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N° 743 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2024-2025 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 juin 2025 |
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RAPPORT FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet
de loi, |
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Par M. Jean-François HUSSON, Sénateur |
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TOME II ANNEXE N° 30 Rapporteurs spéciaux : MM. Arnaud BAZIN et Pierre BARROS |
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(1) Cette commission est composée de :
M. Claude Raynal, président ;
M. Jean-François Husson, |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 1285, 1492 et T.A. 138 Sénat : 718 (2024-2025) |
LES PRINCIPALES
OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
1. La loi de finances initiale pour 2024 avait prévu l'ouverture de 31,0 milliards d'euros en autorisation d'engagements (AE) et de 31,1 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), un montant en augmentation par rapport à l'autorisation budgétaire initiale pour l'année 2023 (+ 5,5 % en AE et en CP).
2. En exécution 2024, les crédits se sont finalement élevés à 30,9 milliards d'euros en AE et 31,0 milliards d'euros en CP. Alors que l'on constatait une sur-exécution chronique des crédits lors des exercices précédents, l'exécution 2024 se caractérise par une exécution quasi-conforme par rapport à l'autorisation budgétaire initiale pour 2024 (- 0,1 % en AE et - 0,2 % en CP).
3. Si les crédits de la mission enregistrent une forte dynamique sur la période 2017-2020, avec un taux de croissance annuel moyen de 17,6 %, la période 2021-2024 se caractérise par une relative stabilité (+ 1,7 %). Toutefois, l'exercice 2024 donne à voir une augmentation sensible des crédits exécutés par rapport à l'exercice précédent (+3,5 %).
4. Le faible écart avec l'autorisation budgétaire initiale s'explique principalement par l'absence de mesure d'urgence intervenue en cours d'exercice, mais également par un impact limité du décret d'annulation de crédits du 21 février 2024.
5. Contrairement aux exercices précédents, qui avaient été marqués par la mobilisation récurrente de la mission pour financer la réponse à des situations d'urgence économique et sociale, l'exercice 2024 se démarque par l'absence de telles mesures qui ne permet néanmoins pas la stabilisation des dépenses de la mission. Elles s'établissent à 30,8 milliards d'euros (hors fonds de concours et contribution au CAS « Pensions »), légèrement au-dessus du plafond fixé par la loi de programmation des finances publiques (LPFP).
6. L'exercice 2024 est marqué par une forte progression des dépenses de l'allocation aux adultes handicapés (AAH). De + 8,8 % par rapport à l'exécution 2023, elle s'explique par la croissance particulièrement forte du nombre des bénéficiaires (+ 2,2 %), en particulier les bénéficiaires de l'AAH-2, caractérisé par un handicap important - incapacité de plus de 80 %.
7. L'exécution 2024 est enfin marquée par l'accélération de la hausse des crédits du programme 137 « Égalité entre les femmes et les hommes » : + 31,8 millions d'euros en CP (+ 45,8 %). Cette dynamique a vocation à décélérer compte-tenu de la stabilisation attendue du taux de recours à l'aide universelle d'urgence en faveur des victimes de violences, après une forte dynamique au démarrage.
I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2024
La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » porte les politiques publiques de solidarité et de cohésion sociale de l'État en faveur des personnes les plus fragiles. Sur l'exercice 2024, la mission comporte quatre programmes en fin d'exécution, dont l'un a depuis été supprimé par la loi de finances pour 2025 :
- le programme 304 « Inclusion sociale et protection des personnes » porte notamment les crédits de la prime d'activité. Il concourt entre autres à la stratégie interministérielle de prévention et de lutte contre la pauvreté. Il permet également de financer les politiques d'aide alimentaire, les actions relatives à la qualification en travail social, les mesures de protection juridique des majeurs, des actions de protection et d'accompagnement des enfants, des jeunes et des familles vulnérables, ainsi que l'aide à la vie familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d'origine ;
- le programme 157 « Handicap et dépendance » porte notamment les crédits de l'allocation aux adultes handicapés (AAH). Il assure également le financement de l'aide au poste versée aux établissements et services d'aide par le travail (ESAT) ainsi que le dispositif d'emploi accompagné. Le programme finance en outre des actions de lutte contre la maltraitance des personnes dépendantes ;
- le programme 137 « Égalité entre les femmes et les hommes » vise notamment à financer des actions d'accès au droit, de lutte contre les violences faites aux femmes et visant à favoriser l'émancipation économique des femmes ;
- le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » constitue le programme d'appui et de soutien aux politiques du ministère des solidarités et de la santé, portant l'ensemble des emplois de la mission. Il finance également la subvention pour charges de service public allouée aux agences régionales de santé (ARS). Dans la loi de finances pour 2025, ce programme a été supprimé et ses crédits regroupés au sein de la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux ».
Il convient de noter que les programmes 304 et 157, qui financent respectivement la prime d'activité et l'allocation aux adultes handicapés (AAH) représentent à eux seuls plus de 95 % des crédits de la mission.
Évolution des crédits de la mission
« Solidarité, insertion et égalité des
chances »
à périmètre constant
en 2024
(en millions d'euros et en pourcentage)
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N° |
Intitulé du programme |
2023 |
2024 |
Écart LFI 2024 / LFI 2023 |
Écart exécution 2024 / exécution 2023 |
Écart exécution 2024 / LFI 2024 |
|||
|
Prévision |
Exécution |
Prévision |
Exécution |
||||||
|
304 |
Inclusion sociale et protection des personnes |
AE |
13 987,4 |
14 404,4 |
14 283,9 |
14 312,8 |
+ 2,1 % |
- 0,6 % |
+ 0,2 % |
|
CP |
13 987,4 |
14 415,6 |
14 285,1 |
14 323,3 |
+ 2,1 % |
- 0,6 % |
+ 0,3 % |
||
|
157 |
Handicap et dépendance |
AE |
14 085,2 |
14 220,4 |
15 381,8 |
15 317,1 |
+ 9,2 % |
+ 7,7 % |
- 0,4 % |
|
CP |
14 086,5 |
14 221,6 |
15 381,8 |
15 315,4 |
+ 9,2 % |
+ 7,7 % |
- 0,4 % |
||
|
137 |
Égalité entre les femmes et les hommes |
AE |
62,2 |
66,4 |
77,4 |
100,8 |
+ 24,5 % |
+ 51,8 % |
+ 30,3 % |
|
CP |
65,4 |
69,3 |
77,4 |
101,1 |
+ 18,4 % |
+ 45,8 % |
+ 30,6 % |
||
|
124 |
Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales |
AE |
1 255,0 |
1 227,1 |
1 258,0 |
1 228,9 |
+ 0,2 % |
+ 0,1 % |
- 2,3 % |
|
CP |
1 349,7 |
1 284,3 |
1 354,8 |
1 291,2 |
+ 0,4 % |
+ 0,5 % |
- 4,7 % |
||
|
Total |
AE |
29 389,7 |
29 918,2 |
31 001,1 |
30 959,6 |
+ 5,5 % |
+ 3,5 % |
- 0,1 % |
|
|
CP |
29 488,9 |
29 990,9 |
31 099,0 |
31 030,9 |
+ 5,5 % |
+ 3,5 % |
- 0,2 % |
||
AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
La loi de finances initiale pour 2024 avait prévu l'ouverture de 31,0 milliards d'euros en autorisation d'engagements (AE) et de 31,1 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) pour l'ensemble de la mission, soit un montant en augmentation de 5,5 % en AE et en CP par rapport à l'autorisation budgétaire initiale pour l'année 2023.
En exécution 2024, les crédits consommés se sont finalement élevés à 30,9 milliards d'euros en AE et à 31,0 milliards d'euros en CP. Pour la première fois depuis plusieurs années, la mission ne connait pas, en 2024, de sur-exécution de ses crédits : l'exécution 2024 est conforme à l'autorisation budgétaire initiale (- 0,1 % en AE et - 0,2 % en CP).
Si cette exécution conforme à la prévision est un motif de satisfaction, elle dissimule des mouvements en sens contraires, les - légères - sur-exécutions des programmes 304 et 137 étant compensées par des sous-exécutions sur les autres programmes.
Les crédits de la mission ont connu une forte dynamique sur la période 2017-2020, avec un taux de croissance annuel moyen de 17,6 %, due notamment à la hausse de la prime d'activité pour répondre à la crise des gilets jaunes et aux aides exceptionnelles de solidarité pendant la crise sanitaire1(*).
La période 2021-2024 se caractérise par une augmentation moins soutenue des dépenses (+ 1,7 %), bien que la dynamique de fond reste clairement orientée à la hausse, avec par exemple une augmentation sensible de 3,5 % des dépenses exécutés entre les exercices 2023 et 2024.
Évolution des crédits votés en LFI et exécutés entre 2017 et 2024 (CP)
(en milliards d'euros et en pourcentage)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
L'exécution 2024 hors fonds de concours et contribution au CAS « Pensions » s'élève à 30,8 milliards d'euros en CP, et dépasse ainsi légèrement le plafond défini à l'article 13 de la loi de programmation des finances publiques 2023-2027, fixé à 30,7 milliards d'euros pour 2024 au format du projet de loi de finances (PLF) pour 20232(*).
Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2024
(en millions d'euros et en pourcentage)
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Programme |
LFI 2024 |
Reports entrants (y.c. FDC et ADP) |
Rattachements de FDC et ADP (solde) |
Virements et transferts (solde) |
Annulations de crédits |
LFFG (07/12/2024) |
Crédits ouverts 2024 |
Crédits consommés 2024 |
Taux de consommation des crédits ouverts |
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|
304 |
AE |
14 283,9 |
55,8 |
0,4 |
- 28,4 |
- 50,0 |
58,7 |
14 320,5 |
14 312,8 |
99,95 % |
|
|
CP |
14 285,1 |
87,2 |
0,4 |
- 27,4 |
- 50,0 |
56,5 |
14 351,8 |
14 323,3 |
99,80 % |
||
|
157 |
AE |
15 381,8 |
2,5 |
5,0 |
0,0 |
- 230,0 |
158,8 |
15 318,1 |
15 317,1 |
99,99 % |
|
|
CP |
15 381,8 |
3,0 |
5,0 |
0,0 |
- 230,0 |
158,8 |
15 318,6 |
15 315,4 |
99,98 % |
||
|
137 |
AE |
77,4 |
0,2 |
2,0 |
0,0 |
- 7,0 |
28,6 |
101,1 |
100,8 |
99,7 % |
|
|
CP |
77,4 |
0,9 |
2,0 |
0,0 |
- 7,0 |
28,6 |
101,9 |
101,1 |
99,2 % |
||
|
124 |
AE |
1 257,9 |
26,0 |
15,2 |
- 17,77 |
- 20,0 |
- 17,3 |
1 243,9 |
1 228,9 |
98,8 % |
|
|
CP |
1 354,7 |
36,3 |
15,2 |
- 16,24 |
- 20,0 |
- 40,6 |
1 329,3 |
1 291,2 |
97,1 % |
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Total mission |
AE |
31 001,0 |
84,5 |
22,5 |
- 46,1 |
- 307,0 |
228,8 |
30 983,6 |
30 959,6 |
99,9 % |
|
|
CP |
31 098,9 |
127,4 |
22,5 |
- 43,6 |
- 307,0 |
203,3 |
31 101,6 |
31 030,9 |
99,8 % |
||
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Par ailleurs, comme les années précédentes, la consommation des crédits ouverts est quasi-totale.
* 1 Rapport n° 128 (2023-2024), fait par MM. Arnaud Bazin et Éric Bocquet au nom de la commission des finances du Sénat, sur le projet de loi de finances pour 2024, annexe n° 30, déposé le 23 octobre 2023.
* 2 Loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.