II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
A. LE PROGRAMME 174 : UN MONTANT DE CRÉDITS CONSOMMÉS QUI RESTE EXCEPTIONNELLEMENT ÉLEVÉ BIEN QU'AFFECTÉ PAR UN PHÉNOMÈNE DE SOUS-CONSOMMATION MASSIF
La loi de finances initiale pour 2024 avait ouvert 5,8 milliards d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 5,4 milliards d'euros de crédits de paiement (CP) sur le programme 174.
Évolution des crédits ouverts sur le programme 174 au cours de la gestion 2024
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Cependant, dans le cadre de l'effort d'économies rendu nécessaire par la dégradation exceptionnelle des comptes publics en 2023 et en 2024 et pour tenir compte de phénomènes de sous-consommation de crédits, notamment s'agissant du dispositif MaPrimeRenov', 1 milliard d'euros d'autorisations d'engagement et 1,5 milliard d'euros des crédits de paiement initialement autorisés ont été annulés en cours de gestion. Le décret n° 2024-124 du 21 février 2024 a annulé 1 milliard d'euros d'AE et 1,3 milliard d'euros de CP puis, la loi n° 2024-1167 du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion (LFFG) pour 2024 a annulé 0,2 milliard d'euros de CP supplémentaires.
Ces annulations ont essentiellement porté sur le dispositif MaPrimeRenov', à nouveau caractérisé par un phénomène massif de sous-consommation de crédits, ainsi que sur les sommes qui avaient été prévues pour la reconduction éventuelle d'une indemnité carburant ciblée, une mesure de soutien qui n'aura finalement pas été mise en oeuvre en 2024 du fait de la baisse des prix des carburants (voir infra).
Aussi, en 2024, les crédits de paiement disponibles sur le programme 174 ont-ils représenté 4 milliards d'euros. Sur ce montant, 3,8 milliards d'euros ont été réellement dépensés, soit un taux d'exécution de 95 %. Les dépenses effectives du programme ont diminué de 25 % (1,2 milliard d'euros) par rapport à 2023. Cependant, il convient de souligner que ces dernières années, l'exécution des crédits du programme 174 a été fortement affectée par la crise des prix de l'énergie et les dispositifs de soutien onéreux mis en oeuvre pour en atténuer ses effets sur les consommateurs. Si l'on prend pour référence la situation d'avant-crise et notamment l'exercice budgétaire 2021, les dépenses du programme affichent au contraire une hausse significative de 11 %, soit 0,4 milliard d'euros3(*).
Évolution des crédits de paiements consommés sur le programme 174 (2021-2024)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
1. Une exécution des crédits alloués à la prime de rénovation énergétique encore une fois très inférieure aux prévisions
L'article 15 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 a créé la prime de transition énergétique, mieux connue sous le nom de « MaPrimeRénov' » en remplacement du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) et des aides « Habiter mieux » de l'Agence nationale de l'Habitat (ANAH). Depuis le 1er janvier 2021, les propriétaires occupants aux revenus intermédiaires et supérieurs ont été intégrés au dispositif MaPrimeRénov'.
La loi de finances initiale pour 2024 avait opéré une refonte du dispositif : MaPrimeRénov' est désormais organisé en deux parcours, « performance » et « efficacité ».
Le parcours « performance » a été inscrit sur le programme 135 « urbanisme, territoires et amélioration de l'habitant » de la mission « cohésion des territoires », et il vise à soutenir la réalisation de travaux de rénovation globale performante. Ce dispositif remplace ainsi « MaPrimeRénov' Sérénité » qui proposait des rénovations globales accompagnées à destination des ménages aux revenus modestes ou très modestes, et le forfait « rénovation globale » de MaPrimeRénov'. Les ménages qui bénéficient de ces aides devront obligatoirement être aidés dans le cadre du dispositif « Mon Accompagnateur Rénov' ».
Le parcours « efficacité » est demeuré au sein du programme 174, et il est composé d'aides forfaitaires définies par type de travaux, qui vise à soutenir la décarbonation du chauffage des logements. Il peut par exemple subventionner l'installation de pompes à chaleur. Il était prévu que les logements F et G ne soient plus éligibles à ce dispositif, et redirigés vers le parcours « performance ».
Le rapporteur estime que la distinction entre ces deux parcours a permis de clarifier les objectifs de la prime de transition énergétique. En effet, MaPrimeRénov', hors MaPrimeRénov' Sérénité et Copropriété, était traditionnellement présentée comme une politique favorisant la réduction de la consommation d'énergie, alors qu'elle finançait en très grande majorité des rénovations « monogestes » (85 % avant 2024), qui consistent pour l'essentiel en un changement d'appareil de chauffage.
La réorientation de MaPrimeRénov' vers les rénovations globales traduisait donc enfin une volonté de privilégier les travaux les plus performants d'un point de vue écologique. Toutefois, le pilotage de la politique d'aide à la rénovation énergétique des particuliers a été insuffisant.
Restructuration de MaPrimeRénov'
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Piliers dans le cadre de la refonte |
Dispositifs Anah avant 2024 |
Public éligible |
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Efficacité (programme 174) |
Forfaits MaPrimeRénov' par geste |
Ménages aux revenus très modestes, modestes, intermédiaires et supérieurs |
|
Performance (programme 135) |
Forfait MaPrimeRénov' « Rénovation globale » (programme 174) |
Ménages aux revenus intermédiaires et supérieurs |
|
MaPrimeRénov' « Sérénité » (programme 135) |
Ménages aux revenus très modestes et modestes |
|
|
MaPrimeRénov' « Copropriétés » (programme 135) |
Syndicats de copropriétaires |
Source : commission des finances
Dans la loi de finances initiale pour 2024, 2 milliards d'euros étaient demandés en CP sur le programme 174. Pour la première année depuis 2021, aucun crédit de paiement pour MaPrimeRénov' n'était inscrit sur la mission « Plan de relance ».
L'exécution de MaPrimeRénov' sur le programme 174 est fortement inférieure aux prévisions : seuls 35 % des CP (700 millions d'euros sur 2 milliards) ont été effectivement consommés. L'année 2023 avait déjà marqué un record dans la sous-exécution des crédits - la moitié des crédits pour la rénovation énergétique inscrits sur le programme n'avait pas été consommée -, ce qui montre que ce décalage entre les prévisions et l'exécution n'est pas qu'une simple question de conjoncture, mais est bien de nature structurelle.
Exécution des crédits de MaPrimeRénov' en CP entre 2022 et 2024
(en millions d'euros)
|
2022 Exécution |
2023 Prévisions |
2023 Exécution |
2024 Prévisions |
2024 Exécution |
Taux d'exécution en 2024 |
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MaPrimeRénov' (programme 174) |
1 284 |
2 300 |
1 200 |
2 000 |
700 |
35 % |
|
MaPrimeRénov' (programme 362) |
870 |
300 |
300 |
0 |
0 |
- |
|
MaPrimeRénov' (programme 135) |
0 |
0 |
0 |
1 200 |
400 |
33,3 % |
|
Total |
2 102 |
2 600 |
1 500 |
3 200 |
1 100 |
34,4 % |
Source : commission des finances, d'après les données de la Cour des comptes
Le rapporteur spécial, dans son rapport relatif à la loi de résultat et d'approbation des comptes de l'exercice 2023, avait déjà mis en avant les causes de la sous-consommation massive qui s'annonçait pour l'exercice 2024 : le reste à charge des ménages modestes est encore trop important, la filière de la rénovation énergétique des bâtiments connaît des difficultés de structuration, et la fraude demeure un véritable problème. Tous ces éléments ont par ailleurs été détaillés au cours des rapports récents4(*).
Le rapporteur spécial avait particulièrement alerté sur ce dernier point lors de son rapport à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2024 : « Une augmentation des crédits consacrés à MaPrimeRénov', sans que les moyens dédiés à la lutte contre la fraude ne soient adaptés, peut conduire à une hausse des escroqueries, dont les conséquences sont dramatiques pour la confiance des ménages et qui peut considérablement réduire l'efficacité du dispositif. »5(*)
Au regard de l'ensemble de ces facteurs, le pilotage de la prime de transition énergétique par le Gouvernement précédent soulève de nombreuses interrogations. Alors que les gestes d'isolation simple sans changement de chauffage n'étaient plus finançables par MaPrimeRénov' depuis le 1er janvier 2024, il est à nouveau possible depuis le 15 mai 2024 de changer une fenêtre ou isoler une toiture sans réaliser de travaux complémentaires.
Là aussi, le rapporteur avait alerté sur cette situation dès son rapport sur la mission « Écologie » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2024 : « L'obligation de changer un système de chauffage pour bénéficier d'une aide du pilier « Efficacité » soulève en revanche de nombreuses questions. On peut en effet imaginer que des ménages souhaitent refaire l'isolation de parties ciblées (toiture, murs) de leur logement sans changer de système de chauffage ou s'engager dans une rénovation globale. Il serait absurde d'obliger ces ménages à passer par un accompagnateur Rénov, ou de choisir de changer en plus un système de chauffage. »6(*)
Au-delà des problèmes de fond qu'illustrent ces décisions, le changement régulier des règles et des financements de MaPrimeRénov' est à l'origine d'une forte incertitude dans le secteur de la rénovation énergétique, et ne crée pas un environnement favorable pour qu'un écosystème économique puisse vraiment se développer.
Ainsi, après avoir annoncé une hausse historique, à 4 milliards d'euros, des crédits accordés à MaPrimeRénov' pour 2024 lors de l'examen du projet de loi de finances, la prime est désormais l'une des principales politiques ciblées par les annulations de crédits et les mises en réserve décidées au début de cette année. Ce mouvement de zigzag permanent rend impossible toutes prévisions sur le dispositif, et donc la mise en place d'une véritable politique de rénovation énergétique des bâtiments.
2. Une nouvelle surconsommation massive des crédits relatifs aux aides à l'acquisition de véhicules propres a gravement menacé la soutenabilité du programme 174 en cours d'exercice
Jusqu'en 20247(*), les crédits alloués aux dispositifs de soutien de la demande visant à stimuler le verdissement du parc automobile des véhicules légers étaient portés par l'action 03 « Aides à l'acquisition de véhicules propres » du programme 174. Historiquement, ces aides se matérialisaient dans deux dispositifs : le bonus écologique ainsi que la prime à la conversion. En 2024, un nouveau dispositif coûteux qui a rencontré un succès inattendu a été mis en oeuvre et financé par des crédits de cette même action, le leasing social.
En 2023, les dépenses effectives consacrées aux aides à l'acquisition de véhicules propres avaient excédé de 400 millions d'euros (soit 31 %) les crédits qui avaient été prévus en loi de finances initiale. En 2024, un phénomène de surconsommation identique a été observé. En effet, alors que 1,5 milliard d'euros avaient été prévus en loi de finances initiale, 1,9 milliard d'euros de CP ont été consommés au cours de l'exercice.
Comparaison entre les CP prévus en loi de finances initiale et les CP effectivement consommés en cours d'exercice sur l'action 03 (2023-2024)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Le rapporteur ne peut que s'étonner de la répétition de phénomènes de surconsommation de crédits d'une telle ampleur qui interroge immanquablement la qualité de la programmation budgétaire initiale.
Elle observe par ailleurs que ces phénomènes de surconsommation des crédits consacrés aux dispositifs d'aides à l'acquisition de véhicules propres ont profondément menacé la soutenabilité budgétaire du programme 174 lors de l'exercice 2024. Celle-ci n'a en effet pu être assurée que par la mise en oeuvre d'une combinaison d'expédients en cours de gestion :
- la suspension brusque et imprévue de dispositif de leasing social un mois seulement après son lancement ;
- le choix de la débudgétisation en début d'exercice des dispositifs de soutien à l'acquisition de poids lourds propres et à la transition énergétique des stations-services rurales, finalement financés en 2024 par l'outil des certificats d'économies d'énergie (CEE), et pour lesquels 200 millions d'euros avaient été prévus en loi de finances initiale ;
- le redéploiement de crédits provenant de dispositifs connaissant au contraire des sous-consommations de crédits, au premier rang desquels MaPrimeRenov'.
Le rapporteur estime que de tels bouleversements en cours d'exercice contribuent à altérer la sincérité de la programmation budgétaire initiale, et par voie de conséquence, la portée de l'autorisation donnée par le Parlement.
Répartition de la consommation des CP de l'action 03 en 2024
(en millions d'euros et en %)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
98,2 % des crédits de paiement consommés en 2024 sur l'action 03 concernent trois dispositifs de soutien : le bonus écologique, la prime à la conversion et le leasing social.
Le reste des crédits exécutés concernent le prêt à taux zéro mobilités ainsi que les engagements antérieurs de deux dispositifs qui étaient jusqu'en 2023 financés par des crédits inscrits sur l'action 03 et pour lesquels une débudgétisation via le système des CEE a été décidée au début de l'exercice 2024 :
- l'appel à projets « Écosystèmes des véhicules lourds électriques » ;
- le fonds d'aide dédié à accompagner la transition énergétique des stations-services rurales indépendantes à travers le financement de l'installation d'infrastructures de recharge pour les véhicules électriques.
Enfin, en 2024, les frais de gestion versés à l'agence de services et de paiement (ASP) pour la gestion des dossiers et la mise en paiement des aides se sont élevés à 11 millions d'euros.
L'évolution des dépenses (CP) consacrées aux aides à l'acquisition de véhicules propres pour les particuliers entre 2017 et 2024
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
En 2024, comme en 2023, le dispositif de bonus écologique a donné lieu à la consommation de 1,4 milliard d'euros de crédits. Pour la prime à la conversion, les crédits consommés se sont élevés à 184 millions d'euros.
Mis en place au 1er janvier 2024, le dispositif de leasing social a permis à ses bénéficiaires d'accéder à des offres de location8(*) de véhicules électriques extrêmement attractives pour des loyers mensuels situés entre 40 euros et 150 euros, soit pour certains véhicules, des montants très nettement inférieurs à l'objectif de 100 euros par mois qui avait été envisagé à l'origine. En 2025, il a concerné les ménages appartenant aux cinq premiers déciles de revenus dépendant de leurs véhicules personnels pour leur activité professionnelle.
Le dispositif de leasing social a rencontré un succès inattendu, Alors que le dispositif avait été lancé sans limite de temps ni de commandes et que les estimations les plus optimistes tablaient sur 10 000 à 20 000 véhicules commandés sur l'année, 46 000 demandes ont affluées dès les premiers jours de janvier. En conséquence, le dispositif a dû être suspendu en catastrophe dès février 2024 pour éviter que son coût atteigne des niveaux trop insoutenables pour le budget de l'État.
Au cours de l'exercice 2024, les crédits de paiement consacrés à ce dispositif de soutien se sont élevés à 280 millions d'euros.
Nombre de véhicules ayant fait l'objet d'un bonus, d'une prime à la conversion ou du dispositif de leasing social (2017-2024)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
3. « Victime collatérale » de la fin de la taxe d'habitation, le chèque énergie a connu une exécution mouvementée en 2024
Le chèque énergie concerne les ménages qui se situent en-dessous du deuxième décile de revenus, soit 20 % des ménages français. L'aide moyenne est d'environ 150 euros pour un montant variant de 48 à 277 euros. Ce montant était jusqu'en 2024 calculé en fonction du revenu fiscal de référence et de la situation familiale du bénéficiaire (évaluée en fonction du nombre d'unités de consommation).
Jusqu'en 2023, le critère de la composition familiale du ménage était apprécié à partir de la base de données afférente à la taxe d'habitation (« base TH ») tenue et mise à jour par la direction générale des finances publiques (DGFiP). Or, compte tenu de la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales au 1er janvier 2023, la liste des bénéficiaires du chèque énergie pour 2024 n'a pas pu être établie selon les critères habituels. Aussi, le Gouvernement de l'époque avait-il décidé de reconduire à l'identique la liste des bénéficiaires du chèque énergie au titre de l'année 2023. Cette situation a engendré de nombreuses réclamations et la dénonciation de situations d'injustices dans la mesure où certains ménages qui n'étaient pas éligibles en 2023 auraient dû avoir droit au bénéfice du chèque énergie en 2024 en raison de l'évolution de leur situation entre 2021 et 2022.
Aussi, en complément, un guichet de demande a-t-il été mis en place afin de permettre aux ménages qui sont éligibles au chèque énergie au titre de leur situation en 2022 (revenus et composition du ménage), mais ne l'étaient pas au titre de leur situation en 2021 ou dont la situation a changé depuis 2021, de réclamer l'attribution du chèque énergie auquel ils ont droit. Cette situation concernait par exemple les jeunes primo-déclarants entrant dans la vie active, les ménages dont les revenus avaient baissé entre 2021 et 2022 ou ceux qui avaient connu une naissance en 2022. Ce guichet a fonctionné de juillet à décembre 2024.
Les demandes réalisées via ce guichet ont été beaucoup moins nombreuses qu'anticipé pour un coût de 13,1 millions d'euros en 2024 et 7 millions d'euros en 2025 soit 20,1 millions d'euros contre une prévision de 60 millions d'euros qui reposait déjà sur la base d'un taux de non recours de 40 %. En effet, alors que les foyers concernés étaient estimés à environ un million, seuls 128 000 chèques ont été distribués via le dispositif de guichet.
Cette expérience tend à démontrer que la fin de l'automaticité complète de la délivrance du chèque énergie, une conséquence indirecte de la fin de la taxe d'habitation sur les résidences principales, risque d'engendrer un phénomène de non recours significatif pour les foyers éligibles qui devront se manifester pour bénéficier de l'aide.
AE et CP consommés en 2024 au titre du dispositif de chèque énergie
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
En 2024, les engagements au titre du dispositif habituel, avec une délivrance automatisée à ses bénéficiaires, se sont élevés à 780 millions d'euros pour des décaissements effectifs de 741 millions d'euros.
Au total, en incluant les demandes effectuées via le mécanisme de guichet, les AE et CP exécutés au titre du dispositif de chèque énergie en 2024 se sont respectivement établis à 800 millions d'euros et à 754 millions d'euros.
Entre 2021 et 2023, les crédits alloués au dispositif du chèque énergie avaient été fortement affectés par la crise des prix de l'énergie. En réponse à celle-ci, plusieurs chèques exceptionnels avaient été mis en oeuvre pour soutenir les consommateurs d'énergie, soit sous forme de chèques énergie au montant et au périmètre élargis soit sous forme de chèques dédiés à accompagner les utilisateurs de combustibles spécifiques (fioul et bois). Sur cette période, ces mesures ponctuelles ont conduit à fortement majorer les dépenses suivies au titre du chèque énergie dans la maquette budgétaire du programme 174. L'exercice 2024 est le premier depuis 2020 à n'être concerné que de façon marginale par ces mesures exceptionnelles, simplement au titre de restes à payer de ces dispositifs.
Évolution des crédits consacrés au chèque énergie entre 2020 et 2024
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
4. Conditionnée à l'évolution des prix à la pompe, « l'aide carburant » budgétée à hauteur de 595 millions d'euros n'a pas été mise en oeuvre en 2024
En 2022, au plus fort de la crise des prix de l'énergie, une remise sur les carburants financée par le budget de l'État avait été mise en oeuvre pour un coût total de 7,6 milliards d'euros. Cette remise généralisée avait été remplacée en 2023 par une indemnité de 100 euros ciblée sur les travailleurs modestes qui utilisent leur véhicule individuel pour se rendre sur leur lieu de travail. Le coût de cette mesure, initialement estimé à 1 milliard d'euros, n'avait en réalité représenté que 433 millions d'euros.
Le Gouvernement avait envisagé de reconduire cette aide en 2024 dans l'hypothèse où les prix des carburants se seraient maintenus à des niveaux élevés, aux environs de 2 euros par litre. Le périmètre de la mesure devait même être élargi, ce qui avait conduit à prévoir 595 millions d'euros de crédits à cette fin dans le projet de loi de finances initiale pour 2024. Compte-tenu de la baisse du prix des carburants, cette aide n'a pas été mise en oeuvre et les crédits prévus ont été annulés par le décret précité du 21 février 2024.
Ainsi, en 2024, seuls 17 600 euros ont été dépensés via le programme 174 afin de solder un reliquat lié au dispositif d'aide qui était en vigueur l'année précédente.
* 3 Pour raisonner à périmètre constant, ce calcul intègre, pour l'exercice 2021, la part des crédits relatifs aux dispositifs d'aides à l'acquisition de véhicules propres qui étaient portés par l'action 07 « Infrastructures de mobilités vertes » du programme 362 « Écologie » de la mission « Plan de relance ».
* 4 Voir notamment le rapport fait au nom de la commission d'enquête sur l'efficacité des politiques publiques en matière de rénovation énergétique, Sénat, Rapporteur Guillaume Gontard, Président Mme Dominique Estrosi Sassone, juin 2023 ; Cour des comptes, Le soutien aux logements face aux évolutions climatiques et au vieillissement de la population, Communication au comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques de l'Assemblée nationale, octobre 2023.
* 5 Mme Christine Lavarde, Projet de loi de finances pour 2024 : Écologie, développement et mobilité durables, Rapport général, Tome III, novembre 2023.
* 6 Mme Christine Lavarde, Projet de loi de finances pour 2024 : Écologie, développement et mobilité durables, Rapport général, Tome III, novembre 2023.
* 7 En 2025 le dispositif de leasing social sera financé par le mécanisme extra-budgétaire des certificats d'économies d'énergie (CEE).
* 8 Pour une durée minimum de trois ans.