Proposition de loi visant à renforcer la sécurité des professionnels de santé

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE ⁽¹⁾ CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DE LA PROPOSITION DE LOI visant à renforcer la sécurité des professionnels de santé

(1) Cette commission est composée de : M. Florent Boudié, député, président ; Mme Muriel Jourda, sénateur, vice-présidente ; Mme Agnès Firmin Le Bodo, députée, et Mme Anne-Sophie Patru, sénatrice, rapporteurs.

Membres titulaires : M. Timothée Houssin, Mmes Catherine Rimbert, Andrée Taurinya, M. Roger Vicot, Mme Sylvie Bonnet, députés ; M. Christophe-André Frassa, Mmes Catherine Di Folco, Annie Le Houérou, MM. Christophe Chaillou, Cyril Pellevat, sénateurs.

Membres suppléants : Mme Pascale Bordes, M. Jean-François Rousset, Mme Colette Capdevielle, MM. Cyrille Isaac-Sibille, Paul Molac, députés ; Mmes Françoise Dumont, Jacqueline Eustache-Brinio, Dominique Vérien, MM. Hussein Bourgi, Stéphane Fouassin, Mmes Silvana Silvani, Véronique Guillotin, sénateurs.

Mesdames, messieurs,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution, et à la demande du premier ministre, une commission mixte paritaire (CMP) chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à renforcer la sécurité des professionnels de santé s'est réunie à l'Assemblée nationale le mardi 20 mai 2025.

Elle a procédé à la désignation de son bureau, qui a été ainsi constitué :

- M. Florent Boudié, député, président ;

- Mme Muriel Jourda, sénatrice, vice-présidente.

Elle a également désigné :

- Mme Agnès Firmin Le Bodo, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale ;

- Mme Anne-Sophie Patru, sénatrice, rapporteure pour le Sénat.

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M. Florent Boudié, député, président. La proposition de loi a été déposée sur le bureau de l'Assemblée le 23 janvier 2024 par l'ancien député Philippe Pradal. Elle a été inscrite à l'ordre du jour de la journée réservée au groupe Horizons & indépendants et adoptée le 14 mars 2024. Elle a été adoptée par le Sénat le 13 mai 2025.

La proposition de loi comportait initialement trois articles, puis sept après son passage à l'Assemblée nationale et neuf - dont trois supprimés et un conforme - après l'examen au Sénat. Huit articles restent en discussion.

Mme Anne-Sophie Patru, sénatrice, rapporteure pour le Sénat. Je me réjouis que la proposition de loi déposée par Philippe Pradal arrive presque au terme de son examen parlementaire, dans des conditions optimales. Pour ne pas faire durer inutilement le suspense, Agnès Firmin Le Bodo et moi-même sommes parvenues à un accord respectueux des positions des deux chambres, que nous soumettons aujourd'hui à votre approbation.

Notre ligne directrice était simple : nous considérons comme l'un des piliers du vivre-ensemble la reconnaissance que la société doit à ceux qui donnent de leur temps et de leur énergie pour aider les autres. C'est pourquoi la banalisation de la violence dans les lieux de soins, largement dénoncée par les professionnels, qu'ils soient soignants ou non, doit être jugulée par tous moyens, autant pour affirmer symboliquement notre soutien sans faille aux personnels soignants que pour renforcer les mesures de nature législative permettant aux soignants d'exercer leur vocation dans les meilleures conditions possibles.

Outre la volonté d'oeuvrer pour renforcer la sécurité des soignants, j'ai été particulièrement vigilante quant à la qualité juridique des mesures que nous vous proposons, comme je m'y étais engagée devant la commission des lois puis en séance publique. Cette vigilance est primordiale pour éviter une loi bavarde mais surtout déceptive, voire inopérante, pour nos soignants. Notre bonne volonté de législateur ne doit pas nous conduire à négliger le bon conseil formulé en 1816 par Pierre-Paul Royer-Collard à la tribune de la chambre des députés : « une loi nouvelle n'est nécessaire que dans l'un de ces deux cas : s'il n'y a point encore de loi nouvelle sur une matière qui en exige, ou si l'expérience a démontré le vice de la loi existante. »

Je remercie la rapporteure Agnès Firmin Le Bodo pour son écoute attentive, son implication sur ce sujet qu'elle a défendu lorsqu'elle était ministre, et sa compréhension des points de vigilance du Sénat.

Le texte que nous vous proposons est très proche du texte adopté par le Sénat en séance publique, bien que je regrette, au nom de la commission des lois, que notre alerte sur la pertinence de l'extension du délit d'outrage à des personnes qui ne seraient pas chargées d'une mission de service public n'ait pas été entendue.

L'accord que nous avons trouvé me semble, dans son ensemble, satisfaisant, en particulier pour les soignants, qui méritent un vote unanime.

L'article 1^er, qui étend à tous les professionnels travaillant dans les lieux de soins la protection accordée aux professionnels de santé depuis la loi du 18 mars 2003, a été peu modifié.

Outre des ajustements rédactionnels, il me paraît important d'évoquer deux dispositifs introduits par le Sénat en séance publique. D'une part, nous souhaitons limiter la création d'une circonstance aggravante pour des faits d'agressions sexuelles à ceux dont les soignants sont victimes, comme le proposait le sénateur Hussein Bourgi. D'autre part, nous proposons de rétablir les circonstances aggravantes pour les faits de vol dans les établissements de santé. S'agissant encore de la lutte contre le vol, il est nécessaire de punir les vols, quels qu'ils soient, commis au détriment des professionnels de santé dans l'exercice de leurs fonctions. À l'inverse, l'extension des circonstances aggravantes à tout vol de produits de santé, y compris entre particuliers, nous a paru disproportionnée. Nous retenons donc la rédaction initiale qui sanctionne le vol de matériel médical et paramédical.

Nous proposons le maintien de l'article 2 dans la rédaction issue de l'amendement du gouvernement et du groupe du Rassemblement démocratique et social européen (RDSE) adopté au Sénat. Cette disposition a une portée symbolique pour les professionnels. J'émettrai toutefois, reprenant un instant ma casquette de rapporteure de la commission des lois, deux réserves. La première est que l'outrage est lié à l'exercice d'une mission de service public. Or tout n'est pas service public et il serait regrettable que cette spécificité se perde. La seconde est que la rédaction de l'article 2 est à mes yeux imparfaite en ce qu'elle ne protégera pas de la même manière toutes les personnes qui travaillent dans les lieux de soins. Je crains donc que nous n'ayons à y revenir. Les échanges avec la rapporteure de l'Assemblée nationale, dans la continuité des débats en séance publique au Sénat, m'ont néanmoins convaincue de maintenir l'extension du délit d'outrage.

Suivant la logique du maintien du délit d'outrage à l'article 2, nous vous proposons, à l'article 2 bis A, de ne pas limiter le dispositif adopté à l'initiative de notre collègue Corinne Imbert au seul Conseil national de l'Ordre des pharmaciens, mais de l'étendre à tous les ordres. Ils pourront donc tous, sans distorsion de compétence, se constituer partie civile en cas d'outrage à l'encontre d'un de leurs membres.

J'en viens désormais aux articles 2 bis et 3, qui visent à faciliter les dépôts de plainte après chaque incident. S'agissant de l'article 3, qui permet à l'employeur, à un ordre professionnel ou à une union régionale des professionnels de santé (URPS) de déposer plainte pour le compte d'un professionnel de santé ou d'un membre du personnel, nous ne vous proposons que des modifications mineures, de nature rédactionnelle, l'Assemblée nationale ayant accepté les principaux apports du Sénat.

La principale mesure de l'article 2 bis, qui consistait à permettre aux professionnels de santé de déclarer l'adresse de leur ordre lors du dépôt de plainte, a été supprimée par le Sénat, cette faculté étant déjà prévue par le droit en vigueur. Nous proposons une rédaction de compromis qui comble une lacune dans notre législation. Alors que tous les professionnels qui exercent dans un établissement public de santé peuvent déjà déclarer leur adresse professionnelle et que les personnes qui sont employées par un professionnel libéral ou par un établissement de santé privé peuvent également déclarer l'adresse de leur employeur, sous réserve de l'accord de celui-ci, nous permettons désormais aux libéraux de déclarer leur adresse professionnelle, mettant ainsi fin à une inégalité peu justifiée.

En revanche, nous vous proposons de maintenir la suppression de l'article 3 bis, qui prévoyait la présentation annuelle au conseil de surveillance ou au conseil d'administration des divers établissements de soins d'un « bilan des actes de violences commis au sein de l'établissement ou du service et les moyens mis en oeuvre pour assurer la sécurité des personnels ». D'une part, cette présentation est en partie satisfaite puisque de telles données sont compilées dans le rapport social unique, qui fait l'objet d'une diffusion publique. D'autre part, les moyens administratifs affectés à la rédaction d'un nouveau rapport seraient mieux employés s'ils étaient dédiés au signalement systématique des violences sur la plateforme de l'Observatoire national des violences en milieu de santé (ONVS).

Enfin, l'article 3 bis A résulte d'un amendement du gouvernement déposé en séance publique visant à rétablir dans son intégralité le régime de la protection fonctionnelle des agents publics, tirant les conséquences d'une décision d'inconstitutionnalité du Conseil constitutionnel. Nous vous proposons de l'adopter sans modification de fond.

Je vous invite donc à adopter ce texte de compromis, qui, je l'espère, répondra aux fortes attentes des soignants.

Mme Agnès Firmin Le Bodo, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. Nous en sommes tous conscients, la proposition de loi qui nous réunit aujourd'hui est particulièrement attendue par les professionnels de santé. En effet, le constat qui a été à l'origine de ce texte au mois de janvier 2024, à savoir celui d'une augmentation inacceptable des violences commises contre des professionnels de santé, se vérifie encore aujourd'hui ; la situation s'est même aggravée.

Ces violences touchent tous les professionnels de santé et tous les lieux d'exercice : hôpitaux, bien sûr, mais aussi cabinets d'exercice libéral - médical, infirmier, kinésithérapique, etc. - ou encore officines de pharmacie.

Il est de notre devoir de législateur de protéger, dans l'exercice de leurs fonctions, ces professionnels qui se consacrent corps et âme à leur mission de santé publique. Le texte que nous vous soumettons y contribuera. Comme vous le savez, il me tient particulièrement à coeur. J'ai été à son initiative lorsque j'étais ministre de la santé et de la prévention, et il s'inscrit dans le prolongement du plan pour la sécurité des professionnels de santé du mois de septembre 2023. J'ai ensuite participé aux travaux législatifs et je l'ai amendé en tant que députée lorsqu'il a été rapporté par notre collègue Philippe Pradal, auquel je tiens à rendre hommage pour sa mobilisation sans faille.

En ma qualité de rapporteure de la CMP et dans le cadre des discussions constructives que j'ai eues avec la rapporteure Anne-Sophie Patru, j'ai été particulièrement attentive à ce que les principales avancées de la proposition de loi soient préservées et consolidées.

Je pense notamment à une divergence entre l'Assemblée nationale et le Sénat, l'extension du délit d'outrage. Cette mesure est très attendue par les professionnels de santé, notamment ceux qui exercent en milieu libéral. Je pense également à la faculté pour l'employeur de porter plainte pour le compte du professionnel de santé, mesure très attendue par les professionnels travaillant dans les établissements de santé. Elle vise à mettre fin au phénomène d'autocensure des victimes, qui hésitent à porter plainte par peur des représailles.

J'estime que l'accord auquel nous sommes parvenues avec mon homologue du Sénat atteint pleinement ces objectifs et répond aux attentes des professionnels de santé.

J'espère donc que cette proposition de loi sera adoptée par la CMP. Je ne doute pas que nos échanges seront aussi constructifs et apaisés que lors de l'examen du texte en séance publique, texte qui a été voté, je le rappelle, à l'unanimité par nos deux chambres.

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Article 1^er
(art. 222-12, 222-13 et 311-4 du code pénal)
Aggravation des peines encourues pour des faits de vol et de violences commis dans les locaux des établissements de santé ou à l'encontre des personnels de ces établissements

L'article 1^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

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Article 2
(art. 433-5 du code pénal)
Extension du délit d'outrage aux professionnels de santé et extension des circonstances aggravantes lorsque le délit est commis dans un établissement de santé

L'article 2 est adopté dans la rédaction du Sénat.

Mme Agnès Firmin Le Bodo, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. Cet article, introduit par le Sénat, autorise seulement l'Ordre des pharmaciens à se constituer partie civile en cas d'outrage. Il convenait soit de supprimer cette disposition, soit de l'étendre aux autres ordres dans un souci de cohérence et d'égalité. Les autres ordres ont donné leur accord à cette extension.

L'article 2 bis A est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

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Article 2 bis
Possibilité, pour les professionnels de santé, de déclarer comme domicile l'adresse de leur ordre professionnel ou leur adresse professionnelle lorsqu'ils portent plainte, sur autorisation du procureur de la République ou du juge d'instruction

L'article 2 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

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Article 3
(art. 433-3-1 du code pénal et art. 15-3-4 [nouveau] du code de procédure pénale)
Droit pour l'employeur de porter plainte pour violences à la place d'un professionnel de santé ou d'un membre du personnel d'un établissement de santé

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

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Article 3 bis A
Extension de la protection fonctionnelle aux agents publics pour toutes les procédures donnant droit à l'assistance d'un avocat

L'article 3 bis A est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

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Article 3 bis (supprimé)
Présentation annuelle, dans chaque établissement de santé ou médico-social, d'un bilan des actes de violence commis à l'égard du personnel et des moyens pour y remédier

L'article 3 bis est supprimé.

Article 5 (supprimé)
Demande de rapport au Gouvernement sur les besoins relatifs à la protection des professionnels intervenant au sein des services d'urgence

L'article 5 est supprimé.

M. Roger Vicot, député. Nous nous abstiendrons sur ce texte qui s'attaque pourtant à un réel problème, l'insupportable augmentation des actes de violence commis contre les professionnels de santé. À moins d'imaginer que celles et ceux qui commettent des actes de violence connaissent le code pénal par coeur et ont donc parfaitement conscience de l'aggravation des peines qu'ils encourent, cela ne changera strictement rien et ne protégera pas les professionnels de santé.

La véritable solution pour protéger les professionnels de santé aurait été d'augmenter les moyens humains en matière de sécurité.

Mme Andrée Taurinya, députée. Ce texte d'annonce traduit une volonté de rouler des mécaniques qui ne résoudra pas le problème. De manière générale, on constate un goût pour l'inflation pénale et la répression. Tous les textes qui visent prétendument à résoudre des problèmes proposent, en guise de solution, de réprimer toujours davantage.

Dans son rapport de 2023 de suivi des recommandations du rapport sur les droits fondamentaux des personnes âgées accueillies en Ehpad de 2021, la Défenseure des droits constatait que 43 % des saisines reçues après la publication de ce rapport concernaient des cas de maltraitance par excès ou négligence. Dans le rapport de 2021, elle explique que « la maltraitance provient parfois d'actes individuels, plus ou moins conscients, mais aussi et surtout de carences de l'organisation liées à la pénurie de personnel, à la rotation importante, à l'épuisement des professionnels ou au manque d'encadrement ».

Si nous voulons vraiment régler le problème de ces violences - c'est notre volonté à tous -, il faut absolument allouer plus de moyens humains afin que les patients se sentent pris en charge et que les familles considèrent que leur proche est bien traité et bien accompagné à l'hôpital ou à l'Ehpad. Autrement, cela crée du ressentiment qui peut conduire à des violences. Je voterai donc contre ce texte.

Mme Agnès Firmin Le Bodo, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. J'ignore si c'est rouler des mécaniques que de vouloir apporter des réponses aux soignants. Cette proposition de loi n'a pas pour objet de résoudre tous les problèmes liés à l'insécurité dans l'exercice quotidien de leur travail par tous les professionnels de santé, qu'ils soient dans le secteur médical ou médico-social, mais seulement d'apporter quelques réponses qui nécessitaient un passage par la loi. Le plan pour la sécurité des professionnels de santé comporte quarante-deux mesures que je vous invite à lire et qui répondront à certaines des questions soulevées, sachant que quarante d'entre elles ne sont pas d'ordre législatif. Tout ne passe pas par la loi et, comme l'a rappelé Mme Anne-Sophie Patru, nous devons nous astreindre à ne mettre dans la loi que ce qui en relève.

Il va de soi que l'aggravation des peines envoie un signal aux délinquants, Monsieur Roger Vicot. Mais il s'agit surtout de montrer aux soignants que la représentation nationale est à leurs côtés. La proposition de loi a été adoptée à l'unanimité en mars. Les réponses qu'elle apporte vous paraissent peut-être minimes, mais elles importent aux soignants, notamment ceux qui défilaient dans la rue il y a quelques semaines. Ce texte les incitera à porter plainte, ce qu'ils ne font pas car ils pensent que c'est inutile.

M. Florent Boudié, député, président. Je vous remercie. Nous pouvons passer au vote sur l'ensemble.

La commission mixte paritaire adopte, ainsi rédigées, l'ensemble des dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à renforcer la sécurité des professionnels de santé.

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