B. AU NIVEAU DE L'ENSEMBLE DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE, UN EXCÉDENT EN FORTE DIMINUTION
1. Un excédent des Asso de seulement 2,3 milliards d'euros (après 11,5 milliards d'euros en 2023)
En 2023, avec un excédent de 11,5 milliards d'euros (0,4 point de PIB), les administrations de sécurité sociale, ou Asso (concept de comptabilité nationale, englobant notamment la Caisse d'amortissement de la dette sociale : cf. encadré ci-après) avaient un solde comparable à celui d'avant la crise sanitaire.
Cet excédent s'est effondré en 2024, pour atteindre seulement 2,3 milliards d'euros, soit moins de 0,1 point de PIB, comme le montre le graphique suivant.
Capacité de financement des administrations de sécurité sociale
Source : D'après l'Insee
Schématiquement, la dégradation du besoin de financement des administrations de sécurité sociale, d'une dizaine de milliards d'euros, s'explique pour 5 milliards d'euros par la dégradation de celui des régimes hors régime général, en particulier l'assurance chômage et les régimes complémentaires de retraite ; pour 2,5 milliards d'euros, par une augmentation du besoin de financement du régime général ; pour 2,5 milliards d'euros également, par un moindre excédent de la Cades.
Capacité de financement des administrations de sécurité sociale (Asso) : décomposition entre sous-catégories
(en milliards d'euros)
Asso : administrations de sécurité sociale. Cades : Caisse d'amortissement de la dette sociale. FRR : Fonds de réserve des retraites. Odass : organismes dépendant des assurances sociales.
Données issues du tableau 3.108 « Passage du résultat comptable du régime général au déficit des administrations de sécurité sociale (S1314) au sens de Maastricht ». Toutes les données du graphique (y compris pour le régime général) sont au sens de la comptabilité nationale. Ce tableau n'est pas parfaitement à jour, d'où pour 2024 un besoin de financement des Asso légèrement différent de celui indiqué par le graphique précédent.
Source : D'après l'Insee
Les administrations de sécurité sociale (Asso)
Les administrations de sécurité sociale regroupent les régimes d'assurance sociale et les organismes dépendant des assurances sociales (principalement les hôpitaux à financement public) (Odass).
Les régimes d'assurance sociale comprennent principalement :
- le régime général ;
- divers fonds : Fonds de solidarité vieillesse (FSV), mais aussi Fonds commun pour les accidents du travail (FCAT), Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (Fiva), Service social d'allocation aux personnes âgées (Saspa), Fonds de compensation des organismes de sécurité sociale (FCOSS), etc. ;
- les autres régimes de base des salariés (régimes spéciaux d'entreprises et d'établissements publics, salariés agricoles, etc.) ;
- les régimes des non-salariés (dont la mutualité sociale agricole) ;
- l'Unédic ;
- les régimes complémentaires d'assurance vieillesse des salariés (Agirc-Arrco...) ;
- depuis un reclassement effectué en 2011 par l'Insee, la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) et le Fonds de réserve des retraites (FRR), jusqu'alors considérés comme des organismes divers d'administration centrale (Odac).
Les organismes dépendant des assurances de sécurité sociale (Odass), qui dépendent des administrations de sécurité sociale, comprennent :
- les hôpitaux de l'assistance publique, ainsi que les hôpitaux privés financés par la dotation globale hospitalière (attribuée par les caisses de sécurité sociale) ;
- les oeuvres sociales intégrées aux organismes de sécurité sociale (oeuvres sociales de la Cnaf, écoles d'infirmiers) ;
- France travail.
2. Un excédent très inférieur à la prévision initiale (2,3 milliards d'euros au lieu de 17,3 milliards d'euros)
L'excédent des administrations de sécurité sociale en 2024 est beaucoup plus faible non seulement que celui de 2023, mais aussi que la prévision associée au PLFSS pour 2024.
L'excédent, de 2,3 milliards d'euros, doit en effet être comparé à celui prévu à l'automne 2023, de 17,3 milliards d'euros.
Recettes, dépenses et solde des administrations de sécurité sociale (Asso) en 2024 : prévision et exécution
(en milliards d'euros)
|
Prévision de l'automne 2023 |
Prévision de la LFSS 2025 |
Exécution |
Écart par rapport à la prévision de l'automne 2023 |
Écart par rapport à la prévision de la LFSS 2025 |
|
|
Source |
Resf 2024 |
PSMT 2025 |
Insee |
||
|
Recettes |
778,6 |
775,7 |
779,1 |
0,5 |
3,4 |
|
Dépenses |
761,3 |
776,4 |
776,8 |
15,5 |
0,4 |
|
Solde |
17,3 |
-0,6 |
2,3 |
-15,0 |
2,9 |
Resf : rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances. LFSS : loi de financement de la sécurité sociale. PSMT : plan budgétaire et structurel à moyen terme de décembre 2025. Insee : institut national des statistiques et des études économiques.
Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après les sources indiquées
Ce moindre excédent s'explique en totalité par un dérapage des dépenses.
On observe par ailleurs que la grande prudence du Gouvernement à l'automne 2024 s'agissant de la prévision de recettes pour 2024 se traduit dans ses prévisions relatives aux administrations de sécurité sociale. En effet, s'il prévoyait alors correctement le dérapage des dépenses (sous-estimé de seulement 0,4 milliard d'euros), il prévoyait alors des recettes inférieures de 3,4 milliards d'euros à ce qui serait finalement observé.
Les données publiées par l'Insee ne sont pas suffisamment fines pour permettre de déterminer les causes de ces écarts des recettes et des dépenses par rapport aux prévisions.
On peut se réjouir du fait que la fiction d'un fort excédent des administrations de sécurité sociale, dont l'irréalisme est souligné depuis 2023 par la rapporteure générale, ait été abandonnée dans les textes financiers de l'automne 2025.
L'abandon dans les textes financiers de l'automne
2025 de la fiction
d'un fort excédent des administrations de
sécurité sociale
La loi de programmation des finances publiques (LPFP) de décembre 2023 prévoyait un excédent des Asso supérieur au solde de la sécurité sociale d'environ 30 milliards d'euros en 2023, cet écart augmentant pour atteindre environ 50 milliards d'euros en 2027.
En effet, à l'excédent de la Cades devait s'ajouter un excédent croissant de l'assurance chômage et des régimes complémentaires de retraite. Par ailleurs, à partir de 2025 devaient s'appliquer 6 milliards d'euros de mesures d'économie supplémentaires, non documentées et devant être réparties entre l'ensemble des administrations de sécurité sociale.
Comme la commission des affaires sociales l'avait souligné, en particulier lors de l'examen du PLFSS 2024, cette hypothèse de fort excédent des administrations de sécurité sociale n'était pas réaliste.
Aussi, le rapport économique, social et financier (Resf) annexé au PLF 2025 rompt de manière bienvenue avec cette fiction. Il prévoit en effet pour les Asso un excédent de seulement 5,6 milliards d'euros en 2025.