EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE IER
UN DROIT DE VOTE ÉLARGI
Article 1er
Abaissement de la
majorité électorale à 16 ans
L'article 1 er vise à abaisser l'âge de la majorité électorale à 16 ans ; la majorité civile resterait en revanche fixée à l'âge de 18 ans.
Dans la mesure où la Constitution de la V e République exclut la dissociation des majorités électorale et civile, et où l'abaissement parallèle de la majorité civile à 16 ans ne saurait être envisagé , la commission a jugé l'article 1 er inopérant.
Elle n'a donc pas adopté cet article.
1. La majorité électorale et la majorité civile sont fixées à 18 ans depuis la loi du 5 juillet 1974
1.1 L'abaissement de la majorité électorale à 18 ans en 1974 a résulté de l'abaissement de la majorité civile
La majorité civile , c'est-à-dire l'âge légal auquel une personne est reconnue comme capable et responsable, a été fixée à 21 ans dès le 20 septembre 1792, et n'a connu aucune modification jusqu'à la loi du 5 juillet 1974 9 ( * ) . La majorité électorale , c'est-à-dire l'âge légal auquel une personne peut voter, a davantage fluctué dans le temps, pour s'établir à 21 ans en 1848 10 ( * ) ; depuis lors, la majorité électorale a coïncidé avec la majorité civile .
Afin de tenir compte des profondes évolutions sociales, répondre aux aspirations de la jeunesse qui s'étaient notamment exprimées lors des manifestations de mai 1968, prendre en considération l'évolution du droit dans les démocraties voisines, et ralentir le vieillissement du corps électoral, le projet de loi déposé par le Gouvernement en juin 1974 visait à fixer à 18 ans l'âge de la majorité électorale . En amont et en parallèle de ce projet de loi, de nombreuses propositions de loi avaient été adoptées par les deux chambres du Parlement, l'ensemble des partis politiques étant favorables à l'abaissement de la majorité électorale.
Si le projet de loi initial concernait uniquement la majorité électorale, les commissions des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République de l'Assemblée nationale et du Sénat avaient toutes deux estimé que l'âge de la majorité électorale et celui de la majorité civile étaient nécessairement liés ; elles s'étaient fondées sur l'alinéa 4 de l'article 3 de la Constitution du 4 octobre 1958, aux termes duquel « sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques » 11 ( * ) .
Le Gouvernement , s'appuyant sur l'avis du Conseil d'État, considérait pour sa part que la Constitution ouvrait la faculté d'abaisser l'âge de la majorité électorale indépendamment de celui de la majorité civile : « si la Constitution dit que tous les Français majeurs sont électeurs, elle ne dit pas, pour autant, que seuls les Français ayant atteint la majorité civile disposent du droit de vote » 12 ( * ) .
En outre, le Gouvernement mettait en avant des précédents à cette dissociation entre les deux majorités , rappelant que le droit de vote avait été accordé aux jeunes gens de dix-huit ans titulaires de la Légion d'honneur, de la Médaille militaire ou de la Croix de guerre à titre personnel 13 ( * ) , ainsi qu'aux jeunes gens qui avaient accompli le service national 14 ( * ) . Cet argument n'avait pas convaincu le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, pour lequel « ce n'est pas parce qu'un principe a subi quelques entorses qu'il n'existe plus » 15 ( * ) .
À l'issue du vote à l'Assemblée nationale 16 ( * ) , le projet de loi abaisse à l'âge de 18 ans non seulement la majorité électorale, mais également la majorité civile ; il est également adopté par le Sénat.
Ainsi, aux termes de l'article L. 2 du code électoral modifié par la loi du 5 juillet 1974, « sont électeurs les Françaises et les Français, âgés de dix-huit ans accomplis 17 ( * ) , jouissant de leurs droits civils et politiques et n'étant dans aucun cas d'incapacité prévu par la loi » ; l'article 388 du code civil dispose quant à lui que « le mineur est l'individu de l'un ou de l'autre sexe qui n'a point encore l'âge de dix-huit ans accomplis », et l'article 414 du code civil énonce : « la majorité est fixée à dix-huit ans accomplis ; à cet âge, chacun est capable d'exercer les droits dont il a la jouissance » 18 ( * ) .
En conséquence de l'entrée en vigueur de la loi n° 74-631 du 5 juillet 1974 fixant à 18 ans l'âge de la majorité, près de 2,4 millions de jeunes Français rejoignent le corps électoral, représentant un électorat supplémentaire de 8 % .
La majorité à 18 ans
et les jeunes
âgés de 16 à 18 ans
Lors des débats autour du projet de loi tendant à abaisser l'âge de la majorité électorale, l'attention s'était concentrée sur les jeunes âgés de dix-huit à vingt et un ans, mais pas exclusivement ; Pierre Mauroy , dans son intervention lors de la première séance du 25 juin 1974 à l'Assemblée nationale, rappelait ainsi la nécessité de tenir compte de l'intérêt des jeunes de moins de dix-huit ans pour la question politique, tout en soulignant que cela ne pouvait passer par l'octroi du droit de vote :
« [...] il y aussi le problème des jeunes de moins de 18 ans. Sans chercher à faire si peu que ce soit de la démagogie, on ne peut pas - il n'est pas question de les faire voter - ne pas tenir compte des mouvements de lycéens, des débats sur l'apprentissage à l'occasion de la loi Royer, des discussions sérieuses entre adolescents au moment de la campagne présidentielle. Comment, dans ces conditions, associer les jeunes de moins de dix-huit ans à la vie locale, professionnelle, scolaire ? Je vous pose la question ».
1.2. L'ouverture du droit de vote aux jeunes âgés de 16 et 17 ans a récemment fait l'objet de plusieurs initiatives, en France et en Europe
a) Les initiatives récentes en France
En 2014 , dans le cadre de la préparation d'un projet de loi sur la famille, le groupe de travail « De nouveaux droits pour les enfants », mis en place par la ministre déléguée Dominique Bertinotti, proposait de créer un « statut de prémajorité », en vertu duquel les jeunes âgés de 16 et 17 ans seraient autorisés à voter aux élections municipales 19 ( * ) .
Cette proposition a été reprise en mars 2021 dans la tribune du député David Corceiro, cosignée par 99 élus et 102 jeunes.
En outre, à l'Assemblée nationale, trois propositions de loi récentes ont visé à abaisser la majorité électorale à seize ans pour toutes les élections 20 ( * ) .
b) En Europe, le droit de vote ouvert à l'âge de 16 ans dans de rares cas
Dans sa résolution du 11 novembre 2015 sur la réforme de la loi électorale de l'Union européenne, le Parlement européen a recommandé d'« envisager d'harmoniser l'âge minimal des électeurs à 16 ans afin de garantir une plus grande égalité aux citoyens de l'Union lors des élections » 21 ( * ) .
Néanmoins, sur les vingt-sept pays membres de l'Union européenne, seuls trois pays ont aujourd'hui ouvert le droit de vote pour l'ensemble des élections aux jeunes âgés de moins de 18 ans : ainsi, en Autriche 22 ( * ) et à Malte 23 ( * ) , les jeunes peuvent voter dès seize ans ; en Grèce 24 ( * ) , ils peuvent voter à partir de dix-sept ans .
Source : Parlement européen
Trois autres pays ont abaissé la majorité électorale pour certaines élections seulement : il en va ainsi de l'Allemagne 25 ( * ) et de l'Estonie pour les élections locales, et de la Belgique pour les élections européennes 26 ( * ) .
En dehors de l'Union européenne, les jeunes âgés de 16 et 17 ans peuvent voter aux élections locales dans certains cantons de Suisse , ainsi qu'aux élections nationales et locales en Écosse et au pays de Galles . À noter que la Norvège n'a pas pérennisé l'expérimentation conduite dans certaines villes qui a permis aux jeunes de 16 et 17 ans de voter aux élections locales de 2011 et 2015 27 ( * ) .
Enfin, deux pays de l'Union européenne ont accordé le droit de vote aux jeunes à partir de seize ans pour toutes les élections, mais à la condition de travailler (en Slovénie ) ou d'être marié (en Hongrie 28 ( * ) ).
2. L'article 1 er de la proposition de loi vise à abaisser l'âge de la majorité électorale à seize ans
En réponse au fort niveau d'abstention chez les jeunes et au vieillissement du corps électoral, l'auteur de la proposition de loi souhaite compléter les droits ouverts dès l'âge de 16 ans par le droit de vote .
2.1. Un constat préoccupant : les forts niveaux d'abstention chez les jeunes
Les électeurs âgés de 18 à 34 ans représentent la classe d'âge pour laquelle le taux de participation aux élections est le plus bas, tandis que le taux de participation le plus élevé s'observe chez les électeurs âgés de 60 ans et plus.
Ainsi, aux élections régionales et départementales de 2021, alors que le taux de participation des personnes âgées de 60 ans et plus atteint 59 %, il décroît fortement dans les classes les plus jeunes, pour tomber à 17 % s'agissant des 18-24 ans, et 19 % s'agissant des 25-34 ans 29 ( * ) .
De plus, le vote intermittent s'observe particulièrement chez les électeurs les plus jeunes : parmi les 18-29 ans, moins d'un inscrit sur cinq a voté à tous les tours des élections de 2017 30 ( * ) .
Taux de participation générale
et par
tranche d'âge aux dernières élections
|
Élection |
Taux de participation par tranche d'âge |
Taux de participation générale |
||||||
|
18-24 ans |
25-34 ans |
35-49 ans |
50-59 ans |
60-69 ans |
70 ans
|
|||
|
Régionales
|
1 er tour |
13 % |
17 % |
29 % |
32 % |
44 % |
60 % |
33,24 % |
|
2 e tour |
21 % |
21% |
25 % |
38 % |
39 % |
58 % |
34,40 % |
|
|
Départementales
|
1 er tour |
13 % |
17 % |
29 % |
32 % |
44 % |
60 % |
33,23 % |
|
2 e tour |
21 % |
21 % |
25 % |
38 % |
39 % |
58 % |
34,11 % |
|
|
Municipales
|
1 er tour |
30 % |
32 % |
39 % |
39 % |
62 % |
63 % |
44,49 % |
|
2 e tour |
28 % |
28 % |
n.c. |
n.c. |
n.c. |
n.c. |
40,89 % |
|
|
Européennes
|
Tour |
39 % |
40 % |
46 % |
51 % |
62 % |
65 % |
52,20 % |
|
Législatives
|
1 er tour |
31 % |
n.c. |
n.c. |
69 % |
50,22 % |
||
|
2 e tour |
n.c. |
n.c. |
n.c. |
n.c. |
n.c. |
n.c. |
43,57 % |
|
|
Présidentielle
|
Moyenne |
71 % |
72 % |
74 % |
76 % |
84 % |
88 % |
77,30 % |
|
1 er tour |
n.c. |
n.c. |
n.c. |
n.c. |
n.c. |
n.c. |
80,02 % |
|
|
2 e tour |
n.c. |
n.c. |
n.c. |
n.c. |
n.c. |
n.c. |
76,26 % |
|
Source : commission des lois
à partir des
données fournies par le ministère de l'intérieur et
Ipsos-Sopra Steria
Par cet article 1 er , l'auteur de la proposition de loi entend lutter contre l'abstention des jeunes, en s'appuyant sur l'argument selon lequel les électeurs participeraient d'autant plus aux scrutins tout au long de leur vie qu'ils auraient commencé à voter jeunes . Cette thèse est par exemple défendue par Anne Muxel, directrice de recherches au Centre de recherches politiques de Sciences Po (Cevipof), qui affirme que « plus on intègre les jeunes de façon précoce dans un apprentissage de la vie civique et politique, plus les chances sont grandes pour que leur participation soit durable » 31 ( * ) .
Elle souligne également qu'en ouvrant le droit de vote à un âge auquel les jeunes sont généralement intégrés plus étroitement au cadre familial et au cadre scolaire qu'ils ne le sont à dix-huit ans, ceux-ci seront davantage incités à voter ; lors de son audition par la rapporteure, Martine Filleul s'est ainsi dit convaincue que « le groupe favorise la pratique du vote ».
2.2. Un corps électoral jugé déséquilibré sur le plan générationnel
Par ailleurs, est mise en avant la distorsion qui affecterait la composition du corps électoral par rapport à la population française : ainsi, les Français de 16 et 17 ans, qui sont plus d'1,6 million et représentent 2,3 % de la population, en sont actuellement absents, tandis que les Français âgés de plus de 60 ans, qui constituent 25 % de la population, représentent 33 % de l'électorat 32 ( * ) .
Dans cette optique, ouvrir le droit de vote aux jeunes âgés de 16 et 17 ans permettrait, pour les partisans du vote à 16 ans, de rétablir l'équilibre générationnel du corps électoral et d'améliorer ainsi la représentativité de la population en son sein.
2.3. De nombreux droits d'ores et déjà ouverts dès l'âge de 16 ans
Actuellement, de nombreux droits sont ouverts à l'âge de 16 ans ou 17 ans, avec l'accord d'un ou des parents (ou du tuteur) dans certains cas.
Pour l'auteur de la proposition de loi, ouvrir le droit de vote à 16 ans constituerait par conséquent une mesure de cohérence et d'harmonisation.
Certes, tout mineur peut être émancipé une fois l'âge de 16 ans atteint 33 ( * ) ; un mineur émancipé est juridiquement assimilé à un majeur et peut normalement accomplir seul les actes nécessitant la majorité légale. L'exigence d'avoir 18 ans demeure toutefois pour certains actes, tels que voter ou toucher la prime d'activité.
Droits ouverts à 16 ans
|
Droits ouverts |
Accord requis |
|
Effectuer le recensement citoyen |
- |
|
Demander un certificat de nationalité française |
- |
|
Obtenir son émancipation |
Accord d'un parent ou du tuteur |
|
Participer à la création d'une association et être chargé de son administration |
Information des parents
|
|
Participer à la direction d'une maison des lycéens |
- |
|
S'engager dans un service civique |
Accord des parents ou du tuteur |
|
Être pompier volontaire |
Accord d'un parent ou du tuteur |
|
Quitter le système scolaire et entamer des démarches d'insertion pour travailler |
Accord d'un parent ou d'un tuteur |
|
Préparer le permis moto légère |
Accord des parents ou du tuteur |
|
Obtenir son immatriculation à la sécurité sociale ainsi que sa carte Vitale, choisir son médecin traitant et ouvrir un dossier médical personnel |
- |
|
Faire un testament (sous conditions) |
- |
Droits ouverts à 17 ans
|
Droits ouverts |
Accord requis |
|
S'engager dans un service volontaire européen |
Accord des parents ou du tuteur |
|
Être volontaire dans les armées |
Accord des parents ou du tuteur |
|
Devenir réserviste militaire dans la réserve opérationnelle |
Accord des parents ou du tuteur |
|
S'engager dans la réserve citoyenne |
Accord des parents ou du tuteur |
|
Passer le brevet d'aptitude aux fonctions d'animateur (Bafa) |
Accord des parents ou du tuteur |
Source : www.service-public.fr
2.4. L'article 1 er vise uniquement un abaissement de la majorité électorale
En modifiant uniquement l'article L. 2 du code électoral , l'article 1 er de la proposition de loi tend à abaisser à 16 ans l'âge de la seule majorité électorale.
1 669 621 jeunes seraient concernés par l'abaissement à 16 ans de l'âge de la majorité électorale 34 ( * ) . Le corps électoral passerait ainsi de 47 947 555 35 ( * ) à 49 617 176 électeurs, soit une augmentation de 3,48 % .
3. Si elle partage le constat préoccupant d'une forte abstention des jeunes, la commission estime que l'abaissement de l'âge de la majorité électorale constituerait une réponse en trompe-l'oeil, de surcroît inadéquate sur le plan juridique
3.1. L'ouverture du droit de vote aux jeunes de seize ans : une réponse peu opportune aux problèmes soulevés...
a) Derrière le phénomène d'abstention des jeunes, plusieurs facteurs
Une partie de l'abstention mesurée chez les jeunes s'explique, de façon mathématique, par l'automatisation de l'inscription sur les listes électorales . Depuis la mise en place du répertoire électoral unique 36 ( * ) , l'inscription des jeunes sur les listes électorales est en effet automatique 37 ( * ) , si bien que 99,5 % des jeunes de 18-24 ans et 99 % des jeunes de 25-29 ans sont inscrits sur une liste électorale 38 ( * ) . En conséquence, le calcul de l'abstention dans ces classes d'âge se fait à partir de la quasi-intégralité de leurs effectifs.
Le taux d'inscription électorale est en revanche à sa plus faible valeur pour le groupe des 35-44 ans (89,5 %) - les électeurs ne se réinscrivant pas systématiquement sur la liste de leur nouvelle commune à la suite d'un déménagement 39 ( * ) .
En outre, la faible participation des jeunes âgés de 18 à 24 ans aux élections peut s'analyser comme le fait que, pour ces classes d'âge, le vote n'est qu'un outil parmi d'autres de la citoyenneté, et non son instrument essentiel . Ainsi, davantage qu'une grave crise démocratique qu'il conviendrait de résoudre en élargissant le droit de vote, le phénomène d'abstention résulterait de la transformation des formes de la citoyenneté, les jeunes privilégiant les modes d'expression politique tels que les manifestations et les pétitions 40 ( * ) .
En tout état de cause, les enquêtes menées par l'Institut français d'opinion publique (IFOP) ainsi que les analyses de certains sociologues 41 ( * ) révèlent qu' un abaissement de l'âge de la majorité électorale serait en décalage complet avec les attentes des jeunes , dont l'abstention a pour raison majeure « l'impression que la politique ne peut rien pour eux » 42 ( * ) .
b) Une incidence positive incertaine sur la participation des jeunes
Comme évoqué plus haut, l'ouverture du droit de vote aux jeunes de 16 et 17 ans est souvent présentée comme un moyen de lutter contre l'abstention des jeunes, en leur donnant l'habitude d'aller voter.
Si l'effet de nouveauté lié à l'octroi du droit de vote 43 ( * ) aux jeunes de 16 et 17 ans peut se traduire par un taux de participation supérieur à celui observé chez les jeunes âgés de 18 à 24 ans, cet effet peine toutefois à perdurer dans le temps .
Les enseignements tirés des précédents étrangers semblent à cet égard peu convaincants. Ainsi, dans le cas de l'Autriche, une étude réalisée en 2018 44 ( * ) , soit plus de dix ans après l'ouverture du droit de vote aux jeunes âgés de 16 à 18 ans, rappelle que le taux de participation des jeunes électeurs en Autriche est le plus élevé d'Union européenne 45 ( * ) . Elle souligne toutefois que les effets bénéfiques de l'ouverture du droit de vote à cette tranche d'âge se sont quelque peu émoussés dans le temps : si 88 % des jeunes âgés de 16 et 17 ans qui étaient autorisés à voter pour la première fois aux élections législatives de 2008 ont effectivement participé à ces élections, soit un taux comparable à celui de l'ensemble de la population, leur participation aux élections législatives de 2013 s'est en revanche élevée à seulement 63 %, soit bien en-deçà du taux de 80 % observé pour l'ensemble de la population.
À ce stade, l'effet incitatif visé par l'ouverture du droit de vote aux jeunes de 16 et 17 ans semble donc tout sauf évident.
Par ailleurs, dans le cas où le niveau de participation des jeunes âgés de 16 et 17 ans se révèle in fine comparable à celui des jeunes âgés de 18 à 24 ans 46 ( * ) , l'abaissement de l'âge de la majorité électorale aura pour conséquence mécanique la diminution du niveau de participation générale .
Ainsi, il paraît probable que l'ouverture du droit de vote aux jeunes âgés de 16 et 17 ans non seulement n'incite pas durablement les jeunes à aller voter, mais encore, qu'elle entraîne une baisse du taux de participation de l'ensemble du corps électoral.
c) La nécessité d'ajustements peu réalistes à court terme
La procédure d'inscription d'office des jeunes majeurs sur les listes électorales fait intervenir le ministère des armées et l'Insee comme suit : une fois son recensement accompli auprès de la mairie, le jeune âgé de 16 ans reçoit une convocation pour participer à la Journée défense et citoyenneté (JDC), qui est une journée d'information sur les institutions françaises, ainsi que sur les droits et les devoirs du citoyen 47 ( * ) . Tous les mois, la direction du service national et de la jeunesse du ministère des armées transmet à l'Insee les fichiers relatifs aux jeunes qui ont participé à la JDC ; l'Insee procède ensuite à l'inscription d'office des jeunes concernés au lendemain de leur 18 ème anniversaire.
Dès lors, afin de permettre l'inscription d'office sur les listes électorales à l'âge de 16 ans en cas d'abaissement de l'âge de la majorité électorale, le recensement devrait lui aussi être avancé de deux ans , et ainsi avoir lieu à 14 ans ; corrélativement, l'âge auquel le jeune participe à la Journée défense et citoyenneté devrait lui aussi être avancé.
En outre, l'élargissement du corps électoral aux jeunes âgés de 16 et 17 ans aurait également comme conséquence la nécessaire création de bureaux de vote et la réorganisation des bureaux existants.
Ces divers aménagements constitueraient ainsi un chantier réglementaire non négligeable qui rendrait par conséquent difficile, voire impossible , ainsi que l'a souligné le bureau des élections et des études politiques du ministère de l'intérieur lors de son audition par la rapporteure, une mise en oeuvre du dispositif au 1 er janvier 2022 ainsi que le prévoit la proposition de loi .
d) Un équilibre entre droits et devoirs à préserver
L'argument selon lequel les jeunes de 16 et 17 ans ont actuellement davantage de devoirs qu'ils n'ont de droits n'apparaît pas non plus opérant. A contrario , leur donner le droit de vote romprait l'équilibre actuel et créerait un précédent en octroyant un nouveau droit sans nouveau devoir en contrepartie .
En 1973, pour juger de la pertinence de l'abaissement de l'âge de la majorité, la commission des lois du Sénat s'était posé les deux questions suivantes : les jeunes âgés de 18 à 20 ans « pouvaient-ils être considérés comme aptes à gérer leurs propres affaires ? N'y étaient-ils pas déjà autorisés, pour une large part, par des textes existants ? » 48 ( * ) . Dans la mesure où il pouvait être répondu à ces deux questions par l'affirmative, la commission avait estimé qu'il était possible de donner aux jeunes âgés de 18 à 20 ans « le droit de participer à la gestion des affaires publiques » 49 ( * ) .
Force est de constater que la réponse à apporter aujourd'hui s'agissant des jeunes de 16 et 17 ans ne pourrait qu'être négative.
3.2. ... qui emporterait de plus des risques juridiques majeurs
a) La conformité à la Constitution
Conformément à l'alinéa 4 de l'article 3 de la Constitution, « sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques ».
Si cette disposition a pu être interprétée de façon différente par le Gouvernement et le Parlement à l'occasion des propositions et projets de loi relatifs à l'abaissement de la majorité électorale examinés au début des années 1970 50 ( * ) , la doctrine actuelle considère qu'elle lie nécessairement l'âge de la majorité électorale et celui de la majorité civile 51 ( * ) . Dès lors, en abaissant uniquement l'âge de la majorité électorale, l'article 1 er de la présente proposition de loi comporte un risque manifeste d'inconstitutionnalité .
En conséquence, abaisser l'âge de la majorité électorale à 16 ans nécessiterait soit de modifier l'article 3 de la Constitution, soit d'abaisser également l'âge de la majorité civile .
Cette seconde option supposerait de modifier les articles 388 et 414 du code civil , afin de prévoir que « le mineur est l'individu de l'un ou de l'autre sexe qui n'a point encore l'âge de » seize « ans accomplis », d'une part, et que « la majorité est fixée à » seize « ans accomplis ; à cet âge, chacun est capable d'exercer les droits dont il a la jouissance ».
Du reste, si le Gouvernement avait entendu décorréler, en 1974, l'opportunité d'abaisser la majorité électorale de celle d'abaisser la majorité civile, il ne souhaitait pour autant établir une dissociation durable des deux majorités , mais « demandait simplement de séparer, pour quelques mois, les deux problèmes, de manière à éviter [...] les risques d'une certaine improvisation » 52 ( * ) , étant entendu qu'il souhaitait de toute façon se diriger, à moyen terme, vers l'abaissement de la majorité civile.
Or, dans la situation actuelle, l'abaissement de la majorité civile à 16 ans également ne peut constituer une option, au regard des risques importants que cela comporterait pour la protection juridique et sociale des jeunes âgés de 16 à 17 ans .
S'ils acquéraient la majorité civile, les jeunes de 16 et 17 ans seraient libres de conclure des contrats et de gérer eux-mêmes leurs ressources ; dans le même temps, toutefois, ils perdraient le droit absolu à être aidés financièrement par leurs parents , et n'auraient plus qu'un droit conditionnel, lié au fait qu'ils ne peuvent subvenir eux-mêmes à leurs propres besoins 53 ( * ) . En outre, les jeunes âgés de 16 et 17 ans ne pourraient plus bénéficier de l'aide sociale à l'enfance de droit commun 54 ( * ) , qui comprend notamment des mesures administratives et judiciaires de placement, ainsi que des formes alternatives ou temporaires d'accueil 55 ( * ) .
À l'occasion de l'examen en 2017 du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté , la commission spéciale du Sénat s'était opposée aux dispositifs remettant en cause, « par petites touches, l'âge de la majorité légale à 18 ans en conférant des droits nouveaux aux mineurs de 16 ans » 56 ( * ) ; en l'espèce, la commission continue de considérer que les dispositifs de protection spécifique aux mineurs doivent être conservés au regard des risques juridiques encourus .
La majorité pénale :
le risque
d'un dangereux « effet domino »
L'âge de la majorité pénale , c'est-à-dire l'âge à partir duquel un délinquant ne comparaît plus devant une juridiction spécialisée pour les mineurs, est soumis au droit pénal commun et ne bénéficie plus de l'excuse de minorité, s'établit à dix-huit ans depuis la loi du 12 avril 1906 57 ( * ) .
Néanmoins, certains mineurs de plus de seize ans peuvent être assimilés à des majeurs sur le plan pénal . L'article L. 121-7 du code de la justice pénale des mineurs 58 ( * ) prévoit en effet que « si le mineur est âgé de plus de seize ans, le tribunal de police, le tribunal pour enfants et la cour d'assises des mineurs peuvent, à titre exceptionnel et compte tenu des circonstances de l'espèce et de la personnalité du mineur ainsi que de sa situation, décider qu'il n'y a pas lieu de faire application des règles d'atténuation des peines mentionnées aux articles L. 121-5 et L. 121-6 ».
En outre, l'âge de la responsabilité pénale , c'est-à-dire l'âge à partir duquel les mineurs sont considérés comme suffisamment âgés pour voir leur responsabilité pénale reconnue, n'est pas précisément fixé. L'article 122-8 du code pénal dispose en effet que « les mineurs capables de discernement sont pénalement responsables des crimes, délits ou contraventions dont ils ont été reconnus coupables, en tenant compte de l'atténuation de responsabilité dont ils bénéficient en raison de leur âge, dans des conditions fixées par le code de la justice pénale des mineurs ».
En tout état de cause, l'abaissement de la majorité civile, qui devrait accompagner celui de la majorité électorale pour les raisons évoquées plus haut, aurait également des conséquences en matière pénale. L'article L. 11-1 du code la justice pénale des mineurs dispose en effet que « lorsqu'ils sont capables de discernement, les mineurs, au sens de l'article 388 du code civil, sont pénalement responsables des crimes, délits ou contraventions dont ils sont reconnus coupables » ; l'application du régime de responsabilité pénale serait ainsi modifiée en cas d'abaissement de l'âge de la majorité civile.
Ainsi, dès lors que l'abaissement de l'âge seul de la majorité électorale se heurte à un obstacle de nature constitutionnelle, et que l'abaissement parallèle de l'âge de la majorité civile ne saurait être envisagé pour des raisons aussi bien juridiques que pratiques, le dispositif proposé par l'article 1 er est inopérant en l'état .
b) L'articulation avec la définition de l'incapacité
Au surplus, la cohérence entre les majorités électorale et civile est requise par l'article L. 2 du code électoral lui-même, d'après lequel « sont électeurs les Françaises et Français âgés de dix-huit ans accomplis, jouissant de leurs droits civils et politiques et n'étant dans aucun cas d'incapacité prévu par la loi ». Or, les mineurs non émancipés sont en situation d'incapacité 59 ( * ) .
En visant à donner le droit de vote aux Français et Françaises de seize ans accomplis, c'est-à-dire à des mineurs a priori non émancipés 60 ( * ) , la rédaction proposée par l'article 1 er comporte donc une contradiction .
c) L'articulation avec l'éligibilité
L'article L. 44 du code électoral lie étroitement l'éligibilité à la qualité d'électeur , en disposant que « tout Français et toute Française ayant la qualité d'électeur peut faire acte de candidature et être élu, sous réserve des cas d'incapacité ou d'inéligibilité prévus par la loi ».
Un certain nombre d'articles du code électoral font néanmoins référence à un critère d'âge particulier :
- les articles L. 228, L. 194 et L. 339 disposent ainsi que « nul ne peut être élu conseiller municipal [ou départemental ou régional] s'il n'est âgé de dix-huit ans révolus » ;
- l'article L. O. 296 fixe quant à lui une condition d'âge particulière pour l'éligibilité des sénateurs, en disposant que « nul ne peut être élu au Sénat s'il n'est âgé de vingt-quatre ans révolus ».
En revanche, l'article L. O. 127 renvoie, pour l'élection des députés à l'Assemblée nationale , à la seule qualité d'électeur , disposant que « toute personne qui, à la date du premier tour de scrutin, remplit les conditions pour être électeur et n'entre dans aucun des cas d'inéligibilité prévus par le présent livre peut être élue à l'Assemblée nationale ». Cet article concerne également l'élection des députés au Parlement européen 61 ( * ) , ainsi que l'élection du Président de la République 62 ( * ) .
Par ailleurs, les conditions d'éligibilité des membres de chaque assemblée sont fixées par une loi organique , conformément à l'article 25 de la Constitution.
Dès lors, l'abaissement de la majorité électorale tel que proposé par l'article 1 er n'aurait pas pour conséquence automatique l'abaissement de l'âge d'éligibilité pour l'ensemble des élections ; la dissociation qui en résulterait entre l'âge d'éligibilité et l'âge de vote - aujourd'hui limitée au cas de l'élection des membres du Sénat - n'en apparaît pas moins comme une source de complexité et de confusion.
3.3. La position de la commission : préserver la majorité électorale à dix-huit ans
La commission est assurément favorable à reconnaître davantage de place aux jeunes dans la société ; récemment, elle a accepté l'ouverture aux jeunes de 16 ans du droit de pétition devant le Conseil économique, social et environnemental (CESE) 63 ( * ) . Néanmoins, Muriel Jourda, alors rapporteur, avait souligné à cette occasion la nécessité « d'éviter toute confusion entre les pétitions devant le CESE et le droit de vote, qui s'acquiert à 18 ans » 64 ( * ) .
Sans nier que de nombreux jeunes âgés de 16 à 18 ans soient déjà autonomes à certains égards, la commission considère en effet que la majorité électorale doit être fixée à un âge qui permette de faire l'expérience de la société et de développer sa maturité. L'âge de seize ans ne lui semble pas permettre ce recul .
À cet égard, la commission adhère au point de vue exprimé par le Conseil d'État dans son étude de 2018, qui soulignait que « la citoyenneté nécessite un apprentissage », et que « la collectivité publique doit [...] privilégier vis-à-vis des futurs citoyens un accompagnement leur permettant de mesurer, à leur majorité, la responsabilité qui leur incombe dans la participation aux choix politiques » 65 ( * ) .
C'est pourquoi, afin de répondre aux aspirations de la jeunesse et de favoriser son engagement dans la vie de la cité, la commission souhaite privilégier d'autres formes de participation . Il en va ainsi notamment :
- de l'engagement associatif (qu'il s'agisse d'associations d'aide, de partis politiques ou encore de clubs sportifs), possible à tout âge , qui apparaît comme « le signe et le moteur d'une adhésion aux valeurs de la société » 66 ( * ) ;
- et du service civique , engagement volontaire d'une durée de 6 à 12 mois au service de l'intérêt général ouvert aux jeunes âgés de 16 à 25 ans ; depuis sa création en 2010 67 ( * ) , plus d'un demi-million de jeunes ont effectué une mission 68 ( * ) .
L'engagement citoyen des jeunes pourra également être favorisé par le service national universel qui, lancé en 2019 à titre expérimental, constitue un service à la fois civique et militaire s'adressant aux garçons et aux filles âgés de 15 à 17 ans.
Le service national universel
Promesse du candidat Emmanuel Macron lors de la campagne présidentielle de 2017, le service national universel a été instauré à titre expérimental en juin 2019 dans 13 départements, touchant 2 000 jeunes. Pérennisé à la rentrée 2019, il a concerné 18 000 jeunes volontaires en 2021 ; 50 000 places sont offertes pour 2022 au cours de trois sessions distinctes (en février, juin et juillet).
Le service national universel vise les quatre objectifs suivants :
- transmettre un socle républicain ;
- renforcer la cohésion nationale ;
- développer une culture de l'engagement ;
- accompagner l'insertion sociale et professionnelle .
Il est constitué de deux phases, l'une obligatoire, l'autre facultative.
La période obligatoire, d'une durée de quatre semaines , comprend un séjour de cohésion d'une durée de deux semaines en dehors du département d'origine, puis la réalisation d'une mission d'intérêt général pendant deux semaines également au sein d'une association, d'une administration ou d'un corps en uniforme. Au terme de ces quatre semaines, a lieu une cérémonie en préfecture au cours de laquelle un certificat est remis au jeune.
La période facultative prend la forme d'un engagement pour un durée pouvant varier de trois mois à un an , et concerne les jeunes de 16 à 25 ans. Elle doit s'effectuer dans un cadre en lien avec la défense et la sécurité (armées, police, gendarmerie, pompiers, sécurité civile), l'accompagnement des personnes, la préservation du patrimoine ou encore l'environnement. Elle peut également être accomplie dans le cadre de l'actuel service civique. Durant cette période, les participants peuvent bénéficier d'un accès facilité au permis de conduire, de crédits universitaires, voire d'une indemnisation.
En février 2020, le Gouvernement a annoncé la généralisation du service national universel à tous les jeunes de 16 ans pour 2024 , représentant 800 000 jeunes.
Source : www.vie-publique.fr
Par ailleurs, si la commission est sensible à la nécessité de lutter contre l'abstention des jeunes âgés de 18 à 25 ans , elle juge que cela passe d'abord par le renforcement des outils d'information et de communication mis en place. Elle accueille ainsi favorablement l'annonce d'une campagne d'incitation au vote prévue pour le début du mois de janvier 2022, avec un volet ciblé sur les jeunes 69 ( * ) .
Ainsi, convaincue que la priorité est moins d'ouvrir le droit de vote à de nouvelles tranches d'âge, que d'inciter les jeunes déjà dotés du droit de vote à en faire usage , la commission n'a pas souhaité adopter l'article 1 er de la proposition de loi.
La commission n'a pas adopté l'article 1 er .
Article 2
Introduction au collège
d'un enseignement obligatoire
aux sciences politiques et à l'histoire de la vie française
et européenne
L'article 2 vise à introduire an collège un enseignement obligatoire aux sciences politiques et à l'histoire de la vie française et européenne.
Les objectifs et le contenu de ce nouvel enseignement sont déjà largement couverts par ceux d'enseignements existants (histoire-géographie ; enseignement moral et civique ; sciences économiques et sociales).
Estimant préférable de s'appuyer sur ces disciplines, en renforçant au besoin l'articulation entre elles, plutôt que d'en créer une nouvelle qui remettrait en cause l'équilibre actuel des programmes, la commission n'a pas adopté l'article 2 .
1. La tradition républicaine assigne à l'enseignement primaire et secondaire la mission de former les citoyens de demain
1.1. Former « une génération de bons citoyens » 70 ( * ) : le principe...
L'école publique issue des lois de Jules Ferry a pour mission première de donner aux enfants une instruction morale et civique, afin de leur inculquer le respect des institutions.
Si la formation du citoyen a été profondément remise en cause dans les années 1960 et 1970, elle a ensuite été progressivement remise à l'honneur au fil des réformes successives de l'instruction civique, que parachève la création en 2015 de l'éducation morale et civique (EMC) .
Former des citoyens :
histoire d'un
enseignement
Entre la fin des années 1960 et le milieu des années 1970, l'instruction civique, qui avait été rétablie dans les collèges et étendue aux lycées à la Libération, est supprimée en tant que discipline autonome.
Lors de l'examen en séance du projet de loi visant à abaisser l'âge de la majorité électorale à 18 ans, la nécessité d' accompagner l'ouverture du droit de vote aux jeunes âgés de 18 à 20 ans par le renforcement de la formation civique avait toutefois été soulignée. Le député Jean-Marie Commenay affirmait ainsi que « le corollaire indispensable de cette accession doit être la restauration d'une certaine conscience civique [...]. Il nous appartient de définir, d'enseigner et d'appliquer les impératifs civiques conformes à la condition de la France de ce temps » 71 ( * ) .
L'instruction civique est finalement réintroduite à l'école primaire et au collège en 1985 . Au lycée, un enseignement d'éducation civique, juridique et sociale est créé en 1998.
À la rentrée 2015, l'enseignement moral et civique remplace l'instruction civique à l'école primaire, l'éducation civique au collège et l'éducation civique, juridique et sociale au lycée.
L'article L. 121-4-1 du code de l'éducation dispose qu' « au titre de sa mission d'éducation à la citoyenneté, le service public de l'éducation prépare les élèves à vivre en société et à devenir des citoyens responsables et libres, conscients des principes et des règles qui fondent la démocratie » ; relèvent de cette mission l'enseignement moral et civique ainsi que les actions du comité d'éducation à la santé, à la citoyenneté et à l'environnement.
Aux termes de l'article L. 312-5 du même code, l'enseignement moral et civique « vise notamment à amener les élèves à devenir des citoyens responsables et libres , à se forger un sens critique et à adopter un comportement réfléchi, y compris dans leur usage de l'internet et des services de communication au public en ligne. Cet enseignement comporte, à tous les stades de la scolarité, une formation aux valeurs de la République ».
Le comité d'éducation à la santé, à la citoyenneté et à l'environnement contribue pour sa part « à la transmission des valeurs et des principes de la République, à la promotion du principe de laïcité et au soutien des initiatives de prévention et de lutte contre toutes les formes de discrimination, en associant les enseignants, les élèves, les parents d'élèves et les partenaires extérieurs » 72 ( * ) .
Plus généralement, l'enseignement moral et civique s'intègre au parcours citoyen , parcours global de formation destiné à permettre à l'élève d'apprendre ses droits et ses devoirs et de les expérimenter concrètement à l'intérieur ou en dehors de l'institution scolaire.
Le parcours citoyen de l'élève, de l'école primaire au lycée
« De l'école au lycée, le parcours citoyen s'adresse à des citoyens en devenir qui prennent conscience de leurs droits, de leurs devoirs, de leurs responsabilités.
« Adossé aux enseignements, en particulier l'enseignement moral et civique (EMC), l'éducation aux médias et à l'information (EMI), il concourt à la transmission des valeurs et principes de la République en abordant les grands champs de l'éducation à la citoyenneté : la laïcité, l'égalité entre les femmes et les hommes et le respect mutuel, la lutte contre toutes les formes de discrimination, la prévention et la lutte contre le racisme et l'antisémitisme, contre les LGBTphobies, l'éducation à l'environnement et au développement durable, la lutte contre le harcèlement. »
Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche
Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche
1.2. ... et sa mise en oeuvre
L'enseignement moral et civique, adossé à l'histoire-géographie, bénéficie d'un volume horaire d'une heure hebdomadaire dans le primaire et d'une demi-heure hebdomadaire dans le secondaire , soit 300 heures sur l'ensemble de la scolarité .
Il est évalué au sein des épreuves du diplôme national du brevet et fait partie, depuis l'année scolaire 2019-2020, du contrôle continu intégré au baccalauréat 73 ( * ) .
Au collège, l'enseignement moral et civique est assuré par les professeurs d'histoire-géographie. Au lycée, tous les professeurs peuvent théoriquement dispenser cet enseignement ; dans les faits, il est majoritairement assuré par les professeurs d'histoire-géographie, ainsi que, dans de moindres proportions, par les professeurs de sciences économiques et sociales et les professeurs de philosophie.
À l'école primaire et au collège, il s'organise autour des trois axes suivants :
- respecter autrui ;
- acquérir et partager les valeurs de la République ;
- construire une culture civique .
Au lycée, un thème différent est étudié chaque année :
- en classe de seconde, la liberté 74 ( * ) ;
- en classe de première, la société 75 ( * ) ;
- en classe de terminale, la démocratie 76 ( * ) .
Programme de l'EMC au collège (non exhaustif)
|
Connaissances et compétences |
Objets d'enseignement |
|
Axe 1 : Respecter autrui |
|
|
Le respect d'autrui : - distinguer une inégalité d'une discrimination et comprendre les mécanismes de l'exclusion ; - comprendre les notions de droits et de devoirs des individus dans une société. |
Le principe de laïcité et l'expression des convictions philosophiques et religieuses. Situations de mise en tension des valeurs de la République. |
|
Le rôle de la loi dans une société : - identifier les grandes étapes du parcours d'une loi dans la République française ; - connaître les principaux droits sociaux ; - comprendre comment se rend la justice ; - droit national et droit international. |
La liberté, premier principe dans le droit français. De la proposition à la loi. Le respect du droit de propriété. La protection contre les risques sociaux, le droit du travail, le droit de grève, la liberté syndicale. Le droit et la jurisprudence, les acteurs de la justice. Les traités internationaux. |
|
Axe 2 : Acquérir et partager les valeurs de la République |
|
|
Connaître les principes, valeurs et symboles de la citoyenneté française et de la citoyenneté européenne : - connaître les symboles et la symbolique de la République française et de l'Union européenne ; - connaître les valeurs et principes de la République française ; - identifier et reconnaître les libertés fondamentales et les droits fondamentaux de la personne ; - comprendre les enjeux de la laïcité. |
La citoyenneté française et la citoyenneté européenne. Le drapeau, l'hymne national, la fête nationale, les monuments, la langue française. Le drapeau, l'hymne européen, la journée du 9 mai. Les libertés de conscience, d'expression, d'association, de presse. Les principes de la laïcité : liberté de conscience et égalité des citoyens. |
|
Comprendre les grands principes des sociétés démocratiques : - définir les principaux éléments des grandes déclarations des droits de l'homme ; - connaître les modalités de l'expression du citoyen. |
Les différentes déclarations des droits de l'homme. La liberté de la presse et la liberté d'expression. La place et la diversité des médias dans la vie sociale et politique. Le vote, les réseaux sociaux, l'association. |
|
Reconnaître les grandes caractéristiques d'un État démocratique : - identifier les principes d'un État démocratique et leurs traductions dans les régimes politiques démocratiques ; - identifier et comprendre la notion de nation et ses composantes. |
Les institutions de la V e République. Le pluralisme démocratique et le pluralisme politique. La prise de décision et le respect de la règle majoritaire. La consultation et les modalités de consultation du peuple : du vote à la démocratie participative. Les fonctions régaliennes : défense, diplomatie, justice, police et fiscalité. Le fonctionnement de l'État : décentralisation, déconcentration. La francophonie. Les journées mémorielles. |
|
Axe 3 : Construire une culture civique |
|
|
Le vote, un droit fondamental en démocratie |
Les droits et devoirs des citoyens. L'abstention. |
|
L'élection, la représentation citoyenne dans une démocratie |
La démocratie représentative. Les différents scrutins. Le rôle de l'opinion. La transparence démocratique. |
|
La Défense et la sécurité |
Les engagements européens et internationaux de la France. La Journée défense et citoyenneté - Le service national universel. |
|
L'engagement ou les engagements |
Le rôle des médias et des réseaux dans l'information et la vie démocratique. Les lanceurs d'alerte. L'engagement solidaire et coopératif de la France. |
Source : commission des lois
à partir du
bulletin officiel de l'Éducation nationale n° 31 du 30 juillet
2020
2 . L'article 2 de la proposition de loi entend créer un enseignement obligatoire aux sciences politiques et à l'histoire de la vie française et européenne afin d'accompagner l'ouverture du droit de vote aux jeunes âgés de 16 ans
L'auteur de la proposition de loi souligne la nécessité d'accompagner l'octroi du droit de vote aux jeunes de 16 ans par un nouvel enseignement portant sur les sciences politiques et l'histoire de la vie politique française et européenne.
L'article 2 vise en conséquence à insérer dans le code de l'éducation, à la suite de la section relative à l'enseignement moral et civique, une nouvelle section relative à « l'initiation aux sciences politiques et à l'histoire de la vie politique française et européenne ».
L'article L. 312-15-1 ainsi créé préciserait que ce nouvel enseignement obligatoire aurait pour objectif « l'acquisition de connaissances relatives aux différents courants de la pensée politique ainsi que l'information des élèves sur les différents moyens de participation des citoyens à la vie démocratique et sur les modalités d'exercice de leurs droits civiques dont le droit de vote ».
Seraient concernés les seuls élèves de collège .
3. Considérant que le renforcement de l'éducation à la citoyenneté doit s'appuyer sur une meilleure articulation entre les enseignements existants et sur la liberté pédagogique des enseignants, la commission n'a pas adopté l'article 2
3.1. L'instauration d'un nouvel enseignement obligatoire ne semble pas pertinente
La commission est convaincue que la découverte et l'apprentissage de la citoyenneté relèvent des missions les plus importantes de l'école ; comme l'a souligné le Conseil d'État à l'occasion de son cycle de conférences sur le thème de la citoyenneté, « héritière du projet des Lumières, l'école demeure le lieu de l'émancipation du citoyen par l'éveil de son esprit critique et l'apprentissage de ses droits et de ses devoirs » 77 ( * ) .
Elle comprend par ailleurs que le dispositif de l'article 2 a été pensé comme le corollaire de l'abaissement de l'âge de la majorité électorale prévue à l'article 1 er de la proposition de loi.
Si elle n'a pas adopté l'article 1 er , la commission a néanmoins étudié la plus-value du nouvel enseignement proposé, indépendamment de la question de l'ouverture du droit de vote aux jeunes de 16 ans.
L'instauration de l'enseignement aux sciences politiques et à l'histoire de la vie politique française et européenne ne lui a ainsi pas semblé justifiée, au regard des enseignements déjà existants , à savoir : l'enseignement moral et civique, l'histoire-géographie, et les sciences économiques et sociales, en particulier.
Comme rappelé plus haut, l'enseignement moral et civique créé en 2015 est largement centré sur les connaissances relatives aux valeurs de la République , au rôle des institutions et au fonctionnement de la démocratie ; les droits et devoirs du citoyen , et en particulier le droit de vote, figurent en bonne place dans le programme de cet enseignement au collège.
En outre, l'enseignement visé à l'article 2 de la proposition de la loi risquerait de recouper largement le contenu de l'enseignement d'histoire , dont le programme conduit à aborder au collège et au lycée les questions relatives notamment à la conquête du droit de vote au XIX e siècle 78 ( * ) ; la mise en oeuvre du projet républicain sous la III e République 79 ( * ) ; la construction européenne 80 ( * ) ; ou encore l'histoire politique et sociale des IV e et V e Républiques 81 ( * ) .
Le programme de géographie met lui aussi en évidence le rôle des institutions et en particulier les relations entre les collectivités territoriales et l'État à travers les questions d'aménagement du territoire 82 ( * ) , ainsi que l'étude de la métropolisation 83 ( * ) et des espaces productifs 84 ( * ) .
De plus, l'enseignement des sciences économiques et sociales , commun à tous les élèves de la classe de seconde, a pour objectif explicite de « contribuer à la formation civique des élèves par une meilleure connaissance et compréhension des grands enjeux économiques, sociaux et politiques » 85 ( * ) ; l'organisation de la vie politique y est ainsi notamment abordée.
Par ailleurs, les cours de langue vivante sont également l'occasion d'aborder le fonctionnement des institutions des pays voisins de la France.
Enfin, la commission souligne que l'instauration d'un nouvel enseignement obligatoire se ferait nécessairement au détriment d'une autre discipline , sauf à augmenter le volume horaire de cours au collège 86 ( * ) .
3.2. La commission estime préférable de s'appuyer sur les enseignements obligatoires et facultatifs existants afin d'éduquer les citoyens de demain
Alors que l'acquisition de connaissances relatives à l'histoire et au fonctionnement des institutions françaises et européennes peut déjà se faire dans le cadre de disciplines obligatoires (histoire-géographie ; enseignement moral et civique ; langues vivantes), mais aussi dans le celui d'enseignements facultatifs (enseignement de spécialité de sciences économiques et sociale 87 ( * ) ; spécialité d'histoire-géographie, géopolitique et sciences politiques 88 ( * ) ), la commission estime préférable de s'appuyer sur ces disciplines, en renforçant au besoin l'articulation entre elles, plutôt que d'en créer une nouvelle.
En tout état de cause, il revient à chaque enseignant de mettre l'accent, dans le cadre du programme défini pour chaque enseignement, sur le thème ou le module qui lui semble particulièrement important ; la commission souhaite réaffirmer à cette occasion le principe essentiel de la liberté pédagogique de l'enseignant , posé à l'article L. 912-1-1 du code de l'éducation 89 ( * ) .
Aussi la commission n'a-t-elle pas adopté l'article 2.
La commission n'a pas adopté l'article 2.
Article 3
Préparation à l'enseignement de sciences politiques
et d'histoire de la vie politique française et européenne
L'article 3 prévoit la préparation des enseignants et futurs enseignants au nouvel enseignement que vise à créer l'article 2.
N'ayant pas jugé pertinente l'instauration d'un enseignement de sciences politiques et d'histoire de la vie politique française et européenne, la commission n'estime pas non plus nécessaire la création d'une formation supplémentaire à l'attention des enseignants .
En conséquence, la commission n'a pas adopté l'article 3 .
1. La formation initiale et continue des enseignants des premier et second degrés est assurée par les instituts nationaux supérieurs du professorat et de l'éducation
Parmi les missions confiées aux instituts nationaux supérieurs du professorat et de l'éducation figurent à titre principal :
- la formation initiale des étudiants se destinant aux métiers du professorat et de l'éducation et des personnels enseignants et d'éducation stagiaire ;
- la formation continue des personnels enseignants des premier et second degrés et des personnels d'éducation.
La formation initiale comporte des « enseignements communs permettant l'acquisition d'une culture professionnelle partagée et des enseignements spécifiques en fonction des métiers, des disciplines et des niveaux d'enseignement » 90 ( * ) .
De façon plus transversale, les instituts nationaux supérieurs du professorat et de l'éducation préparent également les futurs enseignants et personnels d'éducation aux enjeux de l'éducation aux médias et à l'information, et les forment « au principe de laïcité et aux modalités de son application dans les écoles, collèges et lycées publics, ainsi que pendant toute activité liée à l'enseignement » 91 ( * ) .
Ainsi, les maquettes de l'offre de formation sont structurées autour de quatre blocs de compétences, qui se déclinent pour les futurs enseignants du second degré de la façon suivante :
- 45% du volume horaire total est consacré à la construction du cadre de référence et à l'enseignement des savoirs de sa discipline ou spécialité ;
- 30 % du volume horaire total est consacré aux stratégies d'enseignement et d'apprentissage ;
- 15 % du volume horaire total est consacré à l'initiation à la recherche ;
- 10 % du temps est réservé au contexte et innovations propres de chaque institut 92 ( * ) .
De plus, un module spécifique de 36 heures de formation obligatoire des personnels enseignants et d'éducation à la laïcité et aux valeurs de la République a été récemment défini par arrêté 93 ( * ) .
2. L'article 3 tend à confier aux instituts nationaux supérieurs du professorat et de l'éducation la préparation des enseignants et futurs enseignants au nouvel enseignement créé par l'article 2
En corollaire de l'introduction d'un nouvel enseignement destiné aux élèves de collège et portant sur les sciences politiques et l'histoire de la vie politique française et européenne 94 ( * ) , l'article 3 vise à confier aux instituts nationaux supérieurs du professorat et de l'éducation la préparation des enseignants et futurs enseignants à cette discipline.
Cette préparation, qui serait assurée au titre de la formation initiale et continue des enseignants, serait prévue par l'article L. 721-2 modifié du code de l'éducation .
3. Par cohérence avec son refus de créer un enseignement spécifique supplémentaire, la commission n'a pas adopté l'article 3
La commission comprend la cohérence entre les articles 2 et 3 de la proposition de loi et juge louable l'intention d'accompagner les enseignants et de les former au nouvel enseignement créé.
Dans la mesure où elle n'a pas jugé utile l'instauration d'un enseignement de sciences politiques et d'histoire de la vie politique française et européenne, la commission n'estime pas non plus nécessaire la création d'une formation à l'attention des enseignants.
Du reste, cette préparation supposerait un investissement en temps important, qui empièterait sur les autres modules de formation et nécessiterait donc de revoir les maquettes de formation pour trouver un nouvel équilibre - sauf à augmenter le volume horaire total de la formation initiale et continue des enseignants.
À ce sujet, la commission de la culture du Sénat s'était déjà montrée très réticente à une large ouverture des champs de formation des futurs enseignants ; elle avait ainsi considéré, à l'occasion de l'examen du projet de loi pour une école de la confiance, que « l'un des travers majeurs de la scolarité dans les ÉSPÉ 95 ( * ) a été de vouloir “trop en faire” : les maquettes ont été chargées parfois à l'excès, au détriment de la bonne acquisition des compétences indispensables à l'entrée dans le métier » 96 ( * ) .
La commission n'a pas adopté l'article 3.
* 9 Loi n° 74-631 du 5 juillet 1974 fixant à 18 ans l'âge de la majorité.
* 10 La majorité électorale est ainsi passée de 21 ans en 1793 (Constitution girondine des 15 et 16 février 1793) à 30 ans en 1814 (article 40 de la Charte constitutionnelle du 4 juin 1814), puis 25 ans en 1830 (article 34 de la Charte constitutionnelle du 14 août 1830), et enfin 21 ans en 1848 (article 25 de la Constitution du 4 novembre 1848).
* 11 Voir les propos d'Alain Terrenoire, rapporteur à l'Assemblée nationale, lors de la première séance du 25 juin 1974 : « Le texte de la Constitution [...] est très clair et les travaux des constituants de 1946 [...] sont affirmatifs sur ce point : les deux majorités sont liées » ; ainsi que ceux de Jacques Genton, rapporteur au Sénat, lors de la séance du 28 juin 1974 : « Il nous est donc apparu évident, l'an dernier comme cette année, qu'on ne pouvait dissocier les deux majorités ».
* 12 Jean Lecanuet, garde des sceaux, lors de la première séance du 25 juin 1974 à l'Assemblée nationale.
* 13 En application de l'article L. 3 du code électoral, créé par le décret n° 64-1086 du 27 octobre 1964 portant révision du code électoral et abrogé par la loi n°74-631 du 5 juillet 1974 : « La limite d'âge est abaissée à dix-huit au profit de tout jeune Français titulaire de ... ».
* 14 En application de l'article L. 2 du code électoral modifié par la loi n° 70-596 du 9 juillet 1970.
* 15 Alain Terrenoire, première séance du 25 juin 1974 à l'Assemblée nationale.
* 16 Le Gouvernement ayant donné un avis favorable à l'amendement de la commission des lois de l'Assemblée nationale.
* 17 La condition de majorité doit être acquise la veille du jour du scrutin au plus tard (Cour de cassation, Mlle Tallon, 19 mai 2005).
* 18 Cette rédaction, en vigueur depuis le 1 er janvier 2009, résulte de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs.
* 19 Proposition 1.62 du rapport « De nouveaux droits pour les enfants ? Oui, dans l'intérêt même des adultes et de la démocratie », remis à la ministre déléguée Dominique Bertinotti le 29 janvier 2014 par Jean-Pierre Rosenczveig, Dominique Youf et Flore Capelier.
* 20 Proposition de loi n° 3294 instaurant le vote dès seize ans et l'inscription automatique sur les listes électorales, déposée par Paula Forteza (n.i.) le 25 août 2020 et rejetée par la commission des lois le 1 er octobre 2020 ; proposition de loi n° 4641 actant la confiance en la jeunesse, déposée le 3 novembre 2021 par François Jolivet (LREM), Valérie Petit (Agir ensemble), David Corceiro (MoDem) et Sereine Mauborgne (LREM) ; proposition de loi n° 4682 pour une nouvelle démocratie, déposée le 16 novembre 2021 par Paula Forteza (n.i.) et plusieurs de ses collègues.
* 21 https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2015-0395_FR.html .
* 22 Loi modifiant la loi électorale du 29 juin 2007.
* 23 Loi constitutionnelle de mars 2018.
* 24 Loi du 21 juillet 2016.
* 25 Dans le Land de Brême et celui de Brandebourg, les jeunes de 16-18 ans peuvent voter aux élections au Landtag ainsi qu'aux élections communales. Les Länder de Bade-Wurtemberg et de Mecklembourg-Poméranie-occidentale, ont quant à eux abaissé à 16 ans l'âge pour pouvoir participer aux élections communales, mais ont fixé à 18 ans l'âge permettant de participer aux élections du Landtag .
* 26 Loi en cours de discussion au Parlement au 1 er décembre 2021.
* 27 https://norwaytoday.info/news/16-years-old-and-17-years-old-no-vote/ .
* 28 Voir section 2:10 du code civil hongrois.
* 29 Source : Sondage Ipsos-Sopra Steria, 2021.
* 30 Source : Institut national des statistiques et des études économiques (Insee), 2017.
* 31 https://le1hebdo.fr/journal/voter-a-16-ans/106/article/voter-16-ans-serait-un-bienfait-dmocratique-1605.html
* 32 Source : Insee.
* 33 Article 413-2 du code civil : « Le mineur, même non marié, pourra être émancipé lorsqu'il aura atteint l'âge de seize ans révolus ».
* 34 Nombre de jeunes âgés de seize et dix-sept ans au 1 er janvier 2021 (Insee).
* 35 Nombre d'électeurs inscrits sur les listes électorales au 1 er mai 2021 (Insee).
* 36 Instauré par la loi organique n° 2016-1048 du 1 er août 2016 rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales, entrée en vigueur le 1 er janvier 2019.
* 37 Conformément à l'article L. 11 du code électoral qui prévoit l'inscription « d'office sur la liste électorale de la commune de leur domicile réel, en vue de participer à un scrutin : 1° Sans préjudice du 3° de l'article L. 30, les personnes qui ont atteint l'âge prévu par la loi pour être électeur à la date de ce scrutin ou, lorsque le mode de scrutin permet un second tour, à la date à laquelle ce second tour a vocation à être organisé [...] ».
* 38 Source : Insee, mai 2021.
* 39 Le maire pouvant radier les électeurs qui ne remplissent plus la condition d'attache avec la commune (article L. 18 du code électoral).
* 40 Voir Vincent Tiberj et Laurent Lardeux [dir.], Générations désenchantées ? Jeunes et démocratie , Paris, La Documentation française, 2021.
* 41 Voir Jean Viard, directeur de recherche au CNRS, auditionné par la rapporteure, et auteur d' Un nouvel âge jeune ? (L'Aube, 2019).
* 42 Frédéric Dabi, directeur général de l'IFOP ( https://www.lepoint.fr/politique/droit-de-vote-a-16-ans-un-debat-pour-rien-27-10-2021-2449444_20.php ).
* 43 Une étude de l'université d'Édimbourg parle de « first-time boost », ou « coup de fouet de la première fois » (Eichhorn, Jan (2017) : voir Beyond anecdotes on lowering the voting age : New evidence from Scotland . LSE Blog, https://blogs.lse.ac.uk/politicsandpolicy/votes-at-16-new-evidence-from-scotland/ ).
* 44 Schmidt, P., Edthofer, J. (2018), Wählen ab 16 in Österreich - ein Erfolgsmodell für ganz Europa ? Wien. ÖGfE Policy Brief , 06'2018.
* 45 Avec celui en Italie, qui dont le taux de participation des électeurs âgés de moins de trente ans s'élève à 79 % en moyenne pour les élections locales, régionales, et nationales qui se sont déroulées dans les trois années ayant précédé le sondage (source : Flash Eurobarometer 455 - September 2017 « European Youth » Report, European Commission ).
* 46 Comme l'anticipe le bureau des élections et des études politiques du ministère de l'intérieur, auditionné par la rapporteure.
* 47 Le programme de cette journée comprend notamment : 1) des modules d'information sur les responsabilités du citoyen et les enjeux de la défense ; 2) une information sur le service civique et les autres formes de volontariat, les périodes militaires d'initiation ou de perfectionnement à la défense nationale, les possibilités d'engagement dans les forces armées et les forces de réserve ; 3) des tests d'évaluation des apprentissages fondamentaux de la langue française, établis par l'éducation nationale ; 4) une information « jeunesse citoyenne » consacrée, d'une part, à la sensibilisation à la sécurité routière, et d'autre part, au droit à l'information dont celle relative aux différents dons ; 5) éventuellement, une visite des installations militaires. À l'issue de cette journée, est remis un certificat de participation, obligatoire pour l'inscription aux examens et concours soumis au contrôle de l'autorité publique (source : ministère des armées).
* 48 Rapport n° 300 de Jacques Genton sur les propositions de loi de Jean Lecanuet et Jacques Duclos, annexé au procès-verbal de la séance du 7 juin 1973, p. 4.
* 49 Idem .
* 50 Voir plus haut.
* 51 « C'est donc la majorité en tant que telle qui détermine le droit de vote ; il existe un lien automatique entre la qualité de majeur et le droit de vote [...]. Il serait impossible d'abaisser l'âge du seul droit de vote sans abaisser l'âge de la majorité, car cela s'opposerait à la Constitution », Romain Rambaud, Droit des élections et des référendums politiques , Paris, Électre, 2019, p. 361.
* 52 Jean Lecanuet, garde des sceaux, lors de la première séance du 25 juin 1974 à l'Assemblée nationale.
* 53 L'article 371-2 du code civil dispose en effet que « Chacun des parents contribue à l'entretien et à l'éducation des enfants à proportion de ses ressources, de celles de l'autre parent, ainsi que des besoins de l'enfant. Cette obligation ne cesse pas de plein droit lorsque l'enfant est majeur ». La Cour de cassation, dans un arrêt de la 2 e chambre civile, rendu le 27 janvier 2000, a précisé que l'obligation devait perdurer jusqu'à ce que l'enfant ait un emploi régulier lui permettant d'être autonome.
* 54 À noter toutefois que les jeunes majeurs ou mineurs émancipés éprouvant des difficultés d'insertion sociale, faute de ressources ou de soutien familial suffisant, peuvent également bénéficier d'une prise en charge par le service de l'aide sociale à l'enfance, appelée accueil provisoire de jeune majeur.
* 55 Accueil de jour, placement à domicile, accueil d'urgence, accueil de 72 heures.
* 56 Rapport n° 827 (2015-2016) de Dominique Estrosi Sassone et Françoise Gatel fait au nom de la commission spéciale, sur le projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté, p. 22.
* 57 Qui a modifié les articles 66 et 67 du code pénal ainsi que l'article 340 du code d'instruction criminelle dans leur rédaction d'alors.
* 58 Qui reprend l'article 20-2 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante.
* 59 L'article 1146 du code civil énonçant que « sont incapables de contracter, dans la mesure définie par la loi : 1° Les mineurs non émancipés [...] ».
* 60 L'émancipation pouvant être demandée au juge des tutelles dès l'âge de 16 ans.
* 61 En application de l'article 5 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen.
* 62 En application de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République.
* 63 Loi organique n° 2021-27 du 15 janvier 2021 relative au Conseil économique, social et environnemental.
* 64 Rapport n° 13 (2020-2021) de Muriel Jourda, fait au nom de la commission des lois, p. 31.
* 65 Étude annuelle 2018 du Conseil d'État - La citoyenneté. Être (un) citoyen aujourd'hui , p. 79.
* 66 Rapport d'information n° 436 (2008-2009) de Christian Demuynck, fait au nom de la mission commune d'information sur la politique en faveur des jeunes, p. 185.
* 67 Loi n° 2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique.
* 68 Dont 132 000 volontaires en 2020 (communiqué de presse du 7 juillet 2021 de l'Agence du service civique).
* 69 Éléments transmis par le bureau des études et des élections politiques du ministère de l'intérieur lors de son audition par la rapporteure.
* 70 J. Ferry, Lettre aux instituteurs du 17 novembre 1883.
* 71 Intervention de Jean-Marie Commenay à l'Assemblée nationale lors de la première séance du 25 juin 1974.
* 72 Article L. 421-8 du code de l'éducation.
* 73 La moyenne annuelle obtenue en EMC participe, à poids égal, au calcul de la moyenne générale du candidat scolaire en première et en terminale ; cette moyenne générale compte pour l'examen du baccalauréat dans le cadre des 40 % de contrôle continu (source : ministère de l'éducation nationale).
* 74 Déclinée selon les deux axes suivants : « des libertés pour la liberté » et « garantir les libertés, étendre les libertés : les libertés en débat » (voir Bulletin officiel spécial n° 1 du 22 janvier 2019).
* 75 Déclinée selon les deux axes suivants : « fondements et fragilités du lien social » et « recompositions du lien social » (voir Bulletin officiel spécial n° 1 du 22 janvier 2019).
* 76 Déclinée selon les deux axes suivants : « fondements et expériences de la démocratie » et « repenser et faire vivre la démocratie » (voir Bulletin officiel spécial n° 8 du 25 juillet 2019).
* 77 Conférence du Conseil d'État du 17 janvier 2018 sur le thème « L'école de la République fabrique-t-elle encore des citoyens ? », dossier du participant, p. 7.
* 78 « Une difficile conquête : voter de 1815 à 1870 », au sein du thème n° 3 « Société, culture et politique dans la France du XIX e siècle » du programme d'histoire de la classe de quatrième.
* 79 « La mise en oeuvre du projet républicain », au sein du thème n° 3 « La Troisième République avant 1914 : un régime politique, un empire colonial » du programme d'histoire de la classe de première.
* 80 « Affirmation et mise en oeuvre du projet européen », au sein du thème n° 2 « Le monde depuis 1945 » du programme d'histoire de la classe de troisième.
* 81 « 1944-1947 : refonder la République, redéfinir la démocratie » ; « La V e République, de la République gaullienne à l'alternance et à la cohabitation » ; « Femmes et hommes dans la société des années 1950 aux années 1980 : nouveaux enjeux sociaux et culturels, réponses politiques », au sein du thème n° 3 du programme d'histoire de la classe de troisième ; voir également le thème n° 3 « La France de 1945 à nos jours : une démocratie » du programme d'histoire de la classe de terminale.
* 82 Thème n° 2 « Pourquoi et comment aménager le territoire ? » du programme de géographie de la classe de troisième.
* 83 Thème n° 1 « La métropolisation » du programme de géographie de la classe de première générale.
* 84 Thème n° 2 « Une diversification des espaces et des acteurs de la production » du programme de géographie de la classe de première générale.
* 85 Bulletin officiel de l'Éducation nationale spécial n° 1 du 22 janvier 2019.
* 86 Le nombre d'heures par jour de présence au collège en France étant déjà nettement supérieur à la moyenne européenne - 7 heures contre 5 heures (OCDE, Regards sur l'éducation 2019).
* 87 Enseignement de spécialité proposé en classes de première et de terminale générales.
* 88 Spécialité ouverte en option à tous les lycéens en classes de première et de terminale générales.
* 89 « La liberté pédagogique de l'enseignant s'exerce dans le respect des programmes et des instructions du ministre chargé de l'éducation nationale et dans le cadre du projet d'école ou d'établissement avec le conseil et sous le contrôle des membres des corps d'inspection. Le conseil pédagogique prévu à l'article L. 421-5 ne peut porter atteinte à cette liberté ».
* 90 Article L. 721-2 du code de l'éducation.
* 91 Idem .
* 92 Source : ministère de l'éducation nationale.
* 93 Arrêté du 16 juillet 2021 fixant le cahier des charges relatif au continuum de formation obligatoire des personnels enseignants et d'éducation concernant la laïcité et les valeurs de la République.
* 94 Voir le commentaire de l'article 2.
* 95 Écoles supérieures du professorat et de l'éducation, devenues les instituts nationaux supérieurs du professorat et de l'éducation (Inspé) en 2019.
* 96 Rapport n° 773 (2018-2019) de Max Brisson, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication sur le projet de loi pour une école de la confiance, p. 163.