EXAMEN DES ARTICLES
Article unique
Suppression de l'exigence d'une loi du pays comme
condition à l'exercice par le bloc communal de certaines
compétences listées par le statut de la Polynésie
française
L'article unique vise à permettre aux communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de Polynésie française d'intervenir directement dans les matières où le statut conditionne aujourd'hui leur intervention à l'adoption préalable d'une loi du pays. Il supprime également la référence à la réglementation édictée dans ces matières par la Polynésie française. Il précise toutefois qu'une convention facultative peut être conclue entre les communes ou les EPCI et la Polynésie française afin de préciser le cadre de ces interventions et les moyens mis à leur disposition.
Partageant le double constat que, dans les faits, certaines de ces matières sont déjà investies par les communes et que le dispositif de lois du pays n'a que très rarement été mobilisé et avec un objet particulièrement restreint, la commission approuve l'objectif général du texte. La commission a complété ce dispositif afin de garantir sa mise en oeuvre opérationnelle, en prévoyant un mécanisme d'information préalable du Pays sur les actions que les communes ou les EPCI entendent mener.
1. Les compétences communales conditionnées à l'adoption d'une loi du pays : un dispositif cohérent mais mal adapté à la situation polynésienne
a) Le statut de 2004 a distingué parmi les compétences des communes celles qu'elles exercent directement et celles qu'elles n'exercent que dans les conditions fixées par une loi du pays
1.1. La compétence générale de la Polynésie française et la discrète extension de la compétence des communes polynésiennes
L'article 13 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française (ci-dessous « le statut ») précise que la Polynésie française est compétente dans les matières qui ne sont pas dévolues aux communes en vertu des lois et règlements applicables en Polynésie française. Autrement dit, la Polynésie française exerce la compétence de droit commun, les communes ne disposant que d'une compétence d'attribution.
Il convient de noter que les communes polynésiennes bénéficiaient jusqu'à 2004 de la clause de compétence générale en application de la loi n° 77-1460 du 29 décembre 1977 modifiant le régime communal de la Polynésie française. Même si les conséquences concrètes de cette clause de compétence générale doivent être relativisées compte tenu du fait que la plupart des ressources fiscales et domaniales étaient par principe confiées à la Polynésie française, le statut de 2004 a pu apparaître pour les maires comme un inquiétant frein à leur action de proximité.
L'ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007 portant extension des première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics, a étendu aux communes de Polynésie l'application de la clause de compétence générale des communes prévue à l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales (CGCT) (article qui appartient à la deuxième partie de ce code). Depuis, à l'image de la Polynésie, les communes sont compétentes dans toutes les matières qui ne sont pas attribuées à une autre collectivité par le statut ou un texte spécial. Toutefois le statut apporte une importante restriction à cette compétence générale, notamment au II de l'article 43, dont plusieurs des matières listées sont spontanément investies par les communes.
La création des communes de Polynésie française par la loi du 24 décembre 1971 et l'extension de la clause de compétence générale à ces communes
La plupart des 48 communes polynésiennes sont de création récente, puisqu'à part celles de Papeete (1890), de Uturoa (1931), de Faa'a et de Pira'e (1965), elles ont toutes été créées par la loi du 24 décembre 1971.
La loi n° 77-1460 du 29 décembre 1977 modifiant le régime communal de la Polynésie française a ensuite étendu à ce territoire des dispositions du code des communes applicable aux communes de l'Hexagone. Cette évolution a notamment eu pour conséquence d'étendre aux communes polynésiennes la clause de compétence générale prévue alors à l'article L. 121-26 du code des communes.
L'ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007 portant extension des première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics présente un mécanisme comparable, puisqu'elle étend aux communes polynésiennes l'application de l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales.
Toutefois, cette clause ne s'exerce que sous réserve de dispositions spéciales. L'article 43 du statut a ainsi été interprété comme interdisant toute intervention des communes dans les matières listées à son II en dehors des possibilités qui seraient le cas échéant offertes par une loi du pays.
1.2. L'article 43 du statut liste les compétences attribuées aux communes et celles qu'elles n'exercent que dans les conditions fixées par les lois du pays
Les compétences des communes sont listées à l'article 43 du statut, qui distingue celles de ces compétences que les communes exercent directement (art. 43 I), de celles où elles ne peuvent intervenir qu'après l'adoption d'une loi du pays et dans le cadre de la réglementation fixée par la Polynésie française (art. 43 II).
Le I de l'article 43 liste les neuf matières pour lesquelles les communes sont directement compétentes : police municipale (1°), voirie communale (2°), cimetières (3), transports communaux (4°), constructions, entretien et fonctionnement des écoles de l'enseignement du premier degré (5°), distribution d'eau potable (6°), collecte et traitement des ordures ménagères (7°), collecte et traitement des déchets végétaux (8°), collecte et traitement des eaux usées (9°). Il s'agit de compétences d'attribution dans lesquelles les communes et, le cas échéant, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), sont seuls compétents.
Le II mentionne les matières pour lesquelles les communes n'interviennent qu'après l'adoption d'une loi du pays, et dans le cadre de la réglementation édictée par la Polynésie française. Il s'agissait initialement, en 2004, des compétences « aides et interventions économiques » (1°), « aide sociale » (2°), urbanisme (3°), et « culture et patrimoine local » (4°).
La loi organique n° 2019-706 du 5 juillet 2019 portant modification du statut d'autonomie de la Polynésie française a modifié ce II en ajoutant au 1° la matière « développement économique » et au 3° « l'aménagement de l'espace ». Elle a également rajouté les matières « jeunesse et sport » (5°), « protection et mise en valeur de l'environnement et soutien aux actions de maîtrise de l'énergie » (6°), « politique du logement et du cadre de vie » (7°) et « politique de la ville » (8°).
Pour ces huit matières, l'intervention d'une loi du pays n'a pas pour effet de transférer la compétence, mais seulement d'y permettre l'intervention des communes. De manière dérogatoire au droit commun, la réglementation adoptée par la Polynésie française s'impose aux communes. Ce mécanisme permet de garantir la cohérence de l'action publique, coordonnée au niveau de la Polynésie française, et permet de répondre aux difficultés par les plus petites communes dans l'élaboration de politiques publiques. Il se révèle toutefois concrètement difficile à mettre en oeuvre, puisqu'une seule loi du pays est censée, pour chaque matière, régler toutes les questions de répartition et de coordination avec l'ensemble des communes polynésiennes, ensemble marqué par une très grande diversité de situations. Ce modèle qualifié parfois de « prêt-à-porter » a pu être dénoncé comme mal adapté à des situations qui exigeraient plutôt du « sur mesure ». Il s'agit sans doute là d'une des principales raisons qui expliquent le manque de recours à ce dispositif.
b) La collectivité de Polynésie française éloignée, les communes empêchées : faute de loi du pays, une répartition des compétences mal adaptée aux réalités de terrain
1.1. Le recours largement insuffisant aux lois du pays dans ces matières
Le II de l'article 43 peut être vu comme listant des matières relevant de la compétence de la Polynésie tant qu'une loi du pays n'est pas intervenue pour y organiser l'action des communes. Le mécanisme est justifié par la volonté de placer la Polynésie française dans un rôle de coordonnateur.
Toutefois, force est de constater que seulement trois lois du pays sont intervenues en la matière depuis 2004, témoignant de blocages qui paraissent indépassables dans le dispositif tel qu'il a été conçu. Cela conduit à un déficit d'action publique au plus près de la population dans ces compétences qui demeurent centralisées, alors même qu'elles s'exercent sur un territoire dont l'étendue est comparable à l'Europe occidentale.
Certes, le statut comporte par ailleurs deux mécanismes permettant d'associer les communes à l'exercice de compétences dévolues à la Polynésie : l'article 48 permet à la Polynésie française de déléguer aux maires la compétence pour prendre les mesures individuelles d'application des règles qu'elle édicte ; l'article 55 permet de confier à une commune la réalisation d'équipements collectifs ou la gestion de services publics relevant de sa compétence. Mais les communes n'agissent alors que sur délégation de la Polynésie française, ce qui ne répond pas à leur aspiration à une plus grande capacité d'initiative.
Les trois lois du pays adoptées depuis 2004 mettant en oeuvre le dispositif prévu au II de l'article 43 du statut
La loi du pays n° 2010-12 du 25 août 2010 permet à la Polynésie française de confier aux communautés de commune le soin d'élaborer les projets de développement économique ainsi que la réalisation d'équipement collectifs ou la gestion de services publics.
La loi du pays n° 2016-10 du 4 avril 2016 autorise certaines communes à intervenir dans la mise en oeuvre de contrats de redynamisation des sites de défense.
La loi du pays n° 2020-33 du 8 octobre 2020 a encadré exceptionnellement les actions sociales touchant à des besoins de première nécessité durant une période de deux mois pendant la crise du Covid-19.
Il convient d'insister sur la réalité géographique polynésienne : d'après les chiffres de l'INSEE, près de 75 % des 283 147 habitants résident dans l'archipel des îles du vent de Tahiti et Moorea. Le reste de la population est disséminé dans un territoire de 5 millions de km². Les maires entendus par le biais du Syndicat pour la promotion des communes de la Polynésie française (SCPCF) ont fait part d'un grand sentiment de vide laissé par la Polynésie française dans les communes des archipels les plus éloignés, faute d'antennes locales des services de la collectivité.
L'exemple a été donné au rapporteur de la gestion centralisée de l'aide sociale, ce qui peut avoir pour conséquence d'imposer aux administrés concernés de se déplacer en avion à Papeete pour faire valoir leurs droits. Le bénéfice pour la population d'une action communale en la matière, en complément de l'action de la Polynésie française, apparaitrait évident.
1.2. Les communes confrontées aux exigences de l'action publique de proximité
Chacun reconnait l'impossibilité matérielle pour la Polynésie française d'intervenir de façon exclusive dans chacune des matières sur un si vaste territoire.
Afin de combler le vide de l'action publique, de nombreuses communes ont décidé d'intervenir pour mener des actions ponctuelles d'intérêt strictement communal dans plusieurs des matières listées, comme le développement économique, l'aide sociale ou la culture et le patrimoine. Leur intervention y est d'autant plus naturelle qu'elle s'inscrit dans la continuité des actions qu'elles pouvaient mener jusqu'en 2004 au titre de leur compétence générale. Ainsi les personnes auditionnées ont fait état d'initiatives aussi diverses que des cantines scolaires, la construction de halles de marchés, l'aménagement de sentiers de randonnée, la création de musées ou le financement de fêtes traditionnelles. Il convient de rappeler à cet égard que le tourisme représente 9 % du PIB polynésien, domaine qui dépend grandement des actions en matière de patrimoine et de développement économique.
Un exemple d'intervention communale dans le domaine du II de l'article 43 du statut : la commune de Makemo située dans l'archipel des Tuamotu-Gambier (564 km de Tahiti - 1 392 habitants)
Développement économique, aides et interventions économiques : des ateliers relais sont organisés pour former la population au développement d'un tissu économique local, notamment dans les secteurs primaires comme la pêche et l'agriculture.
Aide sociale : depuis 2015, la mairie a créé un service social en lien avec la caisse de prévoyance sociale et un service du logement en collaboration avec l'Office polynésien de l'habitat, pour accompagner la population dans leurs démarches administratives
Restauration sociale : mise en place d'une forme de bourse pour le petit-déjeuner afin de soutenir les familles.
Culture et patrimoine local : subventions aux associations locales pour l'organisation du Heiva, incluant fêtes foraines et animations sportives pour Makemo et ses communes associées.
Jeunesse et sport : financement, via le budget principal, de la construction de deux salles omnisports et soutient des jeux inter-îles.
Politique du logement et cadre de vie : mobilisation du personnel communal pour la rénovation des maisons des administrés.
Soutien aux actions de maîtrise de l'énergie : projet de centrale hybride avec extension du réseau électrique. Ce projet vise à verdir la production d'électricité et limiter l'utilisation de carburant.
Éducation : démarches pour la rénovation du collège de Makemo, pourtant géré par la Polynésie française.
Aménagement et urbanisme : projet d'extension de route depuis l'aéroport jusqu'à une pension agricole.
1.3. L'ardente obligation de dépasser les blocages institutionnels du mécanisme actuel
Les initiatives communales, bien que répondant aux légitimes exigences du terrain, présentent d'importants risques pour les élus intervenant en dehors du champ légal de compétence, notamment en termes de responsabilité pénale. De plus, peu de communes sont en capacité d'exercer des compétences structurantes. Ainsi, seulement trois d'entre elles comptent plus de 20 000 habitants, près de la moitié moins de 2 000 habitants. Le vide juridique s'oppose également à l'obtention de financements externes ou à l'appui des services de l'État en termes d'ingénierie.
Il a été toutefois indiqué au rapporteur que le comité des finances locales avait acté, le 27 février 2025, un élargissement des domaines et projets éligibles au financement du fond intercommunal de péréquation, incluant les actions menées dans les matières listées au II de l'article 43. La légalité de cet élargissement reste cependant à apprécier.
Ces constats démontrent que l'équilibre recherché en 2004 ne peut être atteint sans l'adoption effective des lois du pays prévues par le II de l'article 43. Il n'appartient pas au rapporteur de revenir sur les raisons qui ont conduit aux blocages déplorés par tous, mais seulement de constater l'échec de ce dispositif et d'essayer de le dépasser afin de répondre aux attentes des élus et de la population.
Si les autorités polynésiennes, qui partagent ce constat, ont indiqué au rapporteur avoir entamé des démarches visant à l'adoption de plusieurs lois du pays, le rapporteur ne peut que rejoindre les auteurs la proposition de loi organique dans leur volonté de faire évoluer le dispositif vers une plus grande souplesse en faveur de l'initiative du bloc communal.
Enfin, le rapporteur est sensible aux interrogations relatives à la capacité des communes à assumer de nouvelles interventions alors qu'en l'état certaines peinent déjà à exercer certaines compétences qui leur sont dévolues par le I de l'article 43. Il considère toutefois que l'avancée proposée n'empêche pas une réflexion ultérieure sur la réattribution de compétences lourdes, telles par exemple que la collecte et le traitement des eaux usées.
2. La proposition de loi organique vise à simplifier l'intervention des communes, notamment afin de régulariser une situation de fait
a) La suppression de l'exigence d'une loi du pays préalable et de la référence au respect de la réglementation édictée par la Polynésie française
La proposition de loi organique s'inspire de la proposition n° 18 du rapport d'information de la commission des lois, réalisé à la suite de la mission effectuée en Polynésie française en avril 2024 sur « la situation institutionnelle et administrative et la justice en Polynésie française »1(*). Elle vise à supprimer l'exigence d'une loi du pays préalable à toute intervention des communes ou des EPCI pour l'ensemble des huit matières listées au II de l'article 43.
Il est également proposé de supprimer toute référence à la réglementation qui serait édictée par le pays en ces matières, consacrant une compétence directe, dans le respect du principe de subsidiarité, des communes qui auraient décidé d'y intervenir.
b) La création d'une convention facultative précisant le cadre de l'intervention communale et les moyens mis en oeuvre par le pays
La seule contrepartie de cette liberté retrouvée serait la possibilité pour les communes et le pays de négocier une convention fixant le cadre de cette intervention. La convention resterait toutefois facultative. Néanmoins, l'Assemblée de la Polynésie française, consultée par le haut-commissaire en application de l'article 9 du statut, a rendu le 24 avril 2025 un avis défavorable sur cette proposition de loi organique. Toutefois, il est notable que la commission des institutions, des affaires internationales et des relations avec les communes de cette assemblée avait rendu le 16 avril 2025 un avis favorable à l'unanimité sur ce texte, sous réserve de l'introduction d'un mécanisme d'information du président de la Polynésie française sur les actions que les communes comptaient mettre en oeuvre.
3. La position de la commission des lois donne au bloc communal une faculté d'initiative et favorise la coordination avec la Polynésie française
a) Supprimer l'exigence d'une loi du pays pour ouvrir l'initiative communale aux actions de proximité
Bien que consciente des enjeux de lisibilité de l'action publique, la commission mesure la complexité de régir par les lois du pays prévues au II de l'article 43 du statut toute la diversité des territoires polynésiens et des aspirations communales concernant les matières listées. Le fait que, comme l'a indiqué lors de son audition le Syndicat pour la promotion des communes de la Polynésie française (SPCPF), 40 des 48 maires des communes polynésiennes soutiennent la proposition de loi organique souligne l'urgence ressentie au plus près des territoires. Les exemples donnés d'actions concrètes souhaitées ou déjà mises en oeuvre démontrent toute la légitimité de l'action du bloc communal dans ces matières.
Depuis lors, il semble que l'adhésion des maires de Polynésie au dispositif proposé se soit encore renforcée : selon les dernières indications fournies au rapporteur, un seul maire sur 48 serait aujourd'hui opposé à l'évolution de la loi organique.
En conséquence, la commission considère, comme les auteurs de la proposition de loi organique, que l'exigence d'une loi du pays doit être supprimée afin d'ouvrir ces matières à l'initiative directe des communes, tout en rappelant que le dialogue et la coordination doivent être recherchés.
b) Favoriser la coordination des différents échelons de collectivités
Alors que la proposition de loi organique ne soumet l'initiative des communes qu'à une convention facultative avec la Polynésie française, la commission, par l'adoption de l'amendement COM-1 de son rapporteur, a souhaité favoriser la coordination des acteurs, sans aller toutefois jusqu'à un conventionnement obligatoire, qui conduirait potentiellement à la même situation de blocage que les dispositions en vigueur.
Le dispositif proposé fixe en conséquence une simple obligation d'information préalable de la Polynésie française et du représentant de l'État par la commune ou l'EPCI sur les interventions qu'elle entend mener dans la ou les matières concernées. Les interventions annoncées ne pourraient alors être mises en oeuvre avant l'expiration d'un délai d'au moins six mois.
Cette mesure vise à ouvrir un espace de dialogue entre la commune ou l'EPCI et les autorités du Pays, pouvant déboucher sur la conclusion d'une convention destinée à préciser la nature et la complémentarité des interventions de chacun. À défaut de signature d'une convention dans le délai de six mois, le bloc communal pourra, en tout état de cause, procéder aux interventions envisagées.
En revanche la commission considère qu'il convient de ne pas transférer de pouvoir réglementaire aux communes dans ces matières. Ainsi, en accord avec les auteurs de la proposition de loi organique, il est choisi de conserver la référence au pouvoir réglementaire de la Polynésie française figurant dans les dispositions en vigueur, dans le cadre duquel s'inscriront les interventions des communes.
La commission a recherché un équilibre acceptable par chaque partie prenante. Il s'agit d'un dispositif « à la carte » qui présente certainement des défis mais parait seul offrir la possibilité de répondre à la diversité des situations. Rien ne s'oppose d'ailleurs à ce que la Polynésie française prenne l'initiative de normaliser le conventionnement, par exemple en proposant différents types de conventions adaptés à chaque strate de communes. En tout état de cause, l'idée directrice doit être celle du dialogue des différentes collectivités afin de répondre aux besoins spécifiques de chaque territoire.
La commission a adopté l'article unique ainsi modifié.
* 1 Rapport d'information n° 17 (2024-2025) 22 propositions pour conforter l'autonomie et la proximité de l'action publique en Polynésie française, fait par Mme Nadine Bellurot, MM. Guy Benarroche et Jérôme Durain, au nom de la commission des lois du Sénat, déposé le 9 octobre 2024.