N° 792
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2021-2022
Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 juillet 2022
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de
loi,
adopté par l'Assemblée nationale après
engagement de la procédure accélérée,
de
règlement
du
budget
et d'
approbation
des
comptes
de l'
année
2021
,
Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,
Sénateur
TOME II
CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
ANNEXE N° 7
Conseil et contrôle de l'État
Rapporteur spécial : M. Christian BILHAC
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Daniel Breuiller, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mme Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Thierry Meignen, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.
Voir les numéros :
|
Assemblée nationale ( 16 ème législ.) : |
10 , 16 et T.A. 2 |
|
Sénat : |
787 (2021-2022) |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU
RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. À l'échelle de la mission, l'exécution est inférieure aux autorisations budgétaires votées en loi de finances initiale (LFI), les crédits étant sous-consommés à hauteur de 3,46 % en AE et de 1,07 % en CP . La sous-exécution des crédits constatée demeure toutefois moins forte qu'en 2020, eu égard notamment à l'impact moindre de la crise sanitaire sur l'exécution 2021.
2. En ce qui concerne le programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives », les crédits de titre 2 ouverts en LFI étaient de 367,3 millions d'euros pour une consommation de 360,3 millions d'euros. Le rapporteur spécial regrette vivement la sous-consommation du plafond d'emplois accordé au programme 165 en 2021 , qui s'inscrit désormais dans la durée, et ce dans un contexte de forte pression sur les juridictions administratives. Cette observation s'applique également pour la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), dont les entrées contentieuses sont en hausse de 48 % par rapport à 2020.
3. La hausse des dépenses du Conseil économique, social et environnemental (CESE) , qui s'établissait autour de 1 % depuis 2018, est plus prononcée cette année, avec + 2,8 % d'augmentation par rapport à l'exécution 2020. L'impact budgétaire de la réforme du CESE par la loi organique n° 2021-27 du 15 janvier 2021 est pour l'heure encore difficile à évaluer pleinement. Par ailleurs, force est de constater que les objectifs et indicateurs de performance n'ont pas encore été adaptés aux nouvelles missions du CESE dans le cadre de la participation citoyenne. Le rapporteur spécial appelle donc de ses voeux l'actualisation des objectifs et des indicateurs , qui pourrait s'inscrire dans une réflexion plus globale visant à mettre en lien les aspects budgétaires avec le pilotage du CESE.
4. Le niveau de consommation des crédits du programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières » est globalement conforme à la prévision et s'élève à 98,2 % en CP et 95,3 % en AE.
5. Les délais des travaux d'examen de la gestion sont maîtrisés, avec un délai moyen qui s'établit pour 2021 à 13,1 mois pour la Cour des comptes, en baisse constante depuis 2014 , où ce délai s'élevait à 18 mois. Le projet stratégique de réforme des juridictions financières, dit « JF 2025 », entend faire de la durée des travaux effectués par la Cour des comptes pour les commissions des finances des assemblées parlementaires la norme applicable à tous les contrôles des comptes et de la gestion de la Cour , soit un délai de 8 mois, avant une extension progressive aux CRTC. Le rapporteur spécial sera attentif à cette question dans le projet de loi de finances pour 2023.
6. Pour l'année 2021, le budget du Haut Conseil des finances publiques a été plus que doublé, passant de 0,5 million à 1,1 million d'euros . Pour autant, une sous-consommation des crédits accordés est une nouvelle fois constatée et s'est même fortement accentuée . Le taux de consommation n'est que de 50,3 % en AE et 48,5 % en CP, contre 79,9 % en AE comme en CP en 2020. Cette sous-consommation se concentre en volume sur la sous-exécution des dépenses de personnel.
I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2021
En 2021, contribution au CAS (compte d'affectation spéciale) « Pensions » comprise, les dépenses de la mission « Conseil et contrôle de l'État » se sont élevées à 717,3 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 713,6 millions d'euros en crédits de paiement (CP), en baisse de 0,39 % pour les AE et en hausse de 3,35 % pour les CP par rapport à 2020.
À l'échelle de la mission, l'exécution est inférieure aux prévisions votées en loi de finances initiale (LFI), les crédits étant sous-consommés à hauteur de 3,46 % en AE et de 1,07 % en CP . La sous-exécution des crédits constatée demeure toutefois moins forte qu'en 2020, eu égard notamment à l'impact moindre de la crise sanitaire sur l'exécution 2021. En effet, pour l'année 2020, un écart à la prévision de 7,6 % en AE avait pu être constaté et de 2,4 % en CP. Sur l'ensemble de la mission, la crise sanitaire a engendré des dépenses supplémentaires de l'ordre de 0,3 million d'euros, mais une diminution des dépenses de 5,4 millions d'euros.
Évolution des crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'État » en 2021
(en millions d'euros et en pourcentage)
|
2020 |
2021 |
Exécution / prévision 2021 |
Exécution 2021 / 2020 |
||||||||
|
Prévision |
Exécution |
Prévision |
Exécution |
en volume |
en % |
en volume |
en % |
||||
|
126 - Conseil économique, social et environnemental |
AE |
46,4 |
43,5 |
- 6,2 % |
46,1 |
44,7 |
- 1,4 |
- 3,6 % |
+ 1,2 |
+ 2,8 % |
|
|
CP |
46,4 |
43,5 |
- 6,2 % |
46,1 |
44,7 |
- 1,4 |
- 3,0 % |
+ 1,2 |
+ 2,8 % |
||
|
164 - Cour des comptes et autres juridictions financières |
AE |
225,0 |
220,6 |
- 1,9 % |
226,1 |
215,5 |
- 10,6 |
- 4,7 % |
- 5,1 |
- 2,3 % |
|
|
CP |
221,0 |
218,3 |
- 1,2 % |
222,1 |
218,3 |
- 3,8 |
- 1,7 % |
0 |
0 % |
||
|
165 - Conseil d'État et autres juridictions administratives |
AE |
507,3 |
455,6 |
- 10,2% |
469,6 |
456,5 |
- 13,1 |
- 2,8 % |
+ 0,9 |
+ 0,2 % |
|
|
CP |
439,9 |
428,3 |
- 2,6 % |
451,9 |
450,0 |
- 1,9 |
- 0,4 % |
+ 21,7 |
+ 5,1 % |
||
|
340 - Haut Conseil des finances publiques |
AE |
0,5 |
0,4 |
- 20 % |
1,1 |
0,5 |
- 0,6 |
- 54,5 % |
+ 0,1 |
+ 25 % |
|
|
CP |
0,5 |
0,4 |
- 20% |
1,1 |
0,5 |
- 0,6 |
- 54,5 % |
+ 0,1 |
+ 25 % |
||
|
Total mission |
AE |
779,2 |
720,1 |
- 7,6 % |
743,0 |
717,3 |
- 25,7 |
- 3,5 % |
- 2,8 |
- 0,4 % |
|
|
CP |
707,8 |
690,5 |
- 2,4 % |
721,2 |
713,6 |
- 7,6 |
- 1,0 % |
+ 23,1 |
+ 3,3 % |
||
AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Le constat d'une sous-consommation globale masque toutefois d' importantes disparités selon les programmes . Pour les crédits du programme 340 - Haut Conseil des finances publiques - la consommation n'est de l'ordre que de 50 % en AE comme en CP, tandis que la consommation du programme 164 - Cour des comptes et autres juridictions financières - est proche de la programmation initiale.
Comme les années précédentes, l'écart entre les prévisions et l'exécution en AE concerne essentiellement le programme 165.
La mission a fait l'objet de peu de modifications en cours de gestion, à l'exception des annulations de crédits mises en oeuvre par les première et seconde lois de finances rectificatives pour 2021 1 ( * ) .
Modifications des crédits de la mission Conseil et contrôle de l'État en 2021
(en millions d'euros)
|
Crédits cumulés
|
Annulation de crédits (en AE) |
Crédits cumulés
|
Annulation de crédits (en CP) |
|
|
LFI 2021 |
743 |
- |
721,3 |
- |
|
LFR-1 |
741,5 |
- 1,46 |
719,8 |
- 1,46 |
|
LFR-2 |
731,8 |
- 9,7 |
714,4 |
- 5,4 |
|
PLR 2021
|
717,3 |
- |
713,6 |
- |
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
Si tous les programmes ont été concernés par ces annulations, le programme 165 est celui qui enregistre les annulations de crédits les plus importantes, à hauteur de 5,4 millions d'euros en AE et 4,7 millions d'euros en CP. En ce qui concerne le programme 164 , la majeure partie de l'annulation ( 3,7 millions d'euros en AE ) concerne l'enveloppe dédiée à un projet immobilier en Polynésie française, qui a finalement été abandonné. S'agissant du CESE, les annulations ciblent, d'une part, la totalité du montant de la réserve de précaution, et, d'autre part, la partie non consommée de l'enveloppe dédiée à la participation citoyenne.
De même que ces dernières années, la mission a bénéficié en gestion d'importants reports de crédits de l'année 2020 avec 19,8 millions d'euros de CP supplémentaires. En AE, 140,9 millions d'euros ont été reportés de 2020 à 2021 , essentiellement du fait du retard du relogement de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), du tribunal administratif (TA) de Montreuil, mais aussi de la restructuration du TA de Nice et de l'extension du TA de Dijon.
Les dépenses de personnel (titre 2) représentent 82,5 % des crédits consommés en 2021 sur la mission .
Montant des dépenses de personnel dans les dépenses de la mission en 2021
( en millions d'euros )
|
Dépenses de personnel |
Autres dépenses |
|||
|
Prévision |
Exécution |
Prévision |
Exécution |
|
|
126 - Conseil économique, social et environnemental |
36,4 |
35,3 |
9,7 |
9,5 |
|
164 - Cour des comptes et autres juridictions financières |
196,2 |
192,6 |
26 |
25,6 |
|
165 - Conseil d'État et autres juridictions administratives |
367,3 |
360,3 |
84,6 |
89,7 |
|
340 - Haut Conseil des finances publiques |
1 |
0,5 |
0,1 |
0 |
|
Total mission |
601 |
588,7 |
120 |
124,8 |
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
Là où les dépenses hors titre 2 sont relativement stables depuis 2018, les dépenses de personnel augmentent régulièrement, quoique faiblement, chaque année. En effet, alors que les crédits de titre 2 ont progressé de 3 millions d'euros de 2019 à 2020, ils ont augmenté de 5,8 millions d'euros en 2021 par rapport à ceux consommés en 2020.
Évolution des dépenses (en CP) entre 2018 et 2022
(en millions d'euros)
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
* 1 Lois n° 2021-1953 du 19 juillet 2021 et n° 2021-1539 du 1 er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.