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Projet de loi de finances pour 2022 : Plan de relance - Plan d'urgence face à la crise sanitaire

18 novembre 2021 : Budget 2022 - Plan de relance - Plan d'urgence face à la crise sanitaire ( rapport général - première lecture )

III. LE PROGRAMME 364 « COHÉSION »

Le programme 364 « Cohésion » fait l'objet de demandes de crédits en 2022 à hauteur de 555 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 4 446,4 millions d'euros en crédits de paiement.

Les ouvertures de crédits de paiement concernent pour 70 % d'entre elles les dispositifs de soutien à l'emploi des jeunes.

Évolution des crédits par action du programme 364

(en millions d'euros et en %)

   

LFI 2021

PLF 2022

Évolution PLF 2022 / LFI 2021 (volume)

Évolution PLF 2022 / LFI 2021 (%)

01 - Sauvegarde de l'emploi

AE

4 988,0

 

- 4 988,0

- 100,0 %

CP

4 988,0

45,4

- 4 942,6

- 99,1 %

02 - Jeunes

AE

3 465,7

132,4

- 3 333,4

- 96,2 %

CP

4 179,4

3 154,2

- 1 025,2

- 24,5 %

03 - Handicap

AE

100,0

 

- 100,0

- 100,0 %

CP

93,4

13,2

- 80,2

- 85,8 %

04 - Formation professionnelle

AE

1 476,0

411,6

- 1 064,4

- 72,1 %

CP

1 314,0

567,9

- 746,1

- 56,8 %

05 - Recherche

AE

428,0

 

- 428,0

- 100,0 %

CP

286,0

142,0

- 144,0

- 50,3 %

06 - Coopération sanitaire

AE

50,0

 

- 50,0

- 100,0 %

CP

50,0

 

- 50,0

- 100,0 %

07 - Cohésion territoriale

AE

1 246,0

11,0

- 1 235,0

- 99,1 %

CP

369,0

438,4

+ 69,4

+ 18,8 %

08 - Soutien aux personnes précaires

AE

199,5

 

- 199,5

- 100,0 %

CP

86,5

85,2

- 1,3

- 1,5 %

Total programme 364

AE

11 953,2

555,0

- 11 398,2

- 95,4 %

CP

11 366,3

4 446,4

- 6 919,9

- 60,9 %

FDC et ADP : fonds de concours et attributions de produits.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

A. L'ACTION 01 « SAUVEGARDE DE L'EMPLOI » : LE FAUX DÉPART DE L'ACTIVITÉ PARTIELLE DE DROIT COMMUN ET DE L'ACTIVITÉ PARTIELLE DE LONGUE DURÉE

L'action 01 « Sauvegarde de l'emploi » a été dotée de 5,0 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) par la loi de finances pour 2021.

Cette action devait permettre le financement de trois dispositifs :

- l'activité partielle de droit commun (APDC) à distinguer de l'activité partielle « Covid-19 » relevant de la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire »39(*) ;

- l'activité partielle de longue durée (APLD) ;

- la formation des salariés en activité partielle via le FNE40(*)-Formation.

Compte-tenu de la prolongation des restrictions sanitaires en 2021, les crédits de cette action ont été consommés pour le financement de l'activité partielle de crise à hauteur de 4,2 milliards d'euros en AE et CP. Pour cette raison, la première loi de finances rectificative pour 2021 a prévu une ouverture de crédits du même montant.

En projet de loi de finances pour 2022, il est proposé d'ouvrir 45,5 millions d'euros de crédits nouveaux en CP.

1. La confusion observée en gestion entre les différentes formes d'activité partielle atteste du caractère discutable de l'intégration de ces dispositifs au plan de relance
a) En 2021, trois types de dispositifs d'activité partielle ont coexisté
(1) L'activité partielle « Covid-19 »

L'activité partielle « Covid-19 » se caractérise par une majoration de l'indemnisation versée par l'entreprise au salarié, égale à 70 % du salaire brut, ainsi que de l'allocation versée aux entreprises qui n'implique pas de reste à charge (100 % de l'indemnisation, soit 70 % du salaire brut) jusqu'à un plafond fixé à 70 % de 4,5 SMIC.

Elle concerne les entreprises les plus directement affectées par la crise, soit :

- les établissements ayant fait l'objet d'une fermeture administrative ;

- les entreprises des secteurs dits « protégés » (tourisme, hôtellerie-cafés-restauration, sport, culture, etc.) ayant connu une très forte baisse de chiffre d'affaires (80 %) ;

- les établissements situés dans une circonscription territoriale soumise à des restrictions spécifiques (Guadeloupe, Saint-Martin, Saint-Barthélemy, Martinique, La Réunion) et ayant connu une forte baisse de chiffre d'affaires (60 %) ;

- les employeurs de salariés se trouvant dans l'impossibilité de travailler pour cause de vulnérabilité ou de garde d'un enfant vulnérable.

À compter du 1er novembre 2021, seuls cette dernière catégorie d'employeurs pourra avoir recours à l'activité partielle « Covid-19 ».

(2) L'activité partielle de droit commun

L'activité partielle de droit commun (APDC) a vocation à se substituer à l'activité partielle « Covid-19 ». Elle ne marque pas un retour au dispositif d'activité partielle qui prévalait avant la crise car l'allocation versée à l'entreprise n'est plus forfaitaire (elle représentait alors un montant environ égal au SMIC) mais reste, comme pendant la crise, proportionnelle au salaire indemnisé.

Elle se caractérise par un taux d'indemnisation de 60 % du salaire brut pour le salarié (soit légèrement inférieur à celui qui prévalait avant la crise et dans le cadre du dispositif « Covid-19 ») et un taux d'allocation pour l'entreprise de 36 % du salaire brut jusqu'à un plafond fixé à 36 % de 4,5 SMIC, impliquant donc un reste à charge pour l'entreprise d'au moins 40 % de l'indemnisation.

À compter du 1er novembre 2021, elle devra concerner l'ensemble des entreprises, à l'exception de celles employant des salariés se trouvant dans l'impossibilité de travailler pour cause de vulnérabilité ou de garde d'un enfant vulnérable.

(3) L'activité partielle de longue durée

L'activité partielle de longue durée (APLD) permet aux entreprises confrontées à une réduction d'activité durable de diminuer l'horaire de travail en contrepartie d'engagements notamment en matière de maintien de l'emploi.

La réduction de l'horaire de travail d'un salarié ne peut dépasser 40 % de l'horaire légal par salarié, sur la durée totale de l'accord. L'APLD peut être mise en place dans la limite de 24 mois, consécutifs ou non, sur une période de 36 mois consécutifs.

Elle permet au salarié de bénéficier d'un taux d'indemnisation majoré par rapport au droit commun, équivalent à celui du dispositif « Covid-19 », de 70 % du salaire brut. L'employeur perçoit également une allocation majorée à 60 % du salaire brut jusqu'à 60 % de 4,5 SMIC, soit avec un reste à charge de 15 %.

b) L'essentiel des crédits consommés sur cette action l'ont été en dehors du cadre du Plan de relance

Le rapporteur spécial avait déjà émis des doutes, lors de l'examen de la mission en projet de loi de finances pour 2021, quant à la pertinence de l'intégration au plan de relance des dispositifs d'activité partielle.

En effet, ces derniers s'apparentent avant tout à des dispositifs de soutien du tissu économique destinés à préserver l'emploi, dont l'efficacité fait au demeurant consensus parmi les économistes et a été de nouveau démontrée lors de la crise.

La confusion qui a eu lieu en gestion entre le dispositif « d'urgence » et les dispositifs « de relance » (APDC, APLD) a montré le caractère quelque peu artificiel de la distinction.

En effet, sur les 4,45 milliards d'euros de crédits consommés sur l'action au 1er octobre 2021, 4,2 milliards d'euros l'ont été au titre de l'activité partielle « Covid-19 », qui aurait dû initialement être financée sur la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire », mais pour laquelle aucun crédit n'a été ouvert en LFI 2021.

Seuls 250 millions d'euros, soit environ 5 % des crédits de l'action seulement, ont été consommés au titre des dispositifs que celle-ci avait vocation à financer initialement : l'APDC, l'APLD et la formation des salariés placés en activité partielle.

Dans un rapport consacré à l'action du ministère du travail face à la crise sanitaire41(*), la Cour des comptes a identifié les causes du retard dans le déploiement de l'APLD, en dépit de ses paramètres favorables par rapport à l'APDC :

- la complexité du dispositif, accrue par les modifications législatives et réglementaires successives intervenues en matière d'activité partielle, avec la multiplication des textes et des cas de figure ;

- la complexité de la négociation collective nécessaire à sa mise en oeuvre.

Le choix du rétablissement intégral des 4,2 milliards d'euros utilisés au titre de l'activité partielle « Covid-19 » par une ouverture de crédits en loi de finances rectificative pour 2021 interroge également. Compte tenu de la forte amélioration de la situation économique et sanitaire, la nécessité d'un financement à cette hauteur de l'activité partielle sur la fin de l'année 2021 et l'année 2022 est douteux. Le Gouvernement semble ici, encore une fois, vouloir faire primer l'affichage politique sur le réalisme budgétaire, avec l'objectif d'atteindre même artificiellement l'objectif de 100 milliards d'euros labellisés « relance ».

2. Dans le projet de loi de finances pour 2022, les ouvertures de crédits demandées concernent uniquement la formation des salariés en activité partielle

En 2022, les ouvertures de crédits sont limitées à 45,5 millions d'euros en crédits de paiement et concernent uniquement la formation des salariés des entreprises ayant recours à l'activité partielle via le FNE-Formation. La prise en charge à 100 % des coûts pédagogiques de formation de ces salariés avait constitué un engagement du Gouvernement dès le début de la crise.

Pour mémoire, le projet de loi de finances pour 2021 avait prévu d'ouvrir 588 millions d'euros à ce titre en AE et en CP.

Dans son rapport précité, la Cour des comptes avait souligné les risques d'effets d'aubaine du dispositif, du fait d'un n ciblage insuffisant (surreprésentation des cadres) et du financement de formations peu pertinentes, avec des risques d'optimisation de la part des organismes de formations (mises en avant des formations les plus chères du catalogue pour bénéficier de la prise en charge totale par l'État).

Il est cependant à noter que, depuis le 1er novembre 2020, le dispositif a été resserré, avec une prise en charge par l'État limitée à 80 % pour les salariés en APLD et à 70 % pour les salariés en APDC. Il ne peut s'appliquer qu'aux salariés placés en activité partielle (et non plus à l'ensemble des salariés des entreprises ayant recours à l'activité partielle). Surtout, par le biais de conventionnement avec les opérateurs de compétences, le dispositif a été recentré sur les formations engagées dans une optique de reconversion professionnelle. Ces évolutions paraissent de nature à réduire fortement les effets d'aubaine identifiés et partant à renforcer l'efficacité du dispositif.

La Cour des comptes a également pointé l'insuffisance des contrôles de l'utilisation à bon droit du dispositif. Une vigilance renforcée sera donc nécessaire en 2022, notamment en matière de contrôle a posteriori.


* 39 Voir infra le commentaire des crédits de la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire ».

* 40 Fonds national de l'emploi.

* 41 Cour des comptes, « Préserver l'emploi : le ministère du travail face à la crise sanitaire », juillet 2021.