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Projet de loi de finances pour 2022 : Les conditions générales de l'équilibre financier (article liminaire et première partie de la loi de finances)

18 novembre 2021 : Budget 2022 - Les conditions générales de l'équilibre financier (article liminaire et première partie de la loi de finances) ( rapport général - première lecture )

II. - RESSOURCES AFFECTÉES

A. - Dispositions relatives aux collectivités territoriales

ARTICLE 11

Fixation pour 2022 de la dotation globale de fonctionnement (DGF)
et des variables d'ajustement

. Le présent article fixe le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) pour l'année 2022, à un niveau stable d'environ 26,8 milliards d'euros.

Il établit également le niveau des dotations et des compensations d'exonération entrant dans le périmètre des variables d'ajustement.

Pour 2022, le présent article propose une minoration de ces variables de 50 millions d'euros, soit le même niveau qu'en 2021 supportée intégralement par les régions. Il reconduit également le plafonnement du prélèvement sur recettes (PSR) de compensation du relèvement du seuil du versement transport revenant aux autorités organisatrices de la mobilité.

Contestable en son principe, l'application du mécanisme des variables d'ajustement paraît difficilement justifiable dans le contexte actuel, où la trajectoire des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales est déjà largement mise en cause.

Il reviendra au Parlement de déterminer, dans le cadre d'une prochaine loi de programmation des finances publiques, une nouvelle trajectoire adaptée à la situation ainsi que les mécanismes adéquats pour assurer son respect.

Pour cette raison, comme dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances initial pour 2021, la commission propose un amendement supprimant la minoration des variables d'ajustement en 2022 et revenant sur le plafonnement du PSR de compensation du relèvement du seuil du versement transport.

La commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.

I. LE DROIT EXISTANT : LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT CONSTITUE UNE PART IMPORTANTE DES CONCOURS FINANCIERS DE L'ÉTAT DONT LA DYNAMIQUE EST ENCADRÉE DEPUIS 2008

A. RAPPEL DES MODALITÉS DE FIXATION DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT ET DES VARIABLES D'AJUSTEMENT

1. La fixation de la dotation globale de fonctionnement

Depuis 2011, le montant de la dotation globale de fonctionnement est fixé chaque année en loi de finances au sein de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

En 2021, la DGF était composée de deux parts : la DGF des départements et la DGF du bloc communal :

- la fixation du montant de la DGF des départements est régie par l'article L. 3334-1 du CGCT ;

- la DGF du bloc communal est, pour sa part, composée de la dotation forfaitaire des communes et d'une dotation d'aménagement (qui regroupe la dotation d'intercommunalité, la dotation de compensation des EPCI, les dotations spécifiques aux communes nouvelles et les dotations de péréquation communales). Son montant n'est pas expressément fixé en loi de finances mais correspond au solde entre le montant total de la DGF et la DGF des départements, aux termes de l'article L. 2334-1 du CGCT.

2. La définition des variables d'ajustement

Les différents concours financiers connaissent des évolutions indépendantes, telles que la progression des dotations de péréquation ou encore l'augmentation liée à l'évolution démographique.

Aussi, afin de rendre les évolutions des concours financiers aux collectivités territoriales plus compatibles avec les objectifs de maîtrise des dépenses publiques, ceux-ci ont fait l'objet de mesures de maîtrise dès la LFI 2008 qui prévoyait de réduire à la seule inflation la progression de l'ensemble des concours de l'État. Dès lors, les dotations dont les taux de croissance étaient supérieurs à l'inflation était compensée par la baisse corrélative d'autres dotations, dites « variables d'ajustement », dont le montant était ajusté en conséquence.

Dans le prolongement de cette logique, la LFI 2009 a étendu le nombre de ces variables de manière à répartir plus équitablement la charge entre les différentes dotations faisant l'objet d'une minoration.

Depuis, dès l'élaboration du projet de loi de finances, les évolutions tendancielles des prélèvements sur recettes au profit des collectivités ou des dotations budgétaires doivent être gagées au sein des concours financiers par la minoration de certains concours.

Jusqu'à 2016, les variables d'ajustement étaient constituées :

- d'une partie des compensations d'exonérations de fiscalité locale ;

- de la part de la dotation pour transferts de compensation d'exonérations de fiscalité directe locale (« dotation carrée ») qui correspondait à d'anciennes compensations d'exonérations antérieures à la réforme de la taxe professionnelle déjà ajustables ;

- de la totalité de la dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP).

Entre 2017 et 2019, l'assiette des variables a été élargie aux dotations figées issues de la réforme de la taxe professionnelle pour neutraliser la dynamique importante d'un certain nombre de dotations et prélèvements sur recettes au sein l'enveloppe des concours financiers :

- l'article 33 de la loi de finances pour 2017 a inclus à l'assiette des compensations soumises à minoration : la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) des régions et des départements, les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) et la totalité de la dotation de compensation pour transferts des compensations d'exonération de fiscalité directe locale (DTCE dite « dotation carrée ») des régions et des départements ;

- l'article 77 de la loi de finances pour 2019 a élargi le périmètre des variables d'ajustement à la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

- l'article 73 de la loi de finances pour 2020 a élargi l'assiette au PSR de compensation du versement transport, destiné à compenser aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) la perte de recettes consécutive au relèvement en 2016 du seuil d'assujettissement (de 9 à 11 salariés) des entreprises au versement transport.

Plus spécifiquement, sur la période 2018-2022, l'objectif affiché de ces variables d'ajustement est de respecter la trajectoire d'évolution du montant des concours financiers de l'État aux collectivités locales telle que fixée par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018-2022.

Ainsi, l'article 16 de la LPFP pour les années 2018 à 2022246(*) précise que celle-ci est constituée des prélèvements sur recettes de l'État établis au profit des collectivités territoriales et des crédits du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Trajectoire d'évolution des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales fixée par la LPFP 2018-2022

(en milliards d'euros courants, à périmètre constant)

 

2018

2019

2020

2021

2022

Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée

5,61

5,71

5,95

5,88

5,74

Taxe sur la valeur ajoutée affectée aux régions

4,12

4,23

4,36

4,5

4,66

Autres concours (crédits RCT et PSR hors FCTVA)

38,37

38,14

38,12

38,1

38,1

Total des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales

48,11

48,09

48,43

48,49

48,49

Source : article 16 de la LPFP 2018-2022

B. L'ÉVOLUTION DE LA DGF ET DES TRANSFERTS FINANCIERS ENTRE 2020 ET 2021

1. L'exécution 2020 des transferts financiers aux collectivités territoriales

En 2020, l'exécution des transferts financiers aux collectivités territoriales s'est établi à 115,4 milliards d'euros et se décompose ainsi :

- les concours financiers de l'État aux collectivités territoriales pour un montant total de 50,4 milliards d'euros répartis entre les prélèvements sur recettes à hauteur de 41,9 milliards d'euros (dont la dotation globale de fonctionnement), la TVA affectée aux régions en substitution de la DGF depuis 2018 et aux départements depuis 2021 pour 4 milliards d'euros ainsi que les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », pour un montant de 4,4 milliards d'euros ;

- la fiscalité transférée pour 36,7 milliards d'euros auxquels s'ajoute 1,2 milliard d'euros pour le financement de la formation professionnelle ;

- des transferts financiers divers (contrepartie de dégrèvements législatifs, produit des amendes de police de la circulation et des radars, subventions de fonctionnement et d'équipement hors ministère de l'intérieur), pour un montant de 27,1 milliards d'euros.

Cette exécution est inférieure de 648 millions d'euros par rapport au montant total fixé dans la LFI 2020 (116,1 milliards d'euros).

En 2020, la DGF exécutée, d'un montant de 26 843 millions d'euros, représentait 53 % du total des concours financiers exécutés et 23 % du total des transferts financiers.

Structure de la DGF en LFI 2020

Source : DGCL

2. Les montants prévus en LFI 2021 pour les transferts financiers

À périmètre constant, le montant des transferts financiers de l'État au profit des collectivités territoriales s'élevait, dans la LFI 2021, à 117,5 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE). À périmètre courant, leur niveau était de 104,2 milliards d'euros et se composait comme suit :

- les concours financiers de l'État aux collectivités territoriales pour un montant total de 52,1 milliards d'euros répartis entre les prélèvements sur recettes à hauteur de 43,4 milliards d'euros (dont la dotation globale de fonctionnement), la TVA affectée aux régions en substitution de la DGF depuis 2018 et aux départements depuis 2021 pour 4,5 milliards d'euros ainsi que les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », pour un montant de 4,2 milliards d'euros ;

- la fiscalité transférée pour 37,3 milliards d'euros auxquels s'ajoute 0,9 milliard d'euros pour le financement de la formation professionnelle ;

- des transferts financiers divers (contrepartie de dégrèvements législatifs, produit des amendes de police de la circulation et des radars, subventions de fonctionnement et d'équipement hors ministère de l'intérieur), pour un montant de 13,9 milliards d'euros.

Le montant de la DGF a été fixé, en LFI 2021, à 26 758 368 435 euros soit 88,5 millions d'euros de moins qu'en LFI 2020 (26 846 874 416 euros) à périmètre courant. En revanche, le montant est resté stable à périmètre constant.

Ce montant de DGF, en LFI 2021, représente 51 % du total des concours financiers et 26 % du total des transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales.

Structure de la DGF en LFI 2021

Source : DGCL

Évolution des concours financiers247(*) entre la LFI 2020 et la LFI 2021

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

C. L'ÉVOLUTION DES VARIABLES D'AJUSTEMENT ENTRE 2020 ET 2021

Entre 2020 et 2021, si le périmètre des variables d'ajustement n'a pas été étendu, les montants de minoration ont évolué :

la dotation pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale (DTCE) a été minorée en 2020248(*) pour atteindre un montant de 392 598 778 euros pour les départements et 58 655 192 euros pour les régions. En 2021249(*), ces montants ont encore été minorés (respectivement de 20,4 millions d'euros pour les départements et de 17,8 millions d'euros pour les régions) pour atteindre 372 198 778 euros et 40 805 292 euros ;

la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) a été minorée en 2020250(*) pour atteindre un montant de 1 144 768 465 euros pour le bloc communal, de 1 273 415 243 euros pour les départements (non minoré par rapport à 2019) et de 499 780 027 euros pour les régions. En 2021251(*), ces montants ont encore été minorés (de respectivement 5,1 millions d'euros et 7,6 millions d'euros) pour atteindre 1 268 315 500 euros pour les départements et 492 129 770 euros pour les régions. Le montant pour le bloc communal est resté stable (1 144 768 465 euros) ;

- les versements du fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) n'a pas fait l'objet de minoration en 2020252(*) et 2021253(*) et son niveau s'est établi, au cours de ces deux années, à 284 278 401 euros.

- enfin, le prélèvement sur recettes de compensation du versement transport, qui s'élevait à 91 millions d'euros en 2019, a été plafonné à 48 020 650 euros en 2020254(*) et en 2021255(*).

Au total, l'article 73 de la loi de finances pour 2021 prévoyait une minoration des variables d'ajustement de 51 millions d'euros supportée pour moitié par les régions et pour moitié par les départements.

Évolution des variables d'ajustement entre 2020 et 2021

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA DGF RESTE UNE NOUVELLE FOIS STABLE À ENVIRON 27 MILLIARDS D'EUROS DE MÊME QUE LE MONTANT DES VARIABLES D'AJUSTEMENT À ENVIRON 50 MILLIONS D'EUROS

A. LA DGF EST MAINTENUE, À PÉRIMÈTRE CONSTANT, À PRÈS DE 27 MILLIARDS D'EUROS

À périmètre constant, le montant des transferts financiers de l'État au profit des collectivités territoriales s'élèvent, dans le PLF 2022, à 105,52 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE). À périmètre courant, leur niveau est de 105,51 milliards d'euros et se compose comme suit :

- les concours financiers de l'État aux collectivités territoriales pour un montant total de 52,7 milliards d'euros répartis entre les prélèvements sur recettes à hauteur de 43,2 milliards d'euros (dont la dotation globale de fonctionnement), la TVA affectée aux régions en substitution de la DGF depuis 2018 et aux départements depuis 2021, pour 4,9 milliards d'euros, ainsi que les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », pour un montant de 4,6 milliards d'euros ;

- la fiscalité transférée pour 40,1 milliards d'euros auxquels s'ajoute 0,7 milliard d'euros pour le financement de la formation professionnelle ;

- des transferts financiers divers (contrepartie de dégrèvements législatifs, produit des amendes de police de la circulation et des radars, subventions de fonctionnement et d'équipement hors ministère de l'intérieur), pour un montant de 11,9 milliards d'euros.

Les prélèvements sur recettes de l'État en faveur des collectivités s'établissent à 43,2 milliards d'euros.

Parmi ces PSR, le montant de la DGF est fixé à 26 786 027 022 euros par le I du présent article soit une hausse de 29 658 587 euros par rapport à la LFI 2021. Cet écart s'explique par deux mesures de périmètre :

- un ajustement du montant de la dotation de compensation du département de La Réunion afin de tirer les conséquences du schéma de financement adopté dans la loi de finances pour 2020 pour la recentralisation du financement du RSA dans ce département. En effet, la moitié de la reprise de 59 317 174 euros effectuée en loi de finances pour 2021 n'avait pas un caractère pérenne mais correspondait à l'actualisation du droit à compensation de l'État au titre de l'exercice 2020. Il convient donc de réévaluer la dotation de compensation du département à hauteur de 29 658 587 euros ;

- l'absence de nouvel abondement du fonds d'aide au relogement d'urgence (FARU), qui avait majoré de 2 millions d'euros le montant de la DGF en 2021.

Ce montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) du bloc communal et des départements demeure donc stable à périmètre constant.

En 2022, la DGF représente à elle seule 62 % des prélèvements sur recettes de l'État au profit des collectivités territoriales, 51 % du total des concours financiers et 26 % du total des transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales.

B. UN MAINTIEN DES VARIABLES D'AJUSTEMENT DE 50 MILLIONS D'EUROS

Le présent article fixe le périmètre et les montants pour 2022 des variables d'ajustement.

Ainsi, le II prévoit d'inclure dans le champ des variables d'ajustements :

le PSR de compensation du versement transport, qui ne fait toutefois l'objet d'aucune nouvelle minoration puisque le A du même II modifiant l'article 15 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 maintient le plafonnement à son niveau de 2021, soit 48 020 650 euros ;

la DTCE des départements et des régions qui est maintenue, pour les départements, au niveau de 2021 par le 1°a) du B du même II modifiant ainsi le XVIII (alinéa 15) du 8 de l'article 77 de la loi de finances pour 2010, avec 372 198 778 euros et qui est fixée à 15 805 192 euros, en très nette baisse par rapport à la LFI 2021256(*), par le 1°b) du B du même II modifiant ainsi le XIX du 8 de l'article 77 de la loi de finances pour 2010 pour les régions et la collectivité de Corse.

la DCRTP qui, pour les départements, est maintenue au niveau de 2021 par le a) du 2° du B du même II modifiant ainsi le 1.5 de l'article 78 de la loi de finances pour 2010 soit 1 268 315 500 euros et qui, pour les régions, est fixée à 467 129 770 euros soit une diminution de 25 millions par rapport au PLF 2021 par le même a) du 2° du B du même II du présent article. Pour les communes, la DCRTP est maintenue au niveau de 2021 par le b) du 2° du B du même II modifiant ainsi le 1.6 de l'article 78 de la loi de finances pour 2010 soit 1 144 768 465 euros.

le FDPTP, qui ne fait l'objet d'aucune minoration puisque le C du même II modifiant l'article 1648 A du code général des impôts maintient le niveau des versements à celui de 2021 soit 284 278 401 euros.

Évolution des variables d'ajustement entre 2021 et 2022

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Ainsi, le champ des variables d'ajustement n'est pas élargi par rapport à 2021 mais les montants de certaines minorations ont évolué de sorte que, en 2022, l'intégralité de la minoration proposée, soit 50 millions d'euros comme en 2021, est supportée par les seules régions alors qu'elle l'était à part égale entre les départements et les régions en 2021.

Ce montant de gage enregistre une diminution par rapport aux années précédentes (120 millions d'euros en PLF 2020, 159 millions d'euros en PLF 2019 et 293 millions d'euros en PLF 2018).

Le PSR de compensation du versement transport

L'article 15 de la loi n°2015-1785 du 29 décembre de finances pour 2016 a institué un prélèvement sur recettes de l'État destiné à compenser les pertes de recettes résultant, pour les autorités organisatrices de la mobilité, Ile-de-France Mobilités, la métropole de Lyon ou l'autorité organisatrice de transports urbains qui s'est substituée à la métropole de Lyon et les syndicats mixtes de transport, de la réduction du champ des employeurs assujettis au versement transport.

Ce mécanisme de compensation est destiné à neutraliser l'effet financier du relèvement du seuil d'assujettissement des employeurs au versement transport de 9 à 11 salariés à compter de 2016.

Ce PSR a été plafonné pour la première fois en 2020 à 48 millions d'euros. Ce plafonnement a depuis lors été reconduit dans les projets de loi de finances 2021 et 2022.

Source : commission des finances du Séant

C. LE MAINTIEN D'UNE RÉPARTITION DES MINORATIONS AU PRORATA DES RECETTES RÉELLES DE FONCTIONNEMENT

Le III du présent article prévoit, comme les années précédentes, que pour chacune des dotations minorées en application du XVIII et du XIX du 8 de l'article 77 et des 1.5 et 1.6 de l'article 78 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, le montant de la minoration est réparti entre les collectivités ou établissements bénéficiaires de la dotation au prorata des recettes réelles de fonctionnement de leur budget principal telles que constatées dans les comptes de gestion afférents à l'exercice 2020.

De surcroît, l'article précise que si, pour l'une de ces collectivités ou l'un de ces établissements, la minoration de l'une de ces dotations excède le montant perçu en 2020, la différence est répartie entre les autres collectivités ou établissements selon les mêmes modalités.

Par ailleurs, le III de l'article 11 vient préciser le périmètre des recettes réelles de fonctionnement (RRF) en indiquant :

- d'une part, qu'il s'agit des opérations budgétaires comptabilisées dans les comptes de classe 7, à l'exception des opérations d'ordre budgétaires, des atténuations de produits et des produits des cessions d'immobilisations ;

- d'autre part que ces recettes réelles de fonctionnement doivent être minorées des produits exceptionnels sur opérations de gestion, des mandats annulés sur exercices antérieurs ou atteints par la déchéance quadriennale, des subventions exceptionnelles et des autres produits exceptionnels, tels que constatés dans les comptes de gestion afférents à l'année 2020.

Dans des cas spécifiques d'autres minorations doivent être appliquées. Ainsi :

- pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale, ces recettes sont également minorées du produit des mises à disposition de personnel facturées dans le cadre de mutualisation de services entre l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ses communes membres, tel que constaté dans les comptes de gestion afférents à l'année 2020 ;

- pour les communes situées sur le territoire de la Métropole du Grand Paris, ces recettes sont minorées des recettes reversées au titre des contributions au fonds de compensation des charges territoriales, telles que constatées dans les comptes de gestion afférents à l'année 2020.

Enfin, pour certaines collectivités, les RRF prises en compte sont affectées d'un pourcentage, qui diffère selon la destination de chaque dotation :

- pour la métropole de Lyon, ces recettes sont affectées d'un coefficient de 44,55 % ou de 55,45 % selon que la minoration porte sur une dotation versée, respectivement, au titre de ses compétences intercommunales ou départementales ;

- pour la collectivité territoriale de Guyane, ces recettes sont affectées d'un coefficient de 79,82 % ou de 20,18 % selon que la minoration porte sur une dotation versée, respectivement, au titre de ses compétences départementales ou régionales ;

- pour la collectivité territoriale de Martinique, ces recettes sont affectées d'un coefficient de 81,58 % ou de 18,42 % selon que la minoration porte sur une dotation versée, respectivement, au titre de ses compétences départementales ou régionales ;

- pour la collectivité de Corse, ces recettes sont affectées d'un coefficient de 43,44 % ou de 56,56 % selon que la minoration porte sur une dotation versée, respectivement, au titre de ses compétences départementales ou régionales.

Coefficients applicables au montant de recettes réelles de fonctionnement
de la métropole de Lyon, des collectivités territoriales de Guyane
et de Martinique et de la collectivité de Corse pour le calcul de la minoration
des variables d'ajustement

(en pourcentage)

 

Dotation versée au titre de compétences intercommunales

Dotation versée au titre de compétences départementales

Dotation versée au titre de compétences régionales

Métropole de Lyon

44,55 %

55,45 %

 

Collectivité territoriale de Guyane

 

79,82 %

20,18 %

Collectivité territoriale de Martinique

 

81,58 %

18,42 %

Collectivité de Corse

 

43,44 %

56,56 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après le présent article 11

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : DES AJUSTEMENTS POUR TENIR COMPTE DE L'EXPÉRIMENTATION DE RECENTRALISATION DU RSA

L'Assemblée nationale a modifié l'article 11 par deux amendements déposés par le gouvernement avec l'avis favorable de la commission des finances :

le premier porte le montant de la DGF mentionné au deuxième alinéa de l'article 11 de 26 786 027 022 euros à 26 802 380 294 euros soit une hausse de 16 353 272 euros afin de compenser le conseil départemental de La Réunion au titre de l'ajustement de la fraction de dotation globale de fonctionnement reprise, comme recette de bouclage, pour le financement du revenu de solidarité active (RSA) transféré à l'État depuis le 1er janvier 2020. Cette hausse de la DGF sera donc affectée au département de la Réunion ;

- le second complète l'alinéa 2 du présent article fixant le montant de la DGF en précisant « avant d'être minoré des réfactions prévues à l'article 12257(*) du projet de loi de finances pour 2022 ». Il s'agit donc d'une modification qui vise à coordonner la rédaction du présent article 11 avec l'article 12 (ce dernier mentionnant les ressources reprises par l'État aux départements participant à l'expérimentation de la recentralisation du financement du revenu de solidarité active) et à préciser que le montant de la DGF pour 2022 sera minoré des prélèvements opérés sur la DGF des départements expérimentateurs à la recentralisation du RSA.

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE STABILISATION BIENVENUE DE LA DGF MAIS UNE NOUVELLE MINORATION DES VARIABLES D'AJUSTEMENT DIFFICILEMENT JUSTIFIABLE DANS LE CONTEXTE ACTUEL

A. LES CONCOURS FINANCIERS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES CONTINUENT DE S'ÉCARTER DE LA TRAJECTOIRE DÉFINIE EN LPFP

Les concours de l'État aux collectivités territoriales qui résulteraient du présent projet de loi de finances s'établiraient en CP à 52,4 milliards d'euros à périmètre constant, soit une hausse de 525 millions d'euros par rapport à la loi de finances pour 2021.

Hors dispositifs de soutien exceptionnels pendant la crise sanitaire, les concours financiers ont progressé de 839 millions d'euros par rapport à 2021. Cette progression s'explique principalement par :

- le dynamisme du PSR de compensation au bloc communal de la réduction de 50 % des valeurs locatives de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de cotisation foncière des entreprises (CFE) des locaux industriels (+ 352 millions d'euros) ;

- la croissance de la TVA des régions en substitution de leur ancienne DGF (+ 385 millions d'euros) ;

- la création d'une dotation de compensation de la baisse du dispositif de compensation péréquée (DCP) des départements (+ 51,6 millions d'euros) ;

- la mise en place d'un soutien supplémentaire au profit des collectivités territoriales des Alpes-Maritimes sinistrées par la tempête Alex (+ 50 millions d'euros).

D'après l'annexe au projet de loi de finances pour 2022 relatif aux transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales, les concours financiers plafonnés dépassent la programmation de la LPFP de 2,44 milliards d'euros en LFI 2021 et de 3,26 milliards d'euros en PLF 2022 à périmètre constant, hors mesures exceptionnelles liées au plan de relance de l'économie 2020-2022 qui, par définition, n'avaient pas été anticipées lors de l'élaboration de la LPFP.

B. LA NÉCESSITÉ D'UN MORATOIRE SUR LA MINORATION DES VARIABLES D'AJUSTEMENT POUR 2022

Le rapporteur général se félicite que la DGF ne fasse pas l'objet d'une diminution unilatérale, contrairement à l'habitude qui avait été prise durant le précédent quinquennat.

Cependant, il ne peut que regretter le choix de procéder à une nouvelle minoration des variables d'ajustement en 2022, au même niveau qu'en 2021 et ce en dépit d'un contexte qui demeure fragile et incertain.

De surcroit, au lieu d'être réparti entre les différents types de collectivités (comme cela était le cas en 2021 où les 50 millions de minorations étaient répartis à part égale entre les départements et les régions), cette nouvelle minoration de 50 millions d'euros porte, en 2022, sur les seules régions alors même que ces dernières sont placées dans une situation financière extrêmement tendue du fait des investissements réalisés durant la crise sanitaire et qui ont, par conséquence, fait augmenter considérablement leur endettement.

En effet, à périmètre constant, les recettes de fonctionnement des régions ont baissé de 0,4 milliard d'euros alors que leurs dépenses de fonctionnement ont augmenté de un milliard d'euros, générant une baisse de l'épargne brute d' 1,4 milliard d'euros, soit 22 %.

Pour autant, les régions ont augmenté leurs dépenses d'investissement de 14,9 % soit 1,7 milliard d'euros (notamment pour répondre aux effets de la crise sanitaire et renforcer les actions de soutien aux entreprises et acteurs économiques) en ayant recours à l'emprunt qui est passé de 2 milliards d'euros à 4,7 milliards d'euros (+ 131 %). Ainsi, fin 2020, l'encours de dette des régions s'est établi à 30,5 milliards d'euros soit 2,5 milliards de plus qu'en 2019 et le ratio de désendettement est passé de 4,3 ans à 6 ans soit une hausse de près de 40 %.

En outre, le Gouvernement a fait le choix de reconduire en 2022 le plafonnement à 48 millions d'euros du PSR de compensation de la réforme du versement transport, bien que cette dotation soit affectée aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) dans un contexte où celles-ci sont fortement affectées par la chute de leurs recettes tarifaires et du versement mobilité.

En effet, leurs pertes de recettes totales nettes des économies générées par la crise sont estimées à 860 millions d'euros en 2020 par la « mission Cazeneuve »258(*).

De surcroit, selon l'Observatoire des finances et de la gestion publique locales, du fait de la forte contraction de leurs recettes fiscales et tarifaires, leur épargne nette a chuté de 72,8 % en 2020, entraînant une dégradation de leur capacité de désendettement (passée de 7,4 à 13,1 années). Leur capacité à investir s'en trouve durablement fragilisée, suite à une année 2020 déjà caractérisée par une nette chute des dépenses d'investissement (- 31 %).

Ce constat est d'autant plus inquiétant que les effets de la reprise peinent à se faire sentir. À cet égard, le rapport de Philippe Duron259(*) de juillet 2021 sur le modèle économique des transports collectifs relève que, sur les premiers mois de l'année 2021, le niveau des recettes tarifaires reste inférieur de 24 % à celui constaté début 2020.

En tout état de cause, le mécanisme de minoration des variables d'ajustement est contestable en ce qu'il revient à minorer des dotations supposées compenser à l'euro près les collectivités territoriales des conséquences de précédentes réformes fiscales (au cas d'espèce, la réforme de la taxe professionnelle et compensation d'exonérations de fiscalité locale).

L'application de ce mécanisme est encore moins justifiable dans un contexte où la trajectoire de concours financiers, fixée en 2017 pour la LPFP 2018-2022, est largement caduque après la crise sanitaire qui touche le pays depuis début 2020. Dans ce contexte, le maintien d'une minoration de 50 millions d'euros des variables d'ajustement perd tout son sens.

Il reviendra donc au Parlement de déterminer, dans le cadre d'une prochaine loi de programmation des finances publiques, une nouvelle trajectoire adaptée à la situation actuelle ainsi que les mécanismes adéquats pour assurer son respect.

Dans cette attente, la commission des finances a adopté, à l'initiative du rapporteur général, l'amendement FINC.18 (I-34) visant :

- à ne pas minorer en 2022 la DCRTP et la DTCE versée aux régions ;

- à ne pas reconduire le plafonnement du PSR de compensation de la réforme du versement mobilité en 2022.

Cet amendement aurait pour effet d'augmenter les prélèvements sur recettes de l'État aux collectivités territoriales d'environ 99 millions d'euros dont 50 millions d'euros au titre de la suppression des minorations de la DCRTP et de la DTCE et 49260(*) millions au titre de la suppression du plafonnement du PSR de compensation de la réforme du versement mobilité.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 11 bis

Rectification de divers oublis et mesures de coordination
au régime législatif relatif au FCTVA

. Le présent article prévoit la rectification de divers oublis et mesures de coordination à l'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales relatif au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA).

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : PLUSIEURS ERREURS RÉDACTIONNELLES SUBSISTENT DANS LES DISPOSITIONS RÉGISSANT LE FCTVA

Pour mémoire, le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) constitue un prélèvement sur les recettes de l'État (PSR) qui permet d'assurer « le remboursement intégral de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) acquittée par les collectivités territoriales et leurs groupements sur leurs dépenses réelles d'investissement » et certaines dépenses d'entretien des bâtiments publics et de voirie261(*).

Ces remboursements sont calculés en appliquant aux dépenses éligibles un taux de compensation forfaitaire, qui correspond au taux normal de TVA, diminué, depuis 1997, d'une réfaction correspondant à la contribution de la France au budget de l'Union européenne assise sur la TVA.

Ce taux, fixé à l'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales s'élève à 16,404 % pour les dépenses éligibles réalisées à compter du 1er janvier 2015. En projet de loi de finances pour 2022, le montant du fonds est estimé à 6,5 milliards d'euros.

En principe, les dépenses prises en compte pour bénéficier d'une attribution au titre du fonds sont celles afférentes à la pénultième année.

Toutefois, cet article a été modifié à plusieurs reprises pour prévoir des dérogations à ce principe :

- l'article 43 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 (prise en compte en 2010 des dépenses d'investissement afférentes à l'année en cours dans le cadre d'une convention avec l'État, dans le contexte du plan de relance en réponse à la crise de 2009) ;

- l'article 8 de l'ordonnance n° 2015-1630 du 10 décembre 2015262(*) (prise en compte de dépenses réalisées par la Métropole du Grand Paris afférentes à l'exercice en cours) ;

- l'article 3 de l'ordonnance n° 2012-1397 du 13 décembre 2012 déterminant les règles budgétaires, financières et comptables applicables aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique (prise en compte de dépenses d'investissements de ces collectivités afférentes à l'année précédente) ;

- l'article 23 de l'ordonnance n° 2014-1335 du 6 novembre 2014263(*) (prise en compte de dépenses réalisées par la Métropole de Lyon afférentes à l'exercice en cours).

Or, suite à ces modifications, les mesures de coordination au premier alinéa du II de l'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales précité, qui pose le principe de prise en compte de la pénultième année, n'ont pas été prises.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LA CORRECTION D'ERREURS RÉDACTIONNELLES

Le présent article est issu d'un amendement de la députée Véronique Louwagie, adopté en première lecture à l'Assemblée nationale avec un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, tel que sous-amendé par un amendement du rapporteur général de la commission des finances pour des raisons purement rédactionnelles.

Il prévoit de modifier le premier alinéa du II de l'article L.1615-6 du code général des collectivités territoriales pour tenir compte des exceptions mentionnées ci-dessus.

III. III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN ARTICLE DE SIMPLE COORDINATION

Le rapporteur général approuve ces dispositions de pure coordination, qui n'appellent pas d'observations particulières.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 11 ter

Révision du mécanisme de compensation, aux collectivités territoriales, de la suppression de la taxe d'habitation

. Le présent article prévoit la modification des paniers de ressources supprimées et de ressources transférées qui permettent le calcul de la compensation à verser aux collectivités territoriales qui sont privées du produit de la taxe d'habitation sur les résidences principales.

En effet, l'article 16 de la loi de finances pour 2020, dans sa rédaction actuelle, prévoit que la compensation aux collectivités territoriales de la suppression de la taxe d'habitation s'opère en trois étapes :

- le calcul de la perte ou du gain initial issu du remplacement de
la taxe d'habitation (TH) par la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) départementale ;

- le calcul du coefficient correcteur proprement dit ;

- l'application de ce coefficient correcteur au produit de TFPB transféré aux communes.

Afin de définir le gain ou la perte initiale de la première étape, c'est-à-dire la différence entre les ressources supprimées et celles transférées, les ressources sont calculées ainsi :

- les ressources de TH sur les résidences principales supprimées sont égales à la somme du produit communal de TH sur les résidences principales calculé à partir des bases d'imposition de 2020 et des taux de 2017, des compensations d'exonération de TH versées en 2020 à la commune et de la moyenne des rôles supplémentaires de TH sur les résidences principales émis en 2018, 2019 et 2020 au profit de la commune ;

- en compensation, les ressources de TFPB départementale transférées à la commune correspondent, pour leur part, à la somme du produit de TFPB départementale sur le territoire de la commune calculé à partir du produit de TFPB départemental de 2020, des compensations d'exonération de TFPB versées au département et de la moyenne des rôles supplémentaires de TFPB émis en 2018, 2019 et 2020 au profit du département.

Cependant, en fonction du montant des rôles supplémentaires de TFPB, l'application de la définition des paniers de ressources a pu conduire, pour certaines communes dont le panier de ressources supprimées était faible au regard d'un panier de ressources transférées conséquent, à l'affectation d'une moindre compensation voire d'un prélèvement supplémentaire.

De surcroit, les travaux annuels de mise à jour des bases d'imposition à la TH au titre de 2020 ont pu localement être affectés par les effets de la crise sanitaire. Ils ont pu se traduire, pour certaines communes, par une minoration du montant du panier des ressources supprimées et ainsi affecter le mécanisme de la compensation des communes, des EPCI, de la métropole de Lyon et de la ville de Paris dès lors que les rôles supplémentaires de TH émis durant la campagne de rattrapage menée au début de 2021 au titre de 2020 ne sont pas pris en compte dans la rédaction actuelle de l'article 16 de la loi de finances pour 2020.

Dans ce contexte, le présent article propose de retirer du panier des ressources transférées la moyenne annuelle des rôles supplémentaires de TFPB émis au profit des départements sur le territoire de la commune en 2018, 2019 et 2020 et d'intégrer dans le panier des ressources supprimées les rôles supplémentaires émis au titre de 2020 jusqu'au 15 novembre 2021, date qui correspond à la fin de campagne de rattrapage de mise à jour des bases d'imposition à la TH.

Ces rôles supplémentaires seront également comptabilisés dans le panier des ressources des collectivités compensées par une fraction de la TVA.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE RÉFORME DE LA TAXE D'HABITATION PROGRESSIVE DEPUIS LA LOI DE FINANCES POUR 2018

A. LA RÉFORME PRÉVOIT UNE SUPPRESSION PROGRESSIVE DE LA TAXE D'HABITATION

1. La loi de finances initiale pour 2018 a prévu la mise en oeuvre progressive d'un dégrèvement élargi sous condition de ressources

L'article 5 de la loi du 30 décembre 2017 de finances initiale pour 2018264(*) prévoit la mise en oeuvre progressive d'un dégrèvement de taxe d'habitation (TH) concernant 80 % des ménages. Ce dégrèvement concernait les contribuables qui :

- ne bénéficiaient pas déjà d'une exonération ou d'un dégrèvement en totalité de leur taxe d'habitation ;

disposaient d'un revenu fiscal de référence n'excédant pas les seuils indiqués au 1 du II bis de l'article 1417 du CGI.

Compte-tenu des revalorisations des seuils intervenus depuis la promulgation de la loi de finances pour 2018, les plafonds de revenu fiscal de référence en vigueur permettant de bénéficier du dégrèvement étaient, en métropole :

- 27 432 euros pour une personne seule ;

- 43 688 euros pour un couple sans enfant ;

- 49 784 euros pour un couple avec un enfant ;

- 55 880 euros pour un couple avec deux enfants.

Pour les contribuables éligibles, cette disposition fiscale permettait de bénéficier d'un dégrèvement d'office de la taxe afférente à l'habitation principale en retenant :

- le taux de la taxe d'habitation et les taux des taxes additionnelles, de l'année d'imposition s'ils sont inférieurs à ceux constatés en 2017 et, dans le cas contraire, ceux constatés en 2017 ;

- les taux ou montant des abattements de l'année d'imposition s'ils sont supérieurs à ceux constatés en 2017 et, dans le cas contraire, ceux constatés en 2017 ;

- l'effet sur la cotisation de l'application du plafonnement prévu à l'article 1414 A du CGI.

En conséquence de ces dispositions, les hausses de taux ou les réductions d'abattements intervenues après l'entrée en vigueur de la réforme ne pouvaient venir accroitre le montant du dégrèvement et se trouvaient, dès lors, à la charge du contribuable.

Par application des dispositions de l'article 5 de la loi de finances pour 2018, le montant du dégrèvement a été fixé à 30 % de la cotisation de taxe d'habitation afférente à la résidence principale, pour 2018, avant d'être élevé à 65 % à compter du 1er janvier 2019 puis à 100 % de la cotisation au 1er janvier 2020.

En outre, un mécanisme de lissage a été mis en oeuvre par le même article. Il permettait de réduire les effets de seuil subis par les contribuables pour lesquels le revenu fiscal de référence était supérieur d'approximativement 1 000 euros à celui prévu pour l'application du dégrèvement.

2. La loi de finances pour 2020 prévoit une transformation de ce dégrèvement en exonération et son extension jusqu'à une suppression totale

L'article 16 de la loi de finances pour 2020265(*) prévoit :

l'aménagement, en 2020, du dégrèvement existant en faveur des 80 % des ménages les moins favorisés. En effet, le dégrèvement initial ne comprenait pas la part supplémentaire d'imposition résultant d'une augmentation des taux de taxe d'habitation ou additionnelle, d'une part, ou de réduction des abattements en vigueur, d'autre part et laissait à la charge des contribuables les hausses de taux ou les réductions d'abattements intervenues après l'entrée en vigueur de la réforme mise en oeuvre par l'article 5 de la loi de finances pour 2018. L'article 16 de la loi de finances pour 2020 prévoit de mettre ce coût à la charge des collectivités, par prélèvement équivalent sur les douzièmes de fiscalité locale versés à la collectivité ou à l'EPCI266(*) ;

la transformation de ce dégrèvement, en 2021, en exonération totale de taxe d'habitation au profit des 80 % des ménages les moins favorisés et - de manière progressive - au profit des 20 % des ménages les plus favorisés. Ainsi, à compter de 2021, les contribuables faisant partie des 20 % des ménages les plus favorisés bénéficient d'une exonération s'élevant à 30 % de leur contribution. Ce taux sera porté à 65 % à compter de 2022. La dernière étape de la réforme interviendra au 1er janvier 2023 avec la suppression totale de la taxe d'habitation sur les résidences principales ;

- la nationalisation du produit de la taxe d'habitation sur les résidences principales, en 2021, permettant au Gouvernement de mettre en oeuvre le nouveau schéma de financement des collectivités territoriales. En effet, pour les impositions de taxe d'habitation établies au titre des années 2021 et 2022, le produit afférent à l'habitation principale est perçu par l'État, y compris les produits issus des rôles supplémentaires émis à partir de 2021.

Pour mémoire, cette suppression de la taxe d'habitation s'accompagne du maintien d'une imposition sur les résidences secondaires, sur les locaux non affectés à l'habitation principale et sur les logements vacants.

B. LES MÉCANISMES DE COMPENSATION DE L'EXONÉRATION DE LA TAXE D'HABITATION POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. Les compensations mises en place par type de collectivités

a) Pour les communes

La suppression de la taxe d'habitation (TH) sur les résidences principales se traduit par une perte de ressources pour les communes à compter de 2021. À compter de cette même date, il leur est donc affecté la part départementale de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) afin de compenser la perte de TH.

b) Pour les EPCI et les départements

À compter de 2021 une fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée est reversée aux EPCI à fiscalité propre et aux départements en compensation des pertes de recettes induites par la réforme de la taxe d'habitation et la mise en oeuvre du schéma de compensation proposée aux communes.

En outre, pour ce même motif, certaines collectivités territoriales qui bénéficient déjà de l'affectation d'une fraction de TVA se voient transférer une part supplémentaire de cette ressource, soit :

- le département de Mayotte ;

- la collectivité territoriale de Guyane ;

- la collectivité territoriale de Martinique ;

- la collectivité territoriale de Corse.

c) Pour la ville de Paris

La ville de Paris bénéficie d'une affectation du produit de TVA au titre de la perte du produit de taxe d'habitation sur les résidences principales estimée à 660 millions d'euros. En effet, aux termes de la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain, la ville de Paris constitue une collectivité à statut particulier exerçant cumulativement les compétences d'une commune et d'un département.

Dans ces conditions, le mécanisme de redescente de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties aurait été sans incidence sur les finances de la collectivité et l'application du mécanisme de compensation prévu pour les communes n'aurait produit aucun effet.

d) Pour la ville de Lyon

Une double fraction du produit de TVA est affectée à la métropole de Lyon en raison de la perte des produits de taxe d'habitation et de taxe foncière sur les propriétés bâties que la réforme implique à son détriment.

2. Les modalités de redescente de la TFPB départementale au profit des communes sans ressaut d'imposition pour le contribuable

Compte tenu de la diversité des politiques d'abattement et d'exonération mises en oeuvre par les différents niveaux de collectivités sur le territoire, les bases d'imposition à la TFPB départementale et communale diffèrent, bien qu'elles soient toutes deux déterminées à partir de la valeur locative cadastrale des locaux présents sur le territoire.

À l'échelle nationale, la somme des bases nettes imposables de foncier bâti en 2018 s'établissait ainsi à 90,3 milliards d'euros pour les communes et à 89,1 milliards d'euros pour les départements, soit une différence de plus d'un milliard d'euros. Ce montant national masque en outre des écarts de base qui peuvent être très marqués localement.

Dès lors, l'hypothèse d'une simple redescente du produit de la part départementale sans mécanisme d'alignement des bases conduirait à modifier l'impôt versé par le contribuable.

L'article 16 de la loi de finances pour 2020 a donc prévu, pour éviter des ressauts d'imposition pour les contribuables, d'articuler l'affectation de la TFPB départementale aux communes en 2021 autour de deux axes :

- le taux de TFPB de référence de la commune correspond à la somme des taux départemental et communal en 2020 (article 1640 G du code général des impôts) ;

une base communale de référence au titre de l'année 2020 est calculée via l'ajustement des quotités d'abattement et d'exonération communales en fonction de la politique d'abattement et d'exonération mise en oeuvre par le département. Pour chaque abattement ou exonération communal de TFPB, une variable d'ajustement est appliquée, calculée en fonction des abattements ou exonérations départementaux.

Sur la base de cette situation initiale de référence reconstituée au titre de l'année 2020, les communes pourront exercer, à compter de 2021, leur pouvoir de taux et, à compter de 2022, leur pouvoir d'exonération et d'abattement dans les conditions de droit commun.

3. Les modalités d'établissement de la fraction de TVA affectée

a) La détermination du montant du produit de TVA retenu pour le calcul des fractions à affecter aux collectivités territoriales et leurs groupements

Aux termes de l'article 16 de la loi de finances pour 2020, le produit de TVA de référence sur lequel la fraction à affecter est déterminée, chaque année, correspond au « produit brut de l'année budgétaire précédente, déduction faite des remboursements et restitutions ».

Par ailleurs, il est prévu que le montant de la fraction de TVA affectée à chacune des collectivités et groupements concernés est déterminé en début d'année, en référence au produit net de TVA de l'année précédente révisé, lequel est inscrit au tome I du rapport sur les Voies et moyens annexé au projet de loi de finances.

Ces montants font l'objet d'une régularisation en cours d'année, dès que le produit net de TVA encaissé l'année précédente est connu.

b) L'établissement de la fraction de TVA affectée aux EPCI à fiscalité propre et à la métropole de Lyon en compensation de la perte du produit de la taxe d'habitation

L'article 16 de la loi de finances pour 2020 définit la fraction de TVA affectée à chaque EPCI et à la métropole de Lyon comme un quotient appliqué au produit net de TVA de l'année précédente, dont le dénominateur est le produit net de TVA encaissé en 2020 (puis en 2021) et dont le numérateur correspond à la somme :

- du produit des bases d'imposition à la taxe d'habitation sur les résidences principales constatées en 2020 sur le territoire de l'établissement ou de la métropole de Lyon et du taux intercommunal de la taxe d'habitation en 2017 ;

- de la moyenne annuelle du produit des rôles supplémentaires de taxe d'habitation émis en 2018, 2019 et 2020 au profit de l'établissement ou de la métropole de Lyon ;

- du montant des compensations perçu par l'établissement ou la métropole de Lyon en 2020 au titre des exonérations de taxe d'habitation.

Il ressort, ainsi, de cette disposition que la part des hausses du produit de la taxe d'habitation résultant d'une augmentation du taux intercommunal de taxe d'habitation décidée après 2017 ne sera pas compensée.

c) L'établissement de la fraction de TVA affectée aux départements et aux collectivités de Corse, de Guyane et de Martinique en compensation de la perte du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties

L'article 16 de la loi de finances pour 2020 définit également la fraction de TVA affectée aux départements et aux collectivités de Corse, de Guyane et de Martinique comme un quotient appliqué au produit net de TVA de l'année précédente, dont le dénominateur est le produit net de TVA encaissée en 2020 (puis en 2021) et dont le numérateur correspond à la somme :

- du produit des bases d'imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâtis en 2020 et du taux départemental en 2019 ;

- de la moyenne annuelle du produit des rôles supplémentaires de taxe foncière sur les propriétés bâtis émis en 2018, 2019 et 2020 au profit du département ou de la collectivité ;

- du montant des compensations versé au département ou à la collectivité en 2020 au titre des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties.

d) L'établissement de la fraction de TVA affectée à la métropole de Lyon en compensation de la perte du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties

Les modalités proposées pour l'établissement de la fraction de TVA affectée à la métropole de Lyon sont également précisées par l'article 16 de la loi de finances pour 2020. Elles s'en distinguent, néanmoins, puisqu'il est prévu que :

- le taux de la taxe foncière retenu et appliqué aux bases d'imposition de l'année 2020 pour déterminer le produit de référence est celui de l'année 2014 tel qu'il s'établissait dans le département du Rhône267(*) ;

- le produit des rôles supplémentaires de taxe foncière sur les propriétés bâties est établi comme le produit des bases d'impositions supplémentaires constatées en 2020, d'une part, et du taux en vigueur en 2014 dans le département du Rhône, d'autre part ;

En outre, le montant de référence des compensations d'exonération est calculé comme la différence entre le montant des compensations effectivement perçu par la métropole de Lyon en 2020 diminué de celles qui lui auraient été versées au titre de l'année 2020 si les dispositions du VI du présent article avaient été retenues pour calculer leur montant.

Cette dernière disposition se justifie par le fait que le droit en vigueur ne permet pas de distinguer les allocations compensatrices qui reviennent à la métropole de Lyon au titre, respectivement, des composantes départementale et intercommunale de la taxe foncière sur les propriétés bâties qu'elle perçoit.

La fraction de TVA lui étant affectée n'ayant vocation qu'à compenser la part départementale des ressources que la métropole perdra, il doit être soustrait du montant global des allocations compensatrices perçu en 2020 celui correspondant à la part intercommunale.

e) Les modalités d'établissement de la fraction de TVA affectée à la ville de Paris en compensation de la perte du produit de la taxe d'habitation

L'article 16 de la loi de finances pour 2020 fixe, enfin, les modalités pour l'établissement de la fraction de TVA affectée à la ville de Paris.

À l'exception du fait que la référence au taux communal de la taxe d'habitation est substituée à celle du taux intercommunal de la même taxe, les dispositions applicables à la ville de Paris sont analogues à celles précédemment décrites et prévues pour les EPCI.

4. La prise en compte des éventuelles restructurations territoriales et l'instauration d'un mécanisme de garantie des montants perçus

La réforme mise en oeuvre par l'article 16 de la loi de finances pour 2020 a prévu des mécanismes de réaffectation de la fraction de TVA en cas de restructurations territoriales touchant tant le bloc communal (fusion ou dissolution d'EPCI, retrait d'une commune d'un EPCI) que les départements pour répondre aux conséquences d'une fusion de départements du point de vue du montant de la fraction de TVA affectée aux collectivités concernées.

L'article 16 propose ainsi d'introduire un dispositif garantissant un plancher de recettes aux collectivités affectataires. Si le produit de TVA affecté à une collectivité est inférieur au montant des recettes en 2020 qu'il vient compenser, la différence fait l'objet d'une attribution à son profit d'un montant équivalent et prélevé sur les recettes de TVA de l'État.

C. L'INSTAURATION D'UN MÉCANISME CORRECTEUR DE COMPENSATION

Le transfert de la TFPB départementale aux communes présente deux difficultés :

à l'échelle de chaque commune, la part de TFPB départementale transférée ne correspond pas exactement au montant de la TH sur les résidences principales supprimé. Ainsi, selon les estimations transmises par le Gouvernement, dans 24 656 communes268(*) dites « surcompensées », le produit de TFPB départementale correspondant au territoire de la commune est supérieur au produit de TH communale supprimé. À l'inverse, dans 10 722 communes (hors Paris) dites « sous-compensées », le produit de TFPB départementale est inférieur au produit de TH supprimé ;

- à l'échelle nationale, la perte de TH sur les résidences principales (16 milliards d'euros) est supérieure à la ressource de TFPB départementale transférée (15,1 milliards d'euros).

En conséquence, l'article 16 de la loi de finances pour 2020 a instauré un mécanisme de correction des écarts de compensation à compter de 2021 par application d'un coefficient correcteur aux recettes communales de TFPB issues de la réforme.

Le coefficient correcteur prévu est appliqué en trois étapes :

- le calcul de la perte ou du gain initial issu du remplacement de la TH par la TFPB départementale ;

- le calcul du coefficient correcteur proprement dit ;

- l'application de ce coefficient correcteur au produit de TFPB issu de la réforme.

1. Le calcul de la différence de produit entre la TH supprimée et la TFPB transférée

À partir des données 2020, la sous-compensation ou surcompensation initiale de chaque commune est déterminée. Il s'agit de la différence entre :

- la ressource de TH sur les résidences principales supprimée, constituée de la somme du produit communal de TH sur les résidences principales calculé à partir des bases d'imposition de 2020 et des taux de 2017, des compensations d'exonération de TH versées en 2020 à la commune et de la moyenne des rôles supplémentaires de TH sur les résidences principales émis en 2018, 2019 et 2020 au profit de la commune ;

- la ressource de TFPB départementale transférée à la commune, correspondant au produit de TFPB départementale sur le territoire de la commune calculé à partir du produit de TFPB départemental de 2020, des compensations d'exonération de TFPB versées au département et de la moyenne des rôles supplémentaires de TFPB émis en 2018, 2019 et 2020 au profit du département.

2. Le calcul du coefficient correcteur

Le coefficient correcteur est calculé en ajoutant la compensation calculée dans un premier temps au produit de TFPB communal et départemental en 2020 et en rapportant cette somme à ce même produit de TFPB communal et départemental en 2020.

L'article 16 prévoit néanmoins que ce coefficient correcteur ne soit pas appliqué aux communes dont la surcompensation est inférieure à 10 000 euros.

Formule de calcul du coefficient correcteur

Produit net des rôles généraux TFPB 2020 de la commune

+ Produit net des rôles généraux TFPB 2020 départementale sur le territoire de la commune

+ Compensation précédemment calculée

Produit net des rôles généraux TFPB 2020 de la commune

+ Produit net des rôles généraux TFPB 2020 départementale sur le territoire de la commune

Source : commission des finances du Sénat

3. L'application du coefficient correcteur

Une fois le coefficient correcteur calculé, il est appliqué au produit de TFPB versé à la commune.

Pour une commune surcompensée, le produit de TFPB redescendu du département est supérieur au produit perdu de TH. S'il bénéficiait chaque année de 100 % de la dynamique des bases de TFPB, la commune en tirerait un gain par rapport au produit de TH perdu, dès l'année suivant l'entrée en vigueur de la réforme. C'est la raison pour laquelle le coefficient correcteur - inférieur à 1 - d'une commune surcompensée est appliqué au produit de TFPB pour assurer une stricte compensation.

À l'inverse, pour une commune sous compensée, le produit de TFPB redescendu du département est inférieur au produit perdu de TH. S'il bénéficiait chaque année uniquement de 100 % de la dynamique des bases de TFPB, la commune perdrait chaque année des recettes par rapport au produit de TH perdu, dès l'année suivant l'entrée en vigueur de la réforme. C'est la raison pour laquelle le coefficient correcteur - supérieur à 1 - d'une commune sous-compensée est appliqué au produit de TFPB.

Pour les communes sous compensées, le produit de TFPB versé est majoré d'un complément. Pour les communes surcompensées, la part du produit de TFPB qui ne leur est pas reversée est affectée au financement de ce complément versé aux communes sous-compensées.

Application du coefficient correcteur aux communes surcompensées

Le produit de TFPB versé aux communes est égal à :

Produit net des rôles généraux TFPB de la commune de l'année N

X [(taux TFPB commune 2020 + taux TFPB département 2020)

Taux TFPB commune année N]

X Coefficient correcteur

Produit net des rôles généraux TFPB de la commune de l'année N

X [(taux TFPB commune année N

- somme taux TFPB département 2020 et taux TFPB commune 2020

Taux TFPB commune année N]

Source : commission des finances du Sénat

Application du coefficient correcteur aux communes sous-compensées

Le complément versé est égal à :

Produit net de TFPB issu des rôles généraux de l'année N

X (somme taux TFPB département 2020 et taux TFPB commune 2020

Taux TFPB commune année N)

X (coefficient correcteur -1)

Source : commission des finances du Sénat

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE RÉVISION DES MÉCANISMES DE COMPENSATION

Le présent article additionnel est issu d'un amendement présenté par le gouvernement et adopté par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable de la commission des finances.

Plusieurs modifications sont apportées par le présent article aux modalités de compensation découlant de la suppression de la taxe d'habitation. Elles ont cependant une finalité commune : ajouter, au panier des ressources supprimées, les rôles supplémentaires émis au titre de 2020 jusqu'au 15 novembre 2021 et, subséquemment, retirer de la moyenne annuelle des rôles supplémentaires les rôles émis en 2020 au titre de 2020 afin de ne pas les comptabiliser deux fois.

Par ailleurs, est retiré du panier de ressources transférées la moyenne annuelle des rôles supplémentaires de TFPB émis au profit du département sur le territoire de la commune en 2018,2019 et 2020.

Enfin, la dernière modification proposée dans le présent article est une modification de coordination, dans le 2 °du D du IV de l'article 16 de la loi de finances pour 2020, visant à supprimer la référence aux rôles supplémentaire émis au profit des départements (puisque ces rôles sont supprimés du panier des ressources transférées par le présent article).

A. LES MODIFICATIONS APPORTÉES SUR LE CALCUL DE LA DIFFÉRENCE DE PRODUIT ENTRE LA TH SUPPRIMÉE ET LA TFPB TRANSFÉRÉE

Initialement, le calcul de la différence de produit entre la TH supprimée et la TFPB était réalisé selon les modalités suivantes.

Tout d'abord, le produit de TH supprimée était la somme :

- du produit communal de TH sur les résidences principales calculé à partir des bases d'imposition de 2020 et des taux de 2017 ;

- des compensations d'exonération de TH versées en 2020 à la commune ;

- de la moyenne des rôles supplémentaires de TH sur les résidences principales émis en 2018, 2019 et 2020 au profit de la commune.

Ensuite, le produit de la TFPB transférée était la somme :

- du produit de TFPB départementale sur le territoire de la commune calculé à partir du produit de TFPB départemental de 2020 ;

- des compensations d'exonération de TFPB versées au département ;

- de la moyenne des rôles supplémentaires de TFPB émis en 2018, 2019 et 2020 au profit du département.

Le présent article prévoit que, désormais, pour le calcul du produit communal de TH sur les résidences principales, soient retenus les éléments suivants :

- les bases d'imposition prises en compte seraient celles de 2020 majorées des bases d'imposition issues des rôles supplémentaires émis au titre de 2020 jusqu'au 15 novembre 2021 ;

- la moyenne des rôles supplémentaires porterait sur les rôles émis en 2018, 2019 et 2020 à l'exception de ceux émis au titre de 2020.

De surcroit, le présent article prévoit que, pour calculer la TFPB transférée, ne serait désormais plus comptabilisée la moyenne des rôles supplémentaires de TFPB émis en 2018, 2019 et 2020 au profit du département.

Nouvelle formule de calcul de la compensation

Bases TH résidences principales 2020 + bases issues des RS supplémentaires émis au titre de 2020 jusqu'au 15 novembre 2021 x Taux TH 2017

+ Compensations d'exonérations de TH versées en 2020 à la commune

+ Moyenne annuelle des rôles supplémentaires de TH sur les résidences principales 2018-2019-2020 à l'exception de ceux émis au titre de 2020

-

Produit net des rôles généraux TFPB 2020 départementale sur le territoire de la commune

+ Compensations d'exonérations de TFPB versées en 2020 au département sur le territoire de la commune

+ Moyenne annuelle des rôles supplémentaires de la TFPB 2018-2019-2020

Source : commission des finances du Sénat

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES SUR LE CALCUL DE LA FRACTION DE TVA AFFECTÉE AUX EPCI ET À LA MÉTROPOLE DE LYON

À compter de 2021, une fraction du produit net de la taxe sur la valeur ajoutée, défini comme le produit brut budgétaire de l'année précédente, déduction faite des remboursements et restitutions effectués par les comptables assignataires, doit être affectée :

- aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ;

- aux départements ;

- à la Ville de Paris ;

- au Département de Mayotte ;

- à la métropole de Lyon ;

- à la collectivité territoriale de Guyane ;

- à la collectivité territoriale de Martinique ;

- à la collectivité de Corse.

1. Règle générale

L'article 16 de la loi de finances pour 2020 prévoit que cette fraction de TVA, pour les EPCI et la métropole de Lyon, est calculée en appliquant, au produit net de TVA, un taux égal au rapport entre :

· La somme :

- de la taxe d`habitation résultant du produit de la base d'imposition 2020 par le taux intercommunal appliqué sur le territoire intercommunal en 2017 ;

- de la moyenne annuelle du produit des rôles supplémentaires de taxe d'habitation émis en 2018, 2019 et 2020 au profit de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou de la métropole de Lyon ;

- des compensations d'exonérations de taxe d'habitation versées à l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou à la métropole de Lyon en 2020.

· Le produit net de la TVA encaissé en 2021.

Le présent article prévoit que, désormais, pour le calcul du produit intercommunal de TH sur les résidences principales :

- les bases d'imposition prises en compte seraient celles de 2020 majorées des bases d'imposition issues des rôles supplémentaires émis au titre de 2020 jusqu'au 15 novembre 2021 ;

- la moyenne des rôles supplémentaires porterait sur les rôles émis en 2018, 2019 et 2020 à l'exception de ceux émis au titre de 2020.

Nouvelle formule de calcul de la fraction de la TVA

Produit net de la TVA

x

Bases TH résidences principales 20202020 + bases issues des RS supplémentaires émis au titre de 2020 jusqu'au 15 novembre 2021 x Taux TH 2017 intercommunal 

+ Compensations d'exonérations de TH versées en 2020 à l'EPCI ou à la métropole de Lyon

+ Moyenne annuelle des rôles supplémentaires de TH sur les résidences principales 2018-2019-2020 à l'exception de ceux émis au titre de 2020 au profit des EPCI ou de la métropole de Lyon

Produit net de la TVA encaissé en 2021

Source : commission des finances du Sénat

2. Au titre de 2021

Aux termes de l'article 16 de la loi de finances pour 2020, il est prévu, au titre de l'exercice 2021, une régularisation dès que le produit net de la valeur ajoutée encaissé au cours de cette même année est connu, afin que le montant de taxe effectivement perçu par chaque établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et par la métropole de Lyon soit égal à la somme :

- de la taxe d'habitation sur les locaux meublés affectés à l'habitation principale résultant du produit de la base d'imposition 2020 par le taux intercommunal appliqué sur le territoire intercommunal en 2017 ;

- de la moyenne annuelle du produit des rôles supplémentaires de taxe d'habitation sur les locaux meublés affectés à l'habitation principale émis en 2018, 2019 et 2020 au profit de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou de la métropole de Lyon ;

- des compensations d'exonérations de taxe d'habitation versées à l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou à la métropole de Lyon en 2020.

Le présent article prévoit que, désormais, le montant de la taxe effectivement perçu par chaque EPCI et la métropole de Lyon, en 2021, devra être égal à la somme :

- de la taxe d'habitation résultant du produit de la base d'imposition 2020 par le taux intercommunal appliqué sur le territoire intercommunal en 2017, majorée des bases d'imposition issues des rôles supplémentaires émis au titre de 2020 jusqu'au 15 novembre 2021 ;

- de la moyenne annuelle du produit des rôles supplémentaires de taxe d'habitation émis en 2018 2019 et 2020 à l'exception de ceux émis au titre de 2020.

- au profit de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou de la métropole de Lyon ;

Le périmètre des compensations d'exonérations demeure inchangé.

3. En cas de dissolution d'EPCI

L'article 16 de la loi de finances pour 2020 prévoit qu'en cas de dissolution d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, la fraction de TVA de l'établissement dissous est divisée entre ses communes membres au prorata de la part de chacune d'elles dans le montant des éléments suivants :

- de la taxe d'habitation résultant du produit de la base d'imposition 2020 par le taux intercommunal appliqué en 2017 au profit de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre sur le territoire de la commune ;

- de la moyenne annuelle du produit des rôles supplémentaires de taxe d'habitation émis en 2018,2019 et 2020 au profit de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre sur le territoire de la commune ;

- des compensations d'exonérations de taxe d'habitation versées à l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre en 2020 relatives aux bases exonérées sur le territoire de la commune.

Le présent article vient modifier le produit de la taxe d'habitation en le majorant des bases d'imposition issues des rôles supplémentaires émis au titre de 2020 jusqu'au 15 novembre 2021 et précise que la moyenne annuelle du produit des rôles supplémentaires porte sur les rôles émis en 2018 2019 et 2020 à l'exception de ceux émis au titre de 2020.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES SUR LE CALCUL DE LA FRACTION DE TVA AFFECTÉE À LA VILLE DE PARIS

1. Règle générale

L'article 16 de la loi de finances pour 2020 prévoit que cette fraction de TVA, pour la ville de Paris, est calculée en appliquant au produit net de TVA un taux égal au rapport entre :

· la somme :

- de la taxe d'habitation résultant du produit de la base d'imposition 2020 par le taux appliqué sur le territoire de la ville de Paris en 2017 ;

- de la moyenne annuelle du produit des rôles supplémentaires de taxe d'habitation émis en 2018, 2019 et 2020 au profit de la ville de Paris ;

- des compensations d'exonérations de taxe d'habitation versées à la ville de Paris en 2020.

· Le produit net de la TVA encaissé en 2021.

Le présent article prévoit que, désormais, pour le calcul du produit de TH sur les résidences principales :

- les bases d'imposition prises en compte seraient celles de 2020 majorées des bases d'imposition issues des rôles supplémentaires émis au titre de 2020 jusqu'au 15 novembre 2021 ;

- la moyenne des rôles supplémentaires porterait sur les rôles émis en 2018, 2019 et 2020 à l'exception de ceux émis au titre de 2020.

2. Au titre de 2021

Aux termes de l'article 16 de la loi de finances pour 2020, il est prévu, au titre de l'exercice 2021, une régularisation dès que le produit net de la valeur ajoutée encaissé au cours de cette même année est connu afin que le montant de taxe effectivement perçu par la ville de Paris soit égal à la somme :

- de la taxe d'habitation résultant du produit de la base d'imposition 2020 par le taux appliqué sur le territoire de la ville de Paris en 2017 ;

- de la moyenne annuelle du produit des rôles supplémentaires de taxe d'habitation sur les locaux meublés affectés à l'habitation principale émis en 2018, 2019 et 2020 au profit de la ville de Paris

- des compensations d'exonérations de taxe d'habitation versées à la ville de Paris en 2020.

Le présent article prévoit que, désormais, le montant de la taxe effectivement perçu par la ville de Paris, en 2021, devra être égal à la somme :

- de la taxe d'habitation résultant du produit de la base d'imposition 2020 par le taux intercommunal appliqué sur le territoire intercommunal en 2017 majorée des bases d'imposition issues des rôles supplémentaires émis au titre de 2020 jusqu'au 15 novembre 2021 ;

- de la moyenne annuelle du produit des rôles supplémentaires de taxe d'habitation émis en 2018, 2019 et 2020 à l'exception de ceux émis au titre de 2020.

Le périmètre des compensations d'exonérations demeure inchangé.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : DES AMÉNAGEMENTS TECHNIQUES NÉCESSAIRES QUI N'EFFACENT PAS LES RÉSERVES DU SÉNAT SUR LES MODALITÉS DE COMPENSATION

A. LA POSITION DE LA COMMISSION SUR LA RÉFORME DE LA TAXE D'HABITATION LORS DE L'EXAMEN DE LA LOI DE FINANCES POUR 2020

Sans remettre en cause la suppression de la taxe d'habitation pour l'ensemble des ménages, le Sénat avait fait part de ses réserves sur la réforme, lors de l'examen de la loi de finances pour 2020, en particulier sur le taux de revalorisation des valeurs locatives, le nouveau schéma de financement et le mécanisme de compensation par affectation d'une fraction de TVA.

Ainsi, le Sénat estimait que le dispositif permettant la prise en compte des rôles supplémentaires devait être amélioré.

En effet, afin de corriger les éventuels effets atypiques de la dernière année connue, la compensation prévue retenait la moyenne des rôles supplémentaires sur les trois dernières années.

Cependant, les rôles supplémentaires de taxe d'habitation progressant en moyenne de 4% par an, l'application d'une telle moyenne tendait à minorer la compensation par rapport aux produits de taxe d'habitation qui auraient été perçus en dehors de la réforme.

En conséquence de quoi la commission des finances avait proposé au Sénat, qui l'a adopté, un amendement remplaçant la moyenne des trois dernières années des rôles supplémentaires de taxe d'habitation sur les résidences principales par le montant des rôles supplémentaires de la dernière année avant l'entrée en vigueur de la réforme, majoré du taux de croissance annuel moyen de ces mêmes rôles constaté durant les trois dernières années et ce afin de se rapprocher de la réalité des recettes qui auraient été perçues par les communes si la réforme n'avait pas eu lieu.

Par ailleurs, concernant l'affectation d'une fraction de TVA, le Sénat estimait qu'elle devait être assortie de garanties de ressources et avait ainsi adopté plusieurs amendements tendant à prévoir que :

lorsque le montant de la ressource de TVA à verser aux collectivités territoriales concernées est inférieur à celui de l'année précédente, la différence fait l'objet d'une attribution à due concurrence d'une part du produit de la TVA revenant à l'État ;

- lorsque la différence entre les montants révisé et définitif de la TVA nette budgétaire, retenue pour déterminer le montant de la fraction de TVA affectée aux EPCI et aux départements, est négative, il n'est pas procédé à une régularisation du montant des douzièmes restant à verser.

Enfin, la commission avait estimé que le montant de TVA perçu pour la compensation des départements et des EPCI en 2021 impliquait une perte de recette importante pour cette année-là. En effet, le montant versé sous forme d'une fraction de TVA aux collectivités territoriales en 2021 correspond au montant des ressources perçues en 2020 ce qui induit que, en 2021, l'évolution des bases physiques et du produit ainsi que, le cas échéant, la revalorisation à l'inflation des valeurs locatives269(*) ne sont pas prises en compte.

Afin de remédier à cette perte, la commission avait déposé plusieurs amendements, adoptés par le Sénat, tendant à prévoir que pour les collectivités compensées par une fraction de TVA, le montant des recettes de taxe d'habitation sur les résidences principales de l'année précédente, d'une part, et de taxe foncière sur les propriétés bâties des départements, d'autre part, seraient majorés d'un coefficient égal à l'indice des prix à la consommation.

B. DES AMÉLIORATIONS NÉCESSAIRES PAR LE PRÉSENT ARTICLE MAIS QUI NE RÉPONDENT PAS NÉCESSAIREMENT AUX INQUIÉTUDES EXPRIMÉES PAR LA COMMISSION FIN 2019

Les travaux annuels de mise à jour des bases d'imposition à la TH au titre de 2020 ont pu localement être affectés par les effets de la crise sanitaire. Cela a pu se traduire, pour certaines communes, par une minoration du montant du panier des ressources supprimées et ainsi affecter le mécanisme de la compensation des communes, des EPCI, de la métropole de Lyon et de la ville de Paris dès lors que les rôles supplémentaires de TH émis durant la campagne de rattrapage menée au début de 2021 au titre de 2020 ne sont pas pris en compte dans la rédaction actuelle de l'article 16 de la loi de finances pour 2020.

Le présent article propose donc de retirer du panier des ressources transférées la moyenne annuelle des rôles supplémentaires de TFPB émis au profit des département sur le territoire de la commune en 2018, 2019 et 2020 et d'intégrer dans le panier des ressources supprimées les rôles supplémentaires émis au titre de 2020 jusqu'au 15 novembre 2021, date qui correspond à la fin de campagne de rattrapage de mise à jour des bases d'imposition à la TH.

Ces rôles supplémentaires seront également comptabilisés dans le panier des ressources des collectivités compensées par une fraction de la TVA.

Dans ce contexte, la commission prend acte de ces modifications qui permettent d'actualiser au plus juste les bases d'imposition prise en compte pour le calcul des ressources supprimées sans répondre toutefois aux inquiétudes précédemment exprimées.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 11 quater

Modalités de financement du droit à compensation définitif des compétences en matière de routes nationales transférées par l'État
à la nouvelle Collectivité européenne d'Alsace

. Le présent article prévoit d'ajuster de 2 000 euros le montant attribué à la Collectivité européenne d'Alsace en 2021 en compensation des compétences qui ont été transférées à cette dernière et de pérenniser cette minoration.

La commission propose d'adopter le présent article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : UN DROIT À COMPENSATION POUR LES COMPÉTENCES TRANSFÉRÉES À LA COLLECTIVITÉ EUROPÉENNE D'ALSACE EN MATIÈRE DE VOIRIE

A. L'EXIGENCE CONSTITUTIONNELLE DE COMPENSATION EN VERTU DU TRANSFERT DE COMPÉTENCE OPÉRÉ À PARTIR DU 1ER JANVIER 2021

Issue du regroupement des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin prévu à compter du 1er janvier 2021, la Collectivité européenne d'Alsace a été créée par la loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace.

L'article 6 de cette loi prévoit que les routes et autoroutes non concédées, classées dans le domaine public routier national et situées dans les départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin soient transférées avec leurs dépendances et accessoires dans le domaine public routier de la Collectivité européenne d'Alsace, à l'exception des voies situées sur le territoire de l'Eurométropole de Strasbourg.

L'article 72-2 de la Constitution prévoit que « tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ». L'article 133 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite « NOTRe ») précise que les ressources attribuées au titre de cette compensation doivent être équivalentes aux dépenses consacrées par l'État pour l'exercice de ces compétences à la date du transfert, et que la compensation financière des transferts de compétences s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature, dans des conditions fixées en loi de finances. Les articles L. 1614-1 à L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales fixent les règles générales applicables à la compensation financière de tels transferts de compétences.

L'article 9 de la loi du 2 août 2019 précitée fixe les conditions d'application de ces exigences constitutionnelles aux compétences transférées à la Collectivité européenne d'Alsace. Il prévoit l'attribution, dans des conditions fixées en loi de finances, d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE). Cette part est obtenue par application d'une fraction du tarif de la TICPE aux quantités de carburants vendues chaque année sur l'ensemble du territoire national, correspondant à compter du 1er janvier au montant du droit à compensation pérenne.

S'agissant du droit à compensation définitif des charges d'investissement transférées, celui-ci est égal à la moyenne des dépenses actualisées et constatées entre 2016 et 2020. S'agissant du droit à compensation des charges de fonctionnement transférées, celui-ci est égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées de 2018 à 2020.

Cet article instaure en outre un mécanisme de garantie en précisant que si les recettes provenant de cette fraction de tarif de la TICPE diminuent et s'établissent à un niveau inférieur au montant du droit à compensation, l'État compense cette perte dans des conditions fixées en loi de finances afin de garantir à la Collectivité européenne d'Alsace un niveau de ressources équivalent à celui qu'il consacrait à l'exercice de la compétence avant son transfert.

B. LA DÉFINITION DE LA FRACTION TRANSFÉRÉE EN LOI DE FINANCES POUR 2021

L'article 76 de la loi de finances pour 2021270(*) a attribué à la Collectivité européenne d'Alsace une fraction de TICPE représentant un montant de 15,5 millions d'euros, dont 11,3 millions d'euros au titre des charges d'investissements et de 4,2 millions d'euros au titre des charges de fonctionnement.

L'attribution d'une fraction de tarif de la TICPE applicable aux quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire national en 2020 était fixée à 0,040 euro par hectolitre, s'agissant des supercarburants sans plomb et 0,035 euro par hectolitre, s'agissant du gazole présentant un point d'éclair inférieur à 120 °C.

Cet article prévoyait néanmoins que si ce montant provisionnel s'avérait inférieur au montant de droit à compensation fixé par arrêté conjoint du ministre chargé de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et du ministre chargé des comptes publics, le montant provisionnel de 15,5 millions d'euros pourrait être ajusté dans le cas où il serait différent du droit à compensation tel que défini par la loi du 2 août 2019 précitée.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UN AJUSTEMENT À LA BAISSE D'UN MONTANT TRÈS FAIBLE COMPTE TENU D'UNE RÉÉVALUATION EN 2021

Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale en première lecture avec un avis favorable du rapporteur général du budget.

Le II du présent article prévoit une minoration de la fraction de TICPE attribuée en 2021 à la Collectivité européenne d'Alsace de 2 023 euros. Cette modification découle d'une évaluation du montant du droit à compensation provisionnel supérieure au montant du droit à compensation définitif arrêté sur la base de l'exécution des dépenses de l'année 2020.

À compter du 1er janvier 2022, le montant du droit à compensation définitif alloué à la Collectivité européenne d'Alsace serait fixé à 15,8 millions d'euros, dont 11,2 au titre des charges d'investissement, et 4,6 au titre des charges de fonctionnement.

Le I du présent article pérennise cette modification pour les années suivantes en abaissant la fraction de tarif de la TICPE applicable aux quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire national en 2021. Ceux-ci sont fixés à 0,036 euro par hectolitre, s'agissant des supercarburants sans plomb et 0,031 euro par hectolitre, s'agissant du gazole présentant un point d'éclair inférieur à 120 °C.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES :
UNE RÉTROCESSION RÉPONDANT AUX RÈGLES CONSTITUTIONNELLES

Le rapporteur général prend acte des dispositions proposées par le présent article, qui ajuste les montants de la compensation financière pour 2020, accompagnant le transfert à la Collectivité européenne d'Alsace des compétences qui lui sont attribuées en matière de voirie dans le respect des exigences constitutionnelles.

Il note que lors des débats à l'Assemblée nationale, le ministre a indiqué que ce montant pourrait être affiné dans le cadre de la navette parlementaire.

Au vu du très faible montant de cet article, le rapporteur général s'interroge toutefois sur la pertinence de faire intervenir ces modifications au niveau législatif.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 12

Expérimentation de la recentralisation du RSA
dans les départements volontaires

. Le présent article prévoit d'expérimenter la recentralisation du revenu de solidarité active (RSA) dans les départements volontaires pour une durée de cinq ans à compter de 2022.

La compétence RSA serait pour l'essentiel transférée à l'État dans les départements expérimentateurs, qui conserveraient toutefois leurs compétences en matière d'insertion des bénéficiaires. Il est prévu que l'État délègue ses compétences de gestion aux caisses d'allocations familiales (CAF) et aux caisses de mutualité sociale agricole (MSA) pour ses ressortissants.

Ce transfert donnerait lieu à une compensation au bénéfice de l'État, calculée sur la base du coût annuel moyen du RSA sur la période 2018-2020. Plusieurs ressources seraient le cas échéant successivement reprises aux départements pour couvrir ce droit à compensation.

En ce qu'il permet d'apporter une réponse à l'impasse financière dans laquelle se trouvent certains départements confrontés à d'importantes dépenses de RSA et qu'il repose sur la base du volontariat, le dispositif proposé constitue une initiative bienvenue. Il ne devrait toutefois, en pratique, concerner que le département de Seine-Saint-Denis en 2022, où la situation est particulièrement tendue. Sous cette hypothèse, le dispositif entraînerait une dépense nouvelle pour l'État estimée à 564,9 millions d'euros, soit 40 millions d'euros de plus que le montant du droit à compensation et donc un gain équivalent pour ce département.

La commission émet quelques réserves sur les modalités de financement du transfert expérimental de compétences, qui permettraient à l'État de capter une partie de la dynamique des recettes fiscales tirés des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) dans les départements participant à l'expérimentation. Par le passé pourtant, la décentralisation du financement du revenu minimum d'insertion (RMI) puis du RSA ne s'était pas accompagnée d'un transfert de ressources dynamiques de la part de l'État, qui avait donc laissé à la charge des départements la croissance des dépenses liées à cette prestation.

Considérant néanmoins que l'expérimentation proposée repose uniquement sur le volontariat et une démarche contractuelle, la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LE RSA, UNE PRESTATION DE SOLIDARITÉ NATIONALE RELEVANT EN PRINCIPE DE LA COMPÉTENCE DES DÉPARTEMENTS

A. LE RSA EST LE PRINCIPAL MINIMUM SOCIAL EN FRANCE

Institué à compter du 1er janvier 2009271(*) par la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008272(*) et régi par les articles L. 262-1 à L. 262-58 du code de l'action sociale et des familles, le revenu de solidarité active (RSA) constitue un transfert au profit des ménages ayant pour objectif « d'assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d'existence, de lutter contre la pauvreté et de favoriser l'insertion sociale et professionnelle »273(*).

Il résulte de la fusion du revenu minimum d'insertion (RMI) et de l'allocation pour parent isolé (API).

Sauf exceptions274(*), il est versé aux foyers sous conditions de ressources et de résidence stable et effective en France. Le droit à l'allocation est réétudié tous les trois mois selon les ressources perçues par le foyer au trimestre précédent.

Le RSA est une allocation différentielle qui complète les ressources initiales du foyer pour qu'elles atteignent le seuil d'un revenu garanti, ou montant forfaitaire, fixé par décret et dont le barème varie selon la composition du foyer. Au 1er avril 2021, le montant forfaitaire du RSA pour une personne seule est de 565,34 euros. Ce montant peut être majoré en faveur des parents isolés d'enfants à naître ou en bas âge. Il est revalorisé annuellement en fonction de l'inflation.

Les allocataires du RSA sont légalement tenus au devoir de mener des démarches d'insertion professionnelle et sociale. Ils disposent en retour du droit d'être orienté vers un organisme chargé de les y accompagner. Ces droits et devoirs sont formalisés dans un contrat d'engagement réciproque (CER) ou, lorsqu'ils sont pris dans le cadre d'un accompagnement par Pôle emploi, d'un projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE).

Selon les dernières données disponibles, le RSA est versé à 1,95 million de foyers, couvrant 3,87 millions de personnes275(*), et constitue ainsi le principal minimum social en France, devant l'allocation aux adultes handicapés (AAH).

Outre le RSA, l'article L. 522-14 du code de l'action sociale et des familles institue dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon un revenu de solidarité (RSO) au profit des bénéficiaires du RSA âgés d'au moins cinquante-cinq ans qui s'engagent à quitter définitivement le marché du travail et de l'insertion après avoir été depuis deux ans au moins bénéficiaires du revenu minimum d'insertion ou du revenu de solidarité active sans avoir exercé aucune activité professionnelle.

B. LA GESTION ET LE FINANCEMENT DU RSA RELÈVENT DES DÉPARTEMENTS

1. Le RSA : une compétence décentralisée, pour l'exercice de laquelle les CAF et les caisses de MSA s'associent aux départements...

En cohérence avec leur rôle de chef-de-file en matière d'action sociale276(*), la compétence RSA a été transférée aux départements.

Conformément à l'article L. 262-13 du code de l'action sociale et des familles, le RSA est ainsi attribué par le président du conseil départemental du département dans lequel le demandeur réside ou a élu domicile. Le conseil départemental peut toutefois déléguer l'exercice de tout ou partie de cette compétence. Dans les faits, l'instruction du RSA peut donc être effectuée par les organismes suivants, conformément aux articles L. 262-15 et L. 262-16 du même code :

- les caisses d'allocations familiales (CAF) et, pour leurs ressortissants, les caisses de mutualité sociale agricole (MSA) ;

- le centre communal ou intercommunal d'action sociale (CCAS/CIAS) du lieu de résidence du demandeur (lorsqu'il a décidé d'exercer cette compétence) ;

- des associations ou des organismes à but non lucratif (lorsque le président du conseil départemental leur a délégué cette compétence par le biais d'une convention) ;

- Pôle Emploi, dès lors que son conseil d'administration a décidé d'instruire les demandes de RSA, selon les modalités précisées dans une convention conclue entre Pôle emploi, la Caisse nationale des allocations familiales et la Caisse centrale de la mutualité agricole.

De même, le versement du RSA est assuré par les CAF et, pour leurs ressortissants, par les caisses de MSA, selon l'article L. 262-16 du même code. Une convention conclue entre le département et ces organismes précise les conditions de ce versement.

Enfin, conformément à l'article L. 262-29 du même code, le président du conseil départemental est chargé de l'orientation des bénéficiaires du RSA, en fonction de leur situation personnelle (disponibilité pour occuper un emploi, difficultés de logement ou de santé) et de leur insertion, pour l'exercice de leurs droits et devoirs. En application des articles L. 262-37 et suivants du même code, celui-ci dispose également de pouvoirs de contrôle du respect de ces devoirs par les bénéficiaires et, le cas échéant, de sanction (suspension totale ou partielle de droits).

2. ... donnant lieu à une compensation financière de la part de l'État

L'article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles prévoit que le financement du RSA soit assuré par les départements. Celle-ci représentait une dépense totale de 11,1 milliards d'euros en 2019 pour les départements277(*).

En application de l'article 72-2 de la Constitution, « tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».

Ainsi, la compensation du transfert de la compétence RSA aux départements a tout d'abord donné lieu aux transferts de ressources suivants :

l'affectation pérenne d'une fraction du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) en application de l'article 59 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 et de l'article 51 de la loi n° 2005-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009, représentant en 2020 un montant de 5,4 milliards d'euros en 2020 ;

- la création sous forme de prélèvement sur les recettes (PSR) de l'État, par l'article 37 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, d'un fonds de mobilisation départemental pour l'insertion (FMDI)278(*) représentant en 2020 un montant de 467 millions d'euros ;

De nouvelles ressources ont été prévues au titre de la compensation des dépenses de RSA, en application des mesures de revalorisation de cette prestation intervenues par décret entre 2013 et 2017. Introduites en loi de finances initiale pour 2014279(*), ces mesures de compensation consistent :

- en un dispositif de compensation péréquée280(*) correspondant à la répartition entre les départements - en fonction du montant de la charge nette des dépenses de RSA et d'allocation pour l'autonomie (APA), du nombre de leurs bénéficiaires et du revenu moyen par habitant - des frais de gestion prélevés par l'État à l'occasion du recouvrement, au profit des collectivités territoriales, du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). Le montant versé dans ce cadre s'élève à 1 milliard d'euros en 2021281(*) ;

- en un droit de relèvement282(*) du taux applicable, entre le 1er mars 2014 et le 29 février 2016, aux droits de mutation à titre onéreux (DMTO) plus important283(*) que celui prévu jusqu'alors. L'impact de ce relèvement, qui a été décidé dans la quasi-totalité des départements, est de 2 milliards d'euros284(*)

- en l'institution d'un fonds de solidarité en faveur des départements (FSD), dispositif de péréquation horizontale alimenté par un prélèvement forfaitaire sur les DMTO correspondant à 0,35 % de l'assiette de cette taxe et réparti entre les départements en fonction des charges nettes des dépenses de RSA et d'APA et de la population. Aujourd'hui intégré au fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (FNP-DMTO) des départements prévu par l'article L. 3335-2 du code général des collectivités territoriales, il a permis de redistribuer plus de 732 millions d'euros de ressources fiscales285(*).

C. LE RSA A DÉJÀ FAIT L'OBJET D'UNE RECENTRALISATION DANS CERTAINS DÉPARTEMENTS ULTRAMARINS ET LE PROJET DE LOI « 3DS » PRÉVOIT LA POSSIBILITÉ POUR LES DÉPARTEMENTS VOLONTAIRES D'EXPÉRIMENTER TEMPORAIREMENT CETTE RECENTRALISATION

Dans les années récentes, les compétences de financement286(*), de service du RSA, ainsi que la compétence d'insertion de ses bénéficiaires, ont fait l'objet d'une recentralisation définitive dans plusieurs collectivités territoriales d'outre-mer, justifiées par leur situation sociale et financière très spécifique et sur le fondement de l'article 73 de la Constitution, à savoir :

- en Guyane et à Mayotte à compter du 1er janvier 2019287(*);

à La Réunion à compter du 1er janvier 2020288(*).

L'article 35 du projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (dit « 3DS »), adoptée en première lecture au Sénat le 21 juillet 2021 et transmis à l'Assemblée nationale, prévoit de donner aux départements volontaires la possibilité de se porter candidat à une expérimentation de recentralisation du RSA. À la différence des collectivités territoriales d'outre-mer précitées, cette recentralisation serait bornée dans le temps et, surtout, les départements expérimentateurs conserveraient leurs compétences en matière d'insertion des allocataires.

Le présent article reprend ce dispositif en le complétant, notamment pour ce qui concerne les modalités financières du transfert.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE EXPÉRIMENTATION DE RECENTRALISATION DU RSA DANS LES DÉPARTEMENTS VOLONTAIRES

A. UNE RECENTRALISATION DU RSA DANS LES DÉPARTEMENTS VOLONTAIRES, QUI CONSERVERAIENT UNIQUEMENT LEURS COMPÉTENCES EN MATIÈRE D'INSERTION DES ALLOCATAIRES

Reprenant les dispositions de l'article 35 du projet de loi « 3DS » précité, le I du présent article prévoit qu'à compter du 1er janvier 2022, dans les départements qui en font la demande, l'État assure sur leur territoire :

l'instruction administrative et la décision d'attribution du RSA et du RSO ainsi que l'examen des éventuelles réclamations et recours contentieux relatifs à ces prestations ;

le contrôle administratif et le recouvrement des indus portant sur le versement de ces prestations ;

le financement de ces prestations.

Les départements concernés conserveraient ainsi leurs compétences en matière d'orientation et d'insertion des allocataires du RSA.

Il est proposé que les départements puissent se porter candidats par délibération intervenue entre le 22 septembre 2021 - date de dépôt du présent projet de loi de finances à l'Assemblée nationale - et le 1er mars 2022, puis que la liste des candidats retenus soit établie par décret.

L'expérimentation ferait l'objet d'une convention entre le représentant de l'État dans le département et le président du conseil départemental au plus tard le 1er mars 2022.

Elle prendrait fin au plus tard le 31 décembre 2026, soit une durée maximale de cinq ans.

Le XI propose que les conditions d'applications du présent article soient fixées par décret en Conseil d'État, en particulier concernant les éléments essentiels de la convention État-département mentionnée supra et les critères généraux pour établir la liste des candidatures retenues.

B. UN FINANCEMENT QUI SERAIT ASSURÉ PAR L'ÉTAT MAIS DONNERAIT LIEU À UNE COMPENSATION DE LA PART DES DÉPARTEMENTS CONCERNÉS

1. Une recentralisation dérogatoire du financement du RSA

Le financement de l'allocation au titre du RSA serait assuré par l'État dans les départements expérimentateurs.

Le 9°du IV du présent article prévoit ainsi une dérogation en ce sens par rapport aux dispositions de l'article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles. Dans ce cadre, le 11° du même IV précise que la faculté pour le département de majorer l'allocation via son règlement d'aide sociale prévue par l'article L. 262-26 du même code n'est pas applicable.

2. La détermination du droit à compensation au profit de l'État

Le VI du présent article prévoit que, conformément à l'article 72-2 de la Constitution du 4 octobre 1958, le transfert expérimental du financement du RSA s'accompagne de l'attribution au profit de l'État de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice dans les départements expérimentateurs.

Le montant du droit à compensation au profit de l'État serait égal à la moyenne des dépenses relatives au RSA et au RSO des départements sur la période allant de 2018 à 2020, en incluant la valorisation financière des emplois (en équivalent temps plein travaillés - ETPT) affectés à l'attribution des allocations non transférés à l'État.

3. La reprise successive de plusieurs ressources départementales pour assurer ce droit à compensation

Pour assurer à l'État le financement de ce droit à compensation, le VII du présent article propose un mécanisme de reprises par tranches successives de certaines ressources départementales.

En premier lieu, il est prévu la reprise des ressources « historiques » qui ont accompagné la décentralisation du RSA, à savoir :

- les fractions de TICPE versées en application de l'article 59 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 et de l'article 51 de la loi n° 2005-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 ;

- les ressources allouées au titre du FMDI défini à l'article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales ;

- les ressources allouées au titre du dispositif de compensation péréquée défini à l'article L. 3334-16-3 du même code.

Les VIII à IX du présent article prévoient en outre la suspension de ces versements dans les départements expérimentateurs.

Si, une fois ces ressources reprises, il est constaté un reste à financer au profit de l'État, il est prévu une reprise du produit des DMTO dans la limite de 20 % du produit total perçu par les départements. Il est à noter que, dans la mesure où elle porte sur un montant proportionnel, cette reprise est amenée à évoluer selon la dynamique des DMTO.

Enfin, si la reprise de cette fraction ne suffisait toujours pas à atteindre le montant du droit à compensation, l'article prévoit une reprise complémentaire du montant de la fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) versée au profit du département en compensation de la redescente aux communes du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) dans le cadre de la réforme de la fiscalité directe locale prévue par l'article 16 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 (à la suite de la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales).

C. UNE GESTION DU RSA QUI SERAIT DÉLÉGUÉE AUX CAF ET AUX CAISSES DE MSA DANS LES DÉPARTEMENTS CONCERNÉES

1. Une délégation de la gestion donnant lieu à une compensation financière de l'État

Le II du présent article précise que les compétences de gestion du RSA transférées à l'État en application du I dans le cadre de l'expérimentation pourraient être déléguées aux CAF et aux caisses de MSA. Il s'agit plus précisément des compétences d'instruction administrative, de décisions d'attribution, d'examen des éventuelles réclamations et de recours contentieux ainsi que du contrôle administratif et du recouvrement des indus.

Cette délégation s'opérerait dans des conditions définies par une convention entre l'État et ces organismes en application du 10° du IV du présent article, par dérogation à l'article L. 262-25 du code de l'action sociale et des familles qui prévoit la conclusion d'une telle convention par ces derniers avec le département.

Le 9° du IV précise que l'État devrait compenser aux CAF et aux caisses de MSA les frais de gestion occasionnés par cette délégation selon des modalités fixées par convention.

2. Une recentralisation qui implique une série de mesures dérogatoires au droit commun

a) Les dérogations aux règles d'ouverture des droits au RSA

Le IV du présent article prévoit en premier lieu une série de dérogations aux règles d'ouverture des droits au RSA dans les départements concernés par l'expérimentation, avec le transfert aux CAF et aux caisses de MSA des prérogatives du président du conseil en la matière, soit :

au 1°, la faculté, prévue par l'article 262-8 du code de l'action sociale et des familles, de déroger dans certains cas à la condition de ne pas être élève étudiant ou stagiaire pour les personnes âgées de plus de 25 ans ayant la charge d'enfants et dont la situation au regard de l'insertion sociale et professionnelle le justifie ;

au 2°, la mission, prévue par l'article 262-11 du même code d'assister le demandeur dans certaines démarches et d'assurer le service du RSA à titre d'avance une fois ces démarches engagées.

S'agissant du RSO, le III du présent article précise que la faculté, prévue par l'article L. 552-14 du même code, pour les départements concernés de modifier certaines conditions d'accès à cette prestation, cesserait de s'appliquer dans le cadre de l'expérimentation.

b) Les dérogations aux règles relatives à l'attribution et au service du RSA

Le IV du présent article prévoit ensuite une série de dérogations aux règles d'ouverture relatives à l'attribution et au service du RSA, avec le transfert aux CAF et aux caisses de MSA des prérogatives du département en la matière, soit 

au 5°, la compétence d'instruction des demandes prévue par l'article L. 262-15, à laquelle pourraient néanmoins toujours procéder les services du département ainsi que les centres communaux et intercommunaux d'action sociale dans des conditions déterminées par convention avec les CAF et caisses de MSA ;

au 3°, la faculté du président du conseil départemental, prévue par l'article L. 262-12 du code de l'action sociale et des familles, de certaines procédures déclaratives ;

au 4°, la compétence d'attribution du RSA stricto sensu, prévue par l'article L. 262-13 du même code et au 6° du même IV qui vient préciser que le service du RSA serait désormais assuré par les CAF et les caisses de MSA pour le compte de l'État par dérogation à l'article L. 262-16 du même code, tandis que le 7° déroge à l'obligation d'information du président du conseil départemental en cas de révision du droit au RSA prévue par l'article L. 262-21 du même code ;

au 8°, la faculté du président du conseil départemental, prévue par l'article L. 262-22 du même code, de procéder au versement d'avances sur droits supposés.

c) Les dérogations aux règles relatives au contrôle des bénéficiaires du RSA

Le IV du présent article prévoit ensuite une série de dérogations aux règles d'ouverture relatives au contrôle du respect par les bénéficiaires du RSA de leur devoirs, avec le transfert aux directeurs des CAF et des caisses de MSA de certaines prérogatives du président du conseil départemental en la matière, soit :

au 12°, la faculté, prévue par l'article L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles, de suspendre les droits des bénéficiaires ne respectant pas leurs devoirs, même si le président du conseil départemental conserverait la possibilité de proposer une telle suspension ;

au 13°, le fait de procéder aux radiations de la liste des bénéficiaires du RSA prévues par l'article L. 262-38 du même code.

d) Les dérogations aux règles relatives au contrôle et aux sanctions des bénéficiaires du RSA

Le IV du présent article prévoit ensuite une série de dérogations aux règles relatives au contrôle et aux sanctions des bénéficiaires du RSA.

Le 14° du même IV, par dérogation à l'article L. 262-40 du code de l'action sociale et des familles, tire les conséquences de la nouvelle répartition des compétences dans le cadre de l'expérimentation. Il en résulte notamment une limitation du droit d'information du président du conseil départemental auprès des autres administrations publiques aux seules nécessités d'exercice de ses compétences résiduelles d'insertion.

Le 15° du même IV retire la mention du président du conseil départemental parmi les autorités susceptibles de constater, comme le prévoit l'article L. 262-41 du même code, une disproportion marquée entre le train de vie du bénéficiaire et les ressources qu'il déclare.

Les 16° du même IV prévoit que, par dérogation à l'article L. 262-42 du même code, le devoir d'information de Pôle emploi des inscriptions et radiations à la liste des demandeurs d'emploi des bénéficiaires du RSA se fasse au profit des CAF et caisses de MSA au lieu du président du conseil départemental.

Le 17° du même IV supprime, à titre dérogatoire, l'obligation d'information, prévue par l'article L. 262-43 du même code, du président du conseil départemental par les CAF et caisses de MSA en cas de sanctions prononcées pour certaines infractions.

Le 21° du même IV prévoit enfin que par dérogation à l'article L. 262-52 du même code, les fausses déclarations ou omissions ayant abouti au versement indu du RSA donne lieu à une pénalité prononcée par le directeur de la CAF ou de la caisse de MSA en lieu et place d'une amende administrative prononcée par le président du conseil départemental.

e) Les dérogations aux règles applicables en matière de recours et de récupération d'indus

Le IV du présent article prévoit enfin une série de dérogations aux règles applicables en matière de recours et de récupération d'indus.

Le 18° du même IV prévoit, par dérogation à l'article L. 262-45 du code de l'action sociale et des familles, que les départements ne puissent pas intenter d'action en recouvrement au titre du RSA.

Le 19° du même IV, par dérogation à l'article L. 262-46 du même code, qu'il n'est pas non plus compétent pour récupérer les indus, ni pour décider d'une remise ou d'une réduction de créance en cas de bonne foi du bénéficiaire.

Enfin, le 20° du même IV, par dérogation à l'article L. 262-47 du même code, prévoit que les réclamations contre une décision relative au RSA fasse l'objet d'un recours administratif préalable devant la commission de recours amiable chargée du contentieux de la sécurité sociale mentionnée par l'article L. 114-17 du code de la sécurité sociale, et non auprès du président du conseil départemental.

3. La nécessité de mesures transitoires

Le V du présent article précise enfin les modalités de la transition vers l'expérimentation concernant :

- le versement des allocations au titre des droits ouverts en décembre 2021 ;

- la gestion des indus et rappels constatés à compter du 1er décembre 2021 ;

- les recours amiables ou contentieux déposés devant le département à compter du 1er décembre 2021.

Les situations correspondantes relèveront bien de la compétence de l'État et, par délégation, des CAF et des caisses de MSA.

Il est également précisé que les attributions dérogatoires du RSA prévues par l'article 262-8 du code de l'action sociale et des familles précité sont maintenues, sauf changement de situation de l'allocataire ou de son foyer.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LE MAINTIEN DE CERTAINES COMPÉTENCES DÉPARTEMENTALES EN MATIÈRE DE CONTRÔLE ET UN AJUSTEMENT DES MODALITÉS DE FINANCEMENT DU DROIT À COMPENSER DE L'ÉTAT

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté 23 amendements rédactionnels du rapporteur général de la commission des finances, avec un avis favorable du Gouvernement.

L'Assemblée nationale a également adopté un amendement du Gouvernement ayant reçu un avis favorable de la commission des finances. Outre des corrections d'ordre rédactionnel, cet amendement prévoit deux modifications substantielles.

En premier lieu, l'amendement entend réattribuer des compétences en matière de contrôle et de sanction des bénéficiaires du RSA au président du conseil départemental. Ainsi, le 12° du IV est modifié pour prévoir que :

- les décisions de suspension totale ou partielle des droits des bénéficiaires du RSA pour non-respect de leurs devoirs, qui relèvent formellement du directeur de la CAF ou de la caisse de MSA dans le cadre de l'expérimentation, soient prises sur proposition du président du conseil départemental ;

le président du conseil départemental soit informé de toute décision relative à la suspension, à la reprise des versements ainsi qu'à la régularisation de la période de suspension, qui doit être motivée. Par souci de coordination, le 17° du IV du présent article est précisé.

En second lieu, l'amendement du Gouvernement modifie la liste des ressources reprises pour assurer le financement du droit à compensation au profit de l'État, en vertu du VI du présent article. Ainsi, une fois les ressources « historiques » (fractions de TICPE, FMDI, DCP) et la fraction de DMTO plafonnée à 20 % du produit de cet impôt reprises, il est prévu que le financement complémentaire ne soit plus uniquement assuré via une reprise de la fraction de TVA prévue par l'article 16 de la LFI pour 2020 mais :

d'abord, via la réfaction de deux montants fixes de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des départements, respectivement prélevés sur la dotation forfaitaire prévue par l'article L. 3334-4-7 du code général des collectivités locales et sur la dotation de compensation prévue par l'article L. 3334-4-7 du même code ;

- ensuite seulement via la reprise d'un montant fixe sur la fraction de TVA susmentionnée.

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN DISPOSITIF QUI DEVRAIT UNIQUEMENT CONCERNER LA SEINE-SAINT-DENIS EN 2022, MAIS DONT LES CONDITIONS DE FINANCEMENT NE MANQUENT PAS D'INTERROGER

A. UN DISPOSITIF POTENTIELLEMENT INTÉRESSANT D'AUTANT PLUS QU'IL REPOSE SUR LE VOLONTARIAT

1. Le financement du RSA pèse lourdement sur les finances des départements

a) La problématique de l'« effet-ciseaux » et de la perte de pouvoir fiscal

La dépense des départements au titre du RSA était de 11,1 milliards d'euros en 2019289(*), soit un montant équivalent à 17 % de leurs recettes de fonctionnement.

Si le poids de ces dépenses dans les budgets des départements n'est pas un problème en soi compte tenu de la vocation sociale de ces collectivités territoriales, il est néanmoins source de difficultés au regard de la structure de recettes des départements.

En effet, tant les dépenses sociales des départements que leurs recettes sont soumises à la conjoncture, d'où les risques souvent identifiés d' « effet ciseaux ».

Un retournement de la conjoncture économique entraîne logiquement une hausse durable des besoins d'assistance aux publics les plus en difficulté, comme le montre bien le graphique ci-dessous.

Évolution du nombre d'allocataires du RMI et du RSA socle non-majoré

(base 100 en 1995)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et de la santé (DREES) et de l'INSEE

Par ailleurs, la majorité des recettes fiscales des départements sont également corrélées à la conjoncture, à l'instar des DMTO, qui dépendent de la situation du marché immobilier, mais également de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et de la TICPE. Depuis 2021, s'ajoute à cette liste la TVA, qui est elle aussi fortement sensible à la conjoncture, contrairement à la TFPB dont elle compense la perte. La fiscalité liée à la conjoncture économique représenterait ainsi 55 % des dépenses de fonctionnement et 78 % des recettes fiscales des départements en 2021290(*).

La situation est encore complexifiée par le fait que, suite à la réforme de la fiscalité locale et la perte de leurs recettes de TFPB, les départements ont perdu l'essentiel de leurs pouvoirs de taux et d'assiette, cette ressource de fiscalité directe locale ayant été remplacée par le versement d'une fraction d'un impôt national. Par ailleurs, le taux de la CVAE est fixé au niveau national et le pouvoir de taux des conseils départementaux sur les DMTO est à la fois encadré, puisque ce taux est plafonné à 4,5 %, et désormais largement théorique, puisque la quasi-totalité des départements ont atteint ce plafond291(*).

b) La problématique du « reste à charge » et sa conséquence sur les politiques départementales d'insertion

Outre la problématique de l' « effet-ciseaux », les départements sont confrontés, en matière de RSA, à une problématique de « reste à charge » croissant.

Une étude récente292(*) de l'Observatoire national de l'action sociale (ODAS) a mis en évidence ce phénomène.

Évolution de la dépense et de la charge du RSA de 2016 à 2020

(en millions d'euros et en pourcentage)

Source : ODAS

Les données présentées dans le tableau ci-dessus appellent deux séries d'observations.

Premièrement, elles montrent le contraste entre la forte croissance des dépenses de RSA293(*) et la stabilité des compensations « historiques », qui entraînent un reste à charge passé de 4,6 milliards d'euros en 2016 à 5,5 milliards d'euros en 2020 (+ 22,2 %), soit l'équivalent de 50,6 % de la dépense. Certes, les nouvelles ressources mises en place à compter de 2014 ont, selon l'évaluation préalable du présent article, permis d'atteindre un taux de couverture de 84 %. Toutefois l'essentiel de ces nouvelles ressources ne proviennent pas de l'État mais de la péréquation horizontale (FSD) ou du pouvoir fiscal des départements (relèvement du taux plafond des DMTO).

Deuxièmement, elles montrent que la nécessité de financer les allocations du RSA de moins en moins bien compensées a abouti à une forte contraction des dépenses en faveur de l'insertion des bénéficiaires, qui sont passées de 680 millions d'euros en 2016 à 540 millions d'euros en 2020 (- 20,6 %).

c) Les disparités départementales face au RSA

La situation des départements du point de vue de la problématique du financement RSA est très hétérogène. La direction de la recherche, des évaluations et des études statistiques (DREES) a notamment mis en évidence la forte corrélation entre RSA et taux de chômage : « sur le territoire métropolitain, le taux d'allocataires du RSA est supérieur à la moyenne (3,9 %) dans quasiment tous les départements où le taux de chômage dépasse 9 %. Il est notamment supérieur à 6 % lorsque le taux de chômage dépasse 10 %. C'est le cas dans certains départements du pourtour méditerranéen (Gard, Pyrénées-Orientales, Aude, Bouches-du-Rhône), dans plusieurs départements du Nord (Nord, Pas-de-Calais, Ardennes) et en Seine-Saint-Denis »294(*).

Part d'allocataires du RSA pour 1000 habitants (15-64 ans) en 2019

Source : Observatoire des territoires, d'après les données de l'INSEE et de la CNAF

2. Pour remédier à la question, la pertinence d'une approche expérimentale et fondée sur le volontariat

Face à la problématique du financement du RSA, sa recentralisation est fréquemment évoquée.

Cette perspective est cependant loin de faire consensus entre les départements, en témoigne l'échec des négociations sur ce point lancées entre l'Assemblée des départements de France et l'État en 2016. En revanche, les départements sont unanimes quant à la nécessité de conserver leurs compétences en matière d'insertion, consubstantielle à leur mission d'aide sociale.

Au-delà de la seule question de l'intérêt financier objectif à une telle recentralisation du financement, celle-ci pose une question de principe :

- les départements partisans de la recentralisation considèrent que le RSA étant une politique relevant de la solidarité nationale, il n'est pas juste qu'une collectivité locale ait à supporter une charge plus importante du fait des caractéristiques de sa population ;

- à l'inverse, les départements qui sont opposés à la recentralisation considèrent qu'il ne serait pas vertueux de découpler les compétences de financement et d'insertion au titre du RSA, afin que les départements soient intéressés financièrement à mener des politiques d'insertion efficaces.

Au vu de ces constats, le choix d'un dispositif expérimental, temporaire, fondé sur le volontariat et préservant les compétences d'insertion des départements tel que celui-proposé au présent article semble donc constituer une option pertinente. Il conviendra cependant d'évaluer finement ses résultats, notamment pour s'assurer que le découplage du financement des allocations et de la compétence d'insertion n'a pas été préjudiciable à ces dernières.

B. UNE EXPÉRIMENTATION QUI NE DEVRAIT CONCERNER QUE LA SEINE-SAINT-DENIS EN 2022

En pratique, compte-tenu du délai très contraint pour candidater à l'expérimentation (avant le 1er mars 2022), le dispositif ne devrait concerner cette année que le département de Seine-Saint-Denis, avec qui les négociations ont commencé bien en amont et abouti à un accord signé avec le Gouvernement le 21 septembre 2021.

Ce département fait en effet partie des départements dans lesquels la tension financière liée au financement du RSA est la plus importante.

Le RSA en Seine-Saint-Denis

La dépense au titre du RSA est passée de 358 millions d'euros à 521 millions d'euros en 2019 en Seine-Saint-Denis, soit une hausse de 45 %295(*). Sur la même période, la hausse de la dépense de RSA au niveau national était de 28 %296(*). Le département de la Seine-Saint-Denis indique en outre avoir subi une croissance de son reste à charge de 120 %297(*). Ainsi, le financement du RSA, qui représentait 20,3 % du budget de cette collectivité en 2010, en représentait 27,2 % en 2020298(*).

En 2019, la part de bénéficiaires de RSA en Seine-Saint-Denis s'élevait à 80,2 pour 1 000 personnes de 15 à 64 ans, contre 45,4 en moyenne nationale299(*). Avant 101 161 habitants bénéficiaires, il s'agit du troisième département français en nombre d'allocataires du RSA après le Nord et La Réunion.

Le présent projet de loi de finances fait l'hypothèse que seul ce département sera concerné, avec une prévision de dépense de 564,9 millions d'euros inscrite sur le programme 304 de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », dont 1 million d'euros prévu au titre de la compensation des CAF et caisses de MSA. Ce montant est supérieur de 40 millions d'euros au montant du droit à compensation ce qui constituerait donc un gain équivalent pour ce département. Dans le cadre de l'accord signé avec le Gouvernement, la Seine-Saint-Denis s'est d'ailleurs engagée à doubler son budget consacré à l'insertion (+ 23 millions d'euros).

Le choix de la dépense moyenne sur la période 2018-2020 comme base de référence pour calculer le droit à compensation semble constituer une option équilibrée. La seule année 2020 ou 2021 comme base de référence aurait été défavorable aux départements compte-tenu du ressaut de dépenses de RSA constaté sur ces années dans le contexte de la crise sanitaire. Le choix d'une moyenne triennale, traditionnel en matière de transfert de compétences de fonctionnement, est ainsi préférable. Le fait d'inclure 2020 permet la prise en compte d'une partie des effets de la crise sanitaire, ce qui paraît justifié compte tenu de son impact potentiellement durable sur l'intensité de la pauvreté. Du fait de la persistance d'un niveau élevé d'allocataires du RSA en Seine-Saint-Denis en 2021 par comparaison aux années 2018 et 2019 (voir graphique ci-dessous), l'exclusion de cette année dans la base de référence du droit à compensation est donc favorable.

Évolution du nombre de bénéficiaires du RSA en Seine-Saint-Denis entre janvier 2018 (début de la période de référence) et mai 2021

(en nombre de bénéficiaires)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données de la Drees

Il est enfin à noter que le présent article ne prévoit pas à ce stade les conditions d'entrée dans l'expérimentation au-delà de 2022. Une nouvelle intervention législative sera donc nécessaire courant 2022 pour permettre la participation de nouveaux départements à compter de 2023. Il conviendra à cette occasion, en se fondant sur les données disponibles quant à l'évolution du RSA en 2021 et en 2022, de déterminer la période de référence la plus équitable pour les parties.

C. DES CONDITIONS DE FINANCEMENT DE L'EXPÉRIMENTATION QUI INTERROGENT

Si les modalités de calcul du droit à compensation avec le choix d'une période de référence 2018-2020 semblent équilibrées, du moins pour le département qui devrait entrer dans l'expérimentation en 2022, les modalités de financement de ce droit à compensation au profit de l'État sont plus problématiques.

En effet, comme indiqué supra, la reprise effectuée sur les recettes de DMTO dans ce cadre serait dynamique, de telle sorte que la compensation du transfert pourrait, en cas de croissance du produit de cet impôt, dépasser le montant du droit à compensation au profit de l'État.

Par le passé pourtant, lors de la décentralisation du financement du revenu minimum d'insertion (RMI) devenu RSA, l'État avait transféré aux départements une fraction fixe de TICPE dont le montant était limité au coût historique, laissant reposer sur ces collectivités la charge de la croissance de la dépense liée à cette prestation. La décision de s'arroger désormais une reprise dynamique de ressources en sa faveur témoigne une fois de plus d'une conception déséquilibrée des relations financières entre l'État et les collectivités territoriales.

Si le département de la Seine-Saint-Denis, dont la situation financière est particulièrement tendue du fait du RSA, a accepté le principe d'une telle reprise dynamique dans le cadre de l'accord qu'il a passé avec le Gouvernement, ces modalités de financement de l'expérimentation auraient néanmoins vocation à s'appliquer à tous les futurs départements candidats à l'expérimentation.

Il convient cependant d'admettre que l'expérimentation n'étant pas obligatoire, cette reprise n'est pas imposée unilatéralement aux départements. Les départements candidats à l'expérimentation conserveraient en outre des marges de négociations dans le cadre de la convention avec l'État prévue par le présent article pour la mise en oeuvre de l'expérimentation.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13

Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales

. Le présent article évalue les prélèvements sur les recettes (PSR) de l'État au profit des collectivités territoriales en 2022 à un montant de 43,2 milliards d'euros. Hors dispositifs exceptionnels adoptés pendant la crise économique et sanitaire, le montant des PSR en 2022 est supérieur de 292 millions d'euros à celui prévu par la loi de finances initiale pour 2021.

Cette évolution s'explique pour l'essentiel par :

- l'augmentation prévisionnelle de 352 millions d'euros du PSR de compensation de la réduction de 50 % des valeurs locatives de TFPB et de CFE des locaux industriels en raison du dynamisme des bases de ces impositions ;

- la hausse prévisionnelle de 41 millions d'euros du PSR au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale, principalement en raison de la progression de la compensation de l'exonération de cotisation foncière des entreprises (CFE) au profit des entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 5 000 euros.

À ces hausses, vient s'ajouter une mesure de périmètre en raison d'une correction opérée au profit du département de La Réunion à la suite de la recentralisation du revenu de solidarité active depuis le 1er janvier 2020 dans ce territoire, augmentant la DGF de 29,7 millions d'euros.

Parallèlement, deux baisses de PSR sont constatées :

- une baisse de 46 millions d'euros est prévue pour le FCTVA en raison du recul anticipé, en 2022, sur le niveau du fonds ;

- une baisse de 50 millions d'euros des dotations pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale (DTCE) et de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), au titre de la minoration des variables d'ajustement.

À ces baisses, vient s'ajouter une mesure de périmètre en raison d'une minoration de la fraction du fonds de mobilisation départemental pour l'insertion dans le cadre de l'expérimentation de la recentralisation du financement du RSA en Seine-Saint-Denis prévue par le présent projet de loi de finances pour 2022.

La commission propose d'adopter le présent article modifié par un amendement visant à tirer les conséquences des modifications qu'elle prévoit à l'article 11 du projet de loi de finances, concernant la DGF et les variables d'ajustement.

I. LE DROIT EXISTANT : LE DISPOSITIF DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES EST ENCADRÉ PAR LA LOLF ET PAR LA JURISPRUDENCE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

A. DÉFINITION ORGANIQUE DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES ET OBLIGATION DE PRÉSENTATION DISTINCTE

Non prévus par l'ordonnance organique de 1959, les prélèvements sur recettes (PSR) sont apparus en 1969 pour compenser la suppression d'impôts locaux. Cette pratique a été admise sous certaines conditions par le Conseil constitutionnel dans ses décisions n° 82-154 DC du 29 décembre 1982 puis n° 98-405 DC du 29 décembre 1998. Ainsi, le Conseil constitutionnel a jugé que la loi de finances devait définir et évaluer chaque PSR de façon précise et distincte, dans son montant et sa destination. De manière encore plus précise, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n°2001-448 DC du 25 juillet 2001 relative à la LOLF, a jugé que « le législateur organique a pu prévoir une telle dérogation (au principe d'universalité), dès lors que sont précisément et limitativement définis les bénéficiaires et l'objet des prélèvements sur les recettes de l'État, et que sont satisfaits les objectifs de clarté des comptes et d'efficacité du contrôle parlementaire ».

Dans ce contexte, l'article 6 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) a donné un fondement organique à la pratique des PSR, tout en réaffirmant les conditions énoncées par le Conseil constitutionnel : « Un montant déterminé de recettes de l'État peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales. Ces prélèvements sur les recettes de l'État sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte ».

De surcroit, l'article 34 de la LOLF prévoit que la première partie des lois de finances doit contenir l'évaluation des PSR.

B. UN TRAITEMENT BUDGÉTAIRE PARTICULIER

Les PSR viennent en déduction du montant des recettes totales inscrites au budget général de l'État dans l'article d'équilibre de la loi de finances. D'un point de vue comptable, les PSR ne sont pas considérés comme une dépense mais comme une moindre recette. D'un point de vue budgétaire, en revanche, ils sont inclus dans l'objectif de dépense totale de l'État mais ne sont pas intégrés dans la norme de dépenses pilotables de l'État (article 9 de la LPFP pour les années 2018 à 2022).

Ils ne donnent pas lieu à une présentation sous forme de missions, programmes et actions. Par ailleurs, ils sont comptabilisés en autorisations d'engagement équivalents en crédits de paiement, comme les dotations.

Enfin, ils ne se voient pas appliquer les règles de gestion propres aux crédits budgétaires (réserve de précaution, dégel, report).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE BAISSE DE 0,4 % DES PSR À PÉRIMÈTRE COURANT ET CONSTANT

A. UNE STABILITÉ DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES

Le présent article évalue à 43 212 millions d'euros le montant des prélèvements sur recettes (PSR) au profit des collectivités territoriales.

Les prélèvements sur recettes diminuent de 188 millions d'euros par rapport à la LFI 2021 à périmètre courant et de 191 millions d'euros à périmètre constant, équivalant à une diminution de 0,4 %.

Dans le PLF pour 2022, la DGF et le FCTVA représentent 77 % du montant total des PSR. En 2021, l'instauration du PSR de compensation de la réduction de 50 % des valeurs locatives de TFPB et de CFE des locaux industriels visant à neutraliser l'impact pour les collectivités locales de la réforme des impôts de production mise en oeuvre dans le cadre du plan de relance, a majoré le montant des PSR de 3,3 milliards d'euros.

Répartition des PSR par catégorie

Source : jaune budgétaire « transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales »

Après retraitement des aides exceptionnelles apportées par l'État aux collectivités durant la crise, les prélèvements sur recettes enregistrent une hausse de 292 millions entre 2021 et 2022.

En effet, en 2021 ces aides exceptionnelles étaient composées de :

- 510 millions d'euros au titre du soutien exceptionnel de l'État au profit du bloc communal ;

- 60 millions d'euros de prélèvements exceptionnels sur les recettes de l'État de compensation du Fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ;

- 10 millions d'euros de prélèvements exceptionnels sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales et des groupements de communes qui procèdent à l'abandon ou à la renonciation définitive de loyers.

Dans le présent projet de loi de finances pour 2022, seuls 100 millions d'euros au titre du soutien exceptionnel de l'État au profit du bloc communal sont prévus.

Évolution des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales

(en millions d'euros, en autorisations d'engagement)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

B. DES ÉVOLUTIONS POUR CERTAINS PSR

Cette stabilité cache en réalité la hausse de certains PSR, laquelle est compensée par la baisse d'autres prélèvements.

En revanche, contrairement à 2021, le projet de loi de finances pour 2022 ne crée aucun nouveau PSR. En effet, la loi de finances initiale pour 2021 a instauré un nouveau PSR d'un montant de 3 290 millions d'euros visant à compenser au bloc communal la perte de recettes résultant de la réduction de moitié de la valeur locative des locaux industriels pour l'imposition à la cotisation foncière des entreprises (CFE) et à la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) à compter de 2021, conformément aux dispositions de l'article 4 dans le cadre de la réforme dite des « impôts de production » du Gouvernement. La troisième loi de de finances rectificative pour 2020 avait, pour sa part, créé le PSR exceptionnel de compensation des pertes de recettes fiscales et domaniales du bloc communal en 2020 pour un montant total de 993 millions d'euros dont 430 millions d'euros pour l'annuité 2021 ensuite porté à 510 millions d'euros par la loi de finances initiale pour 2021.

1. Les PSR en baisse

Hors soutien exceptionnel au profit du bloc communal qui diminue de 80 %, passant de 510 millions d'euros à 100 millions d'euros, et hors prélèvements exceptionnels sur les recettes de l'État de compensation du Fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et prélèvements exceptionnels sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales et des groupements de communes qui procèdent à l'abandon ou à la renonciation définitive de loyers qui disparaissent, les principales baisses sont les suivantes :

- le FCTVA enregistre une baisse de 46 millions d'euros, soit 0,7 % par rapport à 2021 en raison du recul anticipé, en 2022, sur le niveau du fonds. Cette prévision 2022 est cependant marquée par de fortes incertitudes concernant notamment l'ampleur encore incertaine du rebond de l'investissement local en 2021, les effets du plan de relance sur l'investissement local en 2021 et 2022 et les conséquences sur le cycle électoral, la mise en oeuvre de la nouvelle assiette automatisée concernant le principal régime de versement, l'impact des élargissements successifs de l'assiette depuis 2020 (dépenses d'entretien des réseaux, cloud, réintroduction des dépenses de documents d'urbanisme), les risques techniques de la mise en oeuvre de la nouvelle application de gestion du FCTVA, ALICE (Automatisation de la Liquidation des Compensations de l'État) ou encore le risque de reports de FCTVA des années antérieures ;

- le fonds de mobilisation départementale pour l'insertion enregistre également une baisse de 5,8 %, passant de 466 millions d'euros à 389 millions d'euros. Cette diminution résulte d'une mesure de périmètre. En effet, l'expérimentation de la recentralisation du financement du RSA en Seine-Saint-Denis prévue par le PLF pour 2022 conduit à minorer la fraction du fonds de mobilisation départemental pour l'insertion (FMDI) dévolue à ce département de 27 millions d'euros au titre des reprises financières de l'État ;

- la dotation pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale (DTCE) enregistre une baisse de 6 % soit 25 millions d'euros en passant de 413 millions d'euros à 388 millions d'euros ;

- la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) enregistre une baisse de 0,9 % soit 25 millions d'euros en passant de 2905 millions d'euros à 2880 millions d'euros.

Concernant la DTCE et la DCRTP, les diminutions concernent les fractions régionales et s'expliquent par les variables d'ajustement appliquées à ces deux dotations dans le projet de loi de finances pour 2022300(*) afin de maîtriser la hausse tendancielle des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales.

2. Les PSR en hausse

Trois prélèvements sur recettes enregistrent une hausse entre la LFI 2021 et le PLF 2022 :

- la DGF augmente de 28 millions d'euros passant de 26 758 millions d'euros à 26 786 millions d'euros en raison d'une mesure de périmètre. En effet, une correction a été opérée au profit du département de La Réunion à la suite de la recentralisation du revenu de solidarité active depuis le 1er janvier 2020 dans ce territoire avec une réévaluation de la dotation de compensation du département à hauteur de 29 658 587 euros ;

- le PSR de l'État au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale augmente de 41 millions d'euros soit 7,6 %, passant de 540 millions d'euros à 581 millions d'euros, en raison principalement de la progression de la compensation de l'exonération de cotisation foncière des entreprises (CFE) au profit des entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 5 000 euros ;

- le prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la compensation de la réduction de 50% des valeurs locatives de TFPB et de CFE des locaux industriels augmente de 352 millions d'euros soit plus de 10 % passant de 3 290 millions d'euros à 3 642 millions d'euros, en raison du dynamisme des bases de ces impositions.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE 

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel, déposé par le rapporteur général de la commission des finances avec avis favorable du gouvernement, visant à supprimer la neuvième ligne du tableau récapitulatif des prélèvements sur recettes figurant au présent article, l'ensemble des prélèvements sur recettes étant désormais inscrits sur la ligne « prélèvements sur recettes de l'État au profit de la collectivité de Corse ».

Cette ligne « prélèvement sur recette de l'État au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse » étant vierge, cette modification n'impacte pas le montant global des PSR.

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE HAUSSE NOTABLE DES PSR HORS AIDES EXCEPTIONNELLES QUI REND LES MINORATIONS DES VARIABLES D'AJUSTEMENT DIFFICILEMENT JUSTIFIABLES

La commission des finances prend acte des évolutions proposées par le présent article au titre des PSR avec une stabilité globale (- 0,4 %).

Concernant les variables d'ajustement, la commission propose d'adopter un amendement FINC.17 (I-33) à l'article 11 visant :

- à ne pas minorer, en 2022, la DCRTP et la DTCE versée aux régions ;

- à ne pas reconduire le plafonnement du PSR de compensation de la réforme du versement mobilité en 2022.

Il résulte de ce qui précède que le montant des prélèvements sur recettes d'un montant initial de 43 211 649 565 euros en projet de loi de finances pour 2022 augmenterait de 99 millions euros décomposés comme suit :

- 50 millions d'euros au titre de la suppression de la minoration de la DCRTP et la DTCE versée aux régions ;

- 49301(*) millions d'euros (estimation) au titre de la suppression du plafonnement du PSR de compensation de la réforme du versement mobilité.

L'amendement FINC.18 (I-34), visant à modifier le présent article tire les conséquences de l'adoption de cet amendement à l'article 11.

Ainsi, le total des PSR serait porté à 43 310 649 565 euros pour 2022 avant la minoration adoptée par amendement à l'Assemblée nationale en raison des réfactions prévues à l'article 12 du projet de loi de finances mais non chiffrées à ce stade.

Avec l'amendement adopté par l'Assemblée nationale augmentant la DGF de 16 353 272 euros au titre de la compensation du conseil départemental de la Réunion, le montant total des PSR s'établirait à 43 327 002 837 euros pour 2022.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter le présent article ainsi modifié.


* 246 Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

* 247 TICPE-DRONISEP : transfert aux régions de certaines des compétences exercées par les délégations régionales de l'Office national d'information sur les enseignements et les professions (DRONISEP).

* 248 En application de l'article 73 de la loi de finances 2019-1479 du 28 décembre 2019 modifiant ainsi le XVIII et XIX du 8 de l'article 77 de de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

* 249 En application de l'article 73 de la loi de finances 2020-1721 du 29 décembre 2020 modifiant ainsi le XVIII et XIX du 8 de l'article 77 de la loi de finances pour 2010.

* 250 En application de l'article 73 de la loi de finances 2019-1479 du 28 décembre 2019 modifiant ainsi le 1.5 et 1.6 de l'article 78 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

* 251 En application de l'article 73 de la loi de finances 2020-1721 du 29 décembre 2020 modifiant ainsi le 1.5 et 1.6 de l'article 78 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

* 252 En application du III B de l'article 21 du projet de loi de finances pour 2020 (repris dans l'article 73 de la loi de finances 2019-1479 du 28 décembre 2019) modifiant ainsi l'article 1648 A du code général des impôts.

* 253 En application du II C de l'article 22 du projet de loi de finances pour 2021 (repris dans l'article 73 de la loi de finances 2020-1721 du 29 décembre 2020) modifiant ainsi l'article 1648 A du code général des impôts.

* 254 En application du II de l'article 21 du projet de loi de finances pour 20202020 (repris dans l'article 73 de la loi de finances 2019-1479 du 28 décembre 2019) modifiant ainsi le 2 du VI de l'article 15 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.

* 255 En application du II A de l'article 22 du projet de loi de finances pour 2021 (repris dans l'article 73 de la loi de finances 2020-1721 du 29 décembre 2020) modifiant ainsi le 2 du VI de l'article 15 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.

* 256 Montant LFI 2021 : 40 805 192 euros.

* 257 Cf. commentaire de l'article 12 du projet de loi de finances pour 2022.

* 258 Jean-René CAZENEUVE, Impact de la crise du covis-19 sur les finances locales, 29 juillet 2020 avec une dernière mise à jour en septembre 2021.

* 259 Philippe DURON, rapport sur le modèle économique des transports collectifs, ministère de la transition écologique, juillet 2021.

* 260 Ces 49 millions d'euros résultent du calcul suivant : il a été estimé, comme hypothèse de départ, que le PSR compensation augmentait au même rythme que le versement mobilité. L'évolution du versement mobilité a été estimée, dans le rapport Cazeneuve, à - 5,3 % en 2020, + 9,1 % en 2021 et + 3 % en 2022. Appliqués au PSR versé sans plafonnement pour la dernière fois en 2019 et qui était alors d'un montant de 91 millions d'euros, le niveau de PSR pour 2022 serait alors de 96,8 millions d'euros soit 49 millions d'euros en plus que le plafonnement.

* 261 Article L. 1615-1 du code général des collectivités territoriales.

* 262 Ordonnance n° 2015-1630 du 10 décembre 2015 complétant et précisant les règles financières et fiscales applicables à la métropole du Grand Paris, aux établissements publics territoriaux et aux communes situés dans ses limites territoriales.

* 263 Ordonnance n° 2014-1335 du 6 novembre 2014 relative à l'adaptation et à l'entrée en vigueur de certaines dispositions du code général des collectivités territoriales, du code général des impôts et d'autres dispositions législatives applicables à la métropole de Lyon.

* 264 Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

* 265 Loi n°2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

* 266 C'est-à-dire la différence négative entre le produit des bases d'imposition à la taxe d'habitation des contribuables dégrevés aux termes de l'article 1414 C du CGI et du taux applicable en 2017 d'une part et le produit des bases d'imposition à la taxe d'habitation des contribuables dégrevés aux termes de l'article 1414 C du CGI et du taux applicable en 2019 d'autre part (en raison d'une hausse des taux ou d'une baisse du niveau d'abattements pratiquées par la collectivité).

* 267 Lors de sa création, en 2015, la Métropole de Lyon a hérité des taux de taxe foncière sur les propriétés bâties du département du Rhône (11,03 %) et de l'ancienne communauté urbaine de Lyon (0,55 %). En 2019, la Métropole vote un seul et même taux applicable tant pour la part départementale qu'intercommunale de la taxe foncière qu'elle perçoit. Ainsi, il n'est pas possible de déterminer une « part départementale » au sein du taux en vigueur. Pourtant, la réforme prévoit que la Métropole ne transfert que la « part départementale » du produit de taxe foncière sur les propriétés bâties qu'elle perçoit actuellement. Dès lors, pour déterminer le montant de ces recettes et en assurer la compensation, le Gouvernement a proposé que le taux de référence retenu soit le dernier taux départemental connu, soit celui de l'année 2014.

* 268 Données 2018.

* 269 Une revalorisation des valeurs locatives retenues pour l'établissement de la taxe d'habitation sur les résidences principales est, en effet, proposée, pour 2020, aux termes du présent article dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale. En outre, il n'est pas prévu par le dispositif de geler la revalorisation des bases d'imposition de taxe foncière entre 2020 et 2023.

* 270 Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

* 271 Le RSA a institué plus tardivement dans les départements et certaines collectivités d'outre-mer qu'à compter de 2011.

* 272 Loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

* 273 Article L.262-1 du code de l'action sociale et des familles.

* 274 Le RSA peut également bénéficier aux personnes de moins de 25 ans dès lors qu'ils assument la charge d'enfants né ou à naître ou qu'ils sont « jeunes actifs » (ayant travaillé deux années au cours des trois dernières années).

* 275 Source : évaluation préalable.

* 276 Article 3 de la loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM).

* 277 L'État conserve à sa charge le financement du RSA alloué aux jeunes parents et jeunes actifs de moins de 25 ans, financé sur les crédits du programme 304 de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

* 278 Article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales.

* 279 Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* 280Institué par l'article 42 de la loi de finances initiale pour 2014 et codifié à l'article L.3334-16-3 du code général des collectivités territoriales.

* 281 Source : évaluation préalable.

* 282 Institué par l'article 77 de la loi de finances initiale pour 2014.

* 283 En effet, les départements se sont trouvés en capacité de fixer un taux pouvant s'établir, au maximum, à 4,5 % contre 3,8 % auparavant.

* 284 Source : évaluation préalable.

* 285 Source : évaluation préalable.

* 286 Ce financement est effectué sur les crédits du programme 304 de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

* 287 Article 81 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* 288 Article 77 de la loi de finances n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

* 289 Source : évaluation préalable.

* 290 Source : Cour des comptes, Les finances publiques locales 2021, juin 2021.

* 291 Le taux de DMTO reste à 3,8 % dans les départements de l'Indre, de l'Isère, du Morbihan et de Mayotte.

* 292 ODAS, Les dépenses sociales et médico-sociales des départements en 2020, octobre 2021.

* 293 Il est à noter que données de dépenses de RSA diffèrent de celles de l'évaluation préalable.

* 294 DREES, Minima sociaux et prestations sociales, Édition 2021, septembre 2021.

* 295 Source : communiqué de presse du département de la Seine-Saint-Denis suite à la signature de l'accord d'expérimentation de la recentralisation du financement du RSA, 21 septembre 2021.

* 296 Source : Drees.

* 297 Source : communiqué de presse du département de la Seine-Saint-Denis suite à la signature de l'accord d'expérimentation de la recentralisation du financement du RSA, 21 septembre 2021.

* 298 D'après les informations transmises par le département de Seine-Saint-Denis au rapporteur général.

* 299 Source : CNAF et Insee.

* 300 Cf. commentaire détaillé de l'article 11 du projet de loi de finances pour 2022.

* 301 Ces 49 millions résultent du calcul suivant : il a été estimé, comme hypothèse de départ, que le PSR compensation augmentait au même rythme que le versement mobilité. L'évolution du versement mobilité a été estimée, dans le rapport Cazeneuve, à - 5,3 % en 2020, + 9,1 % en 2021 et + 3 % en 2022. Appliqués au PSR versé sans plafonnement pour la dernière fois en 2019 et qui était alors d'un montant de 91 millions d'euros, le niveau de PSR pour 2022 serait alors de 96,8 millions d'euros soit 49 millions d'euros en plus que le plafonnement.