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N° 743 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2024-2025 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 juin 2025 |
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RAPPORT FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet
de loi, |
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Par M. Jean-François HUSSON, Sénateur |
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TOME II ANNEXE N° 11b (Programmes 203 « Infrastructures et
services de transports » Rapporteurs spéciaux : M. Hervé MAUREY et Mme Marie-Claire CARRÈRE-GÉE |
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(1) Cette commission est composée de :
M. Claude Raynal, président ;
M. Jean-François Husson, |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 1285, 1492 et T.A. 138 Sénat : 718 (2024-2025) |
LES PRINCIPALES
OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
1. Pour contribuer à atténuer le dérapage inédit des finances publiques, l'effort d'économies réalisé en 2024 sur les dépenses effectives de l'État en faveur des transports s'est élevé à 490 millions d'euros. La détérioration massive et inédite des comptes publiques en 2023 puis en 2024 supposait des mesures d'économies ambitieuses auxquelles la plupart des politiques publiques devaient prendre leur part. Il est cependant absolument nécessaire que les efforts d'économies soient prioritairement ciblés sur les dépenses de fonctionnement ainsi que les projets nouveaux. En revanche, les investissements dans la régénération, l'entretien et la modernisation des infrastructures de transport existantes doivent être sanctuarisés et continuer d'évoluer de façon dynamique.
2. Alors que les investissements dans les infrastructures de transport supposent une stratégie cohérente inscrite dans le temps long, il est nécessaire que la loi garantisse une visibilité suffisante quant à leur financement à travers une programmation pluriannuelle des dépenses de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). Cette exigence est d'ailleurs explicitement prévue par les dispositions de l'article 3 de la loi d'orientation des mobilités (LOM).
3. Dans un paysage devenu concurrentiel, la SNCF ne pourra pas structurellement financer à elle-seule, comme ce sera le cas jusqu'en 2027, l'augmentation indispensable des investissements de régénération et de modernisation du réseau ferroviaire existant. Des sources complémentaires de financement devront nécessairement être dégagées d'ici là.
4. À l'initiative de la commission des finances du Sénat, la loi de finances pour 2025 a permis d'apporter une première réponse concrète aux enjeux de financement des autorités organisatrices de la mobilité (AOM) de province à travers l'instauration d'un fonds de financement des mobilités du quotidien de 50 millions d'euros par an alimenté par les ressources provenant des mises aux enchères de quotas carbone. Ce fonds aura notamment vocation à cibler les besoins de financement des services de mobilité en zones rurales.
5. Compte-tenu de l'état dégradé du réseau routier national non concédé, les investissements nécessaires à sa régénération et à son entretien doivent être sanctuarisés.
I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DES PROGRAMMES 203 « INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORT » ET 205 « AFFAIRES MARITIMES »
A. EN 2024, LE PROGRAMME 203 A PARTICIPÉ À ATTÉNUER LE DÉRAPAGE INÉDIT DES FINANCES PUBLIQUES
Sur le programme 203, la loi de finances pour 20241(*) avait autorisé des crédits budgétaires à hauteur de 4,3 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 4,4 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). À ces montants, il convient d'ajouter les très importants crédits issus de fonds de concours, provenant principalement de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) qui alimentent ce programme budgétaire.
Aussi, au total, la loi de finances pour 2024 prévoyait-elle l'ouverture de 8,5 milliards d'euros d'AE et de 8,4 milliards d'euros de CP, soit des augmentations très significatives, respectivement de 35 % et de 18 % par rapport aux montants qui avaient été prévus en loi de finances initiale pour 2023.
Il est à noter qu'en 2024, les reports de crédits non consommés en 2023 ont représenté 638 millions d'euros en AE et 378 millions d'euros en CP.
1. Un exercice marqué par des annulations de crédits destinées à contribuer à l'atténuation de la dégradation inédite des finances publiques
Cependant, la gestion 2024 a surtout été marquée par les conséquences de la dégradation inédite des finances publiques qui a conduit à devoir réaliser des économies en cours d'exercice budgétaire sur de nombreux programmes du budget de l'État. Les crédits relatifs aux transports, notamment ceux inscrits sur le programme 203, mais aussi le budget de l'AFITF, ont ainsi été amenés à contribuer à cet effort collectif d'atténuation du dérapage des comptes publics.
Cette contribution s'est principalement réalisée en deux temps :
- d'une part à travers le décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits ;
- d'autre part via la loi n° 2024-1167 du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion pour 2024.
Le décret d'annulation du 21 février 2024 a ainsi procédé à l'annulation de 341 millions d'euros (AE=CP) des crédits inscrits sur le programme 2032(*). Trois autres décrets3(*) ont par ailleurs conduit à réduire les crédits de fonds de concours dont l'allocation était prévue au programme 203 en 2024 pour un total de 64 millions d'euros en AE et 14 millions d'euros en CP.
S'agissant des annulations prévues par le décret du 21 février, le rapport annuel de performances du programme 203 pour l'année 2024 souligne que « compte-tenu de la structure de ses dépenses, notamment de l'importance des dépenses obligatoires, le programme ne pouvait pas supporter une annulation d'une telle ampleur ». La contribution à l'atténuation du dérapage des finances publiques des dépenses de l'État relatives aux transports a ainsi été répartie entre les crédits du programme 203 et le budget de l'AFITF.
L'effort d'économie budgétaire de 399 millions d'euros (de dépenses effectives) demandé à l'AFITF sur l'exercice 2024 s'est décomposé en deux parts :
- une réduction de 199 millions d'euros des dépenses de fonds de concours de l'AFITF ;
- une ponction de 200 millions d'euros sur sa trésorerie.
Cette répartition de la contribution au redressement des finances publiques des dépenses de l'État consacrées aux transports s'est concrétisée dans le cadre de la loi de finances de fin de gestion (LFFG) pour 2024. Celle-ci a en effet réduit de 399 millions d'euros les recettes affectées en 2024 à l'AFITF tout en réouvrant sur le programme 203 une partie des crédits préalablement annulés par le décret du 21 février, à hauteur de 49 millions d'euros en AE et de 250 millions d'euros en CP.
Au total, l'effort d'économies réalisé en 2024 sur les dépenses de l'État en faveur des transports s'est ainsi élevé à 387 millions d'euros en AE et 490 millions d'euros en CP.
Économies réalisées
en 2024 sur les dépenses de l'État
relatives au secteur
des transports
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat
Le rapport annuel de performances précise que « ces économies ont très majoritairement concerné le développement des nouvelles infrastructures (...). Les moyens d'entretien et de régénération des réseaux ont, dans ce cadre, été préservés ».
L'effort porté par le seul programme 203 s'est ainsi élevé à 292 millions d'euros en AE et 91 millions d'euros en CP. Ces économies se sont principalement décomposées de la façon suivante :
- une baisse de 244 millions d'euros en AE et de 44 millions d'euros en CP des dépenses relatives à la couverture du déficit d'exploitation des trains d'équilibre des territoires (TET), essentiellement à travers un report à 2025 du contrat d'ouverture à la concurrence des lignes Nantes-Lyon et Nantes-Bordeaux ;
- une baisse de 20 millions d'euros en AE et de 5 millions d'euros en CP des dépenses relatives au transport aérien ;
- une baisse de 24 millions d'euros en AE et de 27 millions d'euros en CP des aides au fret ferroviaire ;
- une baisse de 6 millions d'euros en AE et de 5 millions d'euros en CP des dépenses relatives aux tarifs sociaux ferroviaires ;
- une baisse de 5 millions d'euros (AE=CP) des dépenses relatives au dragage des ports ;
- une baisse de 4 millions d'euros (AE=CP) des études d'innovation.
Dans son analyse de l'exécution budgétaire pour 20244(*), la Cour des comptes souligne cependant que « le schéma d'annulation implique davantage des reports de charge sur les exercices ultérieurs que de réelles économies ». C'est le cas de la réduction des dépenses prévues dans le budget de l'AFITF comme de la baisse des crédits du programme 203 dont la principale composante relève du report de quelques mois du calendrier de l'ouverture à la concurrence des lignes de TET Nantes-Lyon et Lyon-Bordeaux.
Les rapporteurs spéciaux ont conscience que la détérioration massive et inédite des comptes publics en 2023 puis en 2024 supposait des mesures d'économies ambitieuses auxquelles la plupart des politiques publiques devaient prendre leur part. Cependant, en particulier en matière de transport et surtout de financement des infrastructures, ils considèrent que la diminution aveugle et indiscriminée des dépenses pourrait s'avérer extrêmement délétère et emporter des conséquences potentiellement irrémédiables, notamment sur l'état des réseaux de transport existants ferroviaire, routier comme fluvial.
C'est pour cette raison qu'ils soulignent la nécessité que les efforts d'économies soient prioritairement ciblés sur les dépenses de fonctionnement ainsi que les projets nouveaux. En revanche, il est primordial que les investissements dans la régénération, l'entretien et la modernisation des infrastructures de transport existantes soient sanctuarisés et continuent d'évoluer de façon dynamique.
À ce stade, en 2025 plus encore qu'en 2024, il leur semble que c'est la logique qui a présidé à la définition des mesures d'économies par le ministère des transports. Cependant, compte-tenu des besoins qui résultent entre autres d'un historique de sous-investissements chroniques ou encore des exigences de la transition écologique, les leviers d'optimisation de la dépense dans le domaine des transports ont leur limite et les rapporteurs veilleront à ce que la pérennité des infrastructures existantes ne soit pas mise en péril par des mesures d'économies inappropriées.
Compte tenu de l'état de dégradation déjà avancé des réseaux ferroviaire, routier et fluviaux, de nouveaux renoncements pourraient leur être fatals et supposeraient à l'avenir, pour les réhabiliter, des investissements autrement plus massifs, une situation très délicate qu'il nous faut à tout prix éviter et dans laquelle se trouve aujourd'hui l'Allemagne5(*).
2. Depuis 2022 environ 9 milliards d'euros sont dépensés chaque année sur le programme 203
Le total des crédits ouverts sur le programme 203 en 2024 a ainsi atteint 11,2 milliards d'euros en AE et 9,2 milliards d'euros en CP.
Crédits de paiement ouverts en 2024 sur le programme 203
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Les crédits réellement consommés en 2024 sur le programme 203 se sont quant à eux élevés à 8,7 milliards d'euros en AE et 8,6 milliards d'euros en CP. Après une augmentation forte et continue entre 2019 et 2022, les dépenses annuelles effectives du programme, portées par l'augmentation des crédits de fonds de concours (voir infra), se sont stabilisées entre 8,6 et 8,8 milliards d'euros.
Évolution des montants de crédits consommés sur le programme 203 (2019-2024)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
En partie du fait des efforts de réduction de dépenses mis en oeuvre pour faire face à la dégradation des finances publiques, tout particulièrement s'agissant des CP, les taux de consommation de crédits du programme sont faibles au regard des montants initialement prévues en loi de finances : 78 %6(*) pour les AE et 93 % pour les CP7(*).
Évolution des crédits du
programme 203
entre 2023 et 2024
(en millions d'euros)
|
|
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
||||||||
|
Programme 203 |
Exéc. 2023 |
LFI 2024 y.c. FDC et ADP |
Exéc. 2024 |
Écart exéc. 2024 / 2023 |
Écart exéc. 2024 / LFI 2024 |
Exéc. 2023 |
LFI 2024 y.c. FDC et ADP |
Exéc. 2024 |
Écart exéc. 2024 / 2023 |
Écart exéc. 2024 / LFI 2024 |
|
01-Routes-développement |
560,0 |
676,2 |
318,6 |
- 43,1 % |
- 52,9 % |
699,8 |
910,2 |
605,9 |
- 13,4 % |
- 33,4 % |
|
04-Routes-entretien |
1016,4 |
1 013,5 |
1 035,2 |
+ 1,8 % |
+ 2,1 % |
979,7 |
1 025,5 |
969,0 |
- 1,1 % |
- 5,5 % |
|
41-Ferroviaire |
4743,6 |
4 734,8 |
5 240,0 |
+ 10,5 % |
+ 10,7 % |
4796,3 |
4 461,4 |
5 066,4 |
+ 5,6 % |
+ 13,6 % |
|
42-Voies navigables |
250,3 |
265,3 |
260,4 |
+ 4,0 % |
- 1,8 % |
251,2 |
265,3 |
257,4 |
+ 2,5 % |
- 3,0 % |
|
43-Ports |
144,4 |
224,4 |
282,6 |
+ 95,7 % |
+ 25,9 % |
153,7 |
170,9 |
162,4 |
+ 5,7 % |
- 5,0 % |
|
44-Transports collectifs |
929,1 |
970,6 |
903,4 |
- 2,8 % |
- 6,9 % |
1276,6 |
1 039,9 |
1 007,6 |
- 21,1 % |
- 3,1 % |
|
45-Transports combinés |
199,3 |
331,8 |
270,8 |
+ 35,9 % |
- 18,4 % |
184,1 |
243,3 |
188,8 |
+ 2,6 % |
- 22,4 % |
|
47-Fonctions support |
72,6 |
59,3 |
125,5 |
+ 72,9 % |
+ 111,6 % |
70,7 |
59,3 |
120,3 |
+ 70,2 % |
+ 102,9 % |
|
50-Transport routier |
127,5 |
167,3 |
167,5 |
+ 31,4 % |
+ 0,1 % |
129,6 |
167,3 |
167,3 |
+ 29,1 % |
- 0,0 % |
|
51-Sécurité ferroviaire |
37,3 |
45,0 |
16,3 |
- 56,3 % |
- 63,8 % |
40,8 |
45,0 |
23,8 |
- 41,7 % |
- 47,1 % |
|
52-Transport aérien |
35,9 |
51,4 |
29,9 |
- 16,7 % |
- 41,8 % |
41,5 |
46,7 |
29,9 |
- 28,0 % |
- 36,0 % |
|
TOTAL |
8 113,5 |
11 150,6 |
8 650,3 |
+ 6,6 % |
- 22,4 % |
8 624,0 |
9 230,8 |
8 598,9 |
- 0,3 % |
- 6,8 % |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Les explications des principales évolutions constatées en matière de consommation de crédits sur le programme 203 en 2024 sont les suivantes.
Particulièrement ciblés par les efforts d'économies réalisés en 2024, les crédits de l'action 01 « Routes développement », issus de fonds de concours et consacrés au développement de nouvelles infrastructures routières, sont en baisse sensible. Par ailleurs, les investissements routiers des volets transport des contrats de plan État-régions (CPER) 2023-2027 ayant été réduits par rapport aux contrats précédents, les crédits de cette action devraient structurellement être orientés à la baisse au cours des années à venir.
Les dépenses en nette augmentation de l'action 41 « Ferroviaire » s'expliquent par la forte hausse du montant versé par la SNCF afin d'alimenter le fonds de concours destiné à financer la régénération et la modernisation du réseau ferré (voir infra).
Dans le cadre de la stratégie portuaire et pour financer les projets d'investissement prévus dans les projets stratégiques des grands ports maritimes (GPM) financés via les CPER, les autorisations d'engagement relatifs aux fonds de concours versés par l'AFITF à l'action 43 « Ports » ont augmenté de plus de 150 millions d'euros en 2024.
La baisse des crédits de paiements exécutés en 2024 sur l'action 44 « Transports collectifs » est conjoncturelle et s'explique par l'aide exceptionnelle de 300 millions d'euros qui avait été attribuée par l'État aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) à la fin de l'année 2023.
La hausse sensible des crédits exécutés sur l'action 47 « Fonctions supports » s'explique principalement par la réalisation de deux dépenses exceptionnelles :
- 55,5 millions d'euros acquittés dans le cadre des condamnations de l'État et des protocoles transactionnels relatifs au contentieux avec les sociétés habilitées au télépéage suite à l'abandon du contrat de « l'écotaxe poids lourds » ;
- 12 millions d'euros pour financer le programme de gestion de la demande de transport, dans le cadre des jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024.
L'augmentation apparente de la consommation des crédits de paiement sur l'action 50 « Transport routier » s'explique par la restitution de 42 millions d'euros effectuée en 2023 par l'agence de service et de paiement (ASP) du fait d'une sous-consommation de l'aide exceptionnelle au transport routier accordée en 2022 dans le cadre de la crise des prix de l'énergie.
La baisse apparente des crédits de l'action 51 « Sécurité ferroviaire » s'explique principalement par la dépense exceptionnelle de 21,2 millions d'euros qui avait été consentie en 2023 pour régler à un opérateur ferroviaire une indemnité transactionnelle liée au Brexit.
Enfin, la diminution des crédits consommés sur l'action 52 « Transport aérien » a pour origine le décalage dans le temps d'opérations d'investissement dans les infrastructures aéroportuaires.
3. Toujours plus élevés, les crédits de fonds de concours constituent désormais la majorité des dépenses exécutées sur le programme
Après une hausse importante en 2023, les crédits de fonds de concours consommés sur le programme 203 ont encore significativement progressé en 2024. Les AE consommées ont augmenté de 1,3 milliard d'euros (+ 38,6 %) pour s'établir à 4,7 milliards d'euros tandis que l'exécution de CP s'est élevée de 1 milliard d'euros (+ 29,0 %).
En raison de cette évolution, en 2024, les crédits de fonds de concours ont été majoritaires dans le total des crédits consommés sur le programme 203, à hauteur de 55 % pour les AE et de 53 % pour les CP.
Montants des fonds de concours
et attributions
de produits du programme 203 en 2024
(en millions d'euros)
|
Programme 203 |
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
|
01- Routes - développement |
500,0 |
766,4 |
|
04- Routes - entretien |
760,3 |
797,4 |
|
41- Ferroviaire |
2 372,8 |
2 096,4 |
|
42- Voies navigables |
5,2 |
2,9 |
|
43- Ports |
199,3 |
98,5 |
|
44- Transports collectifs |
754,0 |
716,7 |
|
45- Transports combinés |
95,3 |
72,4 |
|
47- Fonctions support |
2,8 |
2,8 |
|
50- Transport routier |
1,0 |
0,2 |
|
51- Sécurité ferroviaire |
45,0 |
23,5 |
|
52- Transport aérien |
0,0 |
0,0 |
|
TOTAL |
4 735,8 |
4 577,3 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Cette hausse a pour principale origine l'augmentation très sensible (1,1 milliard d'euros en AE et 0,9 milliard d'euros en CP) des crédits de fonds de concours alloués à l'action 41 « Ferroviaire », qui résulte principalement (pour 0,6 milliard d'euros) de l'accroissement des sommes versées par la SNCF au fonds de concours dédié au financement de la régénération et de la modernisation du réseau ferroviaire (voir infra).
Dans une moindre mesure, cette progression s'explique aussi par la hausse (300 millions d'euros en AE et 68 millions d'euros en CP) des crédits de fonds de concours versés par l'AFITF et destinés à contribuer au financement des volets ferroviaires des CPER.
* 1 Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.
* 2 En pratique, ce montant d'annulation, supérieur à celui de la réserve de précaution, a conduit à appliquer un surgel aux crédits du programme à hauteur de 111,6 millions d'euros en AE et de 109,6 millions d'euros en CP, des crédits dont l'annulation est comprise dans les 341 millions d'euros annulés par le décret.
* 3 Les décrets n° 2024-685 du 5 juillet 2024, n° 2024-1164 du 4 décembre 2024 et n° 2025-103 du 4 février 2025 portant annulation de crédits.
* 4 Analyse de l'exécution budgétaire 2024, mission « Écologie, développement et mobilités durables », Cour des comptes, avril 2025.
* 5 En ce qui concerne ses infrastructures de transport (en particulier ferroviaires) comme énergétiques (en particulier son réseau de transport d'électricité).
* 6 Un taux comparable à celui constaté au cours des exercices précédents.
* 7 Contre 96 % en 2023.