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Projet de loi de finances pour 2022 : Plan de relance - Plan d'urgence face à la crise sanitaire

18 novembre 2021 : Budget 2022 - Plan de relance - Plan d'urgence face à la crise sanitaire ( rapport général - première lecture )

B. L'ACTION 02 « JEUNES » : LE DÉPLOIEMENT D'UNE LARGE PALETTE DE MESURES EN FAVEUR DES JEUNES

L'action 02 « Jeunes » a été dotée de 3,5 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 4,2 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) par la loi de finances pour 2021.

Les mesures prévues par cette action traduisent notamment les engagements pris par le Gouvernement dans le cadre du plan « 1 jeune, 1 solution ». Elles concernent en premier lieu des dispositifs d'aide à l'emploi, mais financent également le service civique ainsi que des actions dans le domaine du sport, de la vie associative et de l'enseignement secondaire et supérieur.

Du fait du lancement de plusieurs actions du plan « 1 jeune, 1 solution » dès la fin de l'année 2020 (aides à l'embauche et à l'alternance, contrats aidés, emplois francs plus etc.) via des ouvertures de crédits en loi de finances rectificative pour l'année 2020 sur la mission « Travail et emploi », l'action a bénéficié en 2021 de reports de crédits conséquents, s'élevant à 2,7 milliards d'euros en AE et 53 millions d'euros en CP, soit respectivement 89,2 % et 31 % des reports de crédits opérés au bénéfice de la mission « Plan de relance » en 2020.

En projet de loi de finances pour 2022, les ouvertures de crédits demandés sur cette action s'élèvent à 132,4 millions d'euros en AE et 3,1 milliards d'euros en CP.

1. Les mesures en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle des jeunes
a) Une « profusion de mesures » dont la gestion a relevé du ministère du travail, de l'emploi et de l'insertion

Les mesures en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle des jeunes, financées par l'action « Jeunes », peuvent être regroupées en deux catégories.

En premier lieu, il s'agit de renforcements de dispositifs préexistants de la politique de l'emploi et de la formation professionnelle, ici ciblés sur les jeunes : contrats aidés dans les secteurs marchand et non-marchand, insertion par l'activité économique (IAE), Garantie jeunes, emplois francs, plan d'investissement dans les compétences (PIC), obligation de formation etc. Les crédits afférents ont fait l'objet de transferts en gestion au profit de la mission « Travail et emploi ». Ces transferts représentent au total 1,3 milliard d'euros en AE et 651 millions d'euros.

En second lieu, l'action finance des dispositifs exceptionnels visant à faciliter l'entrée dans la vie professionnelle, avec en particulier une prime à l'embauche des jeunes de moins de 26 ans en contrat à durée indéterminée (CDI) ou en contrat à durée déterminée (CDD) de plus de trois mois et des aides exceptionnelles aux employeurs d'apprentis et en contrat de professionnalisation. Ces dispositifs ont fait l'objet d'une délégation de gestion au ministère du travail, de l'emploi et de l'insertion, et plus spécifiquement à la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP).

Comme son nom l'indique, le plan se caractérise par la volonté de déployer un large panel de dispositifs pour proposer aux jeunes un grand nombre de solutions adaptées à leur situation. La Cour des comptes pointe cependant les risques d'éparpillement associés à cette « profusion de mesures »42(*).

En outre, comme l'ont relevé Emmanuel Capus et Sophie Taillé-Polian, rapporteurs spéciaux de la commission des finances pour les crédits de la mission « Travail et emploi », il existe, compte tenu de l'empilement des dispositifs et des acteurs chargés de les mettre en oeuvre sur le terrain, « un risque avéré de concurrence entre les dispositifs, source de pertes d'efficacité »43(*).

b) Le déploiement des dispositifs : des cibles très ambitieuses, à la crédibilité parfois incertaine, et dont il est à ce stade difficile d'estimer l'effet sur l'emploi des jeunes
(1) Les dispositifs préexistants : des résultats variables

Des objectifs d'entrées dans les dispositifs très ambitieux ont été fixés. Si ceux-ci peuvent contribuer à créer une dynamique et à mettre en tension les services de l'État et les réseaux du service public de l'emploi (Pôle emploi, missions locales etc.), leur crédibilité dans certains cas reste incertaine.

D'après les données du rapport du comité de suivi et d'évaluation des mesures du plan de relance précité et des informations transmises au rapporteur spécial, les résultats sont hétérogènes pour ce qui concerne les mesures de renforcement des dispositifs préexistants :

- l'objectif de doublement des entrées en Garantie jeunes (soit 200 000 entrées) ne devrait pas être atteint, puisqu'on compte environ 110 000 entrées à fin septembre 2021 ;

- s'agissant des contrats aidés, les résultats sont bien meilleurs pour les entrées dans le secteur marchand (61 % de l'objectif de 50 000 entrées en contrats initiative emploi était atteint fin juillet 2021) que dans le secteur non-marchand (22 % seulement de l'objectif de 80 000 entrées en parcours emplois compétences était atteint à la même date) ;

- s'agissant de l'IAE, la cible de 35 000 entrées a été largement dépassée, avec déjà 52 900 jeunes à fin juillet 2021.

Il conviendra cependant d'attendre la fin de l'année pour se prononcer sur l'atteinte des cibles, car les entrées dans ce type de dispositif sont traditionnellement dynamiques à la rentrée.

(2) Les dispositifs exceptionnels : des dispositifs ayant rencontré un fort succès, et dont l'application a été prorogée

Des cibles ambitieuses avaient également été fixées s'agissant des dispositifs exceptionnels, qui représentent un volume de crédits total très conséquent (7 milliards d'euros44(*):

- la prime à l'embauche des jeunes (1,1 milliard d'euros) était associée à un objectif de 450 000 entrées, atteint à 99 % à fin juillet 2021 ;

- l'aide exceptionnelle aux employeurs d'apprentis (5,1 milliards d'euros) était associée à un objectif de 820 000 entrées, atteint à 61 % à la même date ;

- l'aide exceptionnelle aux employeurs en contrat de professionnalisation (0,8 milliard d'euros) était associée à un objectif de 132 000 entrées, atteint à 42 % à la même date.

Il est cependant à noter que les dates d'extinction des dispositifs (mis en place en août 2020), qui étaient fixées à fin janvier 2021, ont été reportées au 31 mai 2021 pour la prime à l'embauche et au 31 décembre 2021 pour les aides exceptionnelles aux employeurs d'apprentis et en contrat de professionnalisation.

Le rapport d'évaluation du comité de suivi et d'évaluation porte par ailleurs un certain nombre de constats sur les dispositifs exceptionnels.

S'agissant de la prime à l'embauche des jeunes, il relève notamment que :

- le dispositif n'aurait pas permis un ciblage sur les jeunes peu qualifiés (la répartition par niveau de diplôme des jeunes entrés dans le dispositif est conforme à la distribution de ceux-ci dans les embauches de plus de trois mois) ;

- les petites et moyennes entreprises (PME) bénéficieraient légèrement plus du dispositif que les grandes entreprises relativement à leur poids dans les embauches.

S'agissant des aides exceptionnelles aux employeurs d'apprentis et en contrat de professionnalisation, le rapport observe une progression plus forte de l'alternance dans les entreprises de moins de 50 salariés, mais aussi pour des jeunes préparant un niveau bac+3 ou plus.

(3) Les difficultés à évaluer l'impact global du plan sur l'emploi des jeunes

Les jeunes, qui sont traditionnellement plus exposés aux fluctuations de la conjoncture économique, font partie des publics les plus durement frappés par la crise sanitaire. Du strict point de vue de l'emploi, la Dares45(*) a publié en septembre 202146(*) un état des lieux attestant un impact de la crise plus fort pour les jeunes de moins de 30 ans que pour les classes d'âge plus élevé. L'impact de la crise se fait spécifiquement ressentir sur :

les jeunes sortis récemment d'études : la part des jeunes en emploi sortis de leurs études en année N a diminué de 1,6 point entre fin 2019 et fin 2020, pour s'établir à 52,2 %, contre un recul de seulement 0,1 point pour les jeunes sortis d'études il y a au moins un an ;

les jeunes faiblement qualifiés : la part des jeunes n'ayant validé aucun diplôme supérieur au brevet des collèges en emploi a diminué de 1,4 point, contre un recul de 0,5 point en moyenne.

Il en résulte une progression importante du nombre de jeunes ni en études ni en emploi ni en formation (« NEET ») en 2020 (+ 4,6 %), qui s'établit à 1,5 million de personnes fin 202047(*).

Au deuxième trimestre 2021 en revanche, on observe un « retour à la normale », dans le contexte plus général d'amélioration de la situation sur le marché du travail : le taux de chômage des 15-24 ans, qui s'établit à 19,8 %, est même repassé sous son niveau d'avant-crise (21,2 %).

Le rapport précité du comité de suivi et d'évaluation souligne néanmoins la difficulté à estimer l'impact du plan « 1 jeune, 1 solution » sur l'emploi des jeunes : « il est très délicat d'établir un lien entre ce retour à une situation « normale » sur le marché du travail et les mesures du plan `1 jeune 1 solution'. La portée très générale du plan rend en effet complexe une évaluation standard consistant à comparer des groupes traités à des groupes témoin ». Le rapporteur spécial ne peut donc que s'associer à la préconisation formulée par ce rapport tendant à ce que des évaluations précises des effets du plan à moyen-terme soient menées en temps utiles.

c) Les seules nouvelles autorisations d'engagement concernent une mesure dont le rattachement au plan de relance est douteux

En PLF 2022, les crédits demandés au titre de ces dispositifs sont principalement des crédits de paiement destinés à couvrir les autorisations d'engagement consommées en 2020 et 2021.

Sont notamment concernés :

- les aides exceptionnelles aux employeurs d'apprentis (1,6 milliard d'euros en CP) et en contrats de professionnalisation (267,7 millions d'euros) ;

- les formations financées dans le cadre du PIC (233,6 millions d'euros) ;

- le financement des entrées en parcours emploi compétences (165,6 millions d'euros) ;

- le financement des allocations afférentes aux entrées en Garantie jeunes (116,1 millions d'euros) ;

- le financement des primes à l'embauche (94,7 millions d'euros).

Les seules nouvelles autorisations d'engagement demandées, à hauteur de 87,1 millions d'euros, concernent la revalorisation de la rémunération des jeunes stagiaires de la formation professionnelle. Cette mesure résulte de l'article 240 de la loi de finances initiale pour 2021, rattaché à la mission « Plan de relance ». L'article avait entendu remédier à une situation marquée de disparités dans les conditions d'accès à un stage rémunéré et surtout à des niveaux de rémunération très faibles (inférieures au seuil de pauvreté monétaire) et donc désincitative à l'entrée en formation.

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2021, le rapporteur spécial avait ainsi souligné que cette mesure, certes bienvenue, revêtait néanmoins « un caractère pérenne en imparfaite adéquation avec les principes du plan de relance [qui] a donc une fois de plus été [mobilisé] pour remédier (...) à un problème structurel de sous-financement »48(*).

2. Les mesures dans le domaine du service civique, du sport et de la vie associative
a) Volet FONJEP

14,4 millions d'euros sont prévus en 2022 dans le plan de relance pour compléter les financements du fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (FONJEP). Ce montant est le double de celui de l'année dernière.

Ce fonds, composé sous un statut associatif et paritaire, finance des emplois pour permettre aux associations de s'appuyer sur des personnels salariés, en sus des bénévoles, et ainsi de renforcer la structure et d'accompagner son développement. Cette somme doit permettre de financer 2 000 « postes FONJEP » supplémentaires.

Il faut toutefois noter que, même si le soutien au FONJEP au titre du plan de relance double de volume, les crédits destinés au fonds hors plan de relance, restent stables entre 2021 et 2022, à 37,5 millions d'euros, alors qu'ils avaient augmenté de 13,6 % entre 2020 et 2021. Dès lors, la question de l'avenir des emplois FONJEP créés dans le cadre du plan de relance doit être soulevée.

b) Volet Service civique

En réponse à la crise sanitaire, le Gouvernement propose de relever substantiellement l'objectif de jeunes en mission de service civique en 2021 et en 2022. Alors que le dispositif se stabilisait autour de 150 000 jeunes avant la crise, il a été proposé de porter le nombre de missions à 250 000 en 2021, puis à 200 000 en 2022.

201 millions d'euros sont consacrés au service civique dans le plan de relance en 2022. Il s'agit d'une diminution de 44,7 % par rapport à la somme prévue pour 2021 (368 millions d'euros), tandis que le soutien au service hors plan de relance reste stable entre 2021 et 2022 (498,8 millions d'euros).

L'introduction du soutien au service civique au sein de la mission « plan de relance » soulève de nombreuses interrogations. On peut ainsi formuler trois remarques :

s'il correspond à un traitement social du chômage des jeunes, le relèvement du nombre de missions de service civique ne saurait être considéré comme un outil de relance à proprement parler et reflète une comptabilisation opportune de crédits au titre du plan de relance ;

la question de la réalisation d'un tel objectif sans affecter la qualité des missions proposées doit être soulevée ;

- l'augmentation, puis la diminution brutale des crédits, nuit au développement du service civique sur le long terme. En effet, le service civique n'est pas un « stage d'observation », mais il correspond à une véritable mission au sein de l'établissement agréé. Le service civique comprend ainsi des coûts fixes importants, en termes de formation et d'organisation, qui sont incompatibles avec la forte augmentation suivie d'une diminution du nombre de missions sur un temps court.

c) Volet Sport

L'ensemble du plan de relance comprend 72,35 millions d'euros de crédits de paiement en 2022 au titre du soutien au mouvement sportif. Ces crédits se répartissent de la façon suivante :

25 millions d'euros dédiés à la rénovation thermique des équipements sportifs - inscrits, pour mémoire, au sein du programme 362 « Écologie », sous le nom « Agence nationale du sport »49(*) ;

20 millions d'euros pour l'emploi des jeunes dans le sport. L'objectif de ce dispositif est de créer 2 500 emplois entre 2021 et 2022 ;

12 millions d'euros d'aides en faveur de l'emploi sportif et de la formations des jeunes aux métiers du sport, dans le cadre du dispositif « Sesame ». Il faut relever un risque de redondance avec le dispositif de 20 millions d'euros pour l'emploi des jeunes précité ;

11 millions d'euros d'aide pour les clubs et des fédérations ;

4 millions d'euros pour la transformation numérique des fédérations sportives ;

350 000 euros pour favoriser le développement des plateformes sportives digitales.

3. Les mesures dans le domaine de l'enseignement supérieur
a) Financement d'un fonds de garantie géré par Bpifrance

Un système de prêts garantis par l'État, d'un montant de 4 millions d'euros, est ouvert sur le programme 231 « Vie étudiante » de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Ouvert à l'ensemble des étudiants sans conditions de ressources ni caution parentale, le prêt est limité à 15 000 euros, pour une durée légèrement supérieure à 6 ans en moyenne, avec un remboursement différé de deux ans. Le risque de défaillance est garanti par l'État à hauteur de 70 %.

En pratique, si la gestion du fonds de garantie est confiée à Bpifrance, de nombreux réseaux bancaires offrent ce type de prêts (Caisses d'épargne et Banque populaire, Crédit mutuel, Crédit industriel et commercial, Société générale).

Depuis la création de ce dispositif, en 2008, plus de 60 000 prêts ont été accordés, pour un montant total de près de 574 millions d'euros.

En 2021, l'action « Jeunes » du plan de relance prévoyait un abondement de 16 millions d'euros à la garantie des prêts étudiants, portant à 20 millions d'euros en cumulé les crédits destinés à ce dispositif.

En 2022, à nouveau, l'ouverture d'une enveloppe de 16 millions d'euros de CP permettra de maintenir à 20 millions d'euros la dotation allouée à Bpifrance au titre de la garantie des prêts étudiants.

Le nombre de bénéficiaires devrait ainsi être multiplié par cinq, passant de 12 000 à 60 000 étudiants, pour un montant de prêts réalisés qui augmenterait de 135 à 675 millions d'euros.

b) Création de places supplémentaires dans l'enseignement supérieur

En 2021, une enveloppe de 180 millions d'euros d'AE a été ouverte dans l'action « Jeunes », pour financer 30 000 places supplémentaires dans l'enseignement supérieur, dont 10 000 places pour l'année universitaire 2020-2021.

En 2022, cette action devrait bénéficier de 84 millions d'euros en CP.

4. Les mesures dans le domaine de l'enseignement scolaire

30 millions d'euros sont demandés pour la création de nouveaux internats d'excellence à destination notamment des jeunes de l'éducation prioritaire. Ces montants s'ajoutent aux 50 millions d'euros prévus en 2021 et aux 82 millions d'euros en PLF 2022 (en AE = CP) figurant dans la mission « Enseignement scolaire ».

Ils répondent à la création du plan « internats du XXIème siècle » lancé deux ans auparavant. Ce plan, prévu pour être déployé entre 2020 et 2022, vise à renforcer de 13 000 places les capacités actuelles d'accueil en internat.

Suite à un appel à projet, une commission nationale de sélection a retenu 54 projets, qui doivent permettre à la rentrée 2022 de réhabiliter plus de 3 000 places d'internat et d'en créer près de 1 500. Or, seules 320 places supplémentaires ont été créées en 2021, selon le tableau de bord de suivi du plan de relance. À moins d'une franche et improbable accélération au cours du premier semestre 2022, il est douteux que cet objectif puisse être atteint.

Comme l'année précédente, se pose la question de financer par le biais de la mission « Plan de relance » une partie d'un dispositif dont la revitalisation a été annoncée depuis le début du quinquennat et dont les dépenses impliquent le recrutement de personnels et la mobilisation de moyens financiers pérennes, qui seront supportés à terme par la mission « Enseignement scolaire ».


* 42 Cour des comptes, « Préserver l'emploi : le ministère du travail face à la crise sanitaire », rapport public thématique, juillet 2021.

* 43 « Les missions locales : plus que jamais indispensables à l'heure de la Covid-19 », rapport d'information n° 27 (2021-2022) de M. Emmanuel Capus et Mme Sophie Taillé-Polian, fait au nom de la commission des finances, déposé le 6 octobre 2021.

* 44 Source : Rapport du comité de suivi et d'évaluation des mesures du plan de relance, présidé par M. Benoît Coeuré. Ce total agrège les autorisations d'engagement ouvertes à date au titre des exercices 2020 et 2021 sur les missions « Travail et emploi » et « Plan de relance ».

* 45 Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques.

* 46 Dares, « Comment la situation des jeunes sur le marché du travail a-t-elle évoluée en 2020 ? », Dares analyses n° 50, septembre 2020.

* 47 L'écart important avec les résultats présentés pour l'année 2018 dans l'encadré supra s'explique par le fait que la population prise en compte dans cette étude concerne les jeunes de 16 à 29 ans et non de 18 à 25 ans comme dans l'étude précitée.

* 48 Annexe n° 32, au rapport général n° 138 (2020-2021) de M. Jean-François HUSSON, fait au nom de la commission des finances, déposé le 19 novembre 2020.

* 49 Voir supra, présentation de l'action 01 du programme 362 « Écologie ».