B. L'EXÉCUTION DU PROGRAMME 113 « PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ » : UNE ABSENCE DE « STRATÉGIE » POUR LA BIODIVERSITÉ
Sur le programme 113 de la mission, « paysages, eau et biodiversité », 379,2 millions d'euros en CP ont été consommés en 2024, contre 517,9 millions d'euros inscrits en loi de finances initiale, ce qui représente une baisse de plus d'un quart des crédits (- 26,8 %). Cet écart est le résultat des annulations de crédits prévues par le décret du 21 février 2024 (- 46,8 millions d'euros), et la loi de finances de fin de gestion pour 2024 (- 85 millions d'euros).
À première vue, on pourrait croire que dans la mesure où le volume des crédits consommés sur le programme est en progression entre 2023 et 2024 (+ 39,9 millions d'euros), les politiques de la biodiversité continuent de connaître une dynamique, malgré les annulations de crédits. Cependant, cette progression est avant tout le résultat de modifications de la maquette budgétaire.
En effet, après avoir été inscrits sur le programme 113 ou sur le programme 362 de la mission « Plan de relance », les crédits de la Stratégie nationale biodiversité (SNB) 2030 ont été inscrits en 2023 sur le programme 380 « fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires », permettant ainsi d'afficher une enveloppe de crédits significative sur ce nouveau programme budgétaire.
Cette anomalie au regard du principe de spécialité budgétaire, dénoncée à de nombreuses reprises par le rapporteur spécial, a heureusement été corrigée dans la loi de finances initiale pour 2024, mais il en résulte que la progression des crédits du programme 113 est en grande partie illusoire. Ces changements de périmètre avaient en effet entraîné en loi de finance initiale pour 2024 un doublement des crédits du programme (+ 264 millions d'euros en AE = CP).
Les coupes budgétaires dans les politiques de la biodiversité sont donc bien réelles :
- les politiques de la biodiversité qui étaient anciennement financées par le fonds vert, sont passées de 123 millions d'euros à 96 millions d'euros ;
- les financements de l'Office français de la biodiversité (OFB) pour la SNB 2030 ont baissé de 53,3 à 10 millions d'euros.
Plus généralement, les ambitions affichées pour le financement de la biodiversité ont été revues à la baisse. Alors que le rapport « financement de la stratégie nationale pour la biodiversité (SNB) pour 2030 », de l'inspection générale des finances (IGF) et de l'inspection générale de l'environnement et du développement durable (IGEDD) de novembre 2022, prévoyait un besoin de financement net provenant de l'État de 284,8 millions d'euros en 2024 et de 372,4 millions d'euros en 2025, ces sommes sont très loin d'être atteintes.
Besoins de financements nets à couvrir pour = la stratégie nationale biodiversité
(en millions d'euros)
|
2023 |
2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
|
|
Financements prévus ou annoncés |
330 |
330 |
330 |
330 |
330 |
|
Financement des agences de l'eau |
115 |
115 |
115 |
115 |
95 |
|
Besoins nets à couvrir |
173,7 |
284,8 |
372,4 |
423,5 |
465,1 |
|
Besoins bruts |
618,7 |
729,8 |
817,4 |
868,5 |
890,1 |
Source : commission des finances, d'après le rapport « financement de la stratégie nationale pour la biodiversité (SNB) pour 2030 », de l'Inspection générale des finances et l'Inspection générale de l'environnement et du développement durable, novembre 2022
Il est « tentant » de faire des économies sur les politiques de la biodiversité dans la mesure où, contrairement à d'autres programmes, les gains qu'elles apportent ne sont souvent pas facilement quantifiables, et ne peuvent être appréciés que sur le long terme. Par ailleurs, les acteurs directement concernés par ces politiques se mobilisent difficilement pour faire entendre leur voix. Pourtant, la préservation de la biodiversité n'est pas un objectif secondaire par rapport à l'adaptation au changement climatique. Il est donc impératif de définir une nouvelle trajectoire pour la stratégie nationale biodiversité.