Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 : Examen des articles

N° 131

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi
de financement de la sécurité sociale, dont le Sénat est saisi en application
de l'article 47-1, alinéa 2, de la Constitution, pour 2026,

Par Mme Élisabeth DOINEAU,

Rapporteure générale,

Mmes Corinne IMBERT, Pascale GRUNY, M. Olivier HENNO,
Mmes Marie-Pierre RICHER et Chantal DESEYNE,

Rapporteures et Rapporteurs

Sénatrices et Sénateurs

Tome II

Examen des articles

Fascicule 1

VERSION PROVISOIRE

EXAMEN DES ARTICLES

Article liminaire (supprimé)

Cet article, supprimé dans le texte transmis au Sénat par le Gouvernement, présente, pour l'exercice en cours et pour l'année à venir, l'état des prévisions de dépenses, de recettes et de solde des administrations de sécurité sociale.

La commission propose de rétablir cet article, qui est une disposition obligatoire des LFSS.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 14 mars 2022.

L'intégration de cet article liminaire dans la LFSS a été souhaitée par le législateur organique.

En effet, si le Parlement, au moment de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, ne peut se prononcer, pour l'essentiel, que sur les mesures ayant un effet sur les régimes obligatoires de base (Robss), les organismes ou des organismes concourant à leur financement (FSV^1(*)), à l'amortissement de leur dette (Cades) ou à la mise en réserve de recettes à leur profit (FRR), c'est bien le champ plus large des administrations de sécurité sociale (Asso) qui est considéré par l'Insee dans le calcul des comptes des administrations publiques (selon les concepts de la comptabilité nationale), et utilisé pour l'application du pacte de stabilité et de croissance.

Au demeurant, l'État accorde sa garantie de droit ou de fait à plusieurs organismes et régimes situés en dehors du périmètre des Robss.

C'est pourquoi, à défaut d'élargir formellement le périmètre des LFSS, comme l'avait proposé le Sénat^2(*), le législateur organique a au moins souhaité que le Parlement dispose d'une vision financière globale des administrations de sécurité sociale au moment de l'examen des lois de financement, tant par la création de nouvelles annexes relatives à l'assurance chômage, aux régimes complémentaires de retraite et aux établissements de santé que par la création de cet article liminaire.

Sur le fond, les prévisions de cet article sont retracées dans le tableau ci-après.

Prévisions de dépenses, de recettes et de solde des administrations de sécurité sociale pour les années 2024 et 2025 au sens de la comptabilité nationale

(en points de produit intérieur brut)

Source : Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026

Prises dans leur ensemble, les Asso, dont les dépenses et les recettes représentent plus d'un quart du PIB, présenteraient donc, selon le Gouvernement, un déficit de 0,3 point de PIB en 2025 et un excédent + 0,1 point de PIB en 2026.

Comme le montre le tableau ci-après, en 2025 comme en 2026, l'écart entre le déficit de la sécurité sociale et l'excédent global des administrations de sécurité sociale proviendrait essentiellement de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades).

Capacité de financement des administrations de sécurité sociale

(en milliards d'euros)

Asso : administrations de sécurité sociale. Cades : Caisse d'amortissement de la dette sociale.

Source : Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2026

L'hypothèse d'un fort excédent des régimes complémentaires de retraite, dont la commission avait souligné l'irréalisme à l'occasion de l'examen du PLFSS 2024, est donc abandonnée.

II. Le dispositif transmis au Sénat

Cet article a été supprimé dans le texte transmis au Sénat par le Gouvernement en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale^3(*).

III - La position de la commission

Comme indiqué dans le tome I du présent rapport, le Haut Conseil des finances publiques juge les prévisions du Gouvernement pour 2026 plutôt optimistes.

On rappelle toutefois que le présent article est purement prévisionnel.

Par ailleurs, l'article liminaire est une disposition obligatoire des LFSS (article L.O. 111-3-2 du code de la sécurité sociale). Son absence susciterait un risque d'inconstitutionnalité de l'ensemble du PLFSS.

Aussi, la commission a adopté un amendement n° 585 de sa rapporteure générale tendant à rétablir l'article.

La commission propose de rétablir cet article dans sa rédaction initiale.

PREMIÈRE PARTIE

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES
ET À L'ÉQUILIBRE GÉNÉRAL DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
POUR L'EXERCICE 2025

Article 1er (supprimé)
Rectification des tableaux d'équilibre

Cet article, supprimé dans le texte transmis au Sénat par le Gouvernement, a pour objet de rectifier pour 2025, exercice en cours, les tableaux d'équilibre, par branche, des régimes obligatoires de base, ainsi que le tableau d'équilibre du Fonds de solidarité vieillesse.

La commission propose de rétablir cet article, qui est une disposition obligatoire des LFSS.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément à la loi organique du 14 mars 2022.

A. Un déficit 2025 de 23 milliards d'euros (au lieu de 22,1 milliards d'euros)

Le présent article propose deux tableaux, le premier pour l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (Robss), le deuxième pour le Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

Depuis la LFSS 2023, cette partie rectificative ne comporte plus de tableau spécifique au régime général de sécurité sociale, conformément au nouveau cadre organique qui focalise les votes du Parlement sur l'ensemble des régimes obligatoires de base.

Le déficit, de 15,3 milliards d'euros en 2024, augmenterait fortement en 2025, pour atteindre 23 milliards d'euros.

1. Un effort structurel à peine positif

Comme indiqué dans le tome I du présent rapport, l'effort structurel (c'est-à-dire la part discrétionnaire de l'évolution du déficit^4(*)) serait à peine positif (0,9 milliard d'euros). En effet, les mesures d'économies et de hausses de recettes parviendraient juste à compenser la tendance spontanée des dépenses à augmenter plus rapidement que le PIB. Cela proviendrait notamment, dans le cas de l'Ondam, de mesures coûteuses supérieures aux mesures d'économie.

D'autre part, les facteurs d'évolution indépendants de l'action du Gouvernement aggraveraient le déficit de 8,5 milliards d'euros. En effet, la dégradation de la conjoncture (le Gouvernement prévoyant une croissance de 0,7 % en 2025) se traduirait par une dégradation du solde conjoncturel d'environ 3,3 milliards d'euros. Par ailleurs, hors mesures nouvelles (du fait notamment de cette conjoncture défavorable), les recettes tendraient spontanément à diminuer de 5,2 milliards d'euros par rapport à ce qui proviendrait d'une croissance au même rythme que le PIB potentiel.

Décomposition indicative de l'évolution du solde de la sécurité sociale
entre 2024 et 2025 (Robss+FSV)

(en milliards d'euros)

Un montant positif (bâtons verts) correspond à une amélioration du solde, un montant négatif (bâtons rouges) à une dégradation du solde.

Lecture : En 2025, l'écart de l'évolution spontanée des dépenses par rapport à celle du PIB potentiel dégraderait le solde de 6,2 milliards d'euros.

Solde effectif : PLFSS pour 2026. Soldes conjoncturel et structurel calculés par la commission des affaires sociales d'après les estimations du PIB potentiel de la Commission européenne (mai 2025). Economies Ondam : 4,3 milliards d'euros prévus par la LFSS 2025 (source : annexe 5 au PLFSS pour 2026) moins le montant des révisions à la baisse de mesures par le comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie dans son avis de juin 2025 (moindres économies sur les médicaments pour 0,7 milliard d'euros et abaissement du taux plafond de remises commerciales sur les génériques pour 0,1 milliard d'euros) plus le montant des mesures correctives jugées crédibles par le comité d'alerte dans son avis de septembre 2025 (1,5 milliard d'euros). Impact de la réforme des retraites : rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale d'octobre 2025. Mesures nouvelles sur les recettes : rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale d'octobre 2025.

AG : allégements généraux de cotisations sociales patronale. CNRACL : Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales. FSV : Fonds de solidarité vieillesse. Robss : régimes obligatoires de base de sécurité sociale. TVA : taxe sur la valeur ajoutée.

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après les sources indiquées

2. Un déficit 2025 provenant de la branche maladie et dans une moindre mesure de la branche vieillesse

Le déficit correspondrait très majoritairement à celui de la branche maladie, celui de la branche vieillesse, bien qu'en augmentation, demeurant nettement moins élevé.

Prévisions de solde des différentes branches par le présent PLFSS (2025)

(en milliards d'euros)

Source : PLFSS 2026

3. Un supplément de déficit en 2025 par rapport à la LFSS 2025 provenant de moindres recettes et concentré sur la branche maladie

a) Par rapport à la LFSS 2025, un supplément de déficit en 2025 provenant de moindres recettes

Par rapport à la prévision de la LFSS 2025, le supplément de déficit, de 0,9 milliard d'euros, proviendrait essentiellement de recettes inférieures de 1,2 milliard d'euros aux prévisions, alors que les dépenses ne seraient que légèrement inférieures aux prévisions (- 0,3 milliard d'euros).

Recettes et dépenses de la sécurité sociale en 2025 (Robss + FSV)

(en milliards d'euros)

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

L'annexe à la future LFSS prévoit que l'Ondam serait strictement égal à la prévision de la LFSS 2025, soit 265,9 milliards d'euros^5(*).

b) Par rapport à la LFSS 2025, une révision à la hausse du déficit concernant essentiellement la branche maladie

Le tableau suivant détaille, par branche, l'évolution des prévisions de soldes pour 2025.

On observe que la révision à la hausse du déficit, de 0,9 milliard d'euros, provient essentiellement de la branche maladie (déficit revu à la hausse de 1,8 milliard d'euros), et dans une moindre mesure de la branche AT-MP (déficit revu à la hausse de 0,7 milliard d'euros). Dans le cas de la branche vieillesse, l'amélioration du solde, de 1,2 milliard d'euros, est de 1,6 milliard d'euros sur l'ensemble constitué par la branche vieillesse et le FSV.

Prévisions de recettes, de dépenses et de solde des Robss et du FSV pour 2025

(en milliards d'euros)

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après les textes indiqués

B. La rectification de l'objectif d'amortissement de la Cades

Le présent article révise légèrement l'objectif d'amortissement de la dette sociale par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) fixé par la LFSS 2025.

Cet objectif s'établirait à 16,2 milliards d'euros, au lieu de 16,28 milliards d'euros en LFSS 2025.

C. La confirmation de l'absence de recettes affectées au FRR

Comme prévu par la LFSS 2025, les prévisions des recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites sont nulles.

II. Le dispositif transmis au Sénat

Cet article a été supprimé dans le texte transmis au Sénat par le Gouvernement en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale^6(*).

III - La position de la commission

La prévision de déficit du présent article (23,0 milliards d'euros) est égale à celle figurant dans le rapport d'octobre 2025 à la commission des comptes de la sécurité sociale.

Le présent article est une disposition obligatoire des LFSS (article L.O. 111-3-3 du code de la sécurité sociale). Son absence susciterait un risque d'inconstitutionnalité de l'ensemble du PLFSS.

Aussi, la commission a adopté un amendement n° 586 de sa rapporteure générale tendant à rétablir l'article.

La commission propose de rétablir cet article dans sa rédaction initiale.

Article 2 (supprimé)
Rectification de l'Ondam et des sous-objectifs de l'Ondam

Cet article, supprimé par l'Assemblée nationale, propose de maintenir l'Objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) au montant de 265,9 milliards d'euros fixé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

Il procède en revanche à une rectification des sous-objectifs qui le composent pour tenir compte du dynamisme des soins de ville et des mesures infra-annuelles de maîtrise des dépenses, adoptées par le Gouvernement à la suite du déclenchement de la procédure d'alerte de risque de dépassement de l'Ondam.

La commission propose de rétablir cet article modifié par un amendement visant à augmenter les financements attribués aux établissements de santé.

I - Le dispositif proposé : un Ondam 2025 inchangé mais des rééquilibrages entre sous-objectifs

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, au titre de l'article L.O. 111-3-3 du code de la sécurité sociale.

Il a été supprimé dans le texte transmis au Sénat par le Gouvernement en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

A. Un montant d'Ondam inchangé à la suite de mesures de maîtrise des dépenses en cours d'année

1. Un montant d'Ondam fixé à 265,9 milliards d'euros en février 2025, à un niveau supérieur de 2 milliards d'euros à la prévision initiale du Gouvernement en octobre 2024

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, promulguée le 28 février 2025, a fixé l'Objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) à 265,9 milliards d'euros pour l'année 2025.

Ce montant est supérieur de 2 milliards d'euros à la prévision initiale du Gouvernement, l'Ondam pour 2025 ayant été fixé à 263,9 milliards d'euros lors du PLFSS déposé par le Gouvernement le 10 octobre 2024.

Lors de l'examen du texte en nouvelle lecture, la commission avait déploré les variations multiples des prévisions budgétaires du Gouvernement au cours de la navette, avec des ajustements à la hausse, puis à la baisse, puis de nouveau à la hausse de l'Ondam, en conséquence notamment de l'évolution de mesures réglementaires souvent mal définies.

Le montant finalement fixé tenait en partie compte du risque élevé de dépassement de l'Ondam que soulignait le comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie dès le dépôt du PLFSS.

2. Un montant prévisionnel de l'Ondam inchangé par rapport à la loi initiale de financement de la sécurité sociale, pour la première fois depuis 2019

Le Gouvernement présente, dans le PLFSS pour 2026, un montant d'Ondam inchangé par rapport à la prévision de la LFSS, et ce pour la première fois depuis 2019.

Si, de 2010 à 2019, les dépenses constatées étaient, chaque année, inférieures à celles prévues initialement, la crise sanitaire de la covid-19 avait interrompu cette tendance.

L'Ondam a connu une nette progression au cours des six dernières années, sous l'effet de la crise sanitaire mais aussi de mesures de revalorisation salariale et de soutien à l'attractivité des établissements de santé dans le cadre du Ségur de la santé et d'une inflation très élevée en 2023. Il est ainsi passé de 200,2 milliards d'euros en 2019 à 265,9 milliards d'euros en 2025, soit une augmentation de 33 %.

Sur cette période, la hausse des dépenses a été systématiquement supérieure en exécution aux prévisions de la loi de financement de la sécurité sociale initiale. Le dépassement de l'Ondam a ainsi été supérieur à 10 milliards d'euros en 2020, 2021 et 2022, puis a retrouvé des niveaux plus limités en 2023 et 2024, avant d'être, cette année, annoncé comme nul.

Évolution de l'Ondam entre 2004 et 2025 : montant exécuté, écart par rapport aux prévisions et évolution par rapport à l'année précédente

Note de lecture : en abscisses figure le niveau de dépenses constaté en milliards d'euros et en ordonnées le taux d'évolution associé ; la taille de la bulle représente l'ampleur du dépassement (en rouge) ou de la sous-exécution (en vert). Ainsi, en 2024, les dépenses totales dans le champ de l'Ondam atteindraient 256,1 milliards d'euros, soit une évolution à périmètre constant de 3,3 %. Le dépassement en 2025 n'apparaît pas car il est nul cette année.

Source : Annexe 5 au PLFSS pour 2026

Écarts de l'Ondam par rapport à l'objectif initial de la LFSS

(en milliards d'euros)

Source : Commission des affaires sociales, données des PLFSS

Un maintien de l'Ondam 2025 au niveau prévu lors de la LFSS 2025 correspond à une progression de 3,6 % par rapport au niveau constaté en 2024. Ce taux est légèrement plus élevé que le taux d'évolution envisagé lors de la construction de la LFSS 2025 (3,4 %), en raison de l'actualisation de la base 2024.

3. Une absence de rectification rendue possible par des mesures de maîtrise des dépenses en cours d'exercice

Dès avril 2025, le comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie a estimé qu'il existait des « risques importants » de dépassement de l'Ondam 2025 à défaut d'un encadrement effectif des dépenses de soins de ville^7(*). Il déplorait, dans ce cadre, l'absence de mises en réserves en début d'année sur les financements destinés aux soins de ville, permettant de compenser un dépassement éventuel, comme pour les autres sous-objectifs.

Dans son avis publié le 18 juin 2025, le comité d'alerte a estimé qu'il existait un « risque sérieux » que les dépenses d'assurance maladie dépassent le seuil d'alerte, fixé à 0,5 % du montant prévisionnel de l'Ondam^8(*), soit en 2025 1,3 milliard d'euros^9(*). Ce risque était principalement lié à des dépenses de soins de villes dynamiques, notamment dans le champ des médicaments et des indemnités journalières, et à une activité hospitalière dans les établissements publics et privés non lucratifs plus élevée que prévu.

Le comité a donc décidé de déclencher la procédure d'alerte prévue par le code de la sécurité sociale^10(*).

À la suite de l'avis du comité d'alerte, le Gouvernement a annoncé des mesures d'économies à hauteur de 1,74 milliard d'euros, reprenant des mesures proposées par les caisses nationales d'assurance maladies ainsi que des mesures additionnelles, afin d'assurer le respect de l'Ondam 2025.

Ces mesures infra-annuelles de redressement ont principalement porté sur l'annulation de crédits aux établissements de santé et médico-sociaux mis en réserve en début d'année, une diminution des dotations au fonds de modernisation et d'investissement en santé (FMIS) et au fonds d'intervention régional (FIR), des mesures de baisses de prix sur les produits de santé et des actions renforcées de maîtrise médicalisée des dépenses.

En outre, de façon automatique dès lors que le risque de dépassement était imputable aux dépenses de soins de ville^12(*), l'entrée en vigueur des revalorisations conventionnelles des professionnels de santé libéraux a été suspendue.

B. Des rectifications portant sur les sous-objectifs de l'Ondam

Le présent article propose de rectifier les montants des sous-objectifs sont rectifiés pour tenir compte à la fois de dynamiques de dépenses inégales et des mesures infra-annuelles de maîtrise des dépenses engagées par le Gouvernement.

Les rectifications des sous-objectifs de l'Ondam 2025 proposées par cet article

(en milliards d'euros)

Source : Commission des affaires sociales, données du PLFSS 2026

· Les dépenses de soins de ville ont été plus dynamiques qu'anticipé (+0,7 milliard d'euros), tirées principalement par :

- un effet volume des indemnités journalières (+0,5 milliard d'euros), en raison d'une forte augmentation des indemnités journalières pour cause d'accident du travail ou de maladie professionnelle (AT-MP) et des indemnités maladie de plus de trois mois ;

- un dépassement des autres soins de ville (+0,1 milliard d'euros), en raison d'une montée plus rapide que prévu des aides à la télésurveillance et des honoraires de psychologues notamment via le dispositif « Mon soutien psy » ;

- un dépassement des dépenses d'honoraires des chirurgiens-dentistes, médecins spécialistes et infirmiers libéraux et de transports sanitaires ;

- les dépenses de produits de santé de ville nets des remises (+0,5 milliard d'euros), en raison d'économies inférieures à celles envisagées lors de la LFSS 2025 et de volumes plus dynamiques que prévu.

En revanche, à la suite de l'avis du comité d'alerte, les revalorisations conventionnelles non encore entrées en vigueur au moment de la publication de l'avis (masseurs-kinésithérapeutes, médecins spécialistes et généralistes) ont été repoussées au 1^er janvier 2026. En outre, en raison de retards dans les négociations conventionnelles, les provisions inscrites en LFSS pour 2025 n'ont pas été consommées.

Au global, les dépenses de soins de ville progresseraient de 3,7 % en 2025 par rapport à la base actualisée de 2024^13(*).

· Les dépenses relatives aux établissements de santé seraient inférieures à celles de la LFSS (-0,2 milliard d'euros).

L'activité en médecine, chirurgie et obstétrique (MCO) a été plus dynamique qu'anticipée, ce qui devrait susciter un dépassement des dépenses (+0,3 milliard d'euros).

En revanche, les dotations forfaitaires seraient sous-exécutées (-0,3 milliard d'euros), à hauteur du montant du gel définitif des mises en réserves de début d'année, décidé à la suite de l'alerte du comité d'alerte.

Au global, les dépenses relatives aux établissements de santé progresseraient de 3,8 % en 2025 par rapport à la base actualisée de 2024^14(*).

· Les dépenses de l'Ondam médico-social, relatives aux établissements et services pour personnes âgées (3^e sous-objectif) et à ceux pour personne handicapées (4^e sous-objectif), sont inférieures à l'objectif initial (-0,4 milliard d'euros) en raison du gel des crédits mis en réserve et de mesures de périmètre.

· Les dépenses relatives au Fonds d'intervention régional (FIR) et au soutien national à l'investissement seraient inférieures aux prévisions initiales (-0,2 milliard d'euros) en raison de mesures décidées à la suite du déclenchement de la procédure d'alerte : des annulations de crédits mis en réserve au début de l'année, un report au 1^e janvier 2023 de l'entrée en vigueur de la majoration de la rémunération des gardes des praticiens libéraux en établissement de santé et une baisse de la dotation au FMIS.

· Les dépenses correspondant aux autres prises en charge (6^e sous- objectif) seraient sous-consommées (-0,1 milliard d'euros) à la suite des annulations de crédits mis en réserve au début de l'année.

Synthèse de la révision de l'Ondam 2025

Remarque de la rapporteure générale : les montants de la colonne « Écart à la LFSS pour 2025 » ne correspondent pas exactement à ceux indiqués supra dans le présent commentaire. En effet, le présent commentaire compare les montants de la LFSS 2025 et du PLFSS 2026, précis à la centaine de millions près. Ce tableau compare quant à lui les prévisions de la direction de la sécurité sociale, plus précises et qui conduisent à certains arrondis.

Source : Direction de la sécurité sociale

Évolution des sous-objectifs de l'Ondam entre 2024 et 2025 (en exécution)

* Variation par rapport à la base actualisée.

Source : Commission des affaires sociales, données du rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale d'octobre 2025

II - La position de la commission

A. Un respect de l'Ondam bienvenu, mais à confirmer

· La commission se félicite du respect de l'Ondam, pour la première fois depuis 2019.

Elle plaidait ces dernières années pour que l'Ondam retrouve son rôle initial de régulation des dépenses, ce qui suppose à la fois que l'Ondam initial soit correctement évalué et que des mesures de régulation puissent être prises en cours d'exercice afin de s'assurer du respect de l'Ondam voté.

La construction et la régulation de l'Ondam 2025 semblent satisfaire à cette double exigence, ce que la commission ne peut que saluer.

· Cependant, la commission relève que le strict respect de l'Ondam n'est pas encore entièrement garanti et suppose la bonne mise en oeuvre de l'ensemble des mesures de régulation annoncées par le Gouvernement et l'absence de concrétisation d'aléa haussier.

Dans son avis publié le 17 septembre 2025, le comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie estime que les mesures annoncées par le Gouvernement ont été calibrées pour assurer un respect de l'Ondam mais qu'elles pourraient ne pas complètement suffire^15(*). Il évalue le montant des mesures sécurisées à 1,5 milliard d'euros, contre 1,74 milliard d'euros pour le Gouvernement.

Ainsi, s'il considère comme étant sécurisées les économies associées aux baisses de prix de médicaments et aux réductions de dotations, il estime que 240 millions d'euros d'économies paraissent devoir être écartées :

- le montant de 200 millions d'euros d'économies attendues des actions ciblées de maîtrise médicalisée des dépenses serait incertain et ne ferait que conforter la réalisation de l'objectif initial, sans économies supplémentaires ;

- les effets de la nouvelle convention de juillet 2025 avec les taxis pourraient être surévalués de 15 millions d'euros.

Au vu de l'avis du comité d'alerte, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) juge, dans son avis du 9 octobre 2025 sur le PLFSS, qu'un dépassement modeste reste vraisemblable. Il relève en outre que la situation financière des hôpitaux est très dégradée et pourrait l'être davantage compte tenu des réductions de leurs dotations.

Dans son dernier avis publié le 4 novembre 2025, le comité d'alerte estime qu'« il est probable que l'ONDAM qui sera constaté s'écartera de la prévision, à la baisse ou à la hausse, dans une mesure que le comité d'alerte n'est pas en mesure d'évaluer, mais qui apparaît en tout état de cause devoir être inférieure au seuil d'alerte de 1,3 milliard d'euros »^16(*).

Il identifie un risque de dépassement sur le poste des dépenses des médicaments en ville, sous l'effet d'une entrée en vigueur plus tardive que prévu d'une partie des mesures de baisses de prix annoncées par le Gouvernement. Des dépassements de moindre ampleur sont par ailleurs susceptibles d'intervenir pour d'autres postes, tels que les dispositifs médicaux et les actes de biologie médicale.

Dans son rapport de novembre 2025 sur la situation financière de la sécurité sociale^17(*), la Cour des comptes estime que « l'exécution de l'Ondam 2025 reste affectée par de nombreuses incertitudes, et les aléas sont haussiers », en raison d'un montant des économies mises en oeuvre en 2025 inférieur à celui envisagé lors de la construction de l'Ondam en LFSS, d'un rythme de progression des indemnités journalières qui reste soutenu et mal anticipé, et d'une activité dynamique des établissements.

La Cour note toutefois que, sur les crédits destinés aux établissements de santé et médico-sociaux mis en réserve en début d'année 2025, il reste une réserve complémentaire de 420 millions d'euros qui pourrait être mobilisée par le Gouvernement en fin d'année pour assurer le respect de l'Ondam. Une telle annulation signifierait cependant une dégradation supplémentaire de la situation financière des établissements de santé.

B. Des dépassements systématiques des dépenses de soins de ville qui conduisent à s'interroger sur la construction et la régulation de ce sous-objectif

La commission constate que le sous-objectif relatif aux soins de ville connaît des dépassements systématiques depuis 2020, y compris hors effets de crise.

Alors que les différents sous-objectifs de l'Ondam font l'objet de mises en réserve en début d'année, aucune procédure de ce type n'est prévue pour les financements destinés aux soins de ville.

La commission appelle, comme elle le fait régulièrement, à mobiliser les mécanismes conventionnels et de régulation des dépenses, en partenariat avec les professionnels de santé, afin de freiner la croissance dynamique des soins de ville.

C. Des ajustements au sein de l'Ondam préoccupants pour les établissements de santé

La commission s'inquiète des conséquences sur la situation financière des hôpitaux des mesures de redressement prises en 2025, à la suite du déclenchement de la procédure d'alerte, alors même que leur situation financière est d'ores et déjà dégradée.

Certes, les établissements de santé ont bénéficié d'une reprise d'activité depuis 2023, qui s'est accélérée en 2024 et plus encore en 2025.

La Fédération hospitalière de France (FHF) indique ainsi une augmentation de 4 % du nombre de séjours en 2024 et une hausse équivalente sur l'année 2025, l'activité réalisée correspondant désormais à l'activité attendue au vu de l'évolution démographique et du taux de recours constaté avant la période de la crise sanitaire.

Cependant, la situation financière des établissements de santé continue de se dégrader. Le déficit des hôpitaux atteindrait près de 3 milliards d'euros fin 2024. Le taux d'endettement des hôpitaux publics ne diminue pas, restant stable depuis plusieurs années, à environ 45,5 %.

Selon des études de la FHF, la dégradation de la situation financière des hôpitaux publics est intégralement due à des effets prix - inflation et mesures de revalorisation salariale - et à leur sous-financement, qui pèse sur la trésorerie des établissements, dont le délai de paiement des fournisseurs s'accroît chaque année, et sur leur dette sociale et fiscale. 

Devant la commission, le directeur général de la Cnam a reconnu que les mesures de revalorisations salariales du Ségur de la Santé n'ont pas été entièrement compensées.

En ne couvrant pas les charges effectives des établissements, le Gouvernement laisse se constituer de nouveaux déficits et se développer la dette.

La commission souhaite marquer sa préoccupation quant à un juste niveau de financement des établissements de santé en modifiant la ventilation de l'Ondam par la majoration de 200 millions d'euros du deuxième sous-objectif de l'Ondam, sans modifier toutefois le montant global de l'Ondam pour 2025. Cette majoration est donc compensée par une minoration de 200 millions d'euros du sixième sous-objectif. Elle a adopté un amendement n° 587 de sa rapporteure rétablissant l'article 2 avec cette nouvelle ventilation des sous-objectifs.

Sous ces réserves, la commission propose de rétablir cet article ainsi modifié.

Article 3 (supprimé)
Rectification de la contribution des régimes d'assurance maladie au FMIS

Cet article, supprimé par l'Assemblée nationale, propose de diminuer de 60 millions d'euros le montant de la contribution de l'assurance maladie au fonds pour la modernisation et l'investissement en santé (FMIS) en 2025, pour l'établir à 463 millions d'euros.

La commission propose de rétablir cet article dans sa rédaction initiale.

I - Le dispositif proposé : une diminution de la dotation au FMIS pour 2025

Cet article a été supprimé dans le texte transmis au Sénat par le Gouvernement en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

A. En 2025, le FMIS est de nouveau mobilisé pour financer des investissements immobiliers et numériques en santé

L'article 95 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023^18(*) a fixé la dotation au fonds pour la modernisation et l'investissement en santé (FMIS) à 633 millions d'euros pour 2025, dont 523 millions d'euros de contribution des régimes obligatoires d'assurance maladie et 86 millions d'euros de contribution de la branche autonomie du régime général.

En 2025, les crédits FMIS ont été principalement mobilisés, pour la cinquième année consécutive, pour accompagner les investissements immobiliers et numériques au sein des établissements de santé et médico-sociaux, dans le cadre des engagements du Ségur de la santé. 400 millions d'euros ont été délégués pour les projets d'investissement prioritaires des établissements de santé, 100 millions d'euros pour l'accompagnement de leur investissement courant et 56 millions d'euros pour l'investissement numérique dans le secteur médico-social.

Les crédits FMIS ont également soutenu les maisons de santé pluriprofessionnelles (MSP), dans le cadre du plan pluriannuel visant à atteindre 4 000 MSP sur le territoire national d'ici 2027, à hauteur d'environ 15 millions d'euros.

Enfin, ils ont été mobilisés pour soutenir divers projets :

- les investissements immobiliers et en équipements nécessaires pour la formation pratique des étudiants en chirurgie dentaire dans le cadre des nouvelles facultés d'odontologie ;

- le raccordement IP des services d'aide médicale urgente (Samu) et les équipements en jumelles de vision nocturne des équipages HéliSMUR ;

- la numérisation de l'anatomocytopathologie, dans le cadre de la stratégie décennale de lutte contre les cancers (17 millions d'euros) ;

- la modernisation de structures sanitaires de soins accueillant des accidentés de la route (50 millions d'euros)^19(*).

B. La dotation au FMIS est réduite en cours d'exercice en raison d'un risque de dérive de l'Ondam 2025

Le présent article réduit le montant de la dotation de l'assurance maladie au FMIS, le ramenant à 463 millions d'euros pour l'année en cours, soit une diminution de 60 millions d'euros. En revanche, la contribution de la branche autonomie au FMIS demeure inchangée.

Le Gouvernement indique, dans l'exposé des motifs, que cette révision à la baisse s'inscrit dans le cadre des mesures de maîtrise des dépenses de l'Ondam prises à la suite du déclenchement de la procédure d'alerte en juin 2025.

II - La position de la commission

La commission prend acte de la révision à la baisse de la dotation au FMIS, justifiée par la nécessaire maîtrise des dépenses dans un contexte de « risque sérieux » de dépassement de l'Ondam.

Elle déplore cependant l'absence de précisions quant aux crédits affectés et aux conséquences de cette diminution sur les projets portés par le fonds.

La commission propose de rétablir cet article dans sa rédaction initiale, en adoptant l'amendement n° 719.

DEUXIÈME PARTIE

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES
ET À L'ÉQUILIBRE GÉNÉRAL DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR L'EXERCICE 2026

TITRE I^ER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES,
AU RECOUVREMENT ET À LA TRÉSORERIE

Article 4
Renforcer les pouvoirs de recouvrement des organismes

Cet article propose :

- afin de rendre plus effectif le privilège de la sécurité sociale, qui lui donne le droit d'être payée par préférence aux autres créanciers, de supprimer l'obligation de publicité de ce privilège ;

- d'instaurer une expérimentation tendant à légaliser certaines délégations de signature des Urssaf aux présidents de commission des chefs de services financiers et des organismes de sécurité sociale et de l'assurance chômage (CCSF) ;

- d'étendre à douze mois, comme pour l'administration fiscale, le délai permettant de convertir une déclaration provisionnelle de créance sociale en déclaration définitive ;

- de supprimer la disposition du code rural et de la pêche maritime autorisant certaines remises contraires au code de la sécurité sociale en les alignant ainsi sur des modalités identiques à celles du régime général.

L'objectif est de rapprocher les règles applicables au recouvrement forcé dans les sphères fiscale et sociale.

La commission propose d'adopter cet article ainsi modifié.

I - Le dispositif proposé

A. La suppression de l'obligation de publicité du privilège de la sécurité sociale

1. En l'état actuel du droit, les créanciers sociaux perdent les privilèges de leurs créances s'ils ne parviennent pas à les inscrire à temps auprès des tribunaux

a) L'obligation d'inscription des créances privilégiées à un registre public

La créance privilégiée, développée aux articles 2284 à 2488-12 du code civil, est une sûreté^20(*), qui en cas d'insolvabilité du débiteur, confère à un créancier le droit d'être payé par préférence aux autres créanciers.

L'article L. 243-5 du code de la sécurité sociale dispose qu'au-delà d'un montant fixé par décret, les créances privilégiées « doivent être inscrites à un registre public tenu au greffe du tribunal de commerce ou du tribunal de grande instance dans le délai de six mois suivant leur date limite de paiement ». Le privilège peut être conservé pendant deux ans et demi à compter du jour où la créance a fait l'objet de son inscription, sans possibilité de renouvellement. Le débiteur obtient automatiquement la remise de ses majorations et de ses pénalités de retard ainsi que des frais de justice en cas d'ouverture d'une procédure collective, afin de ne pas grever davantage ses comptes pour que cette procédure aboutisse^21(*).

Lorsqu'une créance est inférieure au montant du seuil d'inscription obligatoire, elle bénéficie de facto du privilège de la sécurité sociale mentionné. Les seuils sont de 10 000 euros pour les créances des travailleurs indépendants, de 15 000 euros pour les créances d'employeurs de moins de 50 salariés et de 20 000 euros pour les autres créances.

L'article 1929 quater du code général des impôts dispose que les créances sociales doivent faire l'objet d'une publicité, à la diligence de l'administration chargée du recouvrement, et de l'émission d'un titre exécutoire lorsque le montant des créances dépasse le seuil précité. Il existe de substantielles dérogations, notamment lorsque le débiteur respecte un plan d'apurement de sa dette ou a déposé une réclamation d'assiette redevable assorti d'une demande de sursis.

À titre informatif, en 2024, l'Urssaf a encaissé 571 milliards d'euros auprès de 11,8 millions d'usagers. Au 30 mars 2025, le taux de restes à recouvrer était de 0,98 % pour les employeurs du secteur privé. Plus de 90 % des créances sont recouvrées dans les 360 jours qui suivent leur émission. Les inscriptions de privilèges concernent une faible part des créances, avec 23 996 inscriptions de privilèges pour 1,5 milliard d'euros de créances en 2024^22(*).

b) Des conditions de remboursement dégradées à défaut d'inscription

La publicité d'une créance, encadrée à l'article L. 622-24 du code de commerce, vise à informer les créanciers de l'ouverture d'une procédure collective en leur permettant de déclarer leurs créances dans un délai imparti afin d'établir la liste définitive des créances admises.

À défaut d'inscription, les créances sont réputées chirographaires, c'est-à-dire sans sûreté particulière, et peuvent le cas échéant être soumises à des conditions de remboursement dégradées, par exemple en cas de liquidation judiciaire.

Les créanciers publics sont souvent informés tardivement du basculement d'une entreprise débitrice en procédure collective, alors que l'inscription des privilèges a pu être repoussée par le passé afin d'aider sur le plan réputationnel une entreprise. En effet, la publicité du privilège fait que les fournisseurs d'une entreprise sont susceptibles de réduire les délais octroyés pour assurer le règlement de leurs factures, entraîne un accès réduit à des crédits de court-terme auprès d'établissements bancaires et peut favoriser la perte de clients ou de marchés publics.

L'inscription des créances au registre des sûretés n'est généralement pas automatisée et s'avère le cas échéant particulièrement lourde. Dans certaines situations, comme lorsque l'entreprise bascule de façon rapide et non anticipée en procédure collective, les privilèges ne sont pas inscrits à temps.

En 2024, des créances d'un montant total de 1,2 milliard d'euros ne sont pas couvertes par la publicité du privilège. Ces créances peuvent être couvertes par le privilège occulte ou non couvertes par un quelconque privilège. Ces créances font l'objet, à hauteur de 89 % en 2025, d'une régularisation qui intervient dans les 12 mois suivant leur date d'exigibilité^23(*).

Il est difficile d'estimer le nombre de dossiers où l'ouverture rapide d'une procédure collective a empêché l'inscription des privilèges. Le non-respect d'un plan d'apurement, suivi immédiatement par une procédure collective, notamment pour les entreprises multi-établissements ou les groupes, en constitue le facteur déterminant. Par exemple, un groupe d'entreprises a récemment fait l'objet d'une procédure collective rapide, rendant impossible l'inscription des privilèges sur environ 3,3 millions d'euros de passif Urssaf, sur la moitié d'un passif total de 6,5 millions d'euros^24(*).

2. Le dispositif proposé vise à supprimer l'obligation de publicité du privilège de la sécurité sociale afin de faciliter le recouvrement des créances sociales

Le 2° du I de l'article 4 vise à modifier le premier alinéa de l'article L. 243-4 du code de la sécurité sociale, en supprimant la durée fixe d'un an à partir de la date d'exigibilité pendant laquelle le paiement des cotisations et des majorations et des pénalités de retard dues est garanti par un privilège sur les biens meubles du débiteur. Il renvoie à un décret en Conseil d'État la détermination de la durée et des modalités d'exercice du privilège.

Le 3° du même I vise à supprimer les cinq premiers alinéas de l'article L. 243-5 dudit code. Cette modification éliminerait l'obligation d'inscription au registre des créances dépassant des seuils fixés par décret et permet ainsi de rendre le privilège automatiquement opposable sans publicité quel que soit le montant de la créance.

L'article L. 243-5 demeurerait mentionné dans le code de la sécurité sociale car il est nécessaire de faire état des dispositions en vigueur en matière de remise des majorations et pénalités de retard.

Par voie de conséquence, le 3° du même I supprimerait :

- la possibilité, caduque en cas d'adoption de la disposition, de différer l'inscription au registre tant que le débiteur respecte un calendrier ;

- la sanction pour défaut d'inscription en procédure collective qui était susceptible d'entraîner la perte du privilège ;

- les différentes modalités de radiation totale ou partielle des inscriptions.

Le 1° dudit I modifierait l'article L. 133-9-2 du code de la sécurité sociale afin d'effectuer des coordinations de légistique visant à supprimer la référence à l'article L. 243-5 du code précité afin de ne conserver que la mention de l'article L. 243-4 dudit code. Le 4° du I de l'article 4 procèderait à une coordination de même nature.

Le V du même article préciserait que les dispositions du I n'entreraient en vigueur qu'à compter du 1^er juillet 2026 afin de répondre aux délais d'adaptation de l'organisation et des systèmes d'information des Urssaf et des caisses de la mutualité sociale agricole.

B. Une expérimentation tendant à légaliser certaines délégations de signature des Urssaf aux présidents de CCSF

1. Les délégations des Urssaf aux présidents de CCSF : une pratique usuelle mais contraire au code de la sécurité sociale

Les Urssaf peuvent déléguer une signature d'acte de garantie, c'est-à-dire un document juridique par lequel ces dernières s'engagent à suspendre ou d'aménager leurs actions de recouvrement à l'encontre d'une entreprise en difficulté, au président d'une commission des chefs de services financiers et des organismes de sécurité sociale et de l'assurance chômage (CCSF) pour les entreprises en difficulté afin de faciliter le traitement des créances sociales.

Bien qu'usuelle et fondée par ses résultats, la pratique contrevient à l'article L. 122-1 du code de la sécurité sociale, qui dispose que la représentation des Urssaf est assurée par leurs directeurs dans tous les actes de la vie civile et qu'ils peuvent donner mandat à certains agents de leur organisme ou à un agent d'un autre organisme de sécurité sociale. En revanche, l'article ne prévoit pas explicitement l'hypothèse d'un mandat accordé à l'administration fiscale.

À titre d'exemple, dans un dossier suivi en 2023 par la direction de la sécurité sociale, près de trois garanties différentes avaient été octroyées au bénéfice de cinq Urssaf différentes, avec près de 10 opérations de signatures distinctes uniquement pour les créanciers sociaux : la lourdeur administrative était conséquente.

Le risque juridique entourant cette pratique, consistant à ce qu'un débiteur en conteste la garantie à des fins d'annulation de créance, existe. Il est donc nécessaire de permettre à l'Acoss d'établir légalement cette délégation qui fluidifie considérablement le processus de sécurisation des créances dans les dossiers impliquant une multiplicité de signataire.

En 2024, près de 6 400 dossiers ont fait l'objet d'un délai accordé par les CCSF pour un montant total de 459,1 millions d'euros^28(*).

2. Le dispositif proposé instaurerait l'expérimentation d'un mécanisme de mandatement

Le IV du présent article instaurerait, pour une durée expérimentale de trois ans à compter du 1^er janvier 2026, un mécanisme de mandatement permettant aux directeurs des organismes de recouvrement de base de la sécurité sociale de déléguer aux directeurs départementaux ou régionaux des finances publiques, assurant la présidence des commissions des chefs de services financiers, la prise, l'inscription, la gestion et la réalisation des sûretés et garanties.

Ce dispositif s'appliquerait aux entreprises faisant l'objet d'un examen conjoint par différents créanciers publics et vise à faciliter le remboursement des dettes sociales quand des échéanciers de paiement sont accordés par différents créanciers publics.

L'objectif est de donner une faculté discrétionnaire au directeur des organismes de sécurité sociale afin qu'il puisse juger au cas par cas de l'opportunité de donner mandat au président de la commissions des chefs de services financiers pour la bonne gestion d'un dossier.

C. L'allongement du délai permettant de convertir une déclaration provisionnelle en déclaration définitive pour les créances sociales vise à aligner leur régime sur celles des créances fiscales

1. En l'état actuel du droit, la sécurité sociale ne bénéficie pas, comme l'administration fiscale, de la possibilité d'établir le montant définitif de ses créances sous un délai étendu à douze mois

L'article L. 622-24 du code de commerce dispose que les créances de la sécurité sociale qui n'ont pas fait l'objet d'un titre exécutoire au moment de leur déclaration sont admises à titre provisionnel pour leur montant déclaré. Leur établissement définitif doit être effectué, à peine de forclusion, dans un délai fixé par les tribunaux de commerce à l'occasion d'un litige^29(*), généralement inférieur à douze mois.

En revanche, pour les créances fiscales, lorsque la détermination de l'assiette et du calcul de l'impôt est en cours, l'établissement définitif des créances admises à titre provisionnel « doit être effectué par l'émission d'un titre exécutoire dans un délai de douze mois à compter de la publication du jugement d'ouverture »^30(*). Le délai dont bénéficie les créanciers fiscaux est ainsi plus long que celui fixé par les tribunaux.

Lorsqu'une procédure de contrôle de l'impôt est effectuée, l'établissement définitif des créances qui en font l'objet peut être réalisé avant le dépôt au greffe du compte rendu de fin de mission par le mandataire judiciaire. Le délai est suspendu en cas de recours amiable.

Les contrôles ne sont jamais déclenchés sur une entreprise faisant déjà l'objet d'une procédure collective. Ainsi, sur 30 000 actions de contrôle comptable d'assiette initiés par le réseau des Urssaf en 2023 et en 2024, seulement 236 entreprises ont par la suite fait l'objet d'une procédure collective entre l'envoi de la première lettre d'observation et la date de dépôt au greffe, et 678 dans les six mois suivant la date de dépôt, représentant au total moins de 3 % des actions de contrôle engagées. Le réseau des Urssaf ne joue pas ainsi un rôle moteur dans le basculement d'une entreprise vers une procédure collective^31(*).

Dès lors, il apparaît que « le délai laissé aux services fiscaux pour établir le montant définitif des créances à prendre en compte dans le cadre d'une procédure collective est plus longue que pour les créanciers sociaux »^32(*).

2. Le présent article propose de permettre à la sécurité sociale de bénéficier du délai de douze mois actuellement applicables aux créanciers fiscaux

Le 1° du II du présent article modifie l'article L. 622-24 du code de commerce afin de modifier le champ d'application des dispositions relatives à l'établissement définitif des créances. La disposition allonge ainsi le délai permettant de convertir une déclaration provisionnelle en déclaration définitive pour les créances sociales.

Le 2° du II modifie également le quatrième alinéa de l'article L. 622-24 du code de commerce en procédant à une coordination d'ordre rédactionnelle par une factorisation. Il s'agit de clarifier que seul le délai concernant l'établissement définitif des créances fiscales peut être suspendu par la saisine de l'une des commissions mentionnées à l'article L. 59 du livre des procédures fiscales^33(*).

La nouvelle rédaction proposée institue une symétrie parfaite pour le traitement des créances fiscales et des créances sociales, à l'exception de la suspension du délai pour la durée du recours aux commissions amiables^34(*).

D. L'alignement des conditions de remise des pénalités et majorations de retard en cas d'ouverture de procédure collective du régime agricole sur celles du régime général

1. En l'état actuel du droit, l'article L. 725-5 du code rural et de la pêche maritime prévoit des dispositions contradictoires avec celles de l'article L. 243-5 du code de la sécurité sociale

L'article L. 243-5 du code de la sécurité sociale prévoit, entre autres dispositions, que les remises de pénalités ou majorations de retard ne sont possibles que si le passif déclaré ne résulte pas d'une infraction au travail dissimulé^35(*).

Pourtant, l'article L. 725-5 du code rural et de la pêche maritime dispose « qu'en cas de procédures de sauvegarde ou de redressement ou de liquidation judiciaires, les pénalités ou majorations de retard dues par le redevable à la date du jugement d'ouverture, ainsi que les frais de poursuite, sont remis ».

L'article L. 725-5 précité et l'article L. 243-5 du code de la sécurité sociale apparaissent dès lors en contradiction manifeste.

L'article L. 725-9 du code rural et de la pêche maritime prévoit explicitement que « les articles L. 243-4 et L. 243-5 du code de la sécurité sociale sont applicables au paiement des cotisations, des majorations et pénalités de retard due aux régimes légaux de protection sociale agricole ». L'objet de l'article L. 725-5 dudit code partage ainsi le même objet que l'article L. 725-9 précité tout en définissant des règles différentes.

2. La disposition abroge l'article L. 725-5 du code rural et de la pêche maritime afin de faire cesser cette incohérence

Le III de l'article 4 du présent article tend à abroger l'article L. 725-5 du code rural et de la pêche maritime afin de faire cesser la contradiction entre le régime des pénalités, majorations de retard et frais de poursuite dus par un redevable du même code avec celles prévues par la rédaction actuelle de l'article L. 243-5 du code de la sécurité sociale et celle proposée par le présent article 4.

Ainsi, les créances sociales verraient leur traitement uniformisé indifféremment du régime de sécurité sociale concerné.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels : l'amendement n° 2291 et l'amendement n° 2292.

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article modifié par ces amendements adoptés par l'Assemblée nationale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission

La commission constate que cet article vise à mettre en place des dispositifs facilitant le recouvrement des créances sociales.

Partageant cet objectif de rendement et de justice fiscale, elle propose d'adopter cet article modifié par les amendements qu'elle a adoptés.

La commission propose d'adopter cet article modifié par l'amendement n° 588 qu'elle a adopté.

Article 4 bis (nouveau)
Décalage de la généralisation du service d'avance immédiate de crédit d'impôt pour certains services à la personne

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, propose de :

- décaler la prise en compte des activités de garde d'enfants de moins de six ans dans le cadre du service d'avance immédiate de crédit d'impôt pour les services à la personne du 1^er juillet 2026 au 1^er septembre 2027 en raison du risque majeur d'erreurs quant au rattachement de l'enfant à charge ;

- décaler la fin d'expérimentation de l'avance des aides aux bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et de la prestation de compensation du handicap (PCH) du 1^er juillet 2027 au 1^er septembre 2027 ;

L'objectif est de laisser le temps aux Urssaf et à la DGFiP de réunir les conditions techniques indispensables pour le succès des dispositifs.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article inséré par l'Assemblée nationale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

A. La généralisation du versement contemporain des crédits d'impôts du complément du libre choix du mode de garde, de l'allocation personnalisée d'autonomie et de la prestation de compensation du handicap ne sont pas possibles en l'état actuel.

1. Les principes généraux du crédit d'impôt pour frais de garde des jeunes enfants, du complément de libre choix du mode de garde, de l'expérimentation de l'allocation personnalisée d'autonomie et de la prestation de compensation du handicap

L'article 17 de la loi de finances rectificative pour 1991^36(*) instaure le crédit d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile pour les contribuables domiciliés en France.

Le crédit d'impôt vise :

- l'emploi d'un salarié assurant la garde d'enfants, les services à domicile relatifs aux tâches ménagères ou familiales ou l'assistance aux personnes âgées, aux personnes handicapées ou aux autres personnes qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile ou d'une aide à la mobilité ;

- le recours à une association, une entreprise ou un organisme déclaré ;

- le recours à un organisme à but non lucratif ayant pour objet l'aide à domicile et habilité au titre de l'aide sociale.

Le montant du crédit d'impôt est égal à 50 % des dépenses afférentes nettes des aides perçues au titre de l'emploi du salarié à domicile dans la limite d'un plafond dépendant de la composition du foyer fiscal. Il ne bénéficie aux particuliers que six à dix-huit mois après le paiement de la prestation de services, à l'occasion de l'émission de l'avis d'imposition.

Fonctionnement du versement immédiat des aides sociales et fiscales aux services à la personne au particulier employeur

Source : Rapport fait au nom de la commission des affaires sociales du Sénat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024, tome II (n° 99, 2023-2024)

Fonctionnement du versement immédiat des aides sociales et fiscales aux services à la personne au particulier client d'un prestataire de services

Source : Rapport fait au nom de la commission des affaires sociales du Sénat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024, tome II (n° 99, 2024-2024)

L'article 1665 bis du code général des impôts dispose que l'acompte d'une partie du crédit d'impôt versé chaque année en janvier est réduit du montant des avances versées au cours des huit premiers mois de l'année précédente.

L'allocation personnalisée pour l'autonomie à domicile et la prestation de compensation du handicap ne sont perçues par le bénéficiaire qu'un mois après le paiement de la prestation de services par ce dernier. Également, le complément de libre choix du mode de garde n'est pas éligible à l'avance du crédit d'impôt. Le motif avancé est que le crédit d'impôt ne peut s'appliquer qu'à des salaires ou des factures qui ne font pas l'objet d'une déduction préalable par d'autres dispositifs.

L'article 20 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020^37(*) a prévu l'expérimentation du versement immédiat des aides sociales et fiscales aux services à la personne. Le mécanisme vise à permettre aux personnes recourant aux services éligibles au crédit d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile d'adhérer à un dispositif les dispensant de faire l'avance d'une part de leurs charges directes couvertes par les aides auxquelles elles sont éligibles.

Les activités de garde d'enfants de moins de six ans étaient prévues dans le dispositif expérimental mais n'ont pas été mises en oeuvre en raison des difficultés techniques rencontrées par l'existence du complément du libre choix du mode de garde.

Par la suite, l'article 13 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2022^38(*) en a approuvé la généralisation progressive à l'ensemble des aides sociales et fiscales, dont l'APA et la PCH mais pour lesquelles la mise en oeuvre définitive a été reportée à 2023.

Les plafonds annuels de l'avance du crédit d'impôt s'élèvent à 6 000 euros^39(*). L'employeur ou le salarié qui déclare des prestations fictives est exclu du dispositif pour une durée pouvant aller jusqu'à cinq ans^40(*). En 2023, près de 300 000 particuliers employeurs et 500 000 clients de prestataires ont eu recours au versement immédiat des aides fiscales et sociales aux services à la personne^41(*). En revanche, les pratiques frauduleuses sont très nombreuses. Par exemple, des structures temporaires sont créées dans l'objectif de percevoir des sommes prétendument versées au titre de prestations fictives.

2. Le report de l'avance des aides aux bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie et de la prestation de compensation du handicap

L'harmonisation des outils informatiques et des pratiques de travail, ainsi que la mise en place de flux financiers et de données entre l'Acoss et les conseils départementaux, ont entraîné un nouveau report de la généralisation du versement immédiat des aides aux bénéficiaires de l'APA et de la PCH à une date fixée par décret, au plus tard le 1^er janvier 2024.

L'article 5 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 a acté un report supplémentaire de cette généralisation au 1^er juillet 2027.

Aujourd'hui, il s'avère que ces dispositifs ne sont toujours pas prêts, nécessitant un dernier report, estimé au 1^er septembre 2027.

3. Le crédit d'impôt pour frais de garde des jeunes enfants et le complément de libre choix du mode de garde

L'article 200 quater B du code général des impôts dispose que le crédit d'impôt pour frais de garde des jeunes enfants correspond à 50 % des dépenses engagées par le contribuable pour la garde, en dehors du domicile, d'un enfant de moins de six ans à sa charge. Ces dépenses doivent être confiées à un assistant maternel agréé ou à un établissement de garde. L'article 20 de la loi de finances pour 2023^42(*) a limité à 3 500 euros annuels le crédit d'impôt pour frais de garde des jeunes enfants. Si le montant du crédit d'impôt dépasse celui de l'impôt dû, l'excédent est remboursé au contribuable.

L'article L. 531-5 du code de la sécurité sociale dispose que le complément du libre choix de mode de garde est une aide versée aux ménages ou aux personnes employant un assistant maternel agréé ou une garde d'enfant à domicile. Il se compose de deux parties :

- une part liée au montant des cotisations et contributions sociales afférentes à la rémunération de la personne assurant la garde ;

- une part calculée sur la base de la rémunération nette de cette même personne.

Pour en bénéficier, le ménage ou la personne doit exercer une activité professionnelle, sauf dans les cas suivants :

- poursuite d'études par la personne ou les deux membres du couple ;

- signature d'un contrat de service civique par la personne ou l'un des membres du couple ;

- perception de l'allocation aux adultes handicapés ou de l'allocation de solidarité spécifique ;

- statut de bénéficiaire du revenu de solidarité active avec inscription dans une démarche d'insertion professionnelle.

L'avance d'impôt pour les enfants de plus de six ans a pu être mise en oeuvre dès septembre 2022, soit un an plus tôt que prévu car n'étant pas éligible au complément du libre choix du mode de garde, sa mise en oeuvre était plus simple que celle pour les enfants de moins de six ans.

Pour les enfants de moins de six ans, l'article 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024^43(*) a reporté sa mise en oeuvre au 1^er juillet 2026 ainsi que la clôture du cadre expérimental du dispositif au 1^er juillet 2027. Pour rappel, le dispositif existait dans l'expérimentation prévue par l'article 20 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020^44(*) mais n'avait pas été mise en oeuvre. Toutefois, il est souhaitable de conserver la possibilité d'enclencher une expérimentation afin d'aider les caisses d'allocations familiales dans une éventuelle généralisation.

L'article 86 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024^45(*) prévoit que le complément de libre choix du mode de garde doit voir son mode de calcul évoluer, avec la possibilité de partager la prestation en cas de garde alternée et son application à la garde des enfants de six à douze ans pour les familles monoparentales, entraînant de nouvelles difficultés pour la contemporanéisation de son versement.

Ainsi, en l'état actuel, les modes de garde pour les enfants de moins de six ans ne permettent pas de bénéficier d'une avance de crédit d'impôt.

Le rapporteur général de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, Thibault Bazin, a indiqué, lors de la seconde séance publique du mardi 4 novembre 2025, qu'il semblait nécessaire de reporter une nouvelle fois la prise en compte des activités de garde d'enfants dans l'avance immédiate des services à la personne. Il précise que « le calendrier ne semble plus compatible avec le déploiement du service dans des conditions de sécurité satisfaisantes [...] et que les interactions entre les systèmes d'information de l'Urssaf caisse nationale et ceux de la DGFiP ne permettent pas, à ce jour, d'exclure les risques d'erreur ou de fraude s'agissant du rattachement correct de l'enfant à charge ou l'identification de l'état civil des enfants »^46(*).

La ministre chargée des comptes publics, Amélie de Montchalin s'est déclarée favorable à cette proposition du député Thibault Bazin en précisant que si la mise en oeuvre pouvait être plus rapide que le nouveau calendrier proposé, elle le serait mais qu'en l'état les systèmes d'information des caisses d'allocations familiales n'étaient pas encore suffisamment agiles pour éviter des situations de dégrèvement ou de remboursement qui pénaliseraient les familles.

B. Le dispositif proposé visé à reporter la date de la fin de l'expérimentation de l'avance de l'APA et de la PCH ainsi que celle pour la prise en compte dans l'avance de crédit d'impôt des activités de garde d'enfants de moins de six ans

L'amendement n° 1644 du rapporteur général de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, Thibault Bazin, adopté par l'Assemblée nationale, a inséré le présent article.

Le 1° du I de cet article 4 bis modifierait l'article 20 de la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale en reportant la date de la fin de l'expérimentation de l'avance des aides aux bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et de la prestation de compensation du handicap (PCH) du 1^er juillet 2027 au 1^er septembre 2027. En revanche, la date de la généralisation demeure fixée au 1^er juillet 2027 dans la situation où les services seraient en mesure d'assurer sa mise en oeuvre avant la fin de l'expérimentation.

Le 2° du même I décalerait la remise d'un rapport au Parlement par le Gouvernement sur la durée de l'expérimentation de l'avance des aides aux bénéficiaires de l'APA et de la PCH à une date correspondant à la fin de ladite période d'expérimentation, en lieu et place du 31 décembre 2023.

Le II modifierait l'article 13 de la loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale afin de reporter la prise en compte des activités de garde d'enfants de moins de six ans dans l'avance immédiate des services à la personne du 1^er juillet 2026 au 1^er septembre 2027.

II - La position de la commission

La commission regrette cet énième décalage dans la mise en oeuvre de l'avance du versement du crédit d'impôt pour la garde des enfants de moins de six ans alors que de nombreuses familles, notamment les plus fragiles, présentent des besoins de trésorerie pour faire garder leurs enfants.

Elle souligne aussi que les multiples reports de la contemporanéisation du crédit d'impôt pour l'allocation personnalisée d'autonomie et de la prestation de compensation du handicap nuisent à la situation des personnes concernées en créant de l'incertitude.

Afin de faciliter le travail des caisses d'allocations familiales pour la mise en oeuvre des dispositifs, la commission soutient l'adoption de cet article.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article 5
Simplifier l'affiliation, la déclaration de revenu, l'action sociale
et la gouvernance de la sécurité sociale des artistes-auteurs

Cet article propose de transférer à l'Urssaf du Limousin certaines missions exercées par la sécurité sociale des artistes-auteurs (SSAA), à savoir :

- la gestion individuelle des demandes d'affiliation et de contrôle du champ du régime ;

- la gestion opérationnelle des dossiers individuels de l'action sociale et la prise en charge du recouvrement de l'ensemble des cotisations des artistes-auteurs.

L'article propose d'agréer une association de représentation entre les assurés et l'État :

- chargée de la détermination du champ de l'affiliation et du traitement des recours des décisions d'affiliation de l'Urssaf du Limousin ;

- et aidée d'un médiateur qui interviendrait en situation de litige entre un artiste-auteur et un organisme de sécurité sociale.

L'objectif est d'améliorer la prise en charge des affiliés de la sécurité sociale des artistes-auteurs grâce au transfert de ses missions à l'Urssaf du Limousin.

La commission propose d'adopter cet article modifié par les amendements qu'elle a adoptés.

I - Le dispositif proposé

A. En l'état actuel du droit, la sécurité sociale des artistes-auteurs assure une gestion dysfonctionnelle des droits sociaux de ses assurés

1. L'organisation de la protection sociale des artistes-auteurs est caractérisée par une inefficience de longue date qui pénalise directement ses assurés

a) Les difficultés passées de l'association parente de la sécurité sociale des artistes-auteurs

Depuis 1975, les artistes-auteurs sont rattachés à ce titre au régime général de la sécurité sociale^47(*) pour leur couverture de base, qui leur verse les prestations maladie, retraite et famille.

Des organismes agréés - jusqu'en 2018 l'association pour la gestion de la sécurité sociale des auteurs (Agessa) et la Maison des artistes - étaient historiquement chargées de l'affiliation, du recouvrement des cotisations, de l'action sociale et de l'information des assurés.

• Le transfert du recouvrement des cotisations vieillesse aux Urssaf (2019)

Face aux difficultés rencontrées par l'Agessa pour le recouvrement des cotisations vieillesse, l'article 23 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018^48(*) a acté le transfert au 1^er janvier 2019 du recouvrement des cotisations vieillesse des artistes-auteurs au réseau des Urssaf.

Le décret n° 2018-1185 du 19 décembre 2018 en a fixé les modalités de mise en oeuvre. Ainsi, les cotisations antérieures au 1^er janvier 2019 relèvent toujours de la responsabilité de la sécurité sociale des artistes-auteurs. Le montant des créances antérieures au 1^er janvier 2029 restant à recouvrer est estimé à 5,9 millions d'euros pour un volume de 2 174 affiliés^49(*).

• Le remplacement de l'Agessa et de la Maison des artistes par la SSAA (2020-2022)

L'article L. 382-1 du code de la sécurité sociale dispose que l'affiliation au régime général est prononcée par des organismes agréés. L'article L. 382-2 du même code dispose que ces organismes doivent être administrés par un conseil d'administration comprenant des représentants des artistes-auteurs affiliés ainsi que des représentants de l'État. Un décret en Conseil d'État précise les modalités de désignation des représentants des artistes-auteurs. Les articles L. 382-1 à L. 382-14-1 du code de la sécurité sociale définissent le cadre de la prise en charge par le régime général des artistes-auteurs pour leur protection sociale.

Jusqu'à décembre 2020, les organismes agréés étaient l'association pour la gestion de la sécurité sociale des auteurs (Agessa) pour les artistes-auteurs du cinéma et de la télévision, photographes, compositeurs et écrivains, ainsi que la Maison des artistes pour les graphistes et les plasticiens. La sécurité sociale des artistes-auteurs (SSAA) a été créée le 21 décembre 2020 à partir de l'Agessa et a intégré le 5 septembre 2022 la Maison des artistes pour les activités de cette dernière relevant de la protection sociale des artistes-auteurs.

L'agrément du 1^er décembre 2022 a acté la responsabilité de la sécurité sociale des artistes-auteurs dans l'affiliation de ses nouveaux membres et le contrôle du champ d'application des règles spécifiques aux artistes-auteurs. En outre, la sécurité sociale des artistes-auteurs dispose d'un secrétariat en charge de la commission d'action sociale ainsi que de guichets d'information sur les prestations sociales auxquelles les artistes-auteurs peuvent prétendre. En dehors de la décision d'affiliation, de l'action sociale et du recouvrement des cotisations antérieures au 1^er janvier 2019, les activités relevant du champ de la sécurité sociale sont exercées par les administrations de sécurité sociale du régime général.

L'article L. 382-2 du code de la sécurité sociale dispose que le fonds de l'action sociale de la sécurité sociale des artistes-auteurs, dont le maintien est prévu par l'article 5 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, est financé par une fraction fixée à 2 % de la contribution diffuseur qui lui est directement affectée.

b) La gestion mise en oeuvre par l'Urssaf du Limousin pour la protection sociale des artistes-auteurs

En 2024, l'Urssaf recense 456 056 artistes-auteurs immatriculés, définis comme ayant eu, au moins une fois sur les cinq dernières années, une assiette sociale. Parmi ces immatriculés, 408 587 personnes sont affiliées au régime de la sécurité sociale des artistes-auteurs. Ce chiffre marque une progression de 48 % par rapport à 2021, où 276 046 affiliés étaient dénombrés. Cette croissance soutenue s'explique principalement par la réforme de 2018, qui a supprimé le seuil d'affiliation, permettant désormais une affiliation dès le premier euro précompté ou dès la création d'une activité d'entrepreneur individuel, même en l'absence d'une activité économique significative^54(*).

En 2018, le montant des cotisations recouvrées est de 307 millions d'euros. En 2024, ce nombre est estimé à 433 millions d'euros, soit une progression de 43 %^55(*).

Près de 27 % des artistes-auteurs actifs sont considérés comme sans activité déclarée pour les revenus de l'année 2024. Cette catégorie inclut les artistes-auteurs n'ayant pas fait de déclaration, ceux en taxation d'office, et ceux précomptés avec un revenu nul. Les artistes-auteurs ayant déclaré une activité déficitaire en BNC sont, quant à eux, intégrés dans les déclarations avec une assiette nulle. Le nombre de comptes en taxation d'office diminue progressivement, l'objectif étant d'inciter les concernés à déclarer leurs revenus réels^56(*).

Le revenu médian issu de l'activité artistique en 2022 s'élevait à 598 euros, un montant très inférieur au seuil de 600 Smic horaires requis pour l'ouverture de droits sociaux pleins, notamment les indemnités journalières et la validation de quatre trimestres de retraite. Cette donnée illustre la fragilité économique du secteur et la disparité entre l'affiliation administrative et la réalité de l'activité artistique. La majorité des affiliés perçoivent des revenus trop faibles pour en tirer un statut professionnel viable^57(*).

Lors de la campagne 2024 pour les revenus perçus en 2023, l'Urssaf a enregistré 357 345 déclarations de revenus, dont 93,6 % étaient dématérialisées. En 2025, seulement 2,97 % des déclarations ont été effectuées par voie papier. La dématérialisation a progressé de 6,3 points entre 2022 et 2024, reflétant l'adoption croissante des outils numériques par les artistes-auteurs^58(*).

L'augmentation des effectifs affiliés ne traduit pas une explosion de la création artistique, mais plutôt un élargissement juridique du périmètre du régime, incluant désormais des profils très hétérogènes. Dès lors, la sécurité sociale des artistes-auteurs est régulièrement sollicitée par des assurés contestant leur affiliation.

L'Urssaf du Limousin assure également le remboursement du trop-versé des cotisations vieillesse. La gestion est opérée par un automate qui vérifie annuellement les données des affiliés à la clôture de la campagne déclarative. Fin juin 2025, 2 881 artistes-auteurs ont fait l'objet d'un remboursement pour un montant cumulé de 2 371 000 euros. Enfin, l'Urssaf du Limousin a instruit 122 recours contentieux relatifs à son activité de recouvrement^59(*).

2. Malgré les réformes passées, la sécurité sociale des artistes-auteurs continue de rencontrer des difficultés croissantes

a) Les décisions d'affiliation

La sécurité sociale des artistes-auteurs, en charge de l'affiliation des nouveaux artistes-auteurs, doit transmettre au régime général ses décisions d'affiliation dans un délai de deux mois à compter du premier précompte des cotisations sociales sur les revenus de l'artiste-auteur ou après la date d'inscription de ce dernier auprès de l'institut national de la propriété intellectuelle.

Le circuit d'échange des données relatives à l'affiliation est dysfonctionnel. Ainsi, depuis 2019, près de 6 000 décisions de rejet d'affiliation, soit 2,5 % du total des décisions, n'ont pas été prises en compte dans le référentiel des cotisants du Limousin, avec des conséquences directes sur le financement de la sécurité sociale. Par exemple, des affiliés - à tort - peuvent bénéficier de la possibilité de surcotiser forfaitairement pour acquérir quatre trimestres de retraites supplémentaires ou de s'acquitter de cotisations à des taux sous-évalués^60(*).

Plus préoccupant encore, le contrôle de l'affiliation opéré par la sécurité sociale des artistes-auteurs, ne se fait qu'a priori. Une fois l'affiliation actée et transmise à l'Urssaf du Limousin, il n'existe aucun contrôle a posteriori de la réalité de la nature artistique des activités du nouvel affilié. Il s'agit même d'une régression par rapport à ce que faisait l'Agessa qui s'attachait à contrôler les factures des artistes-auteurs^61(*).

Le traitement de l'affiliation par la sécurité sociale des artistes-auteurs est déclenché dès la création d'une entreprise individuelle enregistrée à l'institut national de la propriété intellectuelle. Le flux est transmis automatiquement par le système d'information de la sécurité sociale des artistes-auteurs qui s'attache à la vérification de la cohérence de l'activité déclarée. En cas d'échec, un agent de la sécurité sociale des artistes-auteurs intervient manuellement, pendant une durée pouvant s'étendre jusqu'à dix jours selon la complexité du dossier^67(*).

Ensuite, pour les dossiers dont les revenus du foyer dépassent le seuil de 1 500 Smic horaires par part fiscale, la demande d'affiliation est présentée à la commission plénière de la sécurité sociale des artistes-auteurs, se réunissant une fois par trimestre, avec un délai d'instruction moyen de 54 jours. Pour les dossiers inférieurs au seuil cité, la gestion se fait sans passage en commission et le délai d'instruction moyen est de 37 jours^68(*).

En 2024, la sécurité sociale des artistes-auteurs déclare avoir enregistré 33 800 nouvelles demandes d'affiliation^69(*).

b) La surcotisation forfaitaire

L'article 109 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 permet aux artistes-auteurs de régulariser leurs cotisations vieillesse s'ils n'ont pas cotisé avant 1976^70(*). La commission de l'action sociale de la sécurité sociale des artistes-auteurs peut assurer la prise en charge du versement afin de soutenir financièrement ces derniers. Le montant de l'aide ne peut excéder 50 % des sommes devant être versées. Malgré l'existence de règles précises, aucun critère objectif et explicite n'est communiqué par la sécurité sociale des artistes-auteurs quant aux motifs d'acception ou de rejet de telles prises en charge de régularisation de cotisations. Une telle opacité pose des difficultés quant à la nécessaire transparence de l'organisation à l'égard de ses affiliés^71(*).

La sécurité sociale des artistes-auteurs propose une cotisation forfaitaire de 430 euros aux artistes-auteurs dont les revenus issus de leur activité artistique sont inférieurs au seuil leur permettant de bénéficier de droits sociaux. Cette cotisation leur permet de valider quatre trimestres de retraite. En 2023, les administrateurs de la sécurité sociale des artistes-auteurs n'ont pas voulu reconduire les critères existants de fixation du plafond de revenus au-delà lesquels la cotisation forfaitaire n'est plus possible, sans explicitation du motif de rejet. De surcroît, l'octroi de l'aide est parfois pris en l'absence totale de motifs objectifs de pondération de la décision^72(*).

Enfin l'existence de flux financiers multiples entre la sécurité sociale des artistes-auteurs et l'Urssaf du Limousin suscite une inefficience dans la gestion de la surcotisation forfaitaire. Le processus implique trois acteurs : la sécurité sociale des artistes-auteurs établit les décisions d'attribution, l'Urssaf du Limousin vérifie les dettes de cotisations vieillesse et effectue d'éventuelles compensations, puis la sécurité sociale des artistes-auteurs verse le solde résiduel. Cette procédure en cascade, impliquant des transferts successifs pour des montants souvent modestes, alourdit considérablement la gestion administrative sans véritable valeur ajoutée^73(*).

Illustration du processus d'octroi des aides à la surcotisation forfaitaire

Source : Cour des comptes, La sécurité sociale des artistes-auteurs, janvier 2025

c) Le manque de démocratie interne

Les membres du conseil d'administration de la sécurité sociale des artistes-auteurs ont fait l'objet d'une nomination par un arrêté conjoint en date du 1^er décembre 2022 pris par le ministre de la culture et le ministre de la santé et de la prévention^74(*).

Une enquête de représentativité, contestée par diverses organisations professionnelles des artistes-auteurs^75(*), a été organisée en raison des nombreuses difficultés rencontrées pour déterminer précisément le corps électoral pour l'élection du conseil d'administration de la sécurité sociale des artistes-auteurs. En effet, l'organisation d'élections professionnelles se heurte à la difficulté de définir le caractère pleinement professionnel d'une profession libérale comme celle des artistes-auteurs et du seuil de revenus à considérer.

L'Urssaf du Limousin considère lors de l'immatriculation des artistes-auteurs chaque euro de rémunération afin d'en collecter les cotisations sociales afférentes, quel que soit le statut du cotisant. Traditionnellement, la jurisprudence administrative définit deux critères afin de sanctionner le caractère professionnel d'une activité^76(*) : l'activité doit être exercée à titre constant et dans un but lucratif. Ainsi, le fait que l'activité artistique soit exercée parallèlement à une autre profession qui assure de manière principale son mode de subsistance n'empêche pas cette même activité artistique d'être reconnue comme professionnelle.

Les organisations syndicales et professionnelles entendues par la rapporteure générale se sont pour partie montrées particulièrement critiques envers la gouvernance actuelle du conseil d'administration de la sécurité sociale des artistes-auteurs, héritière de l'ancienne Agessa. L'absence d'élection pour la désignation des représentants constitue une singularité manifeste pour une association agréée par l'État. De nombreuses organisations réclament en outre davantage de collégialité dans la prise de décision et la concertation au sein des instances de la sécurité sociale des artistes-auteurs.

d) La diffusion de l'action sociale

Les organisations professionnelles consultées par la rapporteure générale ne cessent de rappeler les difficultés rencontrées auprès des artistes-auteurs afin de leur faire connaître les dispositifs dont ils peuvent bénéficier. Par exemple, près d'un artiste-auteur sur deux éligible au remboursement de la cotisation vieillesse plafonnée n'en fait pas la demande^77(*).

Le service de la sécurité sociale des artistes-auteurs, malgré ses nombreuses difficultés, propose une offre d'information du public complète et exhaustive, comme en témoignent les enquêtes de satisfaction des usagers qui parviennent à y accéder. La sécurité sociale des artistes-auteurs a reçu 25 000 appels en 2024. En revanche, dès que les artistes-auteurs doivent avoir recours aux services proposés par la sécurité sociale des artistes-auteurs, le taux de satisfaction chute brutalement : moins de 55 % des artistes-auteurs en sont satisfaits^78(*).

En comparaison, près de 87 % des usagers se déclarent satisfaits de l'accès à leur compte en ligne de l'Urssaf du Limousin. Elle a assuré le traitement de 204 000 appels d'artistes-auteurs avec un taux de satisfaction s'élevant à 91 %^79(*).

B. Le dispositif proposé vise à finaliser le transfert des missions de gestion à l'Urssaf et à renforcer le rôle de la sécurité sociale des artistes-auteurs comme organe agréé de représentation

1. La finalisation du transfert des missions de gestion à l'Urssaf

Le 1° du I de l'article 5 vise à modifier le dernier alinéa de l'article L. 382-1 du code de la sécurité sociale afin de clarifier que l'organisme chargé de la décision d'affiliation des artistes-auteurs est celui désigné par l'article L. 213-1 du code de la sécurité sociale, à savoir l'Urssaf. Dans le même objectif, le 6° du I procèderait à une coordination rédactionnelle au premier alinéa de l'article L. 382-14 du même code.

Le 3° du I tend à supprimer l'obligation, prévue à l'article L. 382-3-2 dudit code, visant à ce que pour bénéficier de la régularisation par l'Urssaf du montant des cotisations dues lorsque les revenus d'un assuré dépassent le plafond défini à l'article L. 241- 3 du code précité, l'assuré en fasse formellement la demande. L'objectif est de faciliter la démarche administrative des usagers en consacrant le principe d'une administration proactive.

Le 3° du I précise que le délai de quatre mois pour engager cette régularisation se compterait désormais à partir du dépôt de la déclaration de revenus de l'assuré afin de clarifier davantage la nature de ce délai dans la loi.

Le 4° du I modifierait le premier alinéa de l'article L. 382-6 dudit code afin de contraindre les assurés d'effectuer par voie dématérialisée la déclaration du versement de leurs cotisations au régime de la sécurité sociale des artistes-auteurs.

Le 5° du I tend à modifier la première phrase de l'article L. 382-7 du même code afin d'acter la mise en oeuvre par l'Urssaf de l'action sociale au profit des artistes auteurs.

Le II procèderait à la modification de l'article 23 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018^80(*) afin d'acter que la mission de recouvrement des cotisations est assurée par l'Urssaf et ce à la fois pour les cotisations ultérieures au 1^er janvier 2019 mais également pour celles qui y sont antérieures.

2. Le renforcement du rôle de la sécurité sociale des artiste-auteurs comme organe agréé de représentation

Le 2° du I tend à modifier l'article L. 382-2 du code de la sécurité sociale afin de préciser les missions exercées par l'organisme agréé pour le compte des artistes-auteurs, qui seraient désormais de « fixer les orientations générales de l'action sanitaire et sociale [...], veiller, notamment en nommant un médiateur, à la bonne application des règles relatives à la protection sociale »^81(*) et de rendre un avis sur tout projet de mesure législative et réglementaire qui la concernerait. Le Gouvernement a indiqué vouloir renouveler l'agrément de l'actuelle sécurité sociale des artistes-auteurs qui est ainsi visé par les mots « organisme agréé pour le compte des artistes-auteurs ».

L'association serait administrée par des représentants des assurés, des représentants des organismes de gestion collective et des représentants de l'État. La composition du conseil d'administration telle que prévu actuellement par les statuts de la sécurité sociale des artistes-auteurs serait maintenue. Un décret pris en Conseil d'État doit préciser les conditions de nomination de ces autorités^82(*).

3. Modalités de mise en oeuvre de la réforme

Le IV vise un calendrier avec un délai d'entrée en vigueur différé afin de permettre la transition opérationnelle de gestion entre l'organisme agréé et l'Urssaf du Limousin. La prise en charge de l'affiliation interviendrait à compter du 1^er avril, tandis que le recouvrement afférent aux périodes antérieures au 1^er janvier 2019 serait transféré à compter du 1^er juin.

Le III de l'article 5 précise que les personnels chargés au sein de cet organisme de l'affiliation des assurés seraient transférés dans les effectifs de l'Urssaf.

Le IV précise le calendrier d'entrée en application de certaines dispositions de l'article 5, en indiquant que celles du 1° du I entreraient en vigueur le 1^er avril 2026 et celles du 2° et du 5° du I puis du II entreraient en vigueur le 1^er juin 2026.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

À l'initiative du rapporteur général de sa commission des affaires sociales, l'Assemblée nationale a prévu la possibilité explicite, pour les artistes-auteurs affiliés qui ne sont pas en mesure de souscrire leurs déclarations auprès de l'Urssaf par voie dématérialisée, de continuer à le faire selon les modalités actuellement mises en oeuvre^83(*).

À l'initiative de la députée Galliard-Minier, l'Assemblée nationale a :

- prévu l'instauration d'une commission professionnelle en cas de refus d'affiliation d'un artiste-auteur par l'Urssaf, afin d'éclairer l'instruction de la demande déposée devant la commission de recours amiable de l'Acoss^84(*) ;

- prévu que seule l'association agréée pouvait prendre la dénomination « Conseil national de la protection sociale des artistes-auteurs »^85(*) ;

- prévu que « les organisations syndicales et professionnelles qui siègent au conseil d'administration sont désignées conformément aux résultats des élections professionnelles des artistes auteurs », un décret en Conseil d'État précisant les « critères de représentativité des organisations syndicales et professionnelles des artistes-auteurs »^86(*) ;

- supprimé la présence des organismes de gestion collective au sein du conseil d'administration de l'association agréée^87(*).

Elle a en outre adopté sept amendements rédactionnels de son rapporteur général.

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article modifié par ces amendements adoptés par l'Assemblée nationale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission

La commission se réjouit de la volonté du Gouvernement d'engager la refonte de la sécurité sociale des artistes-auteurs afin de mettre fin à ses trop nombreux dysfonctionnements qui pénalisent directement ses affiliés. En outre, au regard de la situation des finances publiques, la mauvaise gestion financière de la sécurité sociale des artistes-auteurs appelle à davantage d'exemplarité.

La commission considère que les modalités de fonctionnement de l'association agréée doivent être les plus proches possibles de celles du Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants car la situation des indépendants est proche de celle des artistes auteurs. Ainsi, elle a souhaité fixer des principes relatifs à la composition du conseil d'administration mais elle considère qu'il appartient à un décret en Conseil d'État d'en fixer les modalités précises. Dès lors, elle a considérablement réécrit le a) du 2° du I du présent article.

La commission a souhaité réintégrer les organismes de gestion collective dans le conseil d'administration de l'association agréée en raison de leur rôle dans l'action sociale des artistes auteurs.

Enfin, elle a supprimé la dénomination de « conseil national de la protection sociale des artistes auteurs » car il ne revient pas à la loi de fixer le nom d'une association, même agréée.

La commission propose d'adopter cet article modifié par les amendements n°°589 et 590 qu'elle a adoptés.

Article 5 bis (nouveau)
Subordination de l'affiliation des bailleurs à métayage au régime
des non-salariés agricoles à une participation effective
à l'activité de l'exploitation agricole

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, propose de subordonner l'affiliation des bailleurs à métayage au régime des non-salariés agricoles à une participation effective à l'activité ou à la direction de l'exploitation agricole.

L'objectif est de faire en sorte que les bailleurs à métayage ne soient plus considérés comme des exploitants agricoles afin de les exonérer du paiement de cotisations sur les revenus issus du métayage.

La commission propose de supprimer cet article.

I - Le dispositif proposé

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article inséré par l'Assemblée nationale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

A. L'affiliation des bailleurs à métayage à la mutualité sociale agricole

L'article L. 722-7-1 du code rural et de la pêche maritime^88(*) dispose que dans un bail à métayage, le bailleur et le preneur sont considérés comme des chefs d'exploitation, mais sous réserve de ne pas être assujettis au régime des assurances sociales des salariés agricoles ou de ne pas recevoir une allocation intégrale d'un régime qui n'est pas celui de la mutualité sociale agricole^89(*). L'article L. 171-6-1 du code de la sécurité sociale vise justement à éviter toute double affiliation.

L'affiliation à la mutualité sociale agricole obéit aux règles générales d'assujettissement applicables aux salariés non agricoles. Le bailleur à métayage est affilié à cette dernière car il participe à la mise en valeur de son exploitation agricole, même indirectement.

Le bailleur à métayage dispose d'un revenu en nature ou en espèces, versé par le preneur, sur lequel sont payées des cotisations qui permettent d'ouvrir des droits. Il doit mettre fin à son bail en cessant donc cette activité afin de pouvoir liquider sa retraite, sauf à spécifiquement utiliser le dispositif de cumul emploi retraite.

Sur le fondement de l'article L. 417-3 du code rural et de la pêche maritime, les préfets peuvent arrêter une dérogation au partage des dépenses d'exploitation entre le bailleur et le preneur. Traditionnellement, le preneur supporte l'essentiel des charges d'exploitation tandis que le bailleur métayer conserve à sa charge les dépenses d'investissement de long terme de l'exploitation. En Champagne, pour des raisons propres à la spécificité de ce territoire, une telle dérogation a été accordée. Dès lors, ces bailleurs métayers ne participent pas aux dépenses d'investissement de long terme et c'est à ce titre qu'il pourrait être considéré qu'ils ne doivent plus être affiliés à la mutualité sociale agricole.

B. Les difficultés que peuvent poser l'affiliation au régime agricole

L'article 5 bis est issu de l'amendement n° 721 du député Charles de Courson, dont l'exposé des motifs indique que l'affiliation obligatoire au régime agricole pour les bailleurs métayers entraîne des « cotisations injustifiées, droits sociaux inadaptés et surtout l'impossibilité pour des retraités de continuer à donner leurs vignes en métayage ». Le I du présent article vise donc à proposer une rédaction globale de l'article L. 722-7-1 du code rural et de la pêche maritime, disposant que « dans le bail à métayage, seul le preneur est considéré comme chef d'exploitation » et que « le bailleur à métayage n'est pas affilié au régime de protection sociale des non-salariés agricoles, sauf s'il participe effectivement à l'activité ou à la direction de l'exploitation ».

Cet article, de même que deux autres amendements du même auteur, non adoptés par l'Assemblée nationale^90(*), a pour objet de résoudre les problèmes posés par un mode de bail particulier, existant notamment en Champagne, dans lequel les propriétaires, appelés tiers-franquistes et quart-franquistes, sont rémunérés en nature. Selon l'auteur de l'amendement, la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) avait donné instruction aux caisses locales de considérer ces propriétaires comme des exploitants agricoles, même quand ils avaient loué leurs terres après leur départ en retraite, ce qui les empêchait de percevoir leur pension.

II - La position de la commission

La commission note que l'adoption d'un tel article permettrait à certains bailleurs de ne plus être affiliés à la mutualité sociale agricole tout en pouvant cumuler leur pension de retraite avec des revenus d'exploitation en espèce.

La commission considère que toute forme de production de richesse doit être soumise à cotisation.

Lors des débats à l'Assemblée nationale, la ministre de l'action et des comptes publics a considéré que ces propriétaires devaient être assujettis aux cotisations sociales et qu'ils devaient pouvoir percevoir leur pension de retraite. Elle s'est engagée à faire le point avec la mutualité sociale agricole afin d'apprécier la nécessité d'une mesure législative^91(*).

La commission a adopté un amendement n° 591 de suppression de cet article.

La commission propose de supprimer cet article.

Article 5 ter (nouveau)
Exonération partielle de cotisations sociales pour les collaborateurs de chef d'exploitation agricole qui choisissent de devenir chef d'exploitation

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, propose d'exonérer partiellement de cotisations sociales pendant cinq ans les collaborateurs de chef d'exploitation ou d'entreprise agricole qui choisissent de le devenir à leur tour, sur le modèle du dispositif existant pour les jeunes agriculteurs.

L'objectif est d'inciter le conjoint du chef d'une exploitation ou d'entreprise agricole à opter pour ce statut.

La commission propose de supprimer cet article.

I - Le dispositif proposé

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article inséré par l'Assemblée nationale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

A. Le droit en vigueur

L'article L. 321-5 du code rural et de la pêche maritime dispose que le conjoint du chef d'une exploitation ou d'une entreprise agricole peut y exercer son activité professionnelle comme collaborateur d'exploitation ou d'entreprise agricole. Le statut de conjoint collaborateur ne propose que des droits sociaux très limités.

Le statut de conjoint collaborateur, créé en 1999^92(*), permettait aux personnes mariées, pacsées ou vivant en concubinage avec un chef d'exploitation d'exercer une activité non rémunérée sur l'exploitation tout en bénéficiant d'une protection sociale moyennant des cotisations sociales relativement faibles. La limitation à cinq années de ce statut, introduite depuis le 1^er janvier 2022, impose désormais aux intéressés d'opter soit pour le statut de co-exploitant, soit pour celui de salarié.

La loi du 17 décembre 2021 visant à assurer la revalorisation des pensions de retraite agricoles les plus faibles^93(*) limite à cinq années la durée pendant laquelle le conjoint du chef d'exploitation ou d'entreprise agricole peut conserver le statut de collaborateur.

La disposition est applicable aux périodes courant depuis le 1^er janvier 2022. En conséquence, près de 10 000 personnes devront choisir un autre statut au 1^er janvier 2027. Par défaut, les conjoints collaborateurs basculeraient vers le statut de salarié agricole, à moins de formuler la demande de devenir chef d'exploitation.

L'objectif initial de la loi était de protéger les conjoints collaborateurs en leur permettant de devenir salarié ou chef d'exploitation agricole. Aujourd'hui, le statut de chef d'exploitation agricole est plus avantageux. En effet, par exemple, s'agissant de la retraite, les conjoints collaborateurs cotisent actuellement sur une assiette forfaitaire qui leur confère 16 points par annuité au titre de la retraite proportionnelle, alors que les chefs d'exploitation valident entre 23 et 114 points selon leur revenu professionnel.

La loi n° 2025-199 du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025^94(*) a réformé le mode de calcul de la retraite de base des non-salariés agricoles en fusionnant la pension de retraite forfaitaire et la pension de retraite proportionnelle en une pension de retraite de base unique. Cette modification s'est accompagnée d'une refonte de l'assiette de cotisations, les différents statuts de non-salariés agricoles étant soumis à un taux de cotisation unique de 17,87 %, aligné sur celui des travailleurs indépendants, et sur une assiette minimale unique de 450 Smic horaire.

En contrepartie, cette réforme a étendu le bénéfice des minima de pensions aux conjoints collaborateurs. Ainsi, à compter du 1^er janvier 2026, le bénéfice de la pension majorée de référence et du complément différentiel de points de retraite complémentaire sera étendu aux non-salariés exerçant leur activité à titre secondaire, en contrepartie d'une augmentation de leur effort contributif.

Ces mesures entreront en vigueur à compter du 1^er janvier 2026 bien que les décrets d'application ne soient toujours pas publiés à la date de la rédaction du présent rapport.

Par ailleurs, l'article introduit l'ouverture de droits à pension au titre des années incomplètes et des périodes d'exercice d'un mandat local, ainsi que la simplification du dispositif de surcote parentale. Ces dispositions visent à améliorer la protection sociale des conjoints collaborateurs et à faciliter leur transition vers un statut offrant une meilleure couverture en matière de retraite, conformément à l'objectif de revalorisation des pensions agricoles les plus faibles.

Malgré ces dispositions ayant revalorisé le statut de conjoint collaborateur, celui de chef d'exploitant ou d'entreprise agricole demeure plus avantageux.

B. Le dispositif proposé

L'article 5 ter, introduit par l'amendement n° 389 de la députée Danielle Brulebois^95(*), vise à encourager les conjoints des exploitants agricoles à devenir à leur tour chefs d'exploitation ou d'entreprises.

L'article précité propose de modifier l'article L. 731-13 du code rural et de la pêche maritime en le complétant par un II disposant que « les personnes exerçant une activité professionnelle sous le statut de collaborateur du chef d'exploitation ou d'entreprise agricole [...] qui choisissent le statut de chef d'exploitation ou d'entreprise agricole à l'issue du délai de cinq ans mentionné au même article bénéficient de l'exonération partielle de cotisations ».

L'article préciserait que l'exonération serait possible sous les conditions suivantes :

« 1° Avoir été collaborateur du chef d'exploitation ou d'entreprise agricole pendant une durée d'au moins cinq ans ;

« 2° Exercer en tant que chef d'exploitation ou d'entreprise agricole à titre principal ou exclusif ;

« 3° S'engager à conserver le statut mentionné au 2° durant cinq ans ».

L'article alignerait le régime social des conjoints collaborateurs devenant chef d'entreprise ou d'exploitation agricole avec le régime social des jeunes agriculteurs qui deviennent chef d'entreprise ou d'exploitation agricole, bénéficiant ainsi d'exonérations identiques à celles prévues pour ces derniers à l'article L. 731-13 du code rural et de la pêche maritime.

II - La position de la commission

La commission des affaires sociales était favorable aux modifications portées par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 au système de retraite agricole.

Le président de la commission, Philippe Mouiller, et le rapporteur de la branche vieillesse, Pascale Gruny, ont respectivement été auteur et rapporteur d'une proposition de loi visant à garantir un mode de calcul juste et équitable des pensions de retraite de base des travailleurs non-salariés des professions agricoles, qui a été adopté en première lecture au Sénat. Cette proposition de loi portait déjà la réforme du mode de calcul de la retraite des non-salariés agricoles sur les 25 meilleures années de revenus.

La commission se félicite ainsi de l'alignement des assiettes et taux de cotisations entre non-salariés agricoles et travailleurs indépendants réalisée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025. En particulier, cette réforme ouvre l'accès des conjoints collaborateurs aux minima de pension.

Pour autant, la mesure d'exonération souhaitée n'est pas justifiée dans la mesure où la loi oblige déjà le conjoint collaborateur à opter au bout de cinq ans pour le statut de salarié agricole ou de chef d'exploitation.

Par ailleurs, la situation des conjoints collaborateurs devenant chef d'exploitation est fondamentalement différente de celles des jeunes agriculteurs, dont le régime particulier s'explique par les difficultés économiques spécifiques auxquelles ils sont confrontés à la création de leur entreprise ou exploitation agricole.

En outre, dans un contexte de fort déficit de la branche vieillesse^96(*), la commission ne saurait soutenir une mesure d'exonération de cotisations dont l'impact n'est pas renseigné.

Le système de retraite agricole est financé à plus de 80 % par le mécanisme de compensation démographique, qui incombe en premier lieu à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales et de la fonction publique hospitalière (CNRACL). Or, la CNRACL connaît une situation démographique préoccupante, et son déficit cumulé aurait représenté en 2027 les trois quarts du déficit de la branche vieillesse si le pouvoir règlementaire n'avait pas augmenté son taux de contribution employeur de douze points par an d'ici à 2028 à raison d'une augmentation de 3 points par an^97(*).

En conséquence, la commission a adopté l'amendement n° 592 de suppression de cet article.

La commission propose de supprimer cet article.

Article 5 quater (nouveau)
Mise en place d'un plan d'action ou d'une négociation dans les entreprises de plus de 300 salariés sous peine d'un malus sur les cotisations vieillesse

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, propose de rendre obligatoire pour les entreprises de plus de 300 salariés un plan d'action ou une négociation pour le maintien en emploi des salariés les plus âgés sous peine d'un malus sur les cotisations vieillesse. L'objectif est d'améliorer le taux d'emploi des seniors.

La commission propose de supprimer cet article.

I - Le dispositif proposé

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article inséré par l'Assemblée nationale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

A. Les entreprises doivent déjà engager une négociation sur l'emploi des seniors si elles ont plus de 300 salariés

1. Rappel sur la négociation interprofessionnelle pour le nouveau pacte de vie au travail

En transmettant aux partenaires sociaux le 21 novembre 2023 un document d'orientation, sur le fondement de l'article L. 1 du code du travail, le Gouvernement a lancé une invitation aux partenaires sociaux à engager des négociations en vue d'élaborer un « nouveau pacte de la vie au travail ».

Ce guide d'orientation définissait trois axes principaux de négociation. Il s'agissait, d'une part, d'améliorer l'articulation entre la carrière et les temps de vie des salariés, notamment par la création d'un compte épargne-temps universel. D'autre part, l'objectif était d'atteindre le plein emploi des seniors et, enfin, d'encourager la progression des carrières, les possibilités de reconversion professionnelle, ainsi que la lutte contre l'usure professionnelle.

En parallèle, les partenaires sociaux étaient également appelés à adapter les règles de l'assurance-chômage, afin de prendre en compte l'allongement des carrières. Le Gouvernement avait d'ailleurs subordonné l'agrément de la convention d'assurance chômage à la conclusion de ce « pacte de la vie au travail ». Cependant, après un premier échec des négociations au début de l'année 2024 et le refus gouvernemental d'agréer un accord sur l'assurance chômage, les partenaires sociaux ont été relancés en octobre 2024 pour reprendre spécifiquement les discussions concernant l'emploi des seniors.

Ces négociations ont abouti, le 14 novembre 2024, à la signature d'un accord national interprofessionnel sur l'emploi des salariés expérimentés. Cet accord, composé de sept articles, s'articule autour de quatre grands axes : la mobilisation du dialogue social au niveau des branches et des entreprises, la préparation de la deuxième partie de carrière, la levée des obstacles au recrutement des demandeurs d'emploi seniors grâce à la création d'un « contrat de valorisation de l'expérience », ainsi que la facilitation des aménagements de fin de carrière. Il a été signé par les trois organisations patronales représentatives et par quatre des cinq organisations syndicales de salariés.

Par ailleurs, les partenaires sociaux ont également conclu un second accord national interprofessionnel portant sur l'évolution du dialogue social. Ce texte a été signé par le Medef et l'Union des entreprises de proximité (U2P) pour le patronat, ainsi que par l'ensemble des cinq organisations syndicales. Enfin, une convention relative à l'assurance chômage a été finalisée le 15 novembre 2024.

2. Les bénéfices pour les seniors de la loi portant transposition des accords nationaux interprofessionnels

La loi du 24 octobre 2025 a assuré la transposition des accords nationaux interprofessionnels en faveur de l'emploi des salariés expérimentés et relatif à l'évolution du dialogue social^98(*).

L'article 1 rétablit une négociation obligatoire au moins tous les quatre ans au niveau des branches professionnelles sur des thèmes relatifs à l'emploi des seniors : recrutement des seniors, maintien dans l'emploi, aménagements de fin de carrière, et transmission des savoirs. Cette obligation, qui avait disparu du code du travail depuis 2017, permet aux branches de définir des plans d'action types pour les entreprises de moins de 300 salariés, applicables en cas d'échec des négociations locales. L'article 2 étend cette obligation aux entreprises de 300 salariés et plus, en intégrant ces enjeux comme un thème autonome dans la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.

Pour lever les obstacles au recrutement des demandeurs d'emploi expérimentés, l'article 4 crée le contrat de valorisation de l'expérience. Ce contrat à durée indéterminée cible les seniors en recherche d'emploi et permet à l'employeur de procéder à leur mise à la retraite dès qu'ils atteignent l'âge du taux plein. Le dispositif s'accompagne d'une exonération de la contribution employeur sur l'indemnité de mise à la retraite, rendant le recrutement des seniors plus attractif.

L'article 3 institue des rendez-vous clés tout au long de la carrière, notamment la visite médicale de mi-carrière et les entretiens professionnels bisannuels, pour aborder les aménagements possibles et prévenir l'usure professionnelle. L'entretien conduit vers le soixantième anniversaire du salarié devient un moment privilégié pour évoquer les transitions vers la retraite. Les articles 5 et 6 renforcent les droits des salariés en encadrant strictement les refus employeurs concernant les demandes de temps partiel ou de retraite progressive, limités aux cas où la réduction du temps de travail perturberait significativement l'activité de l'entreprise. Par ailleurs, les partenaires sociaux pourront négocier, au niveau des branches ou des entreprises, un versement anticipé et échelonné de l'indemnité de départ à la retraite pour les salariés optant pour un temps partiel, assurant ainsi un maintien total ou partiel de leur rémunération.

B. Le présent article vise à créer un malus applicable aux cotisations vieillesse pour les entreprises de plus de 300 salariés si elles ne mettent pas en place une négociation destinée à favoriser l'emploi des seniors

L'article 5 ter, introduit par l'amendement n° 1349 par le député Michel Castellani, tend à insérer dans le code de la sécurité sociale un nouvel article L. 241-3-3.

Aux termes de cet article L. 241-3-3, « les entreprises d'au moins trois cents salariés mentionnées à l'article L. 2242-2-1 du code du travail^99(*) sont soumises à un malus sur les cotisations à la charge de l'employeur dues au titre de l'assurance vieillesse et de l'assurance veuvage » si elles ne mettent pas en oeuvre :

- une négociation sur l'emploi, le travail et l'amélioration des conditions de travail ;

- ou un plan d'action annuel destiné à favoriser l'emploi des seniors expérimentés.

Les modalités du malus seraient fixées par la voie réglementaire, en prenant en compte les efforts mis en oeuvre par les entreprises en faveur de l'emploi des seniors.

II - La position de la commission

La commission considère que l'article est déjà en partie satisfait par le droit existant. En effet, comme indiqué supra, l'article premier de la loi portant transposition des accords nationaux interprofessionnels en faveur de l'emploi des salariés expérimentés et relatif à l'évolution du dialogue social^100(*) prévoit l'obligation de mettre en oeuvre une négociation sur l'emploi des seniors.

La commission considère que l'aggravation des prélèvements obligatoires pour les entreprises qui ne parviendraient pas à mettre en oeuvre cette négociation ne s'inscrit pas dans l'esprit de l'accord national interprofessionnel relatif à l'emploi des seniors. De plus, l'article sanctionnerait les entreprises sur le seul motif d'une absence de négociation, alors que les entreprises peuvent présenter des résultats concluants sur le taux d'emploi des seniors.

Le ministre du travail et des solidarités, Jean-Pierre Farandou, a précisé lors de la séance publique à l'Assemblée nationale^101(*) que l'article risquait de poser une difficulté technique quant à l'intégration au système de retraite de la majoration des cotisations d'assurance vieillesse puisque par principe, toute cotisation doit entraîner l'ouverture d'un droit^102(*).

La commission a adopté l'amendement n° 593 de suppression.

La commission propose de supprimer cet article.

Article 6 (supprimé)
Maintenir les seuils de revenus pris en compte pour le calcul de la CSG sur certains revenus de remplacement

Cet article, supprimé dans le texte transmis au Sénat par le Gouvernement, propose de figer à leur niveau de 2025 les seuils de revenus pris en compte pour le calcul de la cotisation sociale généralisée (CSG) sur certains revenus de remplacement (allocations chômage, pensions de retraite et d'invalidité). À partir de 2027, ces seuils pourront être réactualisés chaque année par la LFSS, sur le modèle de la revalorisation annuelle par la loi de finances du barème de l'impôt sur le revenu.

La commission propose de limiter ce gel à la seule année 2026.

La commission propose de rétablir cet article ainsi modifié.

I - Le dispositif proposé

A. La cotisation sociale généralisée

La cotisation sociale généralisée (CSG) a été instaurée en 1991 pour financer la sécurité sociale. Son produit prévisionnel pour 2025 est de 130,9^103(*) milliards d'euros.

1. Les différents taux de CSG

Les revenus d'activité et les revenus du patrimoine et de placements sont imposés au taux de 9,2 %.

Les revenus de remplacement sont en revanche imposés à des taux plus faibles (0 %, 3,8 %, 6,2 %, 6,6 %, 8,3 %), qui dans le cas des allocations chômage et des pensions de retraite et d'invalidité dépendent du revenu fiscal de référence (RFR) du foyer (cf. tableau).

Rappel des différents taux de CSG et des contributions associées

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après le code de la sécurité sociale et l'annexe 9 au présent PLFSS (évaluations préalables)

2. Des revenus de remplacement dont le taux d'imposition à la CSG dépend du revenu global

Les différents taux applicables aux revenus de remplacement (allocations chômage d'une part, retraites et pensions d'invalidité d'autre part) dépendent de seuils de revenu fiscal de référence^104(*), déterminés par les articles L. 136-1-2 et L. 136-8 du code de la sécurité sociale.

Conformément au III ter de l'article L. 136-8 précité, ces seuils sont revalorisés annuellement en fonction de l'inflation de l'avant-dernière année. Aussi les seuils applicables ne sont-ils pas ceux figurant dans le code de la sécurité sociale. Les seuils applicables en 2025 sont définis par la lettre ministérielle D-24-019252 du 4 décembre 2024.

Le tableau ci-après synthétise les différents seuils applicables, ainsi que leur base juridique.

Seuils de revenu fiscal de référence utilisés pour la détermination
des taux de CSG (revenus de remplacement)

(en euros)

CSS : code de la sécurité sociale.

Remarques :

- les seuils figurant actuellement à l'article L. 136-8 du CSS ne sont pas ceux qui s'appliquent en 2025, car, conformément au III ter de l'article L. 136-8, ils sont revalorisés chaque année en fonction de l'inflation de l'avant-dernière année. Le présent tableau indique les seuils actualisés ;

- depuis la LFSS 2019, un contribuable ne perd le bénéfice du taux réduit de 3,8 % que si ses revenus dépassent le seuil supérieur deux années de suite (2° du III de l'article L. 136-8) ;

- pour faciliter la lecture, les seuils propres à l'outre-mer (figurant à l'article L. 136-8) ne sont pas indiqués dans le présent tableau.

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après le code de la sécurité sociale et la lettre ministérielle D-24-019252 du 4 décembre 2024

B. Le dispositif proposé

1. Présentation du dispositif

Le dispositif proposé consiste :

- à remplacer, dans le code de la sécurité sociale, les seuils (non actualisés) par ceux (actualisés) applicables en 2025. Ces seuils figurent tous à l'article L. 136-8 de ce code ;

- à abroger le III ter de l'article L. 136-8 précité, qui prévoit une indexation sur l'inflation de l'avant-dernière année.

Ce gel du barème a pour effet de modifier les taux de CSG, mais aussi d'assujettir certains ménages à la CRDS, à la Casa ou à la cotisation maladie de 1 % (cf. tableau du I. A. 1 du présent commentaire).

Comme le souligne l'évaluation préalable, « la LFSS pourra procéder au 1^er janvier 2027, à l'instar de ce qui est prévu pour le barème de l'impôt sur le revenu en loi de finances, à une réindexation de ce barème sur l'inflation 2025 ».

2. Conséquences pour l'assujettissement à la CRDS et à la Casa

L'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale prévoit, dans son article 14, que l'assiette de la CRDS est la même que celle de la CSG. Aussi, l'exonération de CSG implique celle de CRDS.

Par ailleurs, l'article L. 137-41 du code de la sécurité sociale prévoit que les bénéficiaires de pensions assujettis à la CSG au taux de 0 % ou 3,8 % ne sont pas assujettis à la Casa (ainsi qu'à la cotisation d'assurance maladie de 1 % assise sur les retraites complémentaires).

3. Rendement et impact sur les redevables

a) Rendement

Selon l'évaluation préalable, le rendement de la mesure à partir de 2026 serait de 0,3 milliard d'euros.

L'effet de la mesure est réduit par le fait que depuis la LFSS 2019, un contribuable ne perd le bénéfice du taux réduit de 3,8 % que si ses revenus dépassent le seuil supérieur deux années de suite (2° du III de l'article L. 136-8).

L'évaluation préalable ne chiffre pas l'effet d'une éventuelle absence de revalorisation des seuils par la LFSS 2027. Le seuil étant alors dépassé deux années de suite pour davantage de contribuables, l'effet pourrait être plus important.

b) Impact sur les redevables

Selon l'évaluation préalable, « la mesure de gel proposée, par rapport à une situation d'augmentation des seuils de 1,8 %, ferait passer de l'ordre de 1 % des foyers de l'exonération au taux réduit, environ 1 % des foyers du taux réduit au taux médian, et environ 1 % des foyers du taux médian à l'assujettissement au taux maximal de CSG ».

L'évaluation préalable précise qu'« à titre d'illustration, un foyer composé d'un retraité dont la pension mensuelle, qui serait son unique revenu, s'élève à 2 700 euros brut, en cas de franchissement du dernier seuil, verrait ses contributions augmenter de 1,7 point, soit 46 euros par mois ».

II. Le dispositif transmis au Sénat

Cet article a été supprimé dans le texte transmis au Sénat par le Gouvernement en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale^105(*).

III - La position de la commission

Cet article se place dans le cadre de l'« année blanche », figurant dans les propositions du Sénat au Premier ministre du 8 juillet 2025 et mise en oeuvre par les textes initiaux du PLF et du PLFSS. L'année blanche concerne également, notamment, les cotisations de retraite et diverses prestations sociales (article 44 du présent PLFSS), ainsi que le barème de l'impôt sur le revenu (dont le projet de loi de finances ne prévoit pas la revalorisation).

Comme le souligne l'étude préalable, cet article a un effet pour seulement 3 % des foyers fiscaux.

Par ailleurs, cet article a un rendement de 0,3 milliard d'euros.

Aussi, la commission propose, par un amendement n° 594 de sa rapporteure générale, de le rétablir, tout en limitant le gel du barème à la seule année 2026.

La commission propose de rétablir cet article ainsi modifié.

Article 6 bis (nouveau)
Passage de 9,2 % à 10,6 % du taux de la CSG sur les revenus du patrimoine et des placements

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale et retenu par le Gouvernement dans le texte transmis au Sénat, propose de porter de 9,2 % à 10,6 % le taux de la CSG sur les revenus du patrimoine et des placements.

La commission propose de supprimer cet article.

I - Le dispositif proposé

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article inséré par l'Assemblée nationale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

A. La hausse du taux de la CSG sur les revenus du patrimoine et des placements

Le 1° du I de cet article résulte de trois amendements identiques^106(*), adoptés avec un avis défavorable de la commission et favorable du Gouvernement.

Le Gouvernement a en effet souhaité garder la possibilité d'une hausse de CSG, dans l'hypothèse où cela apparaîtrait nécessaire au cours de la navette pour maintenir le déficit de la sécurité sociale sous le seuil de 20 milliards d'euros en 2026.

Le 1° du I de cet article tend à porter de 9,2 % à 10,6 % le taux de la CSG sur les revenus du patrimoine et des placements. Il modifie pour cela le 2° du I de l'article L. 136-8 du code de la sécurité sociale, qui fixe le taux de CSG applicable à ces catégories de revenu.

Comme le montre le tableau du I.A du commentaire de l'article 6 synthétisant les différents taux de CSG, les revenus du patrimoine et des placements seraient alors ceux dont le taux d'imposition serait le plus élevé.

En incluant la CRDS et le prélèvement de solidarité, les prélèvements sociaux passeraient de 17,2 % à 18,6 %. En prenant en compte le prélèvement forfaitaire au titre de l'impôt sur le revenu, le prélèvement global (le prélèvement forfaitaire unique, ou « flat tax ») passerait de 30 % à 31,4 %.

Imposition des revenus du patrimoine et de placements, selon le droit actuel et selon le droit proposé

(en %)

IR : impôt sur le revenu. PFU : prélèvement forfaitaire unique.

NB : Les prélèvements autres que les prélèvements sociaux ne s'appliquent pas à tous les revenus du patrimoine et produits de placement. Par exemple, l'assurance vie est soumise, outre aux prélèvements sociaux (de 17,2 %, portés à 18,6 % par cet article), à l'impôt sur le revenu ou à un prélèvement forfaitaire libératoire (PFL) diminuant avec l'âge du contrat.

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

Sur la base du rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale d'octobre 2025, on peut évaluer le rendement du présent article à environ 2,8 milliards d'euros.

Estimation du rendement du présent article

(en millions d'euros)

Le présent article prévoit d'augmenter le taux d'imposition de 1,4 point (passage de 9,2 points à 10,6 points).

* Source : rapportà la commission des comptes de la sécurité sociale, octobre 2025.

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

B. L'assiette concernée

1. La CSG sur les revenus du patrimoine

La CSG sur les revenus du patrimoine est définie par les articles L. 136-6 à L. 136-6-1 du code de la sécurité sociale.

Elle porte en particulier sur les revenus fonciers, les rentes viagères constituées à titre onéreux, les revenus de capitaux mobiliers et les plus-values immobilières.

2. La CSG sur les produits de placement

La CSG sur les produits de placement est quant à elle définie par l'article L. 136-7 du code de la sécurité sociale.

Sont exclus le livret A, le livret d'épargne populaire (LEP), le livret jeune, le livret de développement durable et solidaire (LDDS), les plans épargne logement (PEL) de moins de 12 ans et les comptes épargne logement (CEL) souscrits avant 2018.

En revanche, entrent dans l'assiette, notamment, les intérêts et primes d'épargne des comptes d'épargne logement (CEL) et des plans d'épargne-logement (PEL), les produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation et à l'assurance vie, les produits des plans d'épargne populaire (PEP), le gain net réalisé ou la rente viagère versée lors d'un retrait de sommes ou valeurs ou de la clôture d'un PEA.

II - La position de la commission

La commission prend acte du fait que, comme indiqué supra, la ministre de l'action et des comptes publics a clairement indiqué que l'avis favorable du Gouvernement aux amendements tendant à augmenter le taux de la CSG sur les revenus du patrimoine et des placements provenait du souhait de conserver jusqu'à la fin de la navette la possibilité d'augmenter ce taux, dans l'hypothèse où cela serait nécessaire pour éviter un déficit de la sécurité sociale supérieur à 20 milliards d'euros.

Par ailleurs, elle relève que divers rapports préconisent une augmentation de la fiscalité de l'épargne ou du patrimoine pour financer la protection sociale. Ainsi, le « rapport Vachey »^108(*) de 2020 proposait d'instaurer un prélèvement de 0,8 % sur les transmissions ou une tranche de droits de mutation à titre gratuit (DMTG) à 25 % pour les transmissions entre 284 128 euros et 552 324 euros. L'augmentation du taux de CSG applicable aux revenus du capital est quant à elle explicitement envisagée par le récent rapport^109(*) des trois Hauts Conseils au Premier ministre^110(*).

Toutefois, la commission n'est pas favorable, par principe, aux hausses de la fiscalité. Elle considère en effet que les réductions de dépenses doivent être la manière privilégiée de réduire le déficit.

Aussi, elle a adopté un amendement n° 595 de sa rapporteure générale, tendant à supprimer cet article.

La commission propose de supprimer cet article.

Article 6 ter (nouveau)
Extension de la règle de lissage du revenu pris en compte dans le cas des allocations chômage et des pensions de retraite et d'invalidité pour la détermination du taux de CSG

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale et retenu par le Gouvernement dans le texte transmis au Sénat, propose d'étendre la règle de lissage du revenu pris en compte dans le cas des allocations chômage et des pensions de retraite et d'invalidité pour la détermination du taux de CSG.

La commission propose de supprimer cet article.

I - Le dispositif proposé

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article inséré par l'Assemblée nationale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

Le 1° et le 2° du I de cet article résultent d'un amendement^111(*) adopté avec un avis défavorable de la commission et du Gouvernement.

Actuellement, le passage, pour les allocations chômage et les pensions de retraite et d'invalidité, du taux de 3,8 % à un taux supérieur (6,2 % pour les allocations chômage ; 6,6 % ou 8,3 % pour les pensions de retraite et d'invalidité) n'a lieu que si le seuil de revenu correspondant est franchi deux années de suite^112(*).

Selon l'exposé sommaire, « l'amendement proposé vise à étendre le lissage lors de chaque passage à un taux supérieur uniquement si les revenus excèdent au titre de deux années consécutives le plafond d'assujettissement à un taux supérieur ».

Le 1° du I de cet article a semble-t-il pour objet d'étendre ce « lissage » au passage du taux zéro au taux de 3,8 %. Toutefois en pratique il assujettit au taux de 3,8 %, outre les contribuables ayant franchi le seuil l'avant-dernière année (comme actuellement), ceux l'ayant franchi l'antépénultième année.

Le 2° du I de cet article étend le lissage au passage du taux de 6,6 % au taux normal de 8,3 % (qui ne concerne que les pensions de retraite et d'invalidité).

II - La position de la commission

Comme cela a été souligné par le rapporteur général de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, cet amendement, en rendant plus difficile le passage d'un taux à un taux supérieur, susciterait des pertes de recettes. Selon les estimations transmises par le ministère de l'action et des comptes publics à la commission, celles-ci seraient de 200 millions d'euros.

Par ailleurs, on peut s'interroger sur le risque de constituer un précédent, qui conduirait de proche en proche à doter chaque barème progressif de dispositifs de lissage analogues.

On rappelle en outre que le taux maximal applicable aux pensions de retraite est de 8,3 %, ce qui est inférieur au taux de 9,2 % applicable aux revenus d'activité.

En conséquence, la rapporteure générale a proposé un amendement n° 596 de suppression du présent article, adopté par la commission.

La commission propose de supprimer cet article.

Article 7 (supprimé)
Institution d'une taxe exceptionnelle sur les cotisations versées aux complémentaires santé

Cet article, supprimé dans le texte transmis au Sénat par le Gouvernement, propose d'instituer une taxe exceptionnelle sur les cotisations versées aux complémentaires santé. Instituée pour la seule année 2026, celle-ci abonderait pour 1,0 milliard d'euros la branche maladie et, en vertu de la lettre rectificative déposée par le Gouvernement, pour 0,1 milliard d'euros la branche vieillesse.

La commission considère qu'il convient de le rétablir, sans la majoration de 0,1 milliard d'euros résultant de la lettre rectificative.

La commission propose de rétablir cet article modifié par l'amendement qu'elle a adopté.

I - Le dispositif proposé 

A. La taxation des contrats de complémentaire santé, qui repose essentiellement sur la taxe de solidarité additionnelle, est perçue comme excessive par les organismes

Les complémentaires santé, quelle que soit leur forme, permettent de limiter le reste à charge des assurés en remboursant tout ou partie des frais de santé non déjà solvabilisés par l'assurance maladie, à l'instar du ticket modérateur^113(*) ou des dépassements d'honoraires.

Les complémentaires santé financent 12,4 % de la consommation de soins et de biens médicaux (CSBM) en 2023, une proportion qui suit une trajectoire légèrement baissière (13,0 % en 2013). Les 34,9 milliards d'euros^114(*) de prestations qu'elles servent jouent donc un rôle déterminant pour maintenir le reste à charge des assurés français parmi les plus bas d'Europe, contenu à 7,5 % en moyenne en 2023. Leur implication s'avère particulièrement indispensable pour certains secteurs comme les soins dentaires (43,9 % de la CSBM) ou les biens médicaux (21,3 % de la CSBM).

En contrepartie des prestations que l'assuré perçoit de sa complémentaire santé, il est tenu de s'acquitter d'une cotisation ou de primes d'assurance, qui varient généralement en fonction de l'âge de l'assuré, mais pas de son état de santé observable, permettant une certaine mutualisation intragénérationnelle, mais aussi intergénérationnelle^115(*).

Ces cotisations sont soumises à un régime fiscal spécifique, dont la taxe de solidarité additionnelle est la clé de voûte.

1. La taxe de solidarité additionnelle frappe les cotisations versées aux complémentaires santé pour un rendement de 6,2 milliards d'euros en 2024, affecté notamment au financement de la complémentaire santé solidaire

a) L'assiette de la taxe de solidarité additionnelle est constituée de 43,3 milliards d'euros de primes d'assurance maladie ou incapacité complémentaires

La taxe de solidarité additionnelle aux cotisations d'assurance maladie complémentaire^116(*) (TSA) frappe les sommes perçues par les organismes complémentaire d'assurance maladie au titre de leurs prestations en santé ou en prévoyance, pour ce qui concerne les indemnités complémentaires aux indemnités journalières. Les sommes stipulées s'entendent également de tous accessoires dont les organismes bénéficient du fait de l'assuré^117(*). Quelques exemptions d'assiette s'appliquent^118(*), notamment les éventuelles participations des bénéficiaires de la complémentaire santé solidaire^119(*).

Cette assiette s'élève, en 2023, à 43,3 milliards d'euros, dont 42,0 milliards collectés au seul titre des prestations en santé.

Elle est due, selon les mêmes conditions, par les trois catégories d'organismes complémentaires d'assurance maladie (Ocam), représentant 388 organismes dont 263 mutuelles, 100 entreprises d'assurance et 25 institutions de prévoyance.

b) Des taux différenciés en fonction des huit sous-assiettes prévues par la loi

Le taux de la TSA est fixé, par l'article L. 862-4 du code de la sécurité sociale, à 13,27 % pour les contrats classiques lorsque ceux-ci sont solidaires et responsables.

Les contrats solidaires et responsables disposent d'un avantage fiscal qui garantit leur compétitivité : les contrats non solidaires ou non responsables sont ainsi soumis à un taux de TSA majoré de sept points^127(*), à 20,27 % pour les contrats classiques.

Le même article prévoit des régimes fiscaux dérogatoires pour différents types de contrats :

- les contrats agricoles solidaires et responsables sont soumis à un taux de TSA de 6,27 % ;

- les contrats responsables portant des garanties de versement des indemnités journalières (IJ) complémentaires se voient appliquer un taux de 7 % de TSA^128(*) ;

- les contrats au premier euro sont soumis à un taux de TSA de 14 % ;

- les contrats du 1° de l'article 998 du CGI se voient appliquer un taux de TSA de 6,27 %.

Taux de TSA applicable par type de contrat

Source : Commission des affaires sociales du Sénat d'après Légifrance

c) Un rendement de 6,2 milliards d'euros affecté au financement de la complémentaire santé solidaire et de la branche maladie

La TSA a produit un rendement de 6,2 milliards d'euros en 2024, soit 8,7 % de plus qu'en 2023, dans un contexte de forte hausse des primes de complémentaire santé^130(*). Sa dynamique devrait rester favorable en 2025, avec une hausse de 5,2 % pour atteindre un rendement de 6,5 milliards d'euros.

La TSA sur les garanties d'indemnités journalières complémentaires représente une centaine de millions d'euros, le reste du rendement étant le fait des contrats de complémentaire santé.

Évolution du rendement de la TSA depuis 2023

Source : Commission des affaires sociales du Sénat d'après les données du rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale d'octobre 2025

Prélevée par les Ocam, la TSA est versée trimestriellement^137(*) à l'Urssaf d'Île-de-France^138(*), par voie dématérialisée^139(*). Le produit de cette taxe est ensuite affecté au fonds de financement de la complémentaire santé solidaire (C2S), pour une fraction^140(*), et au fonds de financement de l'allocation supplémentaire d'invalidité, pour une autre fraction^141(*). Le solde, s'il existe, est affecté au financement de la branche maladie du régime général^142(*). Dans les faits, ce solde avoisine 3 milliards d'euros en 2023.

La fraction affectée au fonds de financement de la C2S varie chaque année ex post^143(*), de sorte que l'ensemble des dépenses afférentes à la complémentaire santé solidaire soient, à l'euro près, couvertes par la TSA, après déduction des participations versées^144(*).

2. Les complémentaires santé doivent s'acquitter d'une contribution au forfait patientèle médecin traitant, pour un rendement inférieur

Depuis 2018, un forfait patientèle médecin traitant (FPMT)^151(*) a été introduit par la convention médicale^152(*) afin de valoriser les missions spécifiques du médecin traitant dans le suivi de sa patientèle, en remplacement de divers forfaits préexistants (forfaits ALD ou post-ALD, forfait médecin traitant, majoration personnes âgées...).

Le FPMT rémunère forfaitairement le médecin pour chaque patient dont il est le médecin traitant, en fonction de ses caractéristiques. Une majoration s'applique lorsque la part des assurés bénéficiaires de la C2S dans la patientèle médecin traitant est supérieure à la moyenne nationale.

Rémunération forfaitaire par patient en patientèle médecin traitant

Source : Commission des affaires sociales du Sénat d'après la convention médicale

Ce forfait est cofinancé par l'assurance maladie et les complémentaires santé.

Les Ocam s'acquittent ainsi depuis 2019^153(*) d'une contribution à la Cnam équivalant à 0,8 % des cotisations collectées en santé^154(*), soit 0,3 milliard d'euros en 2023 et 0,4 milliard d'euros en 2024. Cette contribution a, elle aussi, remplacé une précédente taxe, alors proportionnelle au nombre de personnes couvertes par l'organisme. Le recouvrement de la contribution FPMT est concomitant à celui de la TSA.

3. Une fiscalité considérée comme excessivement lourde par les complémentaires santé

Les complémentaires santé déplorent fréquemment la fiscalité qui leur est imposée, qu'elles estiment excessive.

En tenant compte de l'ensemble de la fiscalité qui leur est applicable, les complémentaires santé ont été soumises, en 2022, à un taux effectif de prélèvement de 14,1 %, un niveau proche de la somme des taux théoriques de contribution FPMT et de TSA sur les contrats classiques responsables et solidaires (14,07 %), qui représentent 94 % du marché.

Évolution du taux effectif de prélèvement sur les contrats
de complémentaire santé

Source : Drees

Ce taux de prélèvement a connu une hausse de 12,6 points depuis 2002, mais est globalement stable depuis 2014, hors contributions exceptionnelles^159(*). Il suit en effet principalement les évolutions du taux applicable à la TSA et aux taxes qui l'ont précédée, inchangé depuis cette date.

Évolution des taux de TSA et taxes qui l'ont précédée, depuis 2002

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

Note de lecture : Les évolutions constatées en janvier 2011 sont liées à un changement d'assiette à rendement constant, sauf, pour 3,5 points, sur les contrats classiques solidaires et responsables.

Dans un communiqué commun en date du 27 janvier 2025, France Assureurs, la Fédération nationale de la Mutualité française (FNMF) et le Centre technique des institutions de prévoyance (CTip) regrettent qu'« en France, un soda ou un hamburger [soit] moins taxé qu'un contrat de complémentaire santé ». Ces organisations estiment que les français sont « champions d'Europe » de la fiscalité des contrats d'assurance santé, ceux-ci étant « exemptés en Allemagne, taxés à 0,15 % en Espagne et à 2,5 % en Italie ».

B. Un complément de fiscalité exceptionnel, similaire à ceux régulièrement mis en oeuvre lors de crises sanitaires, annoncé dès janvier 2025

1. Lors de crises sanitaires, le législateur a sollicité une contribution exceptionnelle des complémentaires santé

Les complémentaires santé ont été appelées par le législateur à contribuer à l'effort de financement de la santé lors de crises sanitaires à deux reprises lors des quinze dernières années.

a) Une taxe exceptionnelle au titre de la contribution à la gestion de l'épidémie de grippe aviaire

Afin de faire participer les complémentaires santé aux dépenses liées à la gestion de l'épidémie de grippe aviaire H₁N₁, survenue en 2009, le législateur a instauré, lors de la LFSS pour 2010^160(*), une contribution exceptionnelle à la charge des organismes complémentaires d'assurance maladie.

Cette contribution, représentant 0,34 % des cotisations de complémentaires santé collectées en 2010, a généré un rendement de 0,1 milliard d'euros.

b) Une augmentation transitoire de la fiscalité des Ocam en 2020 et 2021 dans un contexte de forte sollicitation de l'AMO par l'épidémie de covid-19 et de repli des dépenses des complémentaires santé

L'assurance maladie obligatoire a assumé un investissement exceptionnel pour pallier les conséquences de la crise sanitaire liée aux épidémies de covid-19, à l'origine de surcoûts totaux avoisinant 50 milliards d'euros dont 18,3 milliards d'euros en 2020, 18,3 milliards d'euros en 2021 et 11,7 milliards d'euros en 2022.

Parallèlement aux dépenses liées à la crise sanitaire, la consommation de soins et de biens médicaux a reculé en raison de déprogrammations d'interventions en établissement de santé et d'une moindre activité des professionnels libéraux, particulièrement durant les périodes de confinement. En conséquence, les complémentaires santé ont paradoxalement été moins sollicitées en 2020 et 2021, en raison de la crise sanitaire.

Par conséquent, la loi de financement pour la sécurité sociale pour 2021^161(*) a instauré une contribution exceptionnelle à la charge des organismes complémentaires d'assurance maladie, frappant leurs cotisations en santé d'un taux de 2,6 % en 2020 et 1,3 % en 2021.

La contribution a généré un rendement de 1,5 milliard d'euros, dont 1 milliard d'euros au titre de l'année 2020 et 0,5 milliard d'euros au titre de l'année 2021. Selon la mission d'information du Sénat sur les complémentaires santé, « ces montants sont inférieurs aux moindres dépenses des organismes complémentaires engendrées par la crise sanitaire »^162(*).

2. Une taxe transitoire envisagée dès janvier 2025, en raison de la répercussion supposée sur les tarifs des complémentaires santé d'une hausse de ticket modérateur finalement non advenue

L'annexe 5 au PLFSS pour 2025 faisait figurer, parmi les mesures réglementaires de maîtrise des dépenses envisagées, « la hausse du ticket modérateur sur les consultations ». Cette mesure, chiffrée à 1,0 milliard d'euros en ville, devait concerner « les consultations des médecins et sage-femmes », avec une baisse de 10 points du taux de prise en charge de l'assurance maladie, obligatoirement compensée par les complémentaires santé dans le cadre du contrat responsable et solidaire.

Le Gouvernement s'était dit, au cours des discussions parlementaires, prêt à évoluer sur la question, pour frapper plutôt les médicaments et, dans une moindre mesure qu'initialement envisagée, les consultations des médecins. Une telle évolution aurait généré un transfert de prise en charge de l'ordre de 900 millions d'euros de l'assurance maladie vers les complémentaires santé.

Pour autant, à l'issue de la censure du Gouvernement en date du 4 décembre 2024, le Premier ministre François Bayrou a annoncé, dans sa déclaration de politique générale du 14 janvier 2025, renoncer à cette mesure, sous-tendant ainsi une moindre sollicitation des complémentaires santé.

Afin de ne pas dégrader le solde de la branche maladie, Catherine Vautrin, alors ministre du travail, de la santé, des solidarités, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées, a annoncé le 15 janvier 2025 que « l'État demandera[it] aux mutuelles la restitution de cette somme, ce qui permettra de contribuer au financement supplémentaire des dépenses de santé ».

Le Gouvernement justifiait alors cette taxe transitoire par l'intégration indue de la hausse du ticket modérateur par les complémentaires santé dans la fixation de leurs cotisations 2025. L'exposé des motifs du présent article défend ainsi que « pour 2025, les organismes complémentaires ont de nouveau annoncé des augmentations de cotisations de l'ordre de 6 %, par anticipation d'une hausse du ticket modérateur des actes médicaux et des médicaments, annoncée par le Gouvernement, qui n'a finalement pas été mis[e] en oeuvre. Pour autant, la progression des cotisations a été maintenue ».

3. Les organismes complémentaires d'assurance maladie contestent le fondement d'une telle contribution, qu'ils jugent « incompréhensible » et « injustifiée »

Dans un communiqué commun aux principales fédérations des trois familles de complémentaires santé en date du 27 janvier 2025, les Ocam ont fait savoir leur opposition au projet de taxe, qualifié par la suite de « TVA sur la santé » par Séverine Salgado, directrice générale de la FNMF.

• Les complémentaires défendent, d'abord, qu'elles n'ont pas répercuté la hausse de ticket modérateur sur leur campagne tarifaire 2025. Florence Lustman, présidente de France Assureurs, affirme ainsi dans le communiqué que « les complémentaires santé ont été informées par le gouvernement Barnier d'une nouvelle mesure de déremboursement le 10 octobre dernier, alors que la plupart d'entre elles avaient déjà fixé leurs tarifs pour 2025 au printemps. Elles n'ont donc pas pu intégrer ces transferts ». La Mutualité française rappelle que les cotisations sont fixées « au plus tard le 30 septembre 2024 pour les contrats collectifs »^164(*). Dans ses réponses écrites au questionnaire de la rapporteure générale, France Assureurs fait valoir que « pour être en mesure d'indemniser les sinistres de l'année N, il faut [...] estimer le coût du risque de cette année N en année N-1 et donc, in fine, définir la cotisation de l'année N en année N-1 ». Cela n'apparaît toutefois pas formellement faire obstacle à des révisions tarifaires au dernier trimestre de l'année N-1 pour les contrats individuels, compte tenu du fait que les renouvellements s'opèrent au dernier trimestre.

Chronologie de la détermination des paramètres des campagnes tarifaires annuelles, selon France Assureurs

Source : France Assureurs

• Les complémentaires déplorent, en outre, les effets qu'une telle taxe est susceptible d'engendrer sur l'accès financier à la complémentaire santé. La présidence paritaire du CTip fait ainsi valoir qu'« envisager une nouvelle taxe sur les complémentaires santé se traduirait nécessairement par des coûts supplémentaires à la charge des ménages et des entreprises, ce qui est insensé dans le contexte actuel ».

• S'ajoute enfin une opposition quant à la méthode et au rôle des complémentaires santé. Éric Chenut, président de la FNMF, défend ainsi que « le rôle des mutuelles est de couvrir des risques en santé et prévoyance, de financer l'accès aux soins et aux biens médicaux. Nous n'avons pas vocation à être les supplétifs de l'Urssaf pour lever des financements pour l'assurance maladie ».

Le précédent gouvernement a fait savoir aux complémentaires santé, par ses ministres compétents, qu'il n'envisageait pas de renoncer à cette mesure dans le courant du mois de mars.

La complémentaire santé, un secteur faiblement lucratif

Le marché de la complémentaire santé est peu lucratif par rapport aux autres marchés de l'assurance.

En 2023, après deux années où l'assurance santé parvenait à peine à l'équilibre technique (0,1 % en 2022), le secteur a connu, pour la première fois depuis onze ans, un résultat technique global négatif, à hauteur de - 0,4 % des cotisations hors taxe. Seuls les assureurs disposent d'un résultat technique très légèrement positif, à hauteur de 0,7 % des cotisations hors taxe. Le résultat du secteur est tiré à la baisse par les contrats collectifs (- 3,9 %), sur lesquels la concurrence tarifaire est plus marquée.

Évolution des résultats techniques en santé par famille d'organismes

Source : Drees

Selon le rapport d'information précité de la mission d'information du Sénat sur les complémentaires santé, « le défaut de rentabilité sur les activités de complémentaire santé est lié aux caractéristiques très spécifiques de ce marché, partagé entre organismes à but lucratif et organismes sans but lucratif représentant 64 % du marché et tirant structurellement les prix vers le bas. Aussi, afin de dégager une rentabilité suffisante, les complémentaires santé comptent sur leur résultat financier et, pour les institutions de prévoyance et entreprises d'assurances, sur des résultats d'exploitation favorables dans d'autres champs.

En fait, l'incitation pour les acteurs du secteur à gagner des parts de marché ne réside pas dans le gain financier direct qui en découlerait, mais plutôt dans une meilleure mutualisation des prestations et dans la réalisation de gains financiers indirects via la vente croisée. »

C. Le dispositif proposé : une contribution exceptionnelle assise sur les cotisations perçues par les complémentaires santé en 2026

1. Le dispositif proposé dans le PLFSS déposé : une contribution exceptionnelle assise sur les cotisations perçues par les complémentaires santé en 2026

Le présent article, dans sa version déposée, prévoyait d'instituer une contribution de 2,05 % sur les cotisations perçues au titre de garanties d'assurance maladie complémentaire par les organismes soumis à la TSA, pour la seule année 2026.

Le présent article renvoie la définition de l'assiette à l'article L. 862-4 du code de la sécurité sociale, relatif à la TSA : l'assiette de la contribution est donc identique à celle de la TSA.

Cette contribution sera recouvrée par le même organisme que celui chargé du recouvrement de la TSA, concomitamment à cette dernière. Elle pourra faire l'objet d'une régularisation annuelle, au plus tard le 30 juin 2027, selon les modalités prévues pour la TSA. Elle est recouvrée selon les règles et sous les garanties et sanctions applicables au recouvrement des cotisations du régime général.

Comme pour la TSA, les déclarations et versements s'opéreront par voie dématérialisée, sous peine d'une majoration fixée au plus à 0,2 % et versée à l'organisme chargé du recouvrement de la TSA.

L'étude d'impact initiale indiquait un rendement de 1,02 milliard d'euros pour cette contribution, un total cohérent avec l'ampleur du transfert de prise en charge envisagé, puis abandonné.

2. Une modification du taux et de l'affectation de la contribution par lettre rectificative

Le Gouvernement a modifié le présent article par voie de lettre rectificative en date du 23 octobre 2025.

Le présent article fixe désormais à 2,25 % le taux de la contribution.

Il prévoit, en son II^165(*), que le produit de la contribution soit affecté à la branche maladie pour le taux initialement envisagé, soit 2,05 %.

Le II du présent article affecte à la branche vieillesse le solde de la contribution, soit 0,2 % des cotisations, qui devrait représenter un montant avoisinant 100 millions d'euros.

Il s'agit là d'une manière de ne pas dégrader le solde de cette branche en 2026 malgré l'intégration au PLFSS d'un article 45 bis décalant l'entrée en vigueur de la réforme des retraites portée par la LFRSS pour 2023^166(*).

Au global, le rendement de la contribution devrait atteindre, selon l'étude d'impact, 1,12 milliard d'euros, dont 1,02 milliard affecté à la branche maladie et 0,1 milliard d'euros à la branche vieillesse.

II. Le dispositif transmis au Sénat

Ont été adoptés douze amendements identiques de députés issus des groupes La France insoumise - Nouveau Front populaire, Gauche Démocrate et Républicaine, Socialistes et apparentés, Libertés, Indépendants, Outre-mer et Territoires, Ensemble pour la République, Droite Républicaine, Union des droites pour la République et Rassemblement national.

Ces amendements craignent en effet que la hausse transitoire de la fiscalité sur les contrats de complémentaire santé soit répercutée sur les cotisations versées par les assurés. Certains d'entre eux déplorent également que le produit de cette taxe transitoire soit affecté à la branche vieillesse au titre du financement de la suspension de la réforme des retraites.

Cet article a été supprimé dans le texte transmis au Sénat par le Gouvernement en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

III - La position de la commission

• La commission ne remet pas en cause les déclarations des organismes complémentaires d'assurance maladie concernant la temporalité de la fixation des évolutions tarifaires annuelles. Le CTip indique d'ailleurs qu'« au 30 juin 2025, l'évolution des prestations sur le premier semestre montre que ces augmentations de cotisations étaient dans l'ensemble justifiée[s] »^167(*).

Elle ne souscrit donc pas aux arguments du Gouvernement, selon lequel la hausse du ticket modérateur a bien été prise en compte dans la définition des cotisations à percevoir pour l'année 2025.

Elle ne souscrit pas davantage aux analyses figurant dans l'exposé des motifs, tendant à faire passer pour contradictoires la baisse de la part qu'assume l'assurance maladie complémentaire dans les dépenses de santé et la hausse de leurs cotisations.

En effet, la consommation de soins et de biens médicaux (CSBM) croît à un tel rythme qu'en dépit de la diminution de la part de l'AMC dans son financement, le montant des prestations versées par les complémentaires santé^168(*) a augmenté de 25,8 milliards d'euros en 2013 à 32,5 milliards d'euros en 2024, soit une hausse de 26 %.

La commission rappelle par ailleurs que le secteur de la complémentaire santé est peu, voire pas rentable : près des deux tiers du marché sont d'ailleurs des acteurs mutualistes ou paritaires sans but lucratif.

Il n'y a donc rien de surprenant à ce que l'augmentation des prestations que versent les complémentaires santé soient intégralement répercutées dans l'évolution de leurs primes ou cotisations.

• Pour autant, la commission note qu'à en croire les complémentaires santé, les évolutions tarifaires pour 2026 ont été fixées au printemps 2025.

Or le Gouvernement a, dès le 15 janvier 2025, indiqué qu'il comptait renforcer transitoirement la fiscalité sur les complémentaires santé afin de ne pas dégrader le solde malgré l'abandon de la hausse du ticket modérateur.

Le Gouvernement a, en outre, confirmé en mars dernier qu'il avait l'intention de mettre en oeuvre cette mesure, malgré la vive opposition du secteur.

Par conséquent, il apparaît que les complémentaires santé ont fixé leurs primes pour 2026 sans pouvoir ignorer que celles-ci devraient leur permettre de dégager les marges de manoeuvre nécessaires au financement de la contribution supplémentaire demandée.

Aussi, si la rapporteure générale regrette avec force la hausse tarifaire qui découle, pour les assurés, de l'instauration de cette taxe, cet effort semble désormais inévitable dès lors que les complémentaires ont déjà figé leurs évolutions tarifaires en prenant en compte les effets de la contribution exceptionnelle. Les cotisations des complémentaires santé pour 2026 sont donc, à ce stade, indépendantes de l'adoption ou du rejet du présent article.

Au surplus, la mission d'information précitée du Sénat sur les complémentaires santé a déjà souligné le « caractère incertain des répercussions d'allègements fiscaux sur les tarifs des complémentaires santé ». Rien n'indique donc que l'absence de mise en oeuvre de cette taxe puisse aboutir au reversement aux assurés de son rendement estimé, via des baisses de cotisations en 2027.

Le milliard d'euros de rendement qu'elle produira est, par ailleurs, indispensable afin de maîtriser le déficit de l'assurance maladie pour 2026, en attendant l'entrée en vigueur de diverses mesures d'économies du présent projet de loi, qui prendront effet ou monteront en charge en 2027.

Dans la seule mesure où, compte tenu du calendrier de fixation des tarifs des complémentaires santé, la hausse des primes découlant de la taxe n'est pas subordonnée à l'adoption effective de cette mesure, la commission a adopté un amendement n° 597 de sa rapporteure générale rétablissant la contribution transitoire demandée aux complémentaires santé, au taux fixé dans le projet de loi initial.

Concernant le relèvement de 0,2 point du taux de la taxe par lettre rectificative, outre que la commission ne souscrit nullement à la suspension de la réforme des retraites, il apparaît tout à fait inapproprié d'en faire porter le coût aux complémentaires santé et, en définitive, aux patients. La commission note en effet que, contrairement à la taxe affectée à la branche maladie, celle affectée à la branche vieillesse n'a pas été anticipée et se traduira donc par une hausse des cotisations évitable. La commission ne saurait donc revenir, en tout état de cause, à la rédaction du présent article tel qu'elle ressort de la lettre rectificative. La commission fait sienne l'analyse de la Mutualité française qui dénonce un « mélange [d]es genres »^169(*) : la fiscalité sur les contrats de complémentaires santé n'a aucunement pour objet le financement de la branche vieillesse.

Il va toutefois sans dire que le levier de la taxation pérenne des complémentaires santé n'a rien d'adéquat pour répondre aux problématiques structurelles de l'équilibre financier de la branche maladie. De telles mesures, qui ne sont rien d'autre que des taxes différées sur les assurés, ne portent en effet aucune amélioration à notre système de santé ni à la pertinence des soins, et ont pour seul effet de restreindre l'accessibilité financière aux complémentaires santé. La commission se serait donc, en toute autre hypothèse, opposée à l'institution d'une taxe pérenne ou d'une taxe qui n'aurait pas été irrémédiablement anticipée par les organismes complémentaires.

La commission appelle par ailleurs, à l'avenir, le Gouvernement à davantage de coordination et de coopération avec les complémentaires santé. Elle souscrit pleinement aux recommandations du rapport sénatorial précité quant aux évolutions à apporter en matière de gouvernance, particulièrement la relance du Comité de dialogue avec les organismes complémentaires sous un format revu, avec un ordre du jour partagé.

La commission propose de rétablir cet article modifié par l'amendement qu'elle a adopté.

Article 7 bis (nouveau)
Instauration de niches sociale et fiscale en faveur de coopératives pharmaceutiques

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale et retenu par le Gouvernement dans le texte transmis au Sénat, propose d'instaurer une exonération de prélèvements sociaux et un taux forfaitaire réduit d'impôt sur les sociétés, en faveur de coopératives pharmaceutiques.

La commission propose de supprimer cet article.

I - Le dispositif proposé : l'instauration d'une niche sociale et d'une niche fiscale en faveur de coopératives pharmaceutiques

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article inséré par l'Assemblée nationale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

Cet article adopté, qui résulte d'un amendement de Cyrille Isaac-Sibille, avec un avis défavorable du rapporteur général de sa commission des affaires sociales et du Gouvernement, a pour objet - selon les explications données en séance par son auteur - d'inciter les groupements des différents maillons de la chaîne de la pharmacie -? fabricants, distributeurs et réseaux de pharmaciens - à s'organiser sous forme de coopérative plutôt que de société.

Pour ce faire, cet article prévoit que dans le cas des coopératives pharmaceutiques visées :

- les contribuables assujettis à l'impôt sur le revenu bénéficient d'une niche fiscale : « la part des bénéfices distribuée sous forme de dividendes coopératifs ou d'excédents de gestion, perçue au titre du présent article, est exonérée des prélèvements sociaux mentionnés à l'article L. 136-8 du code de la sécurité sociale, à un taux global de 17,2 % » ;

- les contribuables assujettis à l'impôt sur les sociétés bénéficient d'une niche sociale : « la part des bénéfices distribuée sous forme de dividendes coopératifs ou d'excédents de gestion, perçue au titre du présent article, est soumise à un taux d'imposition forfaitaire réduit de 15 % ».

Selon l'exposé sommaire, il s'agit ainsi de lutter contre « la financiarisation croissante de la pharmacie d'officine », au profit d'un modèle dont l'auteur de l'amendement considère qu'il « garantit la liberté et l'indépendance des pharmaciens et favorise la solidarité territoriale et la préservation des petites officines ».

Selon l'auteur de l'amendement, les groupements sous forme de société « sont généralement détenus par des fonds de pension, qui prélèvent une part importante - de l'ordre de plusieurs centaines de millions - de la valeur créée par la filière du médicament. Pour lutter contre cette financiarisation, il faut donc privilégier le mode coopératif »^170(*).

Le dispositif proposé serait décrit par un nouvel article L. 136-8-1 du code de la sécurité sociale. Le I de cet article L. 136-8-1 définit les dividendes concernés, son II précise les sociétés concernées (en fixant notamment l'exigence d'une présidence ou d'une direction effective par un pharmacien), son III précise l'éligibilité des distributions perçues, son IV fixe certaines règles relatives aux revenus, son V fixe le montant des niches fiscale et sociale, son VI concerne les obligations de transparence vis-à-vis de l'administration fiscale.

II - La position de la commission

La commission partage le souci de l'auteur de l'amendement de lutter contre la financiarisation de la santé.

A. Une instauration de niches sociale et fiscale qui pose plusieurs problèmes de principe

1. La commission n'est pas favorable à l'instauration de nouvelles niches sociales

Toutefois, la commission n'est, d'une manière générale, pas favorable à l'instauration de nouvelles niches sociales. Tel est encore moins le cas dans le contexte actuel des finances sociales.

2. Cet article instaure non seulement une niche sociale, mais aussi une niche fiscale

On remarque par ailleurs que cet article tend à instaurer non seulement une niche sociale, mais aussi une niche fiscale, c'est-à-dire concernant le budget de l'État.

Or, l'instauration d'une niche fiscale ne relève pas du domaine des lois de financement de la sécurité sociale, tel que défini par l'article L.O. 111-3-6 du code de la sécurité sociale. Le rapporteur général de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a ainsi suggéré que l'amendement tendant instaurer cet article aurait pu être déclaré irrecevable^171(*).

3. Les deux niches proposées ne sont pas limitées dans le temps

On peut également relever que ces deux niches ne sont pas limitées dans le temps. Or :

- selon l'article 7 de la loi de programmation des finances publiques 2023-2027^172(*), « les dépenses fiscales instituées par une loi promulguée après le 1^er janvier 2024 sont applicables pour une durée qui est précisée par la loi les instituant et qui ne peut excéder trois ans » ;

- de même, selon l'article 21 de la loi précitée, « les créations ou les extensions [de niches sociales] qui sont instaurées par un texte promulgué à compter du 1^er janvier 2024 ne sont applicables que pour une durée maximale de trois ans, précisée par le texte qui les institue ».

B. Un dispositif dont le coût est inconnu

Aucun élément de coût n'a été évoqué, que ce soit dans l'exposé sommaire de l'amendement ou lors des débats en séance.

C. Un dispositif qui ne paraît pas pleinement opérationnel

En séance publique, la ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées a estimé que l'amendement pourrait être mal ciblé^173(*).

Ce dispositif semble donc, a minima, à retravailler. En conséquence, à l'initiative de la rapporteure générale, la commission a adopté un amendement n° 598 supprimant le présent article.

Article 7 ter (nouveau)
Soumission des contrats de complémentaire santé à destination des agriculteurs retraités à un taux réduit de taxe de solidarité additionnelle

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale et retenu par le Gouvernement dans le texte transmis au Sénat, propose de soumettre les contrats de complémentaire santé souscrits par les agriculteurs en retraite à un taux réduit de taxe de solidarité additionnelle.

La commission propose de supprimer cet article.

I - Le dispositif proposé

A. Des taux réduits de taxe de solidarité additionnelle s'appliquent aux contrats agricoles solidaires et responsables

La taxe de solidarité additionnelle aux cotisations d'assurance maladie complémentaire (TSA), définie à l'article L. 862-4 du code de la sécurité sociale, constitue le pilier de la fiscalité applicable aux contrats d'assurance maladie et d'indemnités journalières (IJ) complémentaires : elle représente 95 % des recettes fiscales perçues au titre de ces contrats.

La TSA a produit un rendement de 6,2 milliards d'euros en 2024, affecté par priorité à la couverture des dépenses des fonds de financement de la complémentaire santé solidaire^174(*) et de l'allocation supplémentaire d'invalidité^175(*) et, pour son solde représentant approximativement la moitié de son produit, à la branche maladie du régime général.

Cette taxe est assise sur le montant total des cotisations perçues par chaque organisme d'assurance maladie complémentaire - mutuelle, entreprise d'assurance ou institution de prévoyance - au titre de ses activités en santé et en complément d'indemnités journalières, sur chacune des huit sous-assiettes prévues par le législateur^176(*).

Les sous-assiettes, qui recoupent des catégories de contrats de complémentaire santé et de prévoyance IJ, sont associées à des taux différenciés en fonction des caractéristiques de chaque type de contrat, avec une dose de fiscalité incitative.

Sont ainsi distingués cinq grands types de contrats de complémentaire santé ou IJ, pour certains déclinés en sous-catégories.

• Les contrats de complémentaire santé classiques, qui s'adressent au grand public, sont très majoritaires sur le marché : ils représentent 96,6 % des cotisations perçues. Ils sont conclus par les étudiants, les salariés, les fonctionnaires, les indépendants, les inactifs et les retraités, soit dans le cadre d'un contrat individuel, soit dans le cadre d'un contrat collectif le plus souvent souscrit par l'employeur au bénéfice de ses employés.

Au sein des contrats classiques, il convient de différencier les contrats solidaires et responsables de ceux qui ne le sont pas. Pour revêtir une telle qualité, un contrat doit :

- être responsable^177(*), c'est-à-dire encourager au respect du parcours de soins coordonnés et respecter un cahier des charges normatif encadrant les prestations. Pour être responsable, un contrat doit notamment prévoir la prise en charge de l'intégralité du ticket modérateur^178(*) sur un vaste panier de soins^179(*), une solvabilisation limitée des dépassements d'honoraires et la non-couverture des participations visant à responsabiliser le patient, notamment participations forfaitaires^180(*), franchises^181(*) et majoration de ticket modérateur pour non-respect du parcours de soins coordonnés^182(*) ;

- être solidaire^183(*), c'est-à-dire exclure le recueil d'informations médicales sur les souscripteurs et appliquer des cotisations qui, bien qu'elles puissent dépendre de l'âge, sont indépendantes de l'état de santé individuel de chaque assuré.

Les contrats classiques responsables et solidaires bénéficient d'un régime fiscal plus avantageux que ceux qui ne répondent pas à ces conditions : le taux de TSA qui leur est applicable est de 13,27 %, contre 20,27 % pour les contrats classiques non solidaires ou responsables. Cet avantage fiscal leur assure une forte pénétration sur le marché : les contrats classiques responsables et solidaires représentent 93,6 % des cotisations perçues au titre de la complémentaire santé en 2023.

• Les contrats agricoles, qui s'adressent aux « personnes physiques ou morales qui exercent exclusivement ou principalement une [...] [profession agricole ou connexe] à l'agriculture ainsi que leurs salariés et les membres de la famille de ces personnes lorsqu'elles vivent avec elle »^184(*). Ces contrats, concernant donc les non-salariés et salariés agricoles actifs, composent 3 % du marché de la complémentaire santé. Dans leur vaste majorité, ces contrats sont solidaires et responsables et se voient appliquer un taux réduit de 6,27 % de TSA. Les contrats agricoles non solidaires et responsables, qui pèsent pour moins de 0,1 % du marché, sont frappés par la TSA au même taux que les contrats classiques non solidaires et responsables, soit 20,27 %.

• Les contrats au premier euro sont destinés aux personnes qui ne bénéficient pas d'une affiliation à l'assurance maladie obligatoire, notamment aux travailleurs frontaliers. L'assurance n'est alors, à proprement parler, pas une « complémentaire » santé mais une assurance santé primaire. De tels contrats représentent 0,2 % des cotisations de complémentaire santé versées en 2023 et sont frappés d'un taux de 14 % de TSA.

• Les contrats dont les garanties assurent le versement d'indemnités journalières ne sont, à proprement parler, des contrats de complémentaire santé mais de prévoyance dont l'objet est de garantir un maintien de salaire partiel ou total aux assurés en arrêt de travail, en sus de l'indemnisation fournie par la sécurité sociale. Lorsqu'ils sont solidaires, il leur est appliqué un taux de 7 % de TSA tandis que le taux atteint 14 % pour les contrats IJ non solidaires.

• Enfin, les contrats relevant du 1° de l'article 998 du code général des impôts sont des contrats d'entreprise dont plus de 80 % des cotisations sont affectées à la prévoyance plutôt qu'à la couverture des frais de santé. Rares, puisque seules 0,2 % des cotisations de complémentaire santé sont collectées à ce titre, ces contrats disposent d'un régime fiscal avantageux et le taux de TSA en vigueur est fixé à 6,27 %.

Taux de TSA applicable par type de contrat

Source : Commission des affaires sociales du Sénat d'après Légifrance

Le commentaire de l'article 7 fournit des éléments plus détaillés sur la TSA, ses caractéristiques, son historique et ses modalités de recouvrement.

B. Le dispositif proposé : l'inclusion des retraités des régimes agricoles dans le champ des contrats agricoles, bénéficiant d'un régime de TSA plus favorables que les contrats classiques

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article inséré par l'Assemblée nationale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

L'article 7 ter, introduit par deux amendements identiques, l'un de Justine Gruet et Éric Liégeon (Droite Républicaine) et l'autre de Hubert Ott et plusieurs de ses collègues des groupes Les Démocrates et Ensemble pour la République, vise à alléger la fiscalité des contrats de complémentaire santé souscrits par des assurés retraités du régime agricole. Ces amendements avaient reçu un avis de sagesse du rapporteur général, et un avis défavorable du Gouvernement.

En son I, l'article 7 ter prévoit de faire désormais relever les salariés et non-salariés agricoles retraités du régime des contrats de complémentaire santé agricoles. L'article 7 ter modifie en ce sens l'article L. 862-4 du code de la sécurité sociale, relatif à la TSA.

Les contrats responsables et solidaires des retraités agricoles sortiraient alors du champ des contrats classiques, soumis à un taux de 13,27 % de TSA. À la place, les assurés concernés seraient susceptibles de bénéficier du taux de TSA réduit pour les contrats responsables et solidaires agricoles à 6,27 %.

Cette modification serait toutefois sans effet sur la fiscalité pour les souscripteurs de contrats non solidaires et responsables, les taux de TSA étant alors identiques et fixés à 20,27 %, que le contrat soit classique ou agricole.

Le II de cet article consiste en un gage pour les organismes de sécurité sociale.

II - La position de la commission

La commission souscrit bien sûr à l'intention de cet article.

• Celle-ci a eu l'occasion, a plusieurs reprises, de s'émouvoir du faible niveau des pensions auxquels sont éligibles les agriculteurs. En 2021, la pension mensuelle moyenne de droit direct des retraités affiliés à titre principal au régime des non-salariés agricoles s'élevait à 840 euros, contre 1 530 euros pour l'ensemble des retraités.

En mars 2024, la commission avait soutenu une proposition de loi de son président, adoptée par le Sénat, visant à garantir un mode de calcul juste et équitable des pensions de retraite de base des travailleurs non-salariés des professions agricoles. Par le passé, elle s'était également prononcée favorablement sur les différentes lois dites Chassaigne et Dive, qui ont permis de revaloriser les pensions de non-salariés agricoles, en particulier les plus modestes.

• En outre, un rapport sénatorial de Marie-Claire Carrère-Gée et Xavier Iacovelli^186(*) a démontré l'existence d'un « triple effet ciseaux » pour les assurés au moment de leur départ en retraite provoquant « une hausse soudaine du taux d'effort au titre de la complémentaire santé, qui ne trouve aujourd'hui pas véritablement de réponse » dans les mécanismes existants. Celui-ci découle :

« - d'une part, une perte de revenus qui augmente mécaniquement le taux d'effort, même à cotisations constantes ;

- d'autre part, la perte des avantages fiscaux ou des aides de l'employeur - [pour ce qui concerne les salariés agricoles]. La fin de cette prise en charge peut représenter, pour les assurés partant à la retraite, un doublement, voire un triplement du poids des cotisations [...] ;

- en outre, le passage à la retraite est corrélé à des augmentations tarifaires sur les contrats de complémentaires santé liées à l'âge, qui peuvent de surcroît être renforcées en cas de basculement d'un contrat collectif vers un contrat individuel ».

Il est donc indubitable qu'il existe, pour les retraités des professions agricoles ne bénéficiant pas de la complémentaire santé solidaire, un enjeu spécifique d'accès financier à la complémentaire santé, qui appelle le législateur à agir.

La commission relève que le levier du taux de TSA n'apparaît toutefois pas, pour ce faire, le plus efficace. En effet, une baisse du taux de TSA transitera par les organismes complémentaires d'assurance maladie, qui seront libres de répercuter ou non cet allégement de la fiscalité sur les cotisations à verser. Le rapport sénatorial précité a déjà souligné le « caractère incertain des répercussions d'allègements fiscaux sur les tarifs des complémentaires santé ».

Le Gouvernement doute lui aussi que « moduler le taux de la taxe de solidarité additionnelle (TSA) soit la bonne réponse, eu égard au coût d'une telle mesure mais aussi à la difficulté de s'assurer qu'elle bénéficiera bien, in fine, aux retraités agricoles ».

Par ailleurs, la rédaction retenue manque de précision : l'inclusion des pensionnés de droit dérivé n'est, à cet égard, pas certaine.

D'après ses chiffrages, la rapporteure générale estime, en ne retenant que les assurés titulaires d'au moins une pension de droit direct et en estimant le coût moyen des contrats de complémentaire santé à 120 euros par mois^187(*), TSA incluse^188(*), que cette mesure réduirait de plus de 220 millions d'euros le rendement de la taxe de solidarité additionnelle.

Compte tenu à la fois du coût que représenterait la mesure et du caractère incertain de ses répercussions effectives sur les primes de complémentaire santé des retraités des régimes agricoles, la rapporteure générale a déposé un amendement n° 599 tendant à supprimer l'article 7 ter.

La commission propose de supprimer cet article.

Article 8
Réduire les niches sociales applicables aux compléments salariaux

Cet article propose d'assujettir au forfait social au taux de 8 % les aides directes versées aux salariés (titres restaurant, chèques-vacances, avantages financés par les conseils sociaux et économiques, Cesu préfinancé) et d'augmenter de 10 points la contribution patronale s'appliquant aux indemnités de rupture conventionnelle et de mise à la retraite (remplacement de la contribution spécifique de 30 % par un forfait social au taux de 40 %). Selon l'évaluation préalable du présent article, le rendement de ces deux mesures serait de respectivement 950 millions d'euros et 260 millions d'euros.

Cet article réécrit en outre les autres dispositions relatives à l'assiette du forfait social et précise les dispositions relatives à l'assiette des cotisations sociales.

L'Assemblée nationale n'a conservé de cet article que le passage de 30 % au taux de 40 % du taux d'imposition des indemnités de rupture conventionnelle et de mise à la retraite.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

A. Des exemptions d'assiette particulièrement dynamiques

1. Un doublement des exemptions d'assiette depuis 2019

Les exemptions relatives aux compléments de salaire sont particulièrement dynamiques.

Ainsi, le coût net^189(*) des exemptions d'assiette passerait de 7,8 milliards d'euros en 2019 à 16,7 milliards d'euros en 2026 (avant mesures du présent PLFSS).

Le graphique et le tableau ci-après indiquent le coût net des différentes exemptions d'assiette. Les lignes surlignées correspondent à celles concernées par le présent article.

Coût net* des exemptions d'assiette

(en milliards d'euros)

Les lignes surlignées correspondent aux exemptions concernées par le présent article.

Remarques :

• La série n'est homogène que sur 2023-2026 (période couverte par l'annexe 4 au présent PLFSS).

• Les niches sociales sur les compléments de salaire comprennent essentiellement, outre les exemptions d'assiette, la part salariale de l'exonération des heures supplémentaires (2,3 milliards d'euros en 2024) et l'exonération de la prime de partage de la valeur (1,1 milliard d'euros en 2023 selon la Cour des comptes, le Gouvernement considérant quant à lui, de manière manifestement injustifiée, que la prime ne se substituerait à aucun élément de salaire, et n'aurait donc pas de coût pour la sécurité sociale).

* C'est-à-dire après prise en compte des taxes compensatoires éventuelles (comme le forfait social).

** Les chiffres 2026 ne prennent pas en compte les mesures du PLFSS 2026.

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après les PLFSS et Placss

2. Un fort dynamisme souligné par la Cour des comptes

Le fort dynamisme des exemptions d'assiette, et plus généralement des niches sociales sur les compléments de salaire, a été souligné par la Cour des comptes dans son rapport sur l'application de loi de financement de la sécurité sociale (Ralfss)^190(*) de mai 2024.

Le fort dynamisme des exemptions d'assiette et autres niches
sur les compléments de salaire, selon la Cour des comptes^191(*)

Dans son rapport sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale (Ralfss) de mai 2024^192(*), la Cour des comptes souligne le fort dynamisme des exemptions d'assiette.

Le graphique ci-après indique les pertes brutes liées aux exemptions d'assiette, c'est-à-dire les pertes avant prise en compte des taxes compensatoires. La part des pertes brutes compensée par les taxes compensatoires est de plus en plus faible.

Évolution du rendement des taxes compensatoires assises
sur les compléments de salaire exemptés

(en milliards d'euros)

Lecture : en 2022, les pertes brutes de recettes pour la sécurité sociale liées aux exemptions de cotisations sociales sont estimées à 24,8 milliards d'euros. Elles sont atténuées par des taxes compensatoires à hauteur de 8,9 milliards d'euros. Les pertes de recettes liées aux exemptions sont ainsi compensées à proportion de 36,1 %.

D'après le PLFSS 2024 (annexe 4) et le « jaune » budgétaire du PLF 2024.

Source : Cour des comptes, « Les niches sociales des compléments de salaire : un nécessaire rapprochement du droit commun », in Cour des comptes, La sécurité sociale - rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, mai 2024

Le graphique ci-après prend en compte le montant (net) des exemptions d'assiette, majoré des exonérations des heures supplémentaires (part salariale) et de deux niches ne figurant pas dans l'annexe (prime de partage de la valeur et remboursements des frais de transport domicile-travail)^193(*). Il souligne qu'entre 2018 et 2022, l'augmentation de cet agrégat a été proche de celle du déficit de la sécurité sociale (hors dépenses covid).

Évolutions comparées de la perte de recettes liée aux compléments
de salaire et du déficit de la sécurité sociale hors covid

(en milliards d'euros)

D'après le PLFSS 2024 et l'extraction de la déclaration sociale nominative par l'Acoss pour la Cour des comptes.

Source : Cour des comptes, « Les niches sociales des compléments de salaire : un nécessaire rapprochement du droit commun », in Cour des comptes, La sécurité sociale - rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, mai 2024

3. Le cas des aides directes et des indemnités de rupture conventionnelle et de mise à la retraite

Le présent article propose de réduire les exemptions nettes dont bénéficient les aides directes et les indemnités de rupture conventionnelle et de mise à la retraite.

À périmètre constant^194(*), le coût net des aides directes (titres restaurant, chèques-vacances, avantages accordés par les comités d'entreprises, Cesu^195(*) préfinancé) passerait de 2,5 milliards d'euros en 2019 à 4,5 milliards d'euros en 2026 (également avant mesures du présent PLFSS).

Comme le souligne la Cour des comptes, les aides directes bénéficient du « régime dérogatoire le plus favorable », dans la mesure où, contrairement aux autres assiettes, elles sont exemptées non seulement de cotisations sociales, mais aussi de « toute taxe compensatoire ». Deux exemptions correspondent à la quasi-totalité du coût : celles sur les titres restaurant et sur les avantages accordés par les comités sociaux et économiques (CSE).

Le coût net des indemnités de rupture conventionnelle est d'une centaine de millions d'euros, et celui des indemnités de mise à la retraite est peu significatif.

B. Les mesures proposées par le présent article

Le présent article :

- assujettit les aides directes versées aux salariés au forfait social au taux de 8 % ;

- pour les indemnités de rupture conventionnelle et de mise à la retraite, remplace la contribution spécifique de 30 % par un forfait social au taux de 40 % ;

- réécrit les autres dispositions relatives à l'assiette du forfait social ;

-  précise l'assiette des cotisations sociales.

1. L'assujettissement des aides directes versées aux salariés au forfait social au taux de 8 %

a) L'assiette et les taux actuels du forfait social

La règle générale, définie par l'article L. 137-15 du code de la sécurité sociale, est que sont soumis au forfait social les revenus d'activité assujettis à la CSG et exclus de l'assiette des cotisations.

Cette règle admet des exceptions, dans un sens ou dans l'autre (cf. tableau).

En particulier, deux types de revenus visés par le présent article (en gras) sont explicitement exclus de l'assiette du forfait social :

- les indemnités de mise à la retraite et de rupture conventionnelle (soumises à une contribution spécifique de 30 %) ;

- les chèques-vacances dans les entreprises de moins de cinquante salariés, dépourvues de comité d'entreprise et qui ne relèvent pas d'un organisme paritaire.

Assiette du forfait social

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après le code de la sécurité sociale

Le taux du forfait social est fixé par l'article L. 137-16 du même code.

Le tableau ci-après synthétise les différents taux applicables, compris entre 8 % et 20 %.

Taux du forfait social

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après l'article L. 137-16 du code de la sécurité sociale

Comme le souligne l'évaluation préalable de cet article, « le versement d'un complément de salaire assujetti à forfait social au taux de 20 %, soit le taux maximal, reste plus avantageux que le versement d'un salaire de base, soumis à cotisations sociales ainsi qu'aux cotisations patronales, dont le taux effectif, après prise en compte des allègements généraux, peut rapidement dépasser 20 % dès que les rémunérations s'éloignent du Smic ».

b) Le non-assujettissement actuel au forfait social des aides directes versées aux salariés

Le non-assujettissement actuel au forfait social des aides directes versées aux salariés (titres restaurant, chèques-vacances, avantages financés par les CSE, Cesu préfinancé) provient de diverses dispositions.

• La participation de l'employeur aux titres restaurant

Les titres restaurant peuvent être attribués par l'employeur, qui en paie alors de 50 % à 60 % du montant, le solde étant à la charge du salarié.

La participation de l'employeur aux titres-restaurant n'est pas assujettie à la CSG (dans la limite de 7,26 euros par titre émis en 2025), en application du 4° du III de l'article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale.

L'article L. 137-15 du même code fixant la règle que, sauf disposition contraire, seuls sont soumis au forfait social les revenus d'activité assujettis à la CSG et exclus de l'assiette des cotisations sociales, cette participation (par ailleurs exonérée de cotisations sociales^196(*)) n'est en conséquence pas non plus assujettie au forfait social.

• Les chèques-vacances

Les chèques-vacances sont des titres nominatifs, émis par l'Agence nationale pour les chèques-vacances (ANCV), acquis par les salariés avec la contribution de leur employeur et leur permettant d'acquitter tout ou partie de certaines dépenses de vacances.

Comme indiqué ci-avant, le code de la sécurité sociale prévoit explicitement que ne sont pas assujettis au forfait social les chèques-vacances dans les entreprises de moins de cinquante salariés, dépourvues de comité d'entreprise et qui ne relèvent pas d'un organisme paritaire. En effet, le 4° de l'article L. 137-15 précité exclut de l'assiette du forfait social « l'avantage prévu à l'article L. 411-9 du code du tourisme », c'est-à-dire les chèques-vacances. Les chèques-vacances étant exonérés de cotisations sociales mais assujettis à la CSG^199(*), une dérogation explicite est en effet nécessaire pour qu'ils ne soient pas automatiquement assujettis au forfait social, en application de l'article L. 137-15 du code de la sécurité sociale^200(*).

Dans le cas des autres entreprises, il n'existe pas de disposition législative spécifique. Toutefois, l'instruction ministérielle du 17 avril 1985^201(*) indique que les chèques-vacances acquis par le comité d'entreprise^202(*) s'intègrent dans ses activités sociales et ne constituent pas une rémunération, et sont donc totalement exonérées de cotisations et contributions sociales. En revanche, les chèques-vacances acquis par l'employeur constituent un complément de rémunération, assujetti aux cotisations et contributions sociales.

• Avantages accordés par les comités sociaux et économiques (CSE)

L'article L. 2312-81 du code du travail prévoit que la contribution versée chaque année par l'employeur pour financer des institutions sociales du comité social et économique (CSE) est fixée par accord d'entreprise.

L'article L. 2312-78 du même code dispose que le CSE « assure, contrôle ou participe à la gestion de toutes les activités sociales et culturelles » (ASC)^203(*).

En application de l'instruction ministérielle du 17 avril 1985 précitée, les avantages accordés par les comités sociaux et économiques (CSE) sont exonérés de cotisations et contributions sociales.

• Le Cesu préfinancé

L'article L. 7233-4 du code du travail prévoit que l'aide financière du CSE ou de l'entreprise est exclue de l'assiette des cotisations sociales et de la CSG quand elle a pour objet de financer le dispositif de chèque emploi service unique (Cesu) dit « préfinancé », permettant au salarié de rémunérer un emploi à domicile^204(*).

L'article L. 137-15 du même code fixant la règle que, sauf disposition contraire, seuls sont soumis au forfait social les revenus d'activité assujettis à la CSG et exclus de l'assiette des cotisations, le Cesu préfinancé n'est en conséquence pas non plus assujetti au forfait social.

c) L'assujettissement des aides directes au forfait social au taux de 8 % proposée par le présent article

Le présent article propose d'assujettir les aides directes au forfait social au taux de 8 %.

Le tableau ci-après synthétise le dispositif proposé.

Assujettissement des aides directes versées aux salariés
au forfait social au taux de 8 %

CSS : code de la sécurité sociale. CT : code du tourisme.

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après le présent article et les dispositions concernées

2. Dans le cas des indemnités de rupture conventionnelle et de mise à la retraite, remplacement de la contribution spécifique de 30 c% par un forfait social au taux de 40 %

Actuellement, l'article L. 137-12 du code de la sécurité sociale prévoit que l'employeur verse à la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) une contribution de 30 % (pour la part exclue de l'assiette des cotisations de sécurité sociale) assise sur :

- les indemnités versées à l'occasion de la mise à la retraite d'un salarié à l'initiative de l'employeur ;

- la rupture conventionnelle.

Le présent article propose de remplacer cette contribution de 30 % par un assujettissement au forfait social, à un nouveau taux de 40 %.

Le tableau ci-après synthétise le dispositif proposé.

Remplacement de la contribution spécifique de 30 % applicable aux indemnités de rupture conventionnelle et de mise à la retraite
par un forfait social au taux de 40 %

CSS : code de la sécurité sociale.

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après le présent article

3. Une re-rédaction des dispositions relatives à l'assiette du forfait social

Le 2° du I de cet article, qui assujettit les aides directes versées aux salariés au forfait social au taux de 8 %, re-rédige en grande partie l'article L. 137-15 du code de la sécurité sociale, afin de clarifier l'assiette du forfait social, en particulier en ce qui concerne les seuils applicables.

Le b) du 3° réalise en outre des coordinations à l'article L. 137-16 (relatif au taux du forfait social).

4. Des précisions relatives à l'assiette des cotisations sociales

Le 2° du II du présent article^205(*) précise des références dans l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, relatif à l'assiette des cotisations sociales, dans le cas des sommes versées par l'employeur à un plan d'épargne et des indemnités versées à l'occasion de la rupture du contrat de travail.

5. Une entrée en vigueur au 1^er janvier 2026

Le IV du présent article prévoit que ses dispositions entrent en vigueur le 1^er janvier 2026 et s'appliquent aux contributions dues au titre des périodes d'emploi courant à compter de cette date.

C. Selon l'évaluation préalable, des recettes supplémentaires de 1,21 milliard d'euros pour la branche vieillesse

Selon l'évaluation préalable, des recettes supplémentaires seraient en 2026 de 1,21 milliard d'euros pour la branche vieillesse.

Elles se répartiraient entre 0,95 milliard d'euros pour l'assujettissement des aides directes au forfait social au taux de 8 % et 0,26 milliard d'euros pour le passage de l'imposition des indemnités de rupture conventionnelle et de mise à la retraite du taux de 30 % au taux de 40 %.

Ces montants sont cohérents avec les assiettes prévues par l'annexe 4 au présent PLFSS (cf. tableau ci-après).

Chiffrage des mesures proposées par le présent article

* Avant mesures du PLFSS.

Source : Commission des affaires sociales, d'après les sources indiquées

II. Le dispositif transmis au Sénat

A l'initiative de Jérôme Guedj, l'Assemblée nationale a adopté un amendement ne conservant de cet article que le passage de 30 % au taux de 40 % du taux d'imposition des indemnités de rupture conventionnelle et de mise à la retraite.

Par ailleurs, cette augmentation prendrait la forme d'une augmentation du taux de l'actuelle contribution définie par l'article L. 137-12 du code de la sécurité sociale, et non de la création d'un taux supplémentaire du forfait social.

Sur la base des chiffrages figurant dans l'évaluation préalable, le rendement de cet article, de 1 210 millions d'euros dans le texte initial, serait donc ramené à 260 millions d'euros.

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article modifié par ces amendements adoptés par l'Assemblée nationale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

III - La position de la commission

A. Des propositions pertinentes sur un plan purement technique

Les propositions du présent article, dans sa rédaction initiale, peuvent sembler pertinentes sur un plan purement technique.

1. Comme les autres compléments de salaire, les aides directes se substituent à d'autres éléments de salaire

Tout d'abord, bien que la loi dispose que les compléments de salaires ne peuvent se substituer ni à des augmentations de rémunération ni à des primes déjà prévues, sur le long terme ils déforment mécaniquement la rémunération des salariés en faveur des assiettes exemptées.

Autrement dit, ils se substituent à d'autres éléments de rémunération.

Cet effet a été souligné, notamment, par la Cour des comptes.

Dans le cas des aides directes, comme le souligne l'évaluation préalable du présent article, « les effets de substitution sont bien documentés, et se manifestent par exemple par la mention fréquente de ces avantages dans les offres d'emploi, par la mention fréquente des titres-restaurant comme d'un élément de rémunération important par les salariés ou par l'évolution des usages (partage du titre-restaurant avec les proches, diversification des achats), alors que le dispositif avait initialement pour but d'offrir une alternative à l'obligation de mise en place d'un local de restauration dans les petites entreprises ».

2. Les aides directes sont les seules assiettes exemptées ne faisant l'objet d'aucune taxe compensatoire

Ensuite, comme le souligne la Cour des comptes, parmi les niches sur les compléments de salaire, les aides directes bénéficient du « régime dérogatoire le plus favorable », dans la mesure où, contrairement aux autres assiettes, elles sont exemptées non seulement de cotisations sociales, mais aussi de « toute taxe compensatoire ».

Il ne semblerait donc pas illégitime a priori de les assujettir au taux le plus faible du forfait social, de 8 %.

3. L'effet probable de cet article sur le montant des aides directes : une brève stabilisation, suivie de la reprise d'une hausse plus rapide que celle des éléments de rémunération non exemptés

Par ailleurs, les conséquences concrètes d'une imposition des aides directes au forfait social au taux de 8 % ne doivent pas être surestimées.

En effet, il s'agit fondamentalement d'augmenter le coût du travail d'environ 1 milliard d'euros, soit moins de 0,1 %. L'effet sur l'emploi et sur la rémunération des salariés serait donc négligeable.

Quant à l'effet sur le montant des aides directes, il s'agirait vraisemblablement, après la forte hausse constatée depuis 2019 :

- d'une légère baisse, voire d'une simple stabilisation pendant quelques années. En effet, en faisant l'hypothèse conventionnelle d'une élasticité unitaire des aides directes à leur coût pour l'entreprise, l'augmentation de celui-ci de 8 % ne les ferait baisser que de 8 %, ce qui correspondrait à un montant en 2026 de 13,6 milliards d'euros en 2026, soit un montant analogue à celui de 2024^206(*). Il est toutefois possible que certaines entreprises stabilisent temporairement ces aides plutôt que de les réduire, en particulier dans le cas des titres restaurant^207(*) ;

- puis de la reprise d'une augmentation plus rapide que celle des éléments de rémunération non exemptés. En effet, une taxation moyenne d'environ 25 % de l'assiette^208(*) dans le cas de la protection sociale complémentaire en entreprise n'a pas empêché les exemptions concernées de voir leur coût net passer de 3,6 milliards d'euros en 2019 à 5,7 milliards d'euros en 2025, ce qui est une évolution comparable à celle constatée pour les aides directes (passage de 2,5 milliards d'euros à 5,3 milliards d'euros).

Le présent article, dans sa rédaction initiale, n'enrayerait donc probablement pas l'augmentation de la part des aides directes dans la rémunération totale.

Par ailleurs, il n'est pas évident que la diminution (ou la moindre croissance) des compléments de salaire au profit d'autres éléments de rémunération, dont le salarié pourrait par nature disposer librement, soit toujours mal perçue par les salariés.

B. De fortes oppositions

1. De fortes oppositions dans le cas de l'assujettissement des aides directes au forfait social

Le présent article suscite toutefois de fortes oppositions dans le cas de l'assujettissement des aides directes au forfait social, en particulier dans le cas des titres restaurant, qui représentent environ la moitié du rendement attendu de la mesure (environ 0,5 milliard d'euros sur 1 milliard d'euros).

a) Une mesure souvent présentée comme « antisociale »

Tout d'abord, certaines entreprises n'ayant pas inscrit dans leurs contrats de travail le montant de la contribution de l'employeur aux titres restaurant vont nécessairement réduire le montant de celle-ci. Une entreprise pourrait par exemple, pour des titres restaurant de 10 euros, faire passer la part de l'employeur de 6 euros^209(*) à 5,5 euros pour neutraliser l'effet pour l'employeur de l'assujettissement au forfait social. Cela réduirait le revenu des salariés concernés d'une centaine d'euros par an.

Ensuite, l'imposition des titres restaurant est bien sûr défavorable aux émetteurs de titres restaurants, dont les principaux sont Sodexo, Edenred, UpDéjeuner et Swile. Ainsi, selon l'évaluation préalable du présent article, dans le cas des titres restaurant, les « commissions étaient estimées à 4 % en 2023 (dont 99 % concentrés sur quatre opérateurs) selon un avis du 12 octobre 2023 de l'Autorité de la concurrence ».

Par ailleurs, les aides directes concernent potentiellement tous les salariés, ce qui n'est pas le cas, par exemple, des stock options et des attributions gratuites d'actions, ou des retraites chapeau.

b) La principale piste pour réduire le coût des titres restaurant : ne pas prolonger l'extension de l'utilisation aux aliments non directement consommables au-delà du 31 décembre 2026 ?

Les pistes d'évolution envisagées publiquement avant le dépôt du présent PLFSS pour réduire le coût de l'exemption relative aux titres restaurant semblaient plutôt porter sur un recentrage de ceux-ci sur leur vocation première ou sur certains publics.

Ainsi, selon le récent rapport^210(*) des trois Hauts Conseils au Premier ministre, « il pourrait être proposé de ne pas prolonger l'extension de l'utilisation aux aliments non directement consommables et de limiter le plafond journalier et de revenir à la logique initiale des titres restaurants, en limitant l'exemption aux situations où le travailleur n'est pas à son domicile. Au vu des progressions constatées sur les pertes de cotisations, la mesure représenterait un surcroît de recettes de l'ordre de 0,2 Md€ à 0,5 Md€ selon les modalités retenues. On pourrait également réinterroger l'objectif de l'exonération attachée aux titres restaurants (par exemple, doit-elle bénéficier pleinement à toutes les catégories de revenus, ou serait-il opportun de la flécher sur les revenus les plus faibles ?) ».

Le Sénat est à l'origine de l'extension de l'utilisation des titres restaurants aux denrées non directement consommables, alors destinée à lutter contre la crise inflationniste. Si la commission en a jusqu'à présent toujours soutenu la prolongation, bien que les conditions initiales ne soient plus remplies, elle ne considère pas que cette disposition doive devenir permanente (cf. encadré). Selon le droit actuel, elle doit s'éteindre au 31 décembre 2026.

Au vu de l'ensemble de ces éléments, la commission a préféré maintenir le statu quo en s'en tenant à la rédaction de l'Assemblée nationale.

2. La réduction de l'exemption relative aux indemnités de rupture conventionnelle : une mesure plus consensuelle

La réduction de l'exemption relative aux indemnités de rupture conventionnelle est plus consensuelle. De fait, elle a été maintenue par l'Assemblée nationale.

Il s'agit d'ailleurs d'une proposition du rapport précité des trois Hauts Conseils au Premier ministre sur la manière de ramener la sécurité sociale à l'équilibre.

Ainsi, ce rapport s'interroge sur la pertinence de l'exemption relative aux indemnités de rupture conventionnelle (qui coûte environ 0,1 milliard d'euros par an). En particulier, il souligne que si l'indemnité de licenciement a pour objet de compenser un préjudice, tel n'est pas le cas de l'indemnité de rupture conventionnelle.

Il considère en conséquence « qu'une évolution des règles d'assujettissement est envisageable ».

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article 8 bis (nouveau)
Expérimentation permettant aux chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole d'opter pour que leurs cotisations soient calculées sur la base d'une estimation de leurs revenus professionnels de l'année en cours

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale et retenu par le Gouvernement dans le texte transmis au Sénat, propose, dans le cadre d'une expérimentation, de permettre aux chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole d'opter pour que leurs cotisations soient calculées sur la base d'une estimation de leurs revenus professionnels de l'année en cours.

La commission propose d'adopter cet article modifié par l'amendement qu'elle a adopté.

I - Le dispositif proposé

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article inséré par l'Assemblée nationale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

Cet article a été inséré à l'initiative du rapporteur général de sa commission des affaires sociales^216(*), avec un avis de sagesse du Gouvernement.

Actuellement, les agriculteurs ont le choix entre deux méthodes de calcul pour leurs cotisations sociales : soit l'assiette triennale de droit commun, qui permet de lisser les revenus sur les trois années antérieures, soit l'assiette optionnelle, qui permet de cotiser sur les revenus de l'année précédente.

Cet article propose d'instaurer, à titre expérimental, un troisième régime.

Son I prévoit qu'à titre expérimental et jusqu'au 31 décembre 2028, les chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole « peuvent opter pour que leurs cotisations soient calculées sur la base d'une estimation de leurs revenus professionnels de l'année en cours, sous réserve d'une régularisation ultérieure fondée sur les revenus professionnels définitifs constatés dans les conditions prévues par l'article L. 731-14 du même code ».

Selon son II, un décret définit les conditions de mise en oeuvre de l'expérimentation. Il détermine notamment « le délai minimal dans lequel les chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole doivent formuler l'option mentionnée audit alinéa préalablement à sa prise d'effet, la durée minimale de validité de cette option ainsi que les conditions de sa reconduction et de sa dénonciation ».

Son III prévoit une entrée en vigueur le 1^er octobre 2026.

II - La position de la commission

La commission est favorable au principe de cet amendement.

En séance publique la rapporteure générale s'y était déclarée favorable, et le président de la commission avait invité à adopter l'amendement, quitte à le retravailler dans le cadre de la navette. Aussi, malgré un avis défavorable du Gouvernement^217(*), cet amendement avait été adopté.

L'amendement de Henri Cabanel est ainsi devenu l'article 21 de la LFSS pour 2025.

Le dispositif proposé par le présent article est très proche de celui de l'article 21 de la LFSS pour 2025, comme le montre le tableau ci-après.

Comparaison du présent article et de l'article 21 de la LFSS pour 2025

L'article 21 de la LFSS pour 2025, qui prévoyait que le Gouvernement avait juste la possibilité (mais pas l'obligation) de réaliser l'expérimentation, et que le décret correspondant devait être pris « au plus tard le 1^er octobre 2025 », est désormais caduc.

Si le II du présent article est plus précis que celui de l'article 21 précité sur le contenu du décret pour ce qui concerne la nature de l'expérimentation, il ne précise pas le nombre de régions concernées.

Enfin, contrairement à l'article 21 précité, le présent article ne prévoit pas de rapport d'évaluation.

Lors de l'examen par l'Assemblée nationale de l'amendement insérant le présent article, la ministre a suggéré qu'il pourrait être retravaillé au Sénat^218(*).

La commission a adopté un amendement de précision n° 600 de sa rapporteure générale.

La commission propose d'adopter cet article modifié par l'amendement qu'elle a adopté.

Article 8 ter (nouveau)
Ajustement et pérennisation du régime social des outils de fidélisation des salariés par leur association au capital

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale et retenu par le Gouvernement dans le texte transmis au Sénat, propose :

- d'ajuster le volet social de la niche fiscale et sociale instaurée par l'article 93 de la loi de finances pour 2025 pour la rémunération des dirigeants d'entreprises dans le cadre des dispositifs dits de fidélisation de « management package » ;

- de pérenniser dès à présent, soit au bout d'un an, cette niche sociale, qui conformément à l'article L.O. 111-3-16 du code de la sécurité sociale (inséré lors de la révision organique de 2022) n'avait pu être instaurée par la LFSS pour 2025 que pour trois ans (soit jusqu'au 31 décembre 2027).

La commission ne s'oppose pas aux ajustements proposés. En revanche, elle considère que la pérennisation de cette niche sociale au bout de seulement une année, et sans qu'aucun élément d'évaluation soit transmis au Parlement, est contraire à l'esprit de l'article L.O. 111-3-16 précité. La pérennisation éventuelle de cette niche sociale pourra, le cas échéant, être réalisée dans la cadre de la LFSS pour 2027, au vu des éléments d'évaluation qui devront alors avoir été transmis par le Gouvernement.

La commission propose d'adopter cet article modifié par l'amendement qu'elle a adopté.

I - Le dispositif proposé

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article inséré par l'Assemblée nationale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

Cet article résulte d'un amendement de Paul Midy^219(*), adopté avec un avis favorable du rapporteur général de sa commission des affaires sociales et du Gouvernement.

A. Le droit existant : l'article 93 de la loi de finances pour 2025

L'article 93 de la loi de finances pour 2025, inséré par le Sénat à l'initiative de Vanina Paoli-Gagin^220(*), avec un avis favorable du Gouvernement, a modifié le code général des impôts pour réduire les impôts et cotisations reposant sur les « management packages ».

1. Un allégement des prélèvements fiscaux et sociaux sur certains revenus des dirigeants

Les management packages sont des mécanismes sui generis consistant à rémunérer les dirigeants d'entreprise, par exemple au moyen d'actions de leur entreprises, afin d'aligner leurs intérêts sur ceux des investisseurs financiers.

Avant la promulgation de la loi de finances pour 2025, suivant trois arrêts du Conseil d'État du 13 juillet 2021, les gains issus des management packages subissaient les prélèvements fiscaux (impôt sur le revenu) et sociaux (cotisations sociales) applicables aux revenus d'activité.

Depuis lors, deux régimes distincts cohabitent :

- le gain d'acquisition inférieur à trois fois la valeur réelle de l'entreprise est assujetti à la flat tax de 30 %^221(*) et à des cotisations salariales de 10 % ;

- le gain d'acquisition supérieur à trois fois la valeur réelle demeure assujetti au régime fiscal et social issu de la jurisprudence de 2021 précité, soit celui, moins favorable à l'assujetti, applicable aux revenus d'activité.

2. Dans le cas des prélèvements sociaux, un dispositif en vigueur seulement jusqu'au 31 décembre 2027, du fait de l'article L.O. 111-3-16 du code de la sécurité sociale

Contrairement à ses autres dispositions, le III de l'article 93 précité, relatif au volet social de la réforme (CSG sur les revenus d'activité^222(*), CSG sur les revenus du patrimoine^223(*), cotisations sociales^224(*), institution d'une contribution salariale libératoire de 10 % au profit de la Cnaf^225(*)), ne s'appliquait qu'aux « dispositions, cessions, conversions ou mises en location » réalisées jusqu'au 31 décembre 2027.

En effet, l'article L.O. 111-3-16 du code de la sécurité sociale, créé par la loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, réserve aux lois de financement de la sécurité sociale la création ou la modification de niches sociales dont la durée serait de trois ans ou plus.

B. Les modifications proposées par cet article

1. Des ajustements du volet social de la réforme résultant de l'article 93 de la loi de finances pour 2025

Le I du présent article tend à réaliser divers ajustements au volet social de la réforme résultant de l'article 93 de la loi de finances pour 2025.

Pour (selon les termes de son exposé sommaire) « conforter l'identité de champ entre les régimes fiscal et social applicables aux gains issus de « management packages », il propose de modifier le code de la sécurité sociale conformément au tableau ci-après.

Article 8 quater (nouveau)
Précision relative à la réforme de l'assiette sociale des travailleurs indépendants par la LFSS 2024, dans le cas des exploitants agricoles

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale et retenu par le Gouvernement dans le texte transmis au Sénat, propose de préciser l'assiette sociale des exploitants agricoles issue de la réforme de la LFSS 2024.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article inséré par l'Assemblée nationale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

Cet article a été inséré par trois amendements identiques^226(*), sous-amendés^227(*) par le rapporteur général de la commission des affaires sociales, avec un avis favorable de son rapporteur général et du Gouvernement.

A. La réforme de l'assiette sociale des travailleurs indépendants par la LFSS 2024, précisée par la LFSS 2025

L'assiette sociale des travailleurs indépendants a été réformée par l'article 18 de la LFSS 2024, inséré à l'Assemblée nationale par le Gouvernement.

Cette réforme a déjà été ajustée par l'article 13 de la LFSS 2025, inséré à l'Assemblée nationale par le Gouvernement, qui a modifié l'assiette des cotisations et contributions de différentes catégories de travailleurs indépendants.

En particulier, l'article 13 précité a modifié l'article L. 136-4 du code de la sécurité sociale, relatif à l'assiette de la CSG des travailleurs indépendants agricoles, pour réintégrer dans l'assiette des contributions sociales les activités commerciales (BIC) et non commerciales (BNC) exercées par les exploitants agricoles.

B. La précision proposée par cet article

La rédaction actuelle de l'article L. 136-4 du code de la sécurité sociale reste très large, en visant toutes activités BIC et BNC, quel que soit le régime social dont ces activités relèvent. Or, seuls les revenus issus des activités commerciales et non commerciales relevant du régime social agricole défini aux articles L. 722-1 à L. 722-3 du code rural (activités agrotouristiques, entreprises de travaux agricoles, expert foncier agricole...) rentrent dans l'assiette sociale des exploitants.

Ainsi, le présent article tend à préciser l'article L. 136-4 du code de la sécurité sociale, afin de le limiter à ces seules activités relevant du régime social agricole.

II - La position de la commission

La commission est favorable à cet article, qui apporte une utile précision technique.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

La modification du volet social de la réforme résultant de l'article 93
de la loi de finances pour 2025 proposée par le présent article

Le III du présent article précise que ces modifications s'appliquent « aux dispositions, cessions, conversions ou mises en location réalisées à compter du 15 février 2025 ».

2. La pérennisation du volet social de la réforme de l'article 93 de la loi de finances pour 2025

Le II du présent article propose de pérenniser le volet social de la réforme de l'article 93 de la loi de finances pour 2025.

En effet, comme indiqué supra, l'article L.O. 111-3-16 du code de la sécurité sociale réserve aux lois de financement de la sécurité sociale la création ou la modification de niches sociales dont la durée serait de trois ans ou plus.

II - La position de la commission

La commission des affaires sociales n'a pas d'objection aux ajustements proposés par le I de cet article.

Elle relève toutefois que si l'article L.O. 111-3-16 du code de la sécurité sociale réserve aux lois de financement de la sécurité sociale la création ou la modification de niches sociales dont la durée serait de trois ans ou plus, c'était, dans l'esprit du législateur organique, afin de permettre au Parlement de se prononcer au terme de ces trois ans sur l'opportunité de prolonger ou de pérenniser la niche.

Or, dans le cas présent, le présent article propose de pérenniser au bout d'un an une niche sociale instaurée par la loi de finances pour 2025, sans que la commission des affaires sociales dispose du moindre élément d'évaluation, que ce soit sur l'efficacité de la niche ou sur son coût pour les finances sociales.

Les débats à l'Assemblée nationale, très succincts^228(*), ne lui permettent pas d'éclairer son opinion.

La commission propose donc, par l'amendement n° 601 de la rapporteure générale, de supprimer le II du présent article, qui pérennise le volet social de la niche. La niche ne demeurerait ainsi valide, à ce stade, que pour les « dispositions, cessions, conversions ou mises en location » réalisées jusqu'au 31 décembre 2027. Le législateur pourrait, dans le cadre du PLFSS pour 2027, décider le cas échéant, au vu des éléments d'évaluation qui devront alors avoir été transmis par le Gouvernement, de prolonger ou de pérenniser cette niche sociale.

La commission propose d'adopter cet article modifié par l'amendement n° 601 qu'elle a adopté, à l'initiative de sa rapporteure générale.

Article 8 quinquies (nouveau)
Possibilité pour les travailleurs indépendants agricoles d'exclure
les plus-values professionnelles à court terme de leur assiette sociale

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale et retenu par le Gouvernement dans le texte transmis au Sénat, propose de préciser l'assiette sociale des exploitants agricoles issue de la réforme de la LFSS 2024, en exonérant de la CSG sur les revenus d'activité des travailleurs indépendants agricoles les plus-values à court terme.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article inséré par l'Assemblée nationale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

Cet article résulte de trois amendements identiques^229(*), adoptés avec un avis favorable du rapporteur général de sa commission des affaires sociales et du Gouvernement.

A. La réforme de l'assiette sociale des travailleurs indépendants par la LFSS 2024

Le présent article tend à préciser la réforme de l'assiette sociale des travailleurs indépendants par l'article 18 de la LFSS 2024, inséré à l'Assemblée nationale par le Gouvernement.

Il résulte notamment de cette réforme que le IV de l'article L. 136-4 du code de la sécurité sociale prévoit que la CSG sur les revenus d'activité des travailleurs indépendants agricoles est assise sur le montant des bénéfices, sous réserve de l'exclusion, notamment :

- du montant des recettes de la dotation d'installation en capital accordée aux jeunes agriculteurs ;

- de la différence entre l'indemnité versée en compensation de l'abattage total ou partiel de troupeaux et la valeur en stock ou en compte d'achats des animaux abattus.

B. La précision proposée par cet article

Cet article propose d'exonérer également de la CSG sur les revenus d'activité des travailleurs indépendants agricoles « les plus-values à court terme exonérées d'impôt sur le revenu en application des articles 151 septies et 238 quindecies du code général des impôts ».

II - La position de la commission

La ministre de l'action et des comptes publics a indiqué en séance publique à l'Assemblée nationale que cette mesure avait un coût limité, et relevait avant tout de la simplification^230(*).

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article 8 sexies (nouveau)
Réduction des allégements généraux pour les branches
dont les minima sont inférieurs au Smic

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale et retenu par le Gouvernement dans le texte transmis au Sénat, propose de réduire les allégements généraux pour les branches dont les minima sont inférieurs au Smic.

La commission propose de supprimer cet article.

I - Le dispositif proposé

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article inséré par l'Assemblée nationale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

Cet article a été inséré à l'initiative de Paul-André Colombani^231(*), avec un avis défavorable du rapporteur général de sa commission des affaires sociales et du Gouvernement.

Il propose de modifier l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, relatif au barème des allégements généraux de cotisations patronales, afin de prévoir que le coefficient de réduction des cotisations patronales « est calculé en fonction du salaire minimum national professionnel des salariés sans qualification applicable à l'entreprise », dans le cas des « entreprises qui relèvent d'une branche pour laquelle le salaire minimum national professionnel des salariés sans qualification, [...] est inférieur au salaire minimum de croissance ».

Les conditions d'application de cette disposition, « notamment le cas des entreprises relevant de plusieurs branches ou de plusieurs conventions collectives », seraient déterminées par décret.

Bien entendu, la rémunération des branches concernées ne peut être inférieure au Smic. Selon les termes de l'exposé sommaire de l'amendement, il s'agit « d'inciter les branches concernées à revaloriser leurs minima ».

II - La position de la commission

A. Un article quasiment identique à la rédaction proposée par la CMP relative au PLFSS 2025

Cet article est quasiment identique à la disposition analogue adoptée à l'initative de Jérôme Guedj par la commission mixte paritaire (CMP) du PLFSS 2025. La principale différence est que le présent article renvoit à un décret pour préciser les règles s'appliquant aux entreprises relevant de plusieurs branches ou de plusieurs conventions collectives.

Après la censure du gouvernement de Michel Barnier, qui avait engagé sa responsabilité sur le texte de la CMP, cette disposition n'avait pas été réintroduite par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Comparaison de la rédaction proposée par la CMP du PLFSS 2025
et la rédaction proposée par le présent article

(article L. 241-13 du code de la sécurité sociale)

B. Un article qui n'est pas techniquement abouti et qui pourrait détruire de nombreux emplois

Comme le rapporteur général de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale l'a souligné lors de la discussion de l'amendement insérant le présent article, celui-ci présente divers problèmes techniques. Par exemple, il ne prévoit pas ce qui se passe dans le cas des conventions collectives comprenant plusieurs grilles salariales différentes, avec des minima distincts.

Par ailleurs, cet article pose un problème d'équité, voire de conformité au principe constitutionnel d'égalité devant la loi. En effet, deux entreprises menant la même politique salariale pourraient être traitées différemment selon que la branche à laquelle elles appartiennent dispose ou non de minima inférieurs au Smic, et ce, même si leurs salaires sont élevés.

Surtout, traiter un sujet de droit du travail (la revalorisation des minima de branche) au moyen des allégements généraux conduirait à d'importants effets non souhaités. En effet, les branches visées par cet article sont celles qui emploient une forte proportion de salariés rémunérés au Smic, c'est-à-dire celles qui ont le plus besoin des allégements généraux, et pour lesquelles il est le plus difficile de revaloriser leur grille de salariale. Réduire les allégements généraux pour ces branches pourrait donc avoir pour principal effet, non de susciter des hausses de salaire, mais de détruire des emplois.

La question de la revalorisation des minima de branche semble en fait plutôt relever des négociations annuelles obligatoires (NAO). Une future « loi travail » serait vraisemblablement un véhicule plus approprié qu'un PLFSS.

Pour l'ensemble de ces raisons, la commission a adopté l'amendement n° 602 de suppression de cet article proposé par la rapporteure générale.

Article 8 septies (nouveau)
Extension aux entreprises de plus de 250 salariés du dispositif de déduction forfaitaire de cotisations patronales sur les heures supplémentaires

Cet article, par l'Assemblée nationale et retenu par le Gouvernement dans le texte transmis au Sénat, propose d'étendre aux entreprises de plus de 250 salariés du dispositif de déduction forfaitaire de cotisations patronales sur les heures supplémentaires. Son coût est estimé par le Gouvernement à 150 millions d'euros.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article inséré par l'Assemblée nationale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

Cet article résulte de deux amendements identiques de Laurent Wauquiez^232(*) et du rapporteur général de sa commission des affaires sociales^233(*), adoptés avec un avis de sagesse du Gouvernement.

A. Les niches sociales et fiscale relatives aux heures supplémentaires

Le dispositif dérogatoire relatif aux heures supplémentaires a été instauré par la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (dite « loi Tepa »).

Il consiste actuellement en deux niches sociales et une niche fiscale :

- une déduction forfaitaire de cotisations patronales, pour les seules entreprises de moins de 250 salariés (pour un coût de 0,9 milliard d'euros en 2024^234(*)) ;

- une exonération de cotisations salariales (pour un coût de 2,2 milliards d'euros en 2024^235(*), hors droits retraite acquis gratuitement) ;

- dans le cas du budget de l'État, une exonération de l'impôt sur le revenu (pour un coût de 1,8 milliard d'euros en 2024^236(*)).

L'encadré ci-après rappelle l'historique du dispositif.

B. La mesure proposée par cet article : étendre la déduction forfaitaire de cotisations patronales aux entreprises de 250 salariés et plus

Actuellement, l'article L. 241-18-1 du code de la sécurité sociale prévoit que « dans les entreprises dont l'effectif comprend au moins vingt et moins de deux cent cinquante salariés, toute heure supplémentaire [...] ouvre droit à une déduction forfaitaire des cotisations patronales, à hauteur d'un montant fixé par décret ». Ce montant a été fixé à 0,50 euro.

Le présent article propose de supprimer le plafond d'effectif de 250 salariés actuellement mentionné au sein de cet article L.241-18-1.

Comme cela a été souligné lors des débats à l'Assemblée nationale, cette mesure permet de supprimer une différence de traitement entre salariés. Le rapporteur général de la commission des affaires sociales et le Gouvernement ont tous deux estimé le coût de la mesure à 150 millions d'euros.

Après un avis défavorable du rapporteur général de sa commission des affaires sociales et du Gouvernement, l'Assemblée nationale a rejeté deux amendements^239(*) tendant à exonérer les heures supplémentaires de CSG et de CRDS, pour un coût estimé par le rapporteur général et le Gouvernement à 2 milliards d'euros.

II - La position de la commission

Si la commission juge nécessaire d'encourager le travail, elle est aussi soucieuse de réduire le déficit de la sécurité sociale.

A. La nécessité d'une vision d'ensemble avec l'article 2 sexies du projet de loi de finances

Au sein du projet de loi de finances (PLF), l'Assemblée nationale, avec un avis favorable du rapporteur général de sa commission des finances et un avis de sagesse du Gouvernement, a adopté deux amendements identiques^240(*) insérant un article 2 sexies, supprimant le plafond annuel de 7 500 euros pour l'exonération des heures supplémentaires de l'impôt sur le revenu. Le coût de la mesure a été estimé à « 1 milliard d'euros » (lors de l'examen du PLF^241(*)) ou à « entre 500 millions et 1 milliard d'euros » (lors de l'examen du PLFSS^242(*)) par la ministre de l'action et des comptes publics.

La ministre de l'action et des comptes publics a estimé, lors de l'examen du PLF, que la situation des finances publiques ne permettait pas de conserver en l'état à la fois la mesure proposée par le présent article et la mesure proposée par l'article 2 sexies du PLF^243(*). Elle a suggéré un recalibrage de la mesure proposée par le présent article^244(*). Elle a également exprimé sa préférence pour la mesure proposée par le présent article, considérant que la suppression du plafond annuel de 7 500 euros bénéficierait surtout aux cadres dirigeants^245(*).

B. Une mesure présentant un coût raisonnable

Comme indiqué supra, le coût du présent article est estimé à 150 millions d'euros.

La commission est favorable à la mesure proposée qui étend le dispositif adopté au sein de la loi « pouvoir d'achat » du 18 août 2022 à l'initiative de Frédérique Puissat. Par ailleurs, celle-ci est nettement moins coûteuse que celle proposée par l'article 2 sexies du PLF (environ 1 milliard d'euros selon le Gouvernement). Il sera possible le cas échéant de l'ajuster au cours de la navette, au vu notamment du maintien ou non en l'état de l'article 2 sexies du PLF.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article 8 octies (nouveau)
Rapport d'évaluation de la réforme de la protection sociale
des indépendants réalisée par l'article 15 de la LFSS pour 2018

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale et retenu par le Gouvernement dans le texte transmis au Sénat, prévoit que le Gouvernement remet au Parlement avant le 1^er avril 2026 un rapport d'évaluation de la réforme de la protection sociale des indépendants réalisée par l'article 15 de la LFSS pour 2018.

La commission propose de supprimer cet article.

I - Le dispositif proposé

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article inséré par l'Assemblée nationale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

Cet article a été inséré à l'initiative de Max Mathiasin^246(*), le rapporteur général ayant demandé l'avis du Gouvernement, lequel a rendu un avis de sagesse.

La protection sociale des indépendants, auparavant gérée par le régime social des indépendants (RSI), est depuis 2020 intégrée au régime général de la sécurité sociale.

Cet article prévoit la remise avant le 1^er avril 2026 d'un rapport du Gouvernement au Parlement sur l'article 15 de la LFSS 2018, qui a réalisé cette réforme.

Il est précisé que ce rapport :

- « évalue la fiabilité du système national version 2 sur lequel repose le recouvrement des cotisations sociales des travailleurs indépendants au titre de l'ancien régime social des indépendants et du régime actuel, ainsi que les difficultés persistantes rencontrées par les travailleurs indépendants, en particulier en outre-mer, qui se voient réclamer des sommes indues » ;

- « analyse les éléments liés à l'acquisition de la personnalité morale par le régime social des indépendants et les entités se présentant comme venant à ses droits et il propose des solutions permettant un règlement amiable de cette situation ».

II - La position de la commission

La commission n'est, par principe, pas favorable aux demandes de rapport.

Elle relève par ailleurs que la ministre de l'action et des comptes publics s'est engagée à ce que le directeur de l'Acoss^247(*) fasse un point spécifique avec les parlementaires ultramarins.

Elle a donc adopté un amendement n° 603 de suppression de cet article.

Article 9
Rationaliser certaines exonérations spécifiques

Cet article propose :

- dans le cas du dispositif d'aide à la création et à la reprise d'une entreprise (Acre), de réduire le montant maximal de l'exonération pour les travailleurs indépendants et de recentrer le dispositif sur les demandeurs d'emploi et les publics les plus vulnérables ;

- de supprimer le barème d'innovation et de croissance de la loi d'orientation pour le développement économique des outre-mer (dite Lodéom) ainsi que de diminuer ses autres barèmes ;

- de supprimer le dispositif d'exonération de cotisations salariales des apprentis ;

- et enfin d'augmenter le niveau nécessaire de dépenses en recherche et en développement pour qu'une entreprise puisse bénéficier du dispositif de jeune entreprise innovante (JEI).

L'objectif est de réduire le coût de dispositifs d'exonérations qui n'atteignent pas entièrement les objectifs qui leur sont fixés, à savoir le retour à l'emploi des chômeurs, l'aide à l'emploi dans les outre-mer, l'incitation au développement de l'apprentissage et le soutien à l'innovation.

La commission propose d'adopter cet article modifié par les amendements qu'elle a adoptés.

I - Le dispositif proposé

A. Les dispositifs sont coûteux et présentent des résultats mitigés

1. Le dispositif d'aide à la création et à la reprise d'une entreprise se caractériserait par une absence d'effets positifs et l'existence d'un effet d'aubaine

a) Le dispositif est né pour venir en soutien aux chômeurs mais à la suite de de nombreux élargissements, il s'est éloigné de son objectif initial

L'article 2 et l'article 4 de la loi n° 79-10 du 3 janvier 1979^248(*) créent le dispositif visant à aider à la création et à la reprise d'une entreprise.

L'article L. 131-6-4 du code de la sécurité sociale dispose qu'il s'agit d'un dispositif proposant une exonération de cotisations de sécurité sociale accordée au créateur ou repreneur d'entreprise pour la fraction de son revenu inférieure au plafond annuel de la sécurité sociale. L'exonération concerne toutes les cotisations à l'exception de celle relative à la retraite complémentaire. Au-delà de 75 % du plafond annuel de la sécurité sociale, le montant de l'exonération décroît linéairement.

Le dispositif est ouvert aux personnes mentionnées à l'article L. 5141-1 du code du travail. Il a fait l'objet de nombreuses modifications afin d'ajouter de nouvelles catégories de bénéficiaires. Par exemple, la loi de finances rectificative pour 2009^249(*) accorde le bénéfice de l'aide à la création et à la reprise d'une entreprise pour les micro-entrepreneurs.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2018^250(*) a élargi les conditions d'éligibilité au dispositif à tous les créateurs ou repreneurs d'entreprise. Initialement réservé aux demandeurs d'emploi indemnisés, le dispositif bénéficie désormais à dix catégories de publics, incluant notamment les bénéficiaires du revenu de solidarité active et leurs concubins, les salariés repreneurs de leur entreprise en période de redressement judiciaire, et les entrepreneurs implantés en zones urbaines sensibles. Ces évolutions n'ont pas fait l'objet d'évaluation a priori ou a posteriori^251(*).

Les critères d'éligibilité demeurent plus favorables pour les travailleurs indépendants que ceux existants avant la réforme de 2018 car il leur est possible d'en bénéficier sans être demandeur d'emploi alors que cette condition est requise pour les créations de micro-entreprises.

La loi de finances pour 2020^252(*) a engagé un premier recentrage du dispositif au niveau des micro-entrepreneurs, sur ceux qui sont les plus vulnérables afin de favoriser leur reprise d'une activité économique. Elle a par ailleurs procédé à la suppression de la possibilité de prolonger par décret le bénéfice de l'aide à la création et à la reprise d'une entreprise au-delà de la première année d'activité pour les micro-entrepreneurs et les travailleurs indépendants relevant du régime micro-fiscal, tout en étendant son bénéfice aux conjoints-collaborateurs des créateurs ou repreneurs d'entreprise.

Évolution des bénéficiaires de l'aide à la création
ou à la reprise d'une entreprise (Acre)^253(*)

(en nombre de bénéficiaires)

Source : Projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale pour 2024, annexe 2

b) L'efficacité du dispositif n'est pas prouvée mais son coût est de nouveau croissant depuis 2023

Le dispositif s'inscrit dans un ensemble d'aides protéiforme comprenant plusieurs milliers de dispositifs d'aide à la création d'entreprise, incluant celles des collectivités territoriales. Sa valeur ajoutée spécifique n'a jamais fait l'objet d'une évaluation formelle, faute d'instrument de mesure permettant d'évaluer les effets de cet abaissement du coût du travail sur le taux de survie des entreprises et leur taux d'embauche à trois ans. Il est donc impossible de prouver que l'aide remplit les objectifs qu'elle se fixe dans l'aide à la création et au maintien d'entreprises^254(*).

Le dispositif, antérieur à la loi du 25 juillet 1994, compensé par l'État, représente une charge significative pour les finances publiques. En 2025, il est estimé que l'aide à la création et la reprise d'entreprise représente un coût annuel pour les finances publiques de 425 000 000 euros pour 317 000 bénéficiaires^255(*).

L'existence d'effets d'aubaine ne peut être écartée. De surcroît, le dispositif tend à devenir une aide automatique : 70 % des chômeurs créateurs d'entreprise en bénéficient. Par ailleurs, l'obtention de cette exonération constitue un préalable permettant de mobiliser d'autres aides, dont le nombre se chiffre actuellement à plusieurs milliers^256(*).

Les travailleurs indépendants continuent de bénéficier de critères d'éligibilité plus favorables que ceux existant avant 2018, puisqu'il leur est possible d'en bénéficier sans être demandeur d'emploi alors que cette condition est désormais requise pour les micro-entrepreneurs. Le coût du dispositif repart donc à la hausse.

Coût du dispositif de l'aide à la création et à la reprise des entreprises

(en millions d'euros)

Source : Projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale pour 2024, annexe 2, déposé sur le bureau de la présidence du Sénat le 11 juin 2025

2. L'efficacité du dispositif de la compensation des exonérations créées par la loi d'orientation pour le développement économique des outre-mer de 2009 (Lodéom) est contestée par un récent rapport d'inspection alors que son coût ne cesse d'être en forte hausse

a) La situation économique des départements et régions des outre-mer continue de justifier l'existence de politiques publiques dédiées pour y encourager l'emploi et le développement économique malgré un progressif rapprochement avec l'Hexagone

Les départements et régions des outre-mer partagent des défis économiques liés à leur géographie insulaire ou enclavée et à leur éloignement de l'Hexagone. Ces caractéristiques limitent la taille des marchés intérieurs, réduisent la demande locale et empêchent les entreprises de bénéficier d'économies d'échelle, alourdissant leurs coûts fixes. Malgré une biodiversité riche et un potentiel touristique, ces atouts génèrent des surcoûts. L'économie locale est ainsi très concentrée, notamment dans la distribution et le secteur portuaire. Le secteur public y joue un rôle prépondérant, représentant 37,8 % de la valeur ajoutée et 45,3 % de l'emploi^257(*).

Les départements et régions d'outre-mer subissent de fortes inégalités et un taux de pauvreté qui demeure préoccupant. Les indices de Gini y sont supérieurs de 13 à 16 points par rapport à la France hexagonale.

Indice de Gini par territoire entre 2017 et 2020

Développé par le statisticien italien Corrado Gini, l'indice de Gini permet de mesurer le degré d'inégalité des revenus d'un pays. Il est compris entre 0 et 1. Plus il est petit plus les inégalités sont faibles.

Source : Inspection générale des finances, inspection générale des affaires sociales, Évaluation des mesures d'exonérations de cotisations salariales spécifiques aux outre-mer, annexe 1, novembre 2024

La productivité des entreprises des départements et régions d'outre-mer demeure inférieure à celle des entreprises de l'Hexagone avec un écart moyen de 21 %. La sous-capitalisation des entreprises et la moindre qualification des salariés en sont les principaux déterminants. La balance commerciale des départements et régions d'outre-mer est particulièrement préoccupante, avec un déficit estimé à 15,3 milliards d'euros en 2023^258(*).

En revanche, les départements et régions d'outre-mer sont engagés dans un processus de convergence de long terme avec la France hexagonale, hors Île-de-France. Ainsi, alors que le niveau de produit intérieur brut par habitant des départements et régions d'outre-mer représentait en 2000 près de 63 % du produit intérieur brut métropolitain hors Île-de-France, il a atteint 80 % de ce dernier en 2022. En outre, entre 2000 et 2022, le taux de croissance annuel moyen du revenu disponible brut des ménages par habitant a été supérieur dans les départements et régions d'outre-mer, à l'exception de la Guyane^259(*).

Produit intérieur brut en valeur par habitant entre 2000 et 2022

(en euros courants)

Source : Inspection générale des finances, inspection générale des affaires sociales, Évaluation des mesures d'exonérations de cotisations salariales spécifiques aux outre-mer, annexe 1, novembre 2024

Enfin, selon un récent rapport de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale des affaires sociales^263(*), les entreprises bénéficiant du dispositif de la loi d'orientation pour le développement économique des outre-mer présentent des taux de marge supérieurs à ceux de la France hexagonale. Ainsi, à Saint-Barthélemy et Saint-Martin, le taux de marge moyen des entreprises en 2021 était de 44,6 %, contre seulement 32 % en France hexagonale. La fédération des entreprises des outre-mer (Fedom), entendue par la rapporteure générale, considère toutefois que l'année 2021 n'est pas représentative, en raison de la crise sanitaire.

Taux de marge des entreprises par territoire en 2021

(en pourcentage)

Source : Inspection générale des finances, inspection générale des affaires sociales, Évaluation des mesures d'exonérations de cotisations salariales spécifiques aux outre-mer, annexe 1, novembre 2024

b) Les entreprises des départements et régions des outre-mer bénéficient de dispositifs spécifiques qui viennent s'ajouter aux dispositifs de droit commun

(i) Les dispositifs de droit commun

Les entreprises, départements et régions d'outre-mer profitent, comme les entreprises de l'Hexagone, des allègements généraux de cotisations patronales.

Ainsi, elles bénéficient actuellement des allégements dégressifs de cotisations patronales jusqu'à 1,6 Smic et des allégements uniformes de cotisations maladie et famille jusqu'à 2,25 et 3,3 Smic, dits bandeau maladie et bandeau famille.

De même, elles bénéficieront à compter du 1^er janvier 2026 du dispositif se substituant aux allégements précités, dit réduction générale dégressive unique (RGDU).

(ii) Les dispositifs dérogatoires au droit commun

Les territoires des outre-mer bénéficient en surcroît de dispositifs qui leur sont spécifiques.

Les exonérations de cotisations se divisent en trois catégories : le régime de la Lodéom pour les départements et régions d'outre-mer, à savoir pour la Martinique, la Guadeloupe, la Guyane et La Réunion ; le régime de la Lodéom dans les collectivités d'outre-mer, à savoir pour Saint-Martin et Saint-Barthélemy ; et le régime de la loi de programme pour l'outre-mer (Lopom), spécifique à Saint-Pierre-et-Miquelon^264(*).

Les bandeau maladie et bandeau famille, qui disparaîtront au 1^er janvier 2026 dans le dispositif de droit commun mais seront maintenus dans le cadre du dispositif Lodéom^265(*), sont cumulables avec les dispositifs de la Lodéom. L'allègement général des cotisations, de même que la future RGDU, n'est pas cumulable avec les dispositifs ultramarins.

La loi n° 94-638 du 25 juillet 1994 a instauré les exonérations de cotisations spécifiques aux territoires d'outre-mer jusqu'à 1,3 Smic. De nombreuses réformes, intervenues jusqu'en 2009, ont élargi le niveau des rémunérations concernées par les dispositifs d'exonération ainsi que les secteurs éligibles, comme le tourisme ou les compagnies aériennes.

La structure actuelle du dispositif de la Lodéom est instituée par la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 puis complétée par la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer. Selon l'exposé des motifs de la loi, l'objectif principal était de soutenir le développement de l'emploi.

Pour les trois dispositifs, l'objectif est de soutenir les très petites entreprises (TPE) ainsi que les petites et moyennes entreprises (PME). Il existe trois barèmes avec des critères d'éligibilité qui leur sont propres.

Seuils et barèmes pour les dispositifs de la Lodéom

Source : Inspection générale des finances, inspection générale des affaires sociales, Évaluation des mesures d'exonérations de cotisations salariales spécifiques aux outre-mer, annexe 1, novembre 2024

Les dispositifs de la Lodéom sont particulièrement avantageux par rapport aux dispositifs de droit commun. Par exemple, le barème de compétitivité renforcée et le barème d'innovation et de croissance permettent une exonération totale des cotisations jusqu'à 2 et 1,7 Smic, pour des rémunérations qui ne seraient pas exonérées au titre de l'allègement général commun dans l'Hexagone, s'éteignant à 1,6 Smic. La Lodéom vient donc en aide à des salaires bien supérieurs au Smic.

(iii) Les barèmes de la Lodéom pour les départements et régions d'outre-mer

L'article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale dispose qu'en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique et à La Réunion, le barème de compétitivité s'applique aux TPE de moins de 12 salariés, ainsi qu'aux entreprises du bâtiment et des travaux publics et les compagnies aériennes et maritimes quel que soit leur nombre de salariés. Les exonérations sont dégressives à partir de 1,3 Smic et s'éteignent à 2,2 Smic.

Pour ces mêmes territoires, le barème de compétitivité renforcée cible les petites et moyennes entreprises, jusqu'à 250 salariés et 50 millions d'euros de chiffre d'affaires, exerçant une activité dans le secteur du tourisme, de l'agriculture, de l'industrie et de l'agroalimentaire. Les entreprises doivent également entrer dans le champ du dispositif du perfectionnement actif, défini par l'article 256 du règlement (UE) n° 952/2013 du Parlement européen, c'est-à-dire qu'elles importent des marchandises extérieures à l'Union européenne sans être soumises à des droits à l'importation, en raison de leur activité de transformation de ces dernières. L'exonération de cotisations est totale jusqu'à 2,2 Smic et est donc particulièrement avantageux.

Le barème innovation et croissance, pour la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Réunion, ne s'applique qu'aux entreprises des secteurs des technologies de l'information et des communications. Au sein de ces entreprises, seules les dépenses salariales qui relèvement directement de l'innovation sont éligibles^266(*). Les réductions de cotisations s'appliquent de façon dégressive jusqu'à 3,5 Smic.

(iv) Les barèmes de la Lodéom pour Saint-Barthélemy et Saint-Martin

L'article L. 752-3-3 du code de la sécurité sociale prévoit les modalités des réductions et exonérations de cotisations patronales pour Saint-Barthélemy et Saint-Martin, avec trois barèmes distincts.

Le barème pour les entreprises de moins de 11 salariés s'applique sans condition de secteur. Le taux d'exonération est maximal jusqu'à 1,4 Smic, l'exonération est dégressive à partir de deux Smic et l'exonération devient nulle à trois Smic.

Le barème d'exonération sectorielle concerne les entreprises qui exercent une activité dans le secteur du tourisme, de l'agriculture, de l'industrie et de l'agroalimentaire, sans restriction sur le nombre de salariés. Le taux d'exonération est maximal jusqu'à 1,4 Smic, devient dégressif à partir de 1,3 Smic et est nulle à compter de trois Smic.

Le barème d'exonération renforcée concerne les entreprises éligibles au dispositif de réduction d'impôt relevant de l'investissement productif^267(*) et qui exercent également une activité dans le secteur de la recherche, des nouvelles technologies de l'information et de la communication, du tourisme, de l'environnement, des énergies renouvelables, de l'agriculture, de l'agroalimentaire ou bien relevant du régime de perfectionnement actif. Le taux d'exonération maximal est fixé à 1,7 Smic, est dégressif à partir de 2,5 Smic et devient nul à compter de 4,5 Smic.

c) L'évolution du coût des dispositifs de la Lodéom pour les finances publiques est particulièrement haussière alors que la Lodéom ne présente pas d'effets significatifs sur l'emploi

En 2023, près de 1 525 millions d'euros sont consacrés à la compensation des exonérations du dispositif de la Lodéom, en hausse de 155 millions d'euros par rapport à 2022. Entre 2019 et 2023, le coût du dispositif a augmenté de 33 %. Cette évolution demeure en proportion néanmoins inférieure à l'augmentation sur l'ensemble du territoire français du dispositif des allègements généraux sur la même période, à savoir 44 %^268(*).

Le montant des exonérations augmente principalement en raison de l'élévation de la masse salariale dans les territoires des outre-mer. Entre 2019 et 2023, la masse salariale y a augmenté de 22,5 %. Cependant, la croissance de la masse salariale n'est pas le seul élément explicatif de l'évolution du coût des dispositifs de la Lodéom. L'augmentation des exonérations a été plus forte que l'augmentation de la masse salariale. En effet, le tassement des rémunérations au niveau des plus bas salaires dans les outre-mer a accru le taux d'exonération apparent, c'est-à-dire le rapport entre le montant total des exonérations et la masse salariale. Ce taux était de 11 % en 2019, pour 12,1 % en 2023^269(*).

L'avantage différentiel global est défini comme l'écart entre le montant d'exonération total issu de la Lodéom et le montant d'exonération total dont auraient bénéficié les entreprises sous le régime de l'allègement général. Cet avantage est estimé à 694 millions d'euros en 2023 pour les entreprises bénéficiant du dispositif de la Lodéom, soit 45,5 % du montant des exonérations actuelles^270(*).

Les exonérations du dispositif de la Lodéom concernent principalement les entreprises bénéficiant du barème de compétitivité, pour 61 % du total des exonérations, soit 861 millions d'euros. Les exonérations du barème d'innovation et de croissance sont faibles : elles ne représentent que 34 millions d'euros, soit moins de 2 % du total des exonérations. Les principaux secteurs tirant parti des exonérations de la Lodéom sont le commerce, la construction et l'hébergement-restauration, pour environ 55 % du total des exonérations^271(*).

Répartition du montant des exonérations accordées
en fonction du barème en 2023

(en millions d'euros)

Source : Inspection générale des finances, inspection générale des affaires sociales, Évaluation des mesures d'exonérations de cotisations salariales spécifiques aux outre-mer, annexe 1, novembre 2024

Selon l'évaluation économétrique des barèmes de la Lodéom réalisée par l'inspection générale des finances et l'inspection générale des affaires sociales dans leur rapport précité, les effets seraient non significatifs sur la rentabilité des entreprises et sur les salaires, et seraient très limités sur l'emploi.

Selon ce rapport, « toutes choses égales par ailleurs, la modélisation montre que le fait d'avoir été favorisé par la refonte des exonérations de cotisations sociales Lodéom en 2019 (soit avoir bénéficié d'une baisse de 1 % à 14 % du coût du travail) n'a engendré aucun effet significatif sur l'emploi des entreprises de 2 à 11 salariés ». Pour les entreprises de plus de 11 salariés, il n'est pas possible d'établir avec certitude que les dispositifs de la Lodéom ont présenté un effet significatif ou non significatif. Pour les salaires et les indicateurs de rentabilité, il n'existe également aucun effet significatif des barèmes de la Lodéom.

3. L'exonérations de cotisations salariales en faveur des apprentis présentait une dynamique haussière mais elle est désormais en légère baisse du fait des mesures du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025

a) Le cadre juridique et les mesures de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025

L'article L. 6221-1 du code du travail définit l'apprentissage comme un contrat de travail particulier conclu entre un apprenti et un employeur. Le salaire versé par l'employeur dépend de l'âge et du diplôme préparé par l'apprenti^272(*). En retour, l'employeur s'engage à participer à la formation professionnelle de l'apprenti.

La loi n° 79-13 du 3 janvier 1979 relative à l'apprentissage a instauré la prise en charge par l'État des cotisations sociales salariales des apprentis. L'article L. 6243-2 du code du travail précise que leur rémunération est soumise à cotisation au-delà de 79 % du Smic. L'article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale précise que la contribution sociale généralisée (CSG) et la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) ne leur sont également pas applicables pour la part du revenu excédant 50 % du Smic. Enfin, l'article 81 bis du code général des impôts dispose que la rémunération des apprentis est exonérée d'impôt sur le revenu à hauteur d'un Smic annuel.

L'article 22 de la loi n° 2025-199 de financement de la sécurité sociale pour 2025^273(*) a réduit la part de rémunération de l'apprenti qui était totalement exonérée de cotisations salariales. Elle est passée de 79 % à 50 % du Smic et à l'initiative de la commission, cette mesure a été limitée aux contrats conclus à compter du 1^er mars 2025. L'effet financier de la mesure est estimé à un gain de 294 millions d'euros en année pleine.

Ce même article a assujetti la rémunération des apprentis à la CSG ainsi qu'à la CRDS afin d'élargir leur assiette. Le gain financier est estimé à 360 millions d'euros en année pleine.

b) Le dispositif d'exonérations de cotisations sociales représentait un coût croissant du fait de la dynamique de l'apprentissage mais ses dépenses sont désormais en baisse

Les effets bénéfiques de l'apprentissage sur l'emploi ne sont plus à démontrer. En effet, deux ans après leur sortie d'études, 74 % des apprentis de niveau CAP à BTS occupent un emploi salarié, contre seulement 63 % pour les non-diplômés^274(*).

En 2024, près de 1 040 000 apprentis étaient en formation, contre 479 000 en 2019, soit une augmentation moyenne annuelle de 17 % par an^275(*). Leur rémunération s'élève en moyenne à 1 042 euros par mois en 2024^276(*).

En 2022, le coût moyen par contrat d'apprentissage pour les administrations publiques est estimé à 23 800 euros par an. Les exonérations de cotisations sociales en représentent 3 700 euros, soit 15 % du total.

En 2025, le coût du dispositif d'exonération de cotisations sociales des apprentis a été de 1,07 milliard d'euros, contre 1,08 milliard d'euros en 2024, soit une baisse de 1,2 %. Sans les mesures du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, le coût du dispositif d'exonérations était estimé à 1,19 milliard d'euros. En 2026, avant mesures du PLFSS, le coût du dispositif est estimé à 1,004 milliard d'euros, soit une baisse de 6 % par rapport à 2025^277(*).

Jusqu'en 2023, la dynamique des montants de cotisations exonérées était particulièrement haussière, mais cette tendance semble s'inverser au regard des données de l'année 2025 et des prévisions pour 2026. Ce dynamisme s'expliquait principalement par la très forte augmentation de l'assiette de cotisations exonérées, en raison de la hausse du nombre de contrats d'apprentissages conclus^278(*).

Selon le Gouvernement, la suppression du dispositif d'exonérations de cotisations sociales pour les nouveaux contrats proposée par le présent article présenterait un gain de 320 millions d'euros en 2026, puis de 1,2 milliard d'euros en 2027, correspondant ainsi à l'effacement total du coût pour les finances publiques des exonérations de cotisations sociales pour les apprentis.

Évolution des montants de cotisations exonérées
et de leurs assiettes de 2018 à 2023

(en euros)

Source : Inspection générale des finances, inspection générale des affaires sociales, Revue des dépenses publiques d'apprentissage et de formation professionnelle, annexe 2, mars 2024

Le dispositif des exonérations de cotisations sociales pour les apprentis peut être interrogé. Selon l'évaluation préalable de cet article, « il n'est [...] pas démontré que ce dispositif constitue en soi une incitation forte au développement de l'apprentissage, lequel dépend largement d'autres facteurs et notamment de l'offre de formation et d'emplois adaptés en entreprises ». Le développement de l'apprentissage s'explique notamment par la disposition de la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel^279(*), qui a créé une aide unique à l'apprentissage pouvant aller jusqu'à 6 000 euros lors de l'embauche.

En revanche, le dispositif d'exonération de cotisations salariales en faveur des apprentis est unique car les cotisations salariales ne font pas par principe l'objet d'une exonération. Il s'agit également d'une inégalité de traitement entre un jeune salarié, soumis au dispositif des allègements généraux, et un apprenti, qui n'est pas nécessairement moins productif qu'un jeune salarié même s'il est encore en formation et qui dispose de ce dispositif particulièrement dérogatoire au droit commun de la sécurité sociale.

En effet, les exonérations existantes de cotisations sociales des apprentis ne présentent aucun effet sur leurs droits sociaux contributifs en raison de la compensation de leurs cotisations à la sécurité sociale par le budget de l'État. Ainsi, les apprentis sont éligibles à l'indemnisation chômage à la sortie du contrat et les trimestres effectués au titre du contrat d'apprentissage sont pris en compte pour le calcul de l'assurance-retraite.

Cependant, il est nécessaire de reconnaître que le dispositif profite directement au pouvoir d'achat des apprentis en limitant les prélèvements sur leur revenu brut afin de préserver leur revenu net. Pour rappel, près de 20 % des 18-24 ans vivent sous le seuil de pauvreté, contre 10 % pour les 30-49 ans^280(*).

4° L'exonération en faveur des jeunes entreprises innovantes (JEI) favorise le financement de l'innovation et de l'emploi dans les secteurs innovants, pour un coût maîtrisé ces dernières années

L'article 44 sexies-0 A du code général des impôts dispose qu'une entreprise est qualifiée de jeune entreprise innovante (JEI) réalisant des projets de recherche et de développement lorsqu'elle respecte les conditions suivantes :

- il s'agit d'une entreprise de moins de 250 salariés, avec un chiffre d'affaires inférieur à 50 millions d'euros ou un bilan inférieur à 43 millions d'euros ;

- l'entreprise est créée depuis moins de huit ans ;

- les dépenses de recherche et de développement^281(*) de l'entreprise représentent au moins 20 % des charges déductibles ou l'entreprise est dirigée par des diplômés valorisant leurs travaux de recherche ;

- le capital de l'entreprise doit être détenu à 50 % minimum par des personnes physiques ou entités éligibles ;

- l'entreprise ne doit pas être issue d'une restructuration ou d'une reprise d'activité.

L'objectif de ces dispositifs est de favoriser les dépenses de recherche des petites et moyennes entreprises récemment créées en soutenant la diffusion de l'innovation. Aucun critère qualitatif n'a été retenu, afin de simplifier le dispositif au maximum, et parce que l'instruction approfondie de chaque dossier par l'administration ne serait pas possible dans un système auto-déclaratif.

Sur le plan fiscal, l'article 13 de la loi de finances pour 2004^282(*) a mis en place une exonération en faveur des jeunes entreprises innovantes en créant un nouvel article 44 sexies A qui dispose que « les jeunes entreprises innovantes sont exonérées d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés à raison des bénéfices réalisés au titre du premier exercice ou de la première période d'imposition bénéficiaire », cette période ne pouvant dépasser 12 mois. Les entreprises bénéficient également, après délibération du conseil municipal, d'une exonération pour sept années de la cotisation foncière des entreprises^283(*) et de la taxe foncière sur les propriétés bâties^284(*).

Les dépenses éligibles correspondent à l'assiette du crédit impôt recherche (CIR), avec un contrôle effectué selon les normes définies par l'organisme de coopération et de développement économique^285(*). En 2024, un groupe de travail réunissant la direction générale des finances publiques et la direction générale des entreprises a mis à jour le protocole de contrôle et de traitement des rescrits. Le cumul avec le crédit impôt recherche et compétitivité est possible, favorisant selon la direction générale des entreprises l'essor d'un écosystème technologique particulièrement innovant en France par rapport à ses voisins européens.

Sur le plan du régime social, l'article 131 de la même loi de finances dispose que les jeunes entreprises innovantes bénéficient d'une exonération de cotisations à la charge de l'employeur pour les revenus d'activité versés aux salariés participant à titre principal aux projets de recherche. Le dispositif des jeunes entreprises innovantes est ainsi entré en vigueur le 1^er janvier 2004 et le dispositif des jeunes entreprises universitaires le 1^er janvier 2008.

Les exonérations de cotisations patronales sont limitées à l'assiette des rémunérations inférieures à 4,5 fois le Smic, et plafonnées à cinq fois le plafond annuel de la sécurité sociale. Elles s'appliquent à une échelle de rémunération bien supérieure à celle des allégements généraux, qui est de 3,5 Smic^286(*).

L'article 44 de la loi de finances pour 2024^292(*) a créé le statut de jeune entreprise de croissance (JEC), destiné aux entreprises partageant des critères similaires aux jeunes entreprises innovantes, mais dont les dépenses de recherche et de développement représentent au moins 5 % de leurs charges déductibles, en plus de répondre à des critères de performance sont éligibles au dispositif d'exonération de cotisations sociales à partir du 1^er janvier 2024. La direction générale des entreprises estime qu'environ 160 entreprises profitent du dispositif des jeunes entreprises de croissance, pour un coût annuel d'environ 10 millions d'euros, bien qu'il ne soit pas encore possible de mesurer précisément le nombre d'entreprises bénéficiaires^293(*).

L'article 69 de la loi de finances pour 2024^294(*) a modifié le dispositif des jeunes entreprises innovantes en créant le statut de jeune entreprise universitaire^295(*). Le statut de jeune entreprise universitaire vise à encourager la création d'entreprises par les étudiants et les personnes impliquées dans les travaux de recherche des établissements d'enseignement supérieur.

Le coût des exonérations de cotisations sociales attribuées au titre des jeunes entreprises innovantes a connu une progression significative, passant de 139 millions d'euros en 2014 à 270 millions d'euros en 2023. Le coût s'est établi à 300 millions d'euros en 2024.

Cette dynamique haussière a subi un ralentissement du fait de l'article 7 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025^298(*), qui a relevé le seuil d'intensité en recherche et développement pour que l'entreprise soit éligible au dispositif, en passant de 15 % à 20 % des charges déductibles de l'entreprise. Cette mesure de recentrage du dispositif devait permettre de réaliser une économie budgétaire de 50 millions d'euros. Le coût du dispositif est estimé à 218 millions d'euros en 2026, puis 225 millions d'euros en 2027 et 230 millions d'euros en 2028.

Évolution du coût du dispositif des jeunes entreprises innovantes

(en millions d'euros)

Source : Projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale pour 2024^299(*)

La mission de l'inspection générale des affaires sociales et de l'inspection générale des finances de revue de dépenses sur les exonérations et exemptions de charges sociales spécifiques de juin 2015 a porté une évaluation positive sur le dispositif des jeunes entreprises innovantes^300(*). Elle reprend notamment les conclusions de l'étude de 2012 de la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services qui conclut à l'efficacité du dispositif des jeunes entreprises innovantes au regard de la croissance des entreprises bénéficiaires.

En revanche, cette même mission a porté une évaluation négative sur le dispositif des jeunes entreprises universitaire, s'appuyant notamment sur la recommandation de la Cour des comptes, dans son rapport d'évaluation sur les dispositifs de soutien à la création d'entreprises de 2012^301(*), de suppression du dispositif des jeunes entreprises universitaires ou de fusion avec le dispositif des jeunes entreprises innovantes en raison de son faible taux de recours et des coûts liés à la gestion séparée de deux dispositifs.

En 2021, une étude économique réalisée par l'Insee a conclu « qu'il existerait, pour une proportion potentiellement faible mais significative des entreprises bénéficiaires évaluées, un effet du recours au dispositif des jeunes entreprises innovantes sur l'emploi salarié total et dédié à la recherche et au développement, qui ne s'accompagne pas d'un effet sur la rémunération versée aux salariés »^302(*).

B. Les dispositions de l'article visent à réduire le coût des dispositifs pour les finances publiques en les recentrant sur leur cible initiale ou en les supprimant

1. La réduction de l'exonération de l'aide à la création et à la reprise des entreprises (Acre) passerait par la diminution du niveau maximal de l'exonération pour les travailleurs indépendants et par le recentrage du dispositif sur sa cible initiale

Le 1° du A du I du présent article recentrerait le dispositif de l'aide à la création et à la reprise des entreprises (Acre) en modifiant le I de l'article L. 131-6-4 du code de la sécurité sociale sur sa cible initiale, à savoir les demandeurs d'emploi et les publics les plus vulnérables. Le dispositif serait en effet recentré sur les personnes qui :

- sont des demandeurs d'emploi ;

- sont des demandeurs d'emploi non indemnisés inscrits à France Travail ;

- sont des bénéficiaires du revenu de solidarité active ou de l'allocation de solidarité spécifique ;

- sont âgées de 18 ans à moins de 26 ans ;

- sont en situation de handicap et âgées de moins de 30 ans ;

- sont salariées ou licenciées d'une entreprise soumise à une procédure de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaire ;

- ont conclu un contrat d'appui au projet d'entreprise ;

- ont créé ou repris une entreprise implantée au sein d'un quartier prioritaire de la ville ;

- sont bénéficiaires du complément de libre choix d'activité^303(*).

Le 2° du A précité modifierait le deuxième alinéa du II du même article afin de limiter le montant de l'exonération à un plafond de 25 % de l'assiette des cotisations dont est redevable une personne au titre de son activité professionnelle. En outre, il serait précisé que le montant de l'exonération serait fixé par voie réglementaire et que pour les revenus entre 75 % et 100 % du plafond annuel de la sécurité sociale, la dégressivité de l'aide serait conservée.

Le IV dudit article affirme que ces dispositions devraient entrer « en vigueur à compter du 1^er janvier 2026 et [ne] s'appliquent qu'aux créations et reprises d'entreprise intervenant à compter de cette date ».

Dans l'étude d'impact du présent article, le Gouvernement présente son intention du publier par décret une adaptation des dispositions de l'aide à la création et à la reprise des entreprises pour les auto-entrepreneurs

La diminution du niveau maximal de l'exonération pour les travailleurs indépendants et la modification des conditions d'accès au dispositif permettraient un gain de 92 millions d'euros en 2026 et de 184 millions d'euros en année pleine.

2. Dans le cas du dispositif Lodéom, la suppression du barème « innovation et croissance » et le recentrage des barèmes « compétitivité » et « compétitivité renforcée » sur les salaires inférieurs à 1,6 et 1,9 Smic

Le 1° du B du I du présent article tend à intégrer Saint-Barthélemy et Saint-Martin dans la liste des territoires concernés par le dispositif Lodéom d'exonérations de cotisations sociales et de contributions patronales. Il modifierait à cette fin l'article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale.

Le c du 1° substituerait, s'agissant d'une liste d'employeurs^304(*), le taux de 30 % applicable à la majoration du Smic définissant le seuil en deçà duquel l'exonération est totale par un taux de 20 %, abaissant ainsi ce seuil de 1,3 Smic annuel à 1,2 Smic annuel. Parallèlement, il substituerait le taux de 120 % définissant le plafond au-delà duquel l'exonération devient nulle par un taux de 60 %, réduisant ainsi ce plafond de 2,2 Smic annuel à 1,6 Smic annuel.

Ce même c opérerait, s'agissant d'une liste d'employeurs^305(*), une substitution du taux de 100 % applicable à la majoration du salaire minimum de croissance annuel définissant le seuil d'exonération totale par un taux de 50 %, abaissant ainsi ce seuil de deux Smic annuel à 1,5 Smic annuel. Concomitamment, il substituerait le taux de 170 % définissant le plafond d'extinction de l'exonération par un taux de 90 %, réduisant ainsi ce plafond de 2,7 Smic annuel à 1,9 Smic annuel. Le c) acterait enfin la suppression du barème « innovation et croissance » du dispositif de la Lodéom en abrogeant le C de l'article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale.

Le 2° du présent article procèderait à l'abrogation de l'article L. 752-3-3 du même code afin de supprimer le dispositif dérogatoire de Saint-Barthélemy et Saint-Martin dans le dispositif Lodéom.

Le V du présent article préciserait que ces dispositions ne rentrent en vigueur qu'à compter du « 1^er janvier 2026 et s'appliquent aux cotisations et contributions dues pour les périodes d'activités courant à compter de cette date ».

L'adoption du dispositif gouvernemental permettrait une économie de 350 millions d'euros en 2026, en plus d'une élévation de 20 % de l'impôt sur les sociétés sur le montant économisé en année n^306(*).

En revanche, « l'effet-retour de l'intégration dans le dispositif des allègements généraux des entreprises bénéficiant de la Lodéom est estimé à un coût de 100 millions d'euros mais serait en grande partie compensé, à hauteur de 90 millions d'euros, par la réduction du coût des exonérations proportionnelles de cotisations d'assurance maladie et d'allocations familiales maintenues au 1^er janvier 2026 pour ces entreprises. L'effet net est donc estimé à 10 millions d'euros »^307(*).

La suppression du seul barème « innovation et croissance » entraînerait une économie d'environ 10 millions d'euros en raison du basculement des entreprises éligibles vers les allègements généraux^308(*).

3. L'exonération des cotisations pour les apprentis serait supprimée et les entreprises devraient consacrer au moins 25 % de leurs dépenses à l'innovation afin d'être qualifiées de jeunes entreprises innovantes

Le II de l'article 9 abrogerait l'article L. 6243-2 du code du travail, mettant ainsi fin au régime d'exonérations de cotisations sociales pour la part de la rémunération des apprentis qui n'excède pas 50 % du Smic.

Le VI de l'article 9 préciserait que ces dispositions ne « s'appliquent [que] pour les contrats conclus à compter du 1^er janvier 2026 ».

Le III de l'article 9 modifierait le 3° de l'article 44 sexies-0 A du code général des impôts afin de porter de 20 % à 25 % la part de dépenses de recherche^309(*) nécessaires pour qu'une entreprise puisse être qualifiée de jeune entreprise innovante. L'objectif est de conserver le taux et la durée des exonérations existantes mais de les recentrer sur les entreprises qui réalisent le plus de dépenses de recherche et de développement. En effet, il s'agit des entreprises qui nécessitent le plus de soutien car une forte concentration des dépenses en recherche et développement signifie que l'entreprise demeure éloignée de son horizon de rentabilité. La disposition ainsi modifiée conduirait à l'exclusion de 400 entreprises du dispositif des jeunes entreprises innovantes^310(*).

L'effet de la mesure relative aux apprentis est estimé à une économie de 320 millions d'euros en 2026 puis à 1,2 milliard d'euro à compter de 2027^311(*).

Le recentrage du dispositif relatif aux jeunes entreprises innovantes permettrait une économie annuelle de 25 millions d'euros^312(*). Sur 4 000 entreprises, le nouveau dispositif exclurait 400 entreprises, soit 10 %. À titre de comparaison, avec un seuil de dépenses en recherche et en développement fixé à 30 %, près de 70 % des entreprises seraient exclues^313(*).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a supprimé la quasi-totalité de cet article.

Pour mémoire, le rendement attendu en 2026 des différentes mesures proposées par le texte initial, environ 780 millions d'euros, en quasi-totalité pour l'État^314(*), se répartissait de la façon suivante :

- 340 millions d'euros pour la réforme du dispositif Lodéom ;

- 320 millions d'euros pour la fin de l'exonération de cotisations salariales des apprentis ;

- 92 millions d'euros pour la réforme du dispositif Acre ;

- 25 millions d'euros pour le recentrage du dispositif JEI.

Seule subsiste la partie de la réforme du dispositif Acre correspondant à son recentrage. Celui-ci a toutefois été légèrement atténué par un amendement du rapporteur général de la commission des affaires sociales maintenant dans le dispositif Acre l'ensemble des travailleurs indépendants procédant à une création ou à une reprise d'entreprise au sein d'une zone France ruralités revitalisation (ZFRR) ou d'une zone France ruralités revitalisation « plus » (ZFRR+). Cette mesure est cohérente avec le maintien par le présent article dans le champ du dispositif des personnes créant ou reprenant une entreprise implantée au sein d'un quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV).

Les autres mesures du présent article ont été supprimées par l'Assemblée nationale, qui a adopté :

- un amendement porté par la députée Sandrine Rousseau, supprimant la disposition réduisant à 25 % l'exonération de cotisations sociales du dispositif Acre^315(*) ;

- un amendement du député Max Mathiasin supprimant les dispositions réformant le dispositif Lodéom^316(*) ;

- un amendement du député Jean-Claude Raux supprimant les dispositions mettant en extinction l'exonération des cotisations salariales sur la rémunération des apprentis^317(*) ;

- et enfin un amendement du député Laurent Mazaury supprimant l'augmentation du taux de dépenses de recherche et développement pour qu'une entreprise soit qualifiée de jeune entreprise innovante^318(*).

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article modifié par ces amendements adoptés par l'Assemblée nationale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission

La commission salue la volonté du Gouvernement de procéder à une rationalisation des niches sociales, qu'elle appelle depuis longtemps de ses voeux.

Elle déplore toutefois que l'Assemblée nationale ait supprimé la quasi-totalité de l'article, sans proposer de mesures en compensation de cette dégradation du solde.

Dans un objectif de contribution à l'effort de redressement des comptes de la sécurité sociale, la commission propose de rétablir la version initiale du texte pour le dispositif de l'aide à la création ou à la reprise d'entreprise ainsi que pour la suppression de l'exonération de cotisations sociales des apprentis.

En effet, elle considère qu'il est essentiel de maîtriser le coût du dispositif de l'aide à la création ou à la reprise d'entreprise et qu'il n'existe pas d'argument permettant de justifier la différence de traitement des apprentis par rapport à de jeunes salariés.

La commission ne juge en revanche pas opportun de rétablir le texte initial s'agissant des dispositifs issus de la Lodéom. Elle invite en revanche le Gouvernement à s'engager dans un processus d'ampleur de refonte de ces aides en concertation avec les acteurs locaux. Le dispositif initial présenté par le Gouvernement semble ne pas avoir fait l'objet d'une concertation suffisante pour assurer l'acceptabilité de la mesure.

Enfin, concernant le relèvement du seuil de dépenses en recherche et développement pour qu'une entreprise soit qualifiée de jeune entreprise innovante, la commission considère qu'il serait regrettable de s'attaquer à un dispositif qui a montré son efficacité pour le financement de l'innovation. Elle s'oppose à une simple mesure de rabot qui ne s'appuie pas sur des argumentaires économiques étayés ou une comparaison en droit convaincante.

La commission propose d'adopter cet article modifié par les amendements n° 605 et 604 qu'elle a adoptés.

Article 9 bis (nouveau)
Prise en charge par les employeurs d'une partie des intérêts des prêts immobiliers des salariés primo-accédants

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, propose de soutenir l'accession à la propriété pour les primo-accédants en laissant la possibilité aux employeurs de prendre en charge tout ou partie des intérêts d'un crédit immobilier.

La commission propose de supprimer cet article.

I - Le dispositif proposé

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article inséré par l'Assemblée nationale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

A. Le droit existant

L'accès à la propriété pour les primo-accédants en France est devenu particulièrement difficile depuis plusieurs années. Cette tendance s'explique par le durcissement des conditions d'octroi de crédit, et notamment par l'exigence d'un apport personnel beaucoup plus élevé. Entre 2019 et 2024, le nombre de primo-accédants a chuté de 36,2 %, soit une baisse de 228 400 ménages. Ce recul s'explique en partie par le renforcement des politiques bancaires, obligeant les ménages modestes à présenter un apport supérieur de 40 % par rapport à 2019. Cette contrainte exclut de nombreux candidats à l'achat de leur première résidence principale.

Les entreprises françaises disposent de leviers pour faciliter l'accès à la propriété de leurs salariés, en particulier grâce à des partenariats avec Action Logement. Le prêt accession action logement, proposé à un taux préférentiel de 1 %, peut atteindre 30 000 euros pour un achat immobilier dans le neuf ou l'ancien et se cumule facilement avec d'autres prêts aidés comme le prêt à taux zéro ou le prêt d'accession sociale. Certaines grandes entreprises travaillent également avec l'entreprise Sofiap^319(*), permettant à leurs salariés d'accéder à des prêts subventionnés où l'employeur prend en charge une partie des intérêts. Ce type de prêt, à des conditions largement plus favorables que celles du marché, augmente sensiblement la capacité d'achat et représente un avantage valorisé jusqu'à 15 000 euros, bénéficiant d'une exonération partielle de contributions et de cotisations sociales. D'autres dispositifs, moins connus, existent comme l'avance Loca-Pass pour le dépôt de garantie ou des primes d'aide à l'installation, rendant ainsi l'accession à la propriété plus accessible et sécurisée pour les primo-accédants.

B. Le dispositif proposé

L'article 9 bis, introduit par un amendement du député Lionel Causse^320(*), identique à un amendement du rapporteur général de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, complèterait la section 1 du chapitre III du titre I^er du livre III du code de la construction et de l'habitation par un nouvel article L. 313-6-1 qui disposerait que :

- les employeurs occupant au moins 50 salariés, à l'exception des organismes publics, « peuvent prendre en charge tout ou partie des intérêts du crédit immobilier contracté par un salarié qui acquiert ou fait construire sa résidence principale, à condition que ce salarié n'ait pas été propriétaire de sa résidence principale au cours des deux années précédant celle au cours de laquelle ce crédit est contracté » ;

- l'employeur verse chaque mois au salarié la somme correspondante et que la rupture du contrat de travail ne peut donner lieu à la restitution de cette somme ;

- les sommes versées sont exonérées de cotisations sociales et de contributions patronales, dans la limite de 8 % du plafond annuel de la sécurité sociale^321(*), à l'exception de la contribution sociale généralisée^322(*), du forfait social^323(*) et de la contribution au remboursement de la dette sociale^324(*).

L'article 9 bis souhaiterait également compléter l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale en ajoutant les sommes versées par l'employeur au salarié au titre de la prise en charge prévue à l'article précité du code de la construction et de l'habitation à la liste des exclusions de l'assiette des cotisations de sécurité sociale.

II - La position de la commission

La commission considère que cet article viendrait créer une nouvelle niche sociale et affecterait ainsi, même modestement, l'objectif global de retour à l'équilibre des comptes de la sécurité sociale. De plus, il créerait une distorsion entre les entreprises car le dispositif ne concerne que les entreprises de plus de 50 salariés.

La commission considère que si les entreprises peuvent librement accompagner les salariés dans l'accès au logement, cette aide ne doit pas être exemptée de contributions et cotisations sociales.

La ministre du budget et des comptes publics, Amélie de Montchalin, considère que la mise en place d'un forfait social à 20 % comme proposé dans le dispositif pourrait entraîner « un coût de centaines de millions d'euros voire de milliards d'euros »^325(*).

La commission a adopté un amendement n° 606 de suppression du présent article.

La commission propose de supprimer cet article.

Article 9 ter (nouveau)
Harmonisation du calcul des cotisations et contributions sociales pour les agriculteurs louant des meublés de tourisme

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, propose une précision rédactionnelle, relative à l'harmonisation du calcul des cotisations et contributions sociales pour les agriculteurs louant des meublés de tourisme.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article inséré par l'Assemblée nationale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

A. La rédaction de l'article L. 731-14-1 A du code rural et de la pêche maritime organise déjà l'harmonisation des contributions sociales et des cotisations sociales pour les agriculteurs louant des meublés de tourisme

L'article L. 731-14-1 A du code rural et de la pêche maritime dispose que les cotisations et les contributions de sécurité sociale dues au titre des activités de location de meublés de tourisme des exploitations agricoles sont assises sur les bénéfices déterminés en application de l'article 50-0 du code général des impôts, mais dans sa rédaction antérieure à la loi du 19 novembre 2024 visant à renforcer les outils de régulation des meublés du tourisme à l'échelle locale^326(*).

L'article 50-0 du code général des impôts définit l'assiette et le taux de l'imposition sur les sociétés.

La loi du 19 novembre 2024 visant à renforcer les outils de régulation des meublés du tourisme à l'échelle locale a modifié le régime fiscal des meublés de tourisme en abaissant l'abattement fiscal :

- à 50 % pour les meublés classés et chambres d'hôtes dans la limite de 77 700 euros de revenus locatifs annuels (contre auparavant 71 % dans la limite de 188 700 euros) ;

- à 30 % pour les meublés non classés dans la limite de 15 000 euros de revenus locatifs annuels (contre aujourd'hui 50 % dans la limite de 77 700 euros).

L'article 12 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025^327(*) a instauré un régime social dérogatoire pour le calcul des cotisations et contributions sociales en faveur des agriculteurs pour les revenus que leur procure la location de tourisme. Son adoption a permis d'aboutir à l'écriture actuelle de l'article L. 731-14-1 A du code rural et de la pêche maritime.

L'article L. 136-4 du code de la sécurité sociale présente les conditions d'assujettissement à la contribution des revenus professionnels des chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole. L'article L. 731-14 du code rural et de la pêche maritime prévoit justement que les cotisations de sécurité sociale dues par les chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole sont assises sur l'assiette de l'article précitée du code de la sécurité sociale.

B. Le dispositif vise à effectuer une modification déjà inscrite dans le code rural et de la pêche maritime

L'article 9 ter, introduit par amendement du député Julien Dive, prévoit à son I d'insérer de l'article L. 731-14-1 A du code rural et de la pêche maritime la mention à l'article L. 136-14 du code de la sécurité sociale afin de clarifier le fait que les dispositions de cet article L. 136-14 s'appliquent bien à l'assiette sociale de la location meublée de tourisme.

Le Gouvernement et le rapporteur général de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale ont émis un avis favorable à l'amendement.

II - La position de la commission

Cet article vient inscrire dans la loi une disposition déjà existante. En effet, l'article L. 731-14-1 A du code rural et de la pêche maritime dispose déjà que les cotisations et les contributions de sécurité sociale dues au titre des activités de location de meublés de tourisme au sein d'exploitations agricoles relèvent du régime initial de l'article 50-0 du code général des impôts, avant l'adoption de la loi du 19 novembre 2024 visant à renforcer les outils de régulation des meublés du tourisme à l'échelle locale, qui a modifié le régime fiscal des meublés de tourisme^328(*).

Toutefois, la commission considère, bien que cette disposition n'entraîne aucun effet dans le droit existant, que l'article permettrait d'effectuer une coordination entre les assiettes visées à l'article L. 136-4 du code de la sécurité sociale avec l'article L. 731-14-1 A du code rural et de la pêche maritime.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article 9 quater (nouveau)
Suppression de l'exclusion des tâches réalisées par des entreprises de travaux forestiers de l'exonération dégressive pour l'embauche de travailleurs occasionnels et demandeurs d'emploi (TO-DE)

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, propose d'étendre le bénéfice de l'exonération dégressive de cotisations patronales pour l'embauche de travailleurs occasionnels et demandeurs d'emploi (TO-DE) dans le secteur agricole aux saisonniers des entreprises de travaux forestiers.

La commission propose de supprimer cet article.

I - Le dispositif proposé

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article inséré par l'Assemblée nationale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

A. Les travailleurs occasionnels des entreprises de travaux forestiers sont exclus de l'exonération prévue à l'article L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime

1. Présentation du droit existant

L'article L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime dispose que « les employeurs relevant du régime de protection sociale des professions agricoles sont exonérés des cotisations mentionnées au I de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale pour les travailleurs occasionnels qu'ils emploient ».

L'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale fixe les modalités de la réduction dégressive des cotisations à la charge de l'employeur au titre des assurances sociales.

L'article L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime dispose à son troisième alinéa que les travailleurs occasionnels pour des tâches réalisées par des entreprises de travaux forestiers sont exclus de l'exonération prévue pour les employeurs visés supra.

Le dispositif actuel d'exonération pour les travailleurs saisonniers agricoles prévoit une réduction de 38,96 points sur les cotisations patronales pour les salaires allant jusqu'à 1,25 Smic, relevé à ce niveau par l'article 8 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025^329(*), similaire à la situation antérieure à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019^330(*).

Pour les rémunérations dépassant 1,2 Smic, cette exonération diminue progressivement selon un coefficient de dégressivité défini par décret, jusqu'à s'annuler complètement à 1,6 Smic, comme c'est le cas pour les allègements généraux. Au-delà de ce plafond, seules les réductions ciblées sur les bandeaux famille (1,8 point jusqu'à 3,5 Smic) et maladie (6 points jusqu'à 2,5 Smic) continuent de s'appliquer^331(*).

Jusqu'à 1,6 Smic, ce régime spécifique reste plus avantageux pour les employeurs agricoles que les allègements de droit commun. Par ailleurs, les exploitants ont la possibilité, conformément au VI de l'article L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime, de basculer vers les allègements dégressifs standard si la durée d'emploi du saisonnier dépasse 119 jours par année civile.

2. Historique du dispositif et présentation de ses principaux enjeux

Le principe d'une exonération spécifique de cotisations sociales pour l'emploi de travailleurs saisonniers agricoles, déjà ancien, vise à soutenir la compétitivité des entreprises agricoles. Le travail saisonnier représente plus de 30 % des heures travaillées du salariat agricole^332(*). L'article 62 de la loi du 1^er février 1995 de modernisation de l'agriculture^333(*) a introduit pour la première fois un dispositif de réduction des taux de cotisations d'assurances sociales dues pour ces travailleurs, calculée sur le salaire réel. Auparavant, les cotisations étaient calculées sur une base forfaitaire prévue par arrêté, ce qui permettait une exonération de moitié.

Le dispositif a évolué à plusieurs reprises, notamment lors de la refonte des allègements généraux opérée par l'article 8 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019^334(*). Initialement, cet article prévoyait la suppression pure et simple du régime d'exonération lié à l'emploi des travailleurs occasionnels et des demandeurs d'emploi, mais il avait été finalement décidé de le maintenir temporairement avant son basculement vers les allègements généraux.

L'article 16 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021^335(*) a repoussé son abrogation au 1^er janvier 2023 mais l'article 8 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025^336(*) a prévu la pérennisation de l'exonération à champ constant.

Le dispositif bénéficiait en 2023 à plus de 69 541 exploitations agricoles pour 913 943 contrats concernés. Le salaire moyen versé aux saisonniers agricoles (1,14 Smic) et la durée moyenne plutôt courte (21 jours) rendent l'exonération totale dans la plupart des cas^337(*).

B. L'article vise à élargir aux entreprises de travaux forestiers l'exonération dégressive pour l'embauche de travailleurs occasionnels et demandeurs d'emploi (TODE)

L'article 9 quater, introduit par l'amendement n° 1202 du député Julien Dive, identique à l'amendement n° 1700 du rapporteur général de la commission des affaires sociales Thibault Bazin, modifie l'article L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime en supprimant l'exclusion des tâches réalisées par des entreprises de travaux forestiers du dispositif.

La députée Katiana Levavasseur indique en séance publique que les entreprises de travaux forestiers « sont injustement exclues [du dispositif d'exonération] alors qu'elles réalisent les mêmes tâches que les exploitants agricoles, comme l'entretien, le reboisement, les coupes ou encore le débroussaillage »^338(*).

II - La position de la commission

La commission considère, comme les années précédentes, qu'il n'est pas opportun d'élargir de nouveau la réduction « TO-DE » à un nouveau secteur, a fortiori dans le contexte budgétaire actuel.

Par ailleurs, le présent article est proche d'amendements régulièrement présentés à l'Assemblée nationale et au Sénat lors des discussions des projets de loi de financement de la sécurité sociale. Dans le cas du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, onze amendements de ce type ont été rejetés, après avoir reçu un avis défavorable de la commission et du Gouvernement.

La commission relève toutefois des divergences de chiffrage entre le Gouvernement et la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale. Le présent article ne vise que les entreprises de travaux forestiers (ETF), ce qui, selon la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, restreint son coût à 5 millions d'euros^339(*). La ministre de l'action et des comptes publics a toutefois considéré que le coût de cet article demeure « compris entre 40 et 80 millions ».

La commission a adopté un amendement n° 607 de suppression du présent article.

La commission propose de supprimer cet article.

Article 9 quinquies (nouveau)
Exonération de cotisations à la mutualité sociale agricole les dons en nature effectués par les agriculteurs

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, propose d'exonérer de cotisations à la mutualité sociale agricole les dons en nature effectués par les agriculteurs.

La commission propose de supprimer cet article.

I - Le dispositif proposé

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article inséré par l'Assemblée nationale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

A. Le droit en vigueur

L'article L. 136-4 du code de la sécurité sociale dispose que la contribution due au titre de l'activité des travailleurs indépendants agricoles est assise sur le montant des produits tirés de ces mêmes activités, diminué du montant des charges que l'acquisition de ces produits nécessitent. Il énumère ensuite la liste des produits exclus d'une telle contribution.

L'article L. 266-2 du code de l'action sociale et des familles définit l'aide alimentaire comme « la fourniture de denrées alimentaires aux personnes en situation de vulnérabilité économique ou sociale ».

Pour information, l'article 238 bis du code général des impôts fixe les modalités de la réduction d'impôt pour les versements effectués par les entreprises assujetties à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés.

B. Le droit proposé

L'article 9 quinquies, introduit par l'amendement n° 886 du député Guillaume Garot, adopté avec un avis défavorable du Gouvernement, vise à modifier l'article L. 136-4 du code de la sécurité sociale en précisant que « le montant des dons en nature de produits [...] effectuée à destination de personnes morales habilitées au titre de l'article L. 266-2 du code de l'action sociale et des familles » serait exclu des produits faisant l'objet d'une contribution sociale au titre de l'activité des travailleurs indépendants agricoles.

Le dispositif ne prévoit pas de plafond à l'exemption.

II - La position de la commission

La commission considère, au regard de la situation des comptes sociaux, qu'il n'est pas opportun de créer une nouvelle niche sociale.

La commission a adopté un amendement n° 608 de suppression du présent article.

La commission propose de supprimer cet article.

Article 9 sexies (nouveau)
Extension du dispositif de la Lodéom aux chambres d'agriculture
et aux chambres de commerce et d'industrie des outre-mer

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, propose d'étendre le dispositif de la Lodéom aux chambres d'agriculture et aux chambres de commerce des outre-mer.

La commission propose de supprimer cet article.

I - Le dispositif proposé

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article inséré par l'Assemblée nationale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

A. Le droit existant

L'article L. 510 du code rural et de la pêche maritime dispose que les chambres d'agriculture ont une fonction de représentation des intérêts de l'agriculture auprès des pouvoirs publics et des collectivités territoriales. Elles assurent la mise en oeuvre d'un service public industriel et commercial et relèvent donc de ce statut.

L'ordonnance n° 2006-1207 du 2 octobre 2006 et la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche leur confient de larges missions auprès des agriculteurs. Elles assurent l'accompagnement technique et économique des exploitations agricoles, la formation professionnelle des agriculteurs, la participation à l'aménagement du territoire rural, et la représentation du secteur auprès des pouvoirs publics. Leur financement repose principalement sur la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties, acquittée par les propriétaires fonciers, complétée par des prestations de services facturées aux exploitants et des subventions publiques ciblées^340(*).

L'article L. 710-1 du code de commerce dispose que les chambres de commerce et d'industrie représentent les entreprises commerciales, industrielles et de services implantés sur leur territoire. Elles exercent des missions d'appui au développement économique, par l'accompagnement à la création et au développement d'entreprises, les services à l'export et à l'internationalisation, la gestion d'infrastructures économiques tels que les ports maritimes, les aéroports et la formation professionnelle via leurs établissements d'enseignement supérieur. Leur financement provient de la taxe pour frais de chambres, calculée sur la cotisation foncière des entreprises, ainsi que des revenus générés par leurs activités commerciales et la gestion de leurs équipements.

Les dispositions de la loi pour l'ouverture et le développement économique des outre-mer (Lodéom) visent à dynamiser l'emploi salarié ultramarin en proposant une exonération dégressive de cotisations patronales. Le dispositif est critiqué par l'inspection générale des finances, qui le considère inefficient et peu lisible^341(*).

La commission renvoie au commentaire de l'article 9 pour davantage de précisions sur le dispositif de la Lodéom.

B. Le droit proposé

L'article 9 sexies, introduit par l'amendement n° 1977 de la députée Béatrice Bellay, complèterait l'article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale, en disposant que l'exonération s'appliquerait aux chambres d'agriculture^342(*) et aux chambres de commerce et d'industrie^343(*).

L'avis du Gouvernement et du rapporteur général de la commission des affaires sociales sur l'amendement étaient défavorables^344(*).

II - La position de la commission

La commission considère que les dispositifs de la loi pour l'ouverture et le développement économique de l'outre-mer^345(*) (Lodéom) doivent faire l'objet d'une concertation avec les acteurs économiques locaux afin de réformer l'ensemble du dispositif, particulièrement coûteux et qui manque de lisibilité. Elle considère aussi qu'il n'est pas opportun d'étendre son champ.

La commission relève également que les allègements généraux de cotisations patronales et les exonérations spécifiques, comme la Lodéom, ne concernent que les employeurs assujettis à l'obligation d'adhésion au régime d'assurance chômage. Les chambres consulaires, en tant qu'établissements publics administratifs employant majoritairement des agents publics, en sont donc exclues, d'autant que leur budget repose principalement sur des subventions et une fiscalité affectée. Bien que ces chambres exercent à la fois des missions de service public et des activités industrielles et commerciales, étendre ces exonérations soulève des difficultés pratiques majeures. En effet, il est complexe de distinguer, pour un même agent, les tâches relevant d'une activité concurrentielle de celles liées au service public.

La commission insiste ainsi sur le fait qu'il est risqué de brouiller la frontière entre des entreprises concurrentielles et des organismes parapublics. L'adoption de l'article pourrait contraindre les chambres à dissocier leurs activités afin de respecter le droit de la concurrence et nuirait in fine à la cohérence des politiques publiques qu'elles déploient.

Elle a donc adopté l'amendement n° 609 de suppression du présent article.

La commission propose de supprimer cet article.

Article 9 septies (nouveau)
Réintégration de certaines entreprises d'armement maritime
dans le dispositif d'exonération de contributions sociales

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, propose de réintégrer les navires de fret et la plupart des navires de service dans le dispositif d'exonérations de contributions patronales d'assurance chômage et d'allocations familiales.

La commission propose de supprimer cet article.

I - Le dispositif proposé

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article inséré par l'Assemblée nationale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

A. Le droit en vigueur

Le régime spécial de sécurité sociale des marins, géré par l'Établissement national des invalides de la marine (Énim), repose sur un système de cotisations calculées non sur le salaire réel mais sur un salaire forfaitaire fixé par arrêté pour chacune des 280 fonctions maritimes. Les entreprises d'armement bénéficient actuellement de deux types d'exonérations : les « charges Enim » (cotisations maladie et vieillesse) instituées en 2005 pour tous les armateurs, et les « charges non-Enim » (allocations familiales et assurance chômage) créées en 2007^346(*) pour les navires de passagers puis étendues en 2016^347(*) à l'ensemble des navires de commerce par la loi pour l'économie bleue. Ces exonérations visent à renforcer la compétitivité des navires français face à la concurrence internationale.

L'article L. 5553-11 du code des transports soumet le bénéfice des exonérations « charges non-Enim » à des conditions cumulatives. Le navire doit battre pavillon français ou d'un État membre de l'Union européenne, ou partir à l'Espace économique européen ou de la Suisse et être dirigé depuis un établissement stable en France. Il doit être affecté à des activités soumises à une concurrence internationale conformément aux orientations européennes^348(*) Au moins 25 % de l'équipage doit être composé de ressortissants européens ou suisses. En 2021, ce dispositif concernait 382 navires et environ 10 000 marins, soit un tiers des affiliés Enim, représentant un manque à gagner de cotisations estimé à 47 millions d'euros^349(*).

L'interprétation extensive de la notion de « concurrence internationale » inclut des activités peu exposées comme le transport fluvial ou le nettoyage de navires à quai, interrogeant la pertinence du dispositif. Par ailleurs, les rémunérations élevées des marins sur les navires de fret et de service démontrent une faible sensibilité à la compétitivité-prix. Seuls les navires de transport de passagers, employant des personnels moins qualifiés, sont réellement exposés à une concurrence internationale significative basée sur les coûts salariaux^350(*).

L'article 22 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025^351(*) a recentré les exonérations employeur de cotisations familiales et de contributions à l'assurance chômage au bénéfice des seuls navires de transports de passagers. Lors de la commission mixte paritaire du même projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025^352(*), il a été en outre décidé de maintenir l'exonération pour les navires câbliers et les navires de service consacrés aux énergies marines renouvelables, compte tenu du caractère stratégique de ces activités.

B. Le dispositif proposé

L'article 9 septies, introduit par l'amendement n° 388 du député Didier Le Gac, vise à modifier l'article L. 5553-11 du code des transports afin de réintégrer l'ensemble des entreprises mentionnées au premier alinéa de cet article dans le champ de l'exonération des cotisations d'allocations familiales et des contributions à l'assurance chômage.

Les entreprises concernées seraient toutes celles qui affectent des navires à des activités de transport ou à des activités de services maritimes qui relèvent des orientations de l'Union européenne sur les aides d'État au transport maritime et qui sont soumises à titre principal à une concurrence internationale.

II - La position de la commission

La commission considère qu'il n'est pas opportun de revenir sur l'équilibre trouvé dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025^353(*).

En outre, la commission estime que le contexte budgétaire ne permet pas de rajouter de nouveaux dispositifs qui élargissent le champ des niches sociales existantes.

Elle a donc adopté un amendement n° 610 tendant à supprimer le présent article.

La commission propose de supprimer cet article.

Article 10
Transférer le rendement de la clause de sauvegarde
au sein d'une nouvelle contribution

Cet article prévoit de transférer le rendement actuel de la clause de sauvegarde (dont le mécanisme serait maintenu) au sein de la contribution sur le chiffre d'affaires des entreprises pharmaceutiques due au titre de l'article L. 245-6 du code de la sécurité sociale. Il prévoit ainsi la création d'une contribution individualisée, dite « supplémentaire », sur le chiffre d'affaires de chaque entreprise.

La commission propose de supprimer cette réforme non concertée.

I - Le dispositif proposé

A. La clause de sauvegarde est devenue un outil de régulation budgétaire pérenne

1. Conçue comme un outil de régulation de dernier recours, la clause de sauvegarde a été profondément réformée en 2024

Créée par la LFSS pour 1999^354(*), la clause de sauvegarde avait alors été conçue comme une « corde de rappel » budgétaire, destinée à permettre le respect de l'Ondam dans le cas où les outils de régulation infra-annuelle et microéconomique du secteur (remises^355(*), baisses de prix négociées avec le CEPS^356(*), etc.) ne permettraient pas de respecter le niveau de dépenses d'assurance maladie prévu.

Le dispositif a, depuis, subi de nombreuses modifications. Ainsi, il a vu depuis 2014 ses modalités de calcul modifiées quasiment chaque année. La LFSS pour 2024^357(*) a profondément réformé l'assiette, les modalités de liquidation et d'appel de la clause de sauvegarde à compter du 1^er janvier 2026, date repoussée au 1^er janvier 2027 par la LFSS pour 2025^358(*).

a) La clause de sauvegarde des médicaments est conçue comme un filet de sécurité budgétaire exceptionnel visant à respecter les objectifs de dépense

Lorsque le chiffre d'affaires, minoré des remises, réalisé au cours d'une année civile par l'ensemble des entreprises exploitant une ou plusieurs spécialités pharmaceutiques est supérieur à un montant M fixé annuellement en LFSS, l'ensemble de ces entreprises est assujetti à une contribution, affectée à la Caisse nationale de l'assurance maladie (Cnam)^359(*). Cette contribution ou « clause de sauvegarde » est conçue comme un outil de régulation budgétaire en dernier ressort ayant pour objectif d'inciter les industriels à maîtriser l'évolution de leur chiffre d'affaires.

• Un barème progressif est appliqué sur le chiffre d'affaires au-delà du montant M :

- la part entre le montant M et 1,005 fois ce montant est soumise à un taux de prélèvement de 50 % ;

- la part comprise entre 1,005 et 1,010 fois le montant M à un taux de 60 % ;

- la part supérieure à 1,010 fois le montant M, enfin, est soumise à un taux de 70 %.

• Le montant de la contribution collective est ensuite réparti individuellement en chaque entreprise :

- à concurrence de 70 %, au prorata de leur chiffre d'affaires - part dite « activité » ;

- à concurrence de 30 %, en fonction de la progression de leur chiffre d'affaires par rapport à l'année précédente - part dite « croissance ».

• Des règles de plafonnement et d'abattement peuvent, enfin, conduire à moduler la contribution due par chaque entreprise :

D'une part, le montant de la contribution due par chaque entreprise redevable ne peut, en principe, excéder 10 % de son chiffre d'affaires hors taxes réalisé au titre des médicaments concernés réalisé en France métropolitaine et dans les départements, régions et collectivités d'outre-mer concernés^360(*).

D'autre part, un mécanisme d'abattement est prévu par le code de la sécurité sociale^361(*) :

- les entreprises qui ont conclu avec le comité économique des produits de santé (CEPS) une convention^362(*) portant sur au moins 90 % de leur chiffre d'affaires réalisé au titre des médicaments qu'elles exploitent peuvent signer un accord prévoyant le versement de l'ensemble ou d'une partie de la contribution « M » due au titre de la clause de sauvegarde sous forme de remises dites « exonératoires » versées aux unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales.

Si les remises « exonératoires » ainsi versées sont supérieures ou égales à 95 % du montant de la contribution due au titre de la clause de sauvegarde (« contribution M »), alors l'entreprise est exonérée de cette dernière ;

- peuvent également être exonérées de la contribution au titre de la clause de sauvegarde (« contribution M »), les entreprises ayant accepté conventionnellement une baisse de prix net d'une ou plusieurs spécialités qu'elles exploitent dans les cas suivants :

• L'assiette de la clause de sauvegarde a été progressivement élargie pour comprendre l'ensemble des médicaments pris en charge, entièrement ou partiellement, par l'assurance maladie.

Celle-ci correspond au chiffre d'affaires réalisé au cours de l'année civile en France métropolitaine, en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin au titre des médicaments par l'ensemble des entreprises assurant l'exploitation, l'importation ou la distribution parallèle de spécialités pharmaceutiques.

Sont pris en compte pour le calcul du chiffre d'affaires les médicaments^364(*) :

- dispensés en ville et inscrits au remboursement ;

- inscrits sur la liste de rétrocession et pouvant, en conséquence, être rétrocédés par des pharmacies à usage intérieur à des patients ;

- pris en charge en sus de la tarification à l'activité hospitalière et relevant de la « liste en sus » pour les activités de médecine, chirurgie et obstétrique (MCO) ou de soins de suite de réadaptation (SSR) ;

- bénéficiant d'une autorisation ou d'un cadre de prescription compassionnelle ou d'une autorisation d'importation parallèle ;

- bénéficiant du régime dérogatoire de prise en charge à l'issue de la période d'accès précoce ;

- ceux pris en charge au titre de l'accès direct.

Depuis la LFSS pour 2023, sont également intégrés à l'assiette les médicaments acquis par Santé publique France pour faire face aux menaces sanitaires graves ou aux défaillances du marché. Les LFSS pour 2024 et 2025 ont quant à elles prévu un plafonnement pour les spécialités génériques.

Le chiffre d'affaires, ainsi calculé, est minoré du montant des remises conventionnelles consenties par les exploitants lors de la négociation avec le Comité économique des produits de santé (CEPS) du prix de leurs spécialités.

L'assiette de la clause de sauvegarde des médicaments ne comprend ainsi que la part des ventes du secteur pharmaceutique ayant, in fine, donné lieu à une prise en charge totale ou partielle de l'assurance maladie.

Calcul de la clause de sauvegarde collective pour l'industrie pharmaceutique jusqu'au 1^er janvier 2027*

* Que cet article ne propose pas de modifier.

Source : Commission des affaires sociales

La procédure de déclaration et de recouvrement de la clause de sauvegarde prévoit que les entreprises redevables de la contribution sont tenues de remettre à un Urssaf la déclaration permettant de déterminer le chiffre d'affaires réalisé au cours de l'année avant le 1^er avril de l'année n+1. Après phases d'analyse et d'échanges entre l'Urssaf, le CEPS et l'Acoss, le montant de la contribution due est transmis avant le 1^er octobre pour un paiement qui doit survenir avant le 1^er novembre de l'année n+1.

b) La LFSS pour 2024 a réformé la clause de sauvegarde des médicaments

La clause de sauvegarde des médicaments a été profondément réformée par la LFSS pour 2024 afin de simplifier la procédure de liquidation et d'appel de la clause en la rapprochant de celle applicable aux dispositifs médicaux. Cette réforme - que le présent article ne propose pas de modifier - doit entrer en vigueur le 1^er janvier 2027 et s'appliquera, en conséquence, à la contribution due par les entreprises au titre de l'année 2026^365(*).

• Cette réforme de la LFSS 2024 modifie, d'abord, l'assiette de la clause pour asseoir celle-ci non plus sur le chiffre d'affaires des entreprises, mais sur le montant remboursé par l'assurance maladie aux assurés sociaux au cours de l'année civile, minoré des remises consenties par les entreprises, des marges des distributeurs, des honoraires de dispensation et des taxes en vigueur.

Elle révise, en conséquence, la règle de calcul de la contribution en prévoyant que celle-ci sera égale, désormais, à 90 % de la différence entre le montant remboursé par l'assurance maladie et le montant M.

La contribution demeure, en revanche, répartie entre les entreprises assujetties, à concurrence de 70 %, au prorata du montant remboursé par l'assurance maladie au titre des médicaments qu'elles exploitent, importent ou distribuent et, à concurrence de 30 %, en fonction de la progression de ce montant remboursé par rapport à l'année précédente.

Enfin, le plafond de la contribution due par chaque entreprise est également adapté à la nouvelle assiette. Celui-ci ne s'élèvera plus à 10 % de son chiffre d'affaires hors taxes, mais à 12 % du montant remboursé par l'assurance maladie au titre des médicaments que l'entreprise exploite, importe ou distribue.

Calcul de la clause de sauvegarde collective pour l'industrie pharmaceutique
à partir du 1^er janvier 2027*

* Que cet article ne propose pas de modifier.

Source : Commission des affaires sociales

• La LFSS pour 2024 a, en conséquence, également revu les modalités de liquidation et d'appel de la clause.

Il n'appartiendra plus à chaque entreprise de déclarer son chiffre d'affaires, mais à la Cnam, à l'Atih et à Santé publique France de transmettre à l'Urssaf Caisse nationale, avant le 15 juillet de l'année n+1 et selon des modalités prévues par décret, les montants totaux remboursés par l'assurance maladie pour chaque entreprise. Le CEPS demeure, lui, chargé de transmettre à l'Urssaf Caisse nationale, pour la même date, les montants des remises prises en compte pour les entreprises redevables.

Le Gouvernement avait alors défendu cette réforme en indiquant que celle-ci visait à alléger les contraintes déclaratives des entreprises et résoudre les difficultés de liquidation et de recouvrement observées ces dernières années. Les règles actuelles faisant dépendre le calcul de la clause des déclarations transmises par les entreprises, chaque erreur ou retard individuel est, en effet, susceptible de ralentir la procédure collective de liquidation.

La commission avait quant à elle formulé des inquiétudes quant aux potentielles conséquences sur la répartition de la charge entre entreprises. Les entreprises concentrant leur activité sur des produits avec un taux de prise en charge élevé, notamment les médicaments innovants, seraient nécessairement soumis à un effort plus important. Par ailleurs, la commission avait regretté l'absence de documentation et d'étude d'impact réellement poussée sur les effets de cette réforme. C'est pourquoi, à l'initiative de la rapporteure générale, le Sénat avait repoussé au 1^er janvier 2027 la mise en oeuvre de cette réforme. Force est de constater que l'absence de données sur les effets redistributifs de la réforme est toujours d'actualité.

2. Le fort dynamisme des dépenses de médicaments a considérablement augmenté le rendement de la clause de sauvegarde

La clause de sauvegarde sur le médicament a été presque systématiquement déclenchée ces dernières années, et ce, alors même que, par nature, le déclenchement de la clause n'est censé intervenir que de manière exceptionnelle. Tant et si bien que le rendement de la clause de sauvegarde est désormais pleinement intégré dans les hypothèses financières du Gouvernement lors de l'élaboration de la loi de financement de la sécurité sociale.

a) Le dynamisme des dépenses et l'insuffisance des outils de régulation

• Portées par le vieillissement de la population, le développement des maladies chroniques et les d'innovations récentes, les ventes de médicaments ont connu une croissance soutenue ces dernières années.

D'après le CEPS, le chiffre d'affaires global hors taxes des médicaments remboursables s'est ainsi établi, en 2024, à 37,4 milliards d'euros. En hausse de près de 7 % par rapport à 2023^366(*).

Une telle tendance apparaît dans les deux principales catégories de dépenses :

- les médicaments délivrés en pharmacies d'officine, dont les ventes progressent de 6 % entre 2023 et 2024 pour atteindre 26,4 milliards d'euros. Cette progression est toutefois moins forte que les trois années précédentes (8,4 % en 2021, 9,7 % en 2022 et 7,7 % en 2023) ;

- le chiffre d'affaires hors taxes des médicaments hospitaliers remboursables, qui comprennent les médicaments inscrits sur la liste en sus des prestations d'hospitalisation, ceux rétrocédés par les pharmacies à usage intérieur et ceux bénéficiant de dispositifs d'accès dérogatoires progresse de 8,5 % en 2024 pour atteindre environ 10,8 milliards d'euros. En son sein, les ventes de médicaments inscrits sur la liste en sus représentent la plus grande part avec 7,7 milliards d'euros, en hausse de 14,4 % par rapport à 2023.

Ventes de médicaments remboursables (2012-2024)

(en milliards d'euros)

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après des données publiées par le CEPS (2025)

Dans un périmètre différent, incluant les médicaments rétrocédés comme les remises conventionnelles consenties par les industriels à l'assurance maladie, la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees) des ministères sociaux fait état d'une augmentation de la consommation de médicaments en ambulatoire de 5,5 % entre 2023 et 2024. Cette progression, constatée pour la quatrième année consécutive, contraste avec une baisse presque continue observée entre 2014 et 2020^367(*).

• Deux principaux outils de régulation microéconomique permettent au CEPS de maîtriser l'augmentation des dépenses de l'assurance maladie, sans toutefois suffire à contenir le dynamisme observé ces dernières années.

D'une part, le comité procède à des campagnes de baisse de prix sur des produits d'ores et déjà inscrits au remboursement, selon des critères fixés par le code de la sécurité sociale ou dans certaines situations prévues par l'accord-cadre conclu avec Les entreprises du médicament (Leem)^368(*).

Les économies attendues des baisses de prix sont, chaque année, précisées dans les annexes au projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) et s'élèvent à plusieurs centaines de millions d'euros. D'après le CEPS, ces baisses de prix se sont élevées, en 2024, à près de 994 millions d'euros (dont 663 millions d'euros de baisses dans le champ ville). L'annexe 5 au PLFSS pour 2025 prévoit un objectif de baisse de prix des médicaments et dispositifs médicaux pour 1,4 milliard d'euros.

Économies permises par les baisses de prix (2012-2024)

(en millions d'euros)

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après des données publiées par le CEPS (2025)

D'autre part, le CEPS négocie avec les entreprises des remises, remboursées par l'exploitant à l'assurance maladie sans venir pour autant réduire le prix facial affiché. Deux principaux types de remises peuvent être distingués^369(*) :

- les remises dites « produits », qui peuvent être subordonnées à la réalisation d'une ou plusieurs conditions - accord prix/volume, plafonnement de la dépense totale, etc. - ou, au contraire, inconditionnelles - remises « à la première boîte » ;

- les remises associées aux procédures d'accès dérogatoires.

Remises « produits » et « accès dérogatoires » brutes (2012-2024)

(en millions d'euros)

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après des données publiées par le CEPS (2025) - montant des remises accès dérogatoires 2024 non disponible à date

Dans l'annexe au PLFSS déposé relative à l'Ondam^370(*), le Gouvernement fait état d'une accélération de la progression des dépenses d'assurance maladie relatives aux produits de santé depuis 2019. Ainsi, le taux de croissance annuel moyen des dépenses suivies s'est établi pour la période 2019-2023, hors covid-19, à 2,8 % : 2,1 % pour les médicaments et 3,7 % pour les dispositifs médicaux. En 2024, les dépenses de médicaments remboursés après déduction des remises et de la clause de sauvegarde ont progressé de + 5,7 %^371(*).

Selon l'annexe précitée, sur la période cumulée 2024-2025, les produits de santé super nets^372(*) progresseraient de + 3,7 % par an, soit environ un point plus rapidement que sur la période 2019-2023. La plus faible hausse du rendement des remises par rapport aux années précédentes expliquant en partie cette évolution^373(*).

Malgré le maintien d'une forte dynamique spontanée de la dépense prévue pour 2026 (+ 6,6 %, après + 6,4 % pour 2025 en PLFSS 2025 et + 7,2 % en 2024), les dépenses de produits de santé super nettes se stabiliseraient (- 0,2 %, dont - 1,3 % pour les médicaments et + 2,7 % pour les dispositifs médicaux) en raison de mesures d'économies sur les produits de santé portées à 3,1 milliards d'euros, après 2,1 milliards d'euros en 2025 et 1,3 milliard d'euros en 2024.

b) L'augmentation du rendement de la clause de sauvegarde

• Sous l'effet du dynamisme des dépenses de médicaments précédemment évoqué et du fait de l'insuffisance des mécanismes de régulation microéconomique, la clause de sauvegarde, pourtant conçue comme devant être exceptionnelle, a agi ces dernières années en véritable dispositif fiscal, au rendement comparable à celui des outils de régulation traditionnellement mobilisés par le CEPS.

Depuis 2022, le Gouvernement tient d'ailleurs compte de cette évolution en anticipant, désormais, un déclenchement du dispositif et en estimant, en conséquence, un rendement attendu dans les annexes jointes aux PLFSS déposés.

Surtout, le produit de la clause de sauvegarde a très fortement augmenté ces dernières années. Alors qu'il demeurait, depuis 2015, inférieur à 200 millions d'euros, il s'est établi à 671 millions d'euros pour 2021 et 1,6 milliard d'euros pour 2023, d'après l'annexe 9 au PLFSS pour 2026.

Le rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2023 soulignait l'importance prise par le dispositif, en indiquant que celui-ci suffit à ramener le taux de croissance annuel moyen des dépenses de produits de santé, pour la période 2019-2022, de 3,4 % à 2,5 %.

• Les LFSS pour 2024 et 2025 ont cherché à maîtriser cette croissance du rendement de la clause de sauvegarde en fixant un montant permettant d'assurer un niveau de rendement.

La LFSS pour 2024 a notamment révisé à la hausse le montant M pour 2023, réduisant de 120 millions d'euros la recette attendue au titre de la même année pour la maintenir à 1,6 milliard d'euros. La même loi a, d'autre part, fixé le montant M pour 2025 à 26,4 milliards d'euros, de manière à contenir le rendement de la clause de sauvegarde due au titre de l'année 2024 au même montant de 1,6 milliard d'euros. Toutefois, preuve des difficultés d'estimation de ce montant, le rendement effectif de la clause au titre de l'année 2024 (et payé en 2025) devrait légèrement dépasser la prévision (1,7 milliard d'euros, soit + 0,1 milliard d'euros)^374(*).

La LFSS pour 2025 avait fixé le montant M à 27,25 milliards d'euros permettant ainsi selon l'étude d'impact une progression de 5,6 % des dépenses tout en assurant une stabilisation du rendement de la clause de sauvegarde à 1,6 milliard d'euros.

Produit de la clause de sauvegarde des médicaments après abattements

(en millions d'euros)

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, sur la base de données publiées par le CEPS (2025)

La clause de sauvegarde et les mécanismes de remises constituent désormais une importante source de recettes avec un fort dynamisme pour l'Assurance maladie. Ainsi, les recettes issues des remises conventionnelles et de la clause de sauvegarde devraient augmenter de 16,3 % en 2025 et de 13,3 % en 2026^375(*).

B. La contribution sur le chiffre d'affaires des industries pharmaceutiques

L'article 12 de la loi n° 2013-1203 du 23 décembre 2013 de financement de la sécurité sociale pour 2014 a supprimé la taxe jusqu'alors prévue à l'article 1600-0 N du code général des impôts pour la remplacer par une contribution prévue à l'article L. 245-6 du code de la sécurité sociale.

Ledit article L. 245-6 du code de la sécurité sociale prévoit une contribution, au profit de la Caisse nationale de l'assurance maladie, portant sur le chiffre d'affaires des entreprises pharmaceutiques qui assurent l'exploitation, l'importation parallèle et la distribution parallèle de spécialités pharmaceutiques commercialisées en France. Cette contribution est composée d'une section dite « de base » et d'une section dite « additionnelle ». Son rendement est évalué à 1,2 milliard d'euros en 2024 et 2025^376(*).

L'assiette de la contribution dite « de base » concerne le chiffre d'affaires hors taxes relatif aux spécialités pharmaceutiques ci-dessous mentionnées, que celles-ci soient ou non remboursables et/ou prises en charge par l'Assurance maladie. Elle porte donc sur l'ensemble des médicaments bénéficiant d'un enregistrement et ceux bénéficiant d'une autorisation de mise sur le marché, nationale ou européenne.

Le taux de cette contribution assise sur le chiffre d'affaires hors taxes réalisé en France a été relevé à 0,20 % par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 et n'a pas été modifié depuis.

Sont exclus certains médicaments génériques ne faisant pas l'objet d'un remboursement sur la base d'un tarif forfaitaire de responsabilité ou dont le prix de vente est identique à celui des autres spécialités du même groupe et les médicaments orphelins.

L'assiette de la contribution dite « additionnelle » est constituée par le chiffre d'affaires hors taxes relatif aux spécialités pharmaceutiques inclus dans l'assiette dans la contribution dite « de base » et qui sont remboursables par l'Assurance maladie.

Le taux de cette contribution assise sur le chiffre d'affaires hors taxes réalisé en France a été relevé à 1,6 % depuis sa mise en place par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014. Certains médicaments connaissent donc un taux agrégé de 1,8 %.

Pour la contribution dite « de base » comme pour la contribution « additionnelle », le chiffre d'affaires concerné s'entend déduction faite des remises accordées par l'entreprise. Le champ des « remises accordées par l'entreprise » fait l'objet d'un certain nombre de contentieux qui ont amené le Gouvernement à intégrer dans le PLFSS des dispositions interprétatives développées ci-après.

C. L'article opère le transfert du rendement de la clause de sauvegarde au sein d'une contribution supplémentaire dû au titre de l'article L. 245-6 du code de la sécurité sociale

Le présent article prévoit de transférer le rendement actuel de la clause de sauvegarde au sein de la contribution due au titre de l'article L. 245-6 du code de la sécurité sociale. Une contribution, dite « supplémentaire », est ainsi créée au sein de cette contribution, qui comporte déjà deux sections dites « de base » et « complémentaire ». Le périmètre des spécialités relevant de cette contribution « supplémentaire » est aligné sur celui de la clause de sauvegarde, dont les paramètres ne sont pas modifiés.

Le calcul de cette nouvelle section est individualisé, renforçant ainsi la lisibilité du montant dû par chaque entreprise. Le taux appliqué pourra être revu annuellement et sera minoré pour les spécialités génériques afin de limiter l'ampleur de la contribution due au titre de ces spécialités.

En contrepartie, le montant M est rectifié pour 2025 et fixé pour 2026 à un niveau permettant d'assurer un rôle de filet de sécurité et d'éviter une augmentation au global de la taxation des entreprises du secteur.

Enfin, l'article prévoit plusieurs dispositions de validation législative et interprétatives afin de préciser les modalités de calcul de l'assiette servant au calcul de la contribution due au titre de la clause de sauvegarde et de la contribution au titre de l'article L. 245-6.

1. Précisions relatives à l'assiette de la clause de sauvegarde

Le 1° et le 2° du présent article visent à préciser, d'une part, que les remises commerciales mentionnées à l'article L. 138-9 du code de la sécurité sociale ne sont pas déduites de l'assiette de calcul de la clause de sauvegarde (L. 138-10 et L. 138-11) et, d'autre part, les modalités de prise en compte des situations donnant lieu à des assiettes individuelles négatives.

Le 2° modifie ainsi l'article L. 138-11 afin de préciser que si la différence entre le chiffre d'affaires et le montant des remises minorées est négative alors les remises ne sont pas déduites de l'assiette de la contribution.

2. Validations législatives

Ces modifications sont accompagnées de deux mesures de validation législative prévues aux II et III du présent article.

En effet, comme toute décision administrative, les décisions du CEPS concernant les montants dus au titre de la clause de sauvegarde ou de la contribution sur le chiffre d'affaires au titre de l'article L. 245-6 sont susceptibles de faire l'objet de recours gracieux ou contentieux. Selon le rapport d'activité 2024 du CEPS, une vingtaine de recours sont enregistrés par an : 44 % des requêtes reçues en 2024 concernent les décisions du CEPS relatives à la clause de sauvegarde.

Le II prévoit ainsi que les montants dont sont redevables les entreprises au titre de la clause de sauvegarde pour les années 2021-2024 sont validés et ne peuvent plus faire l'objet de recours dès lors que ce recours porte sur :

- l'intégration des remises mentionnées à l'article L. 138-9 dans le chiffre d'affaires pris en compte pour le calcul de la contribution par les entreprises redevables ;

- la non-déduction de l'assiette de la contribution lorsque la différence entre le chiffre d'affaires d'une entreprise et le montant de ces remises (à l'exclusion des remises mentionnées à l'article L. 138-9) est négative.

Le III quant à lui vient valider les montants notifiés aux entreprises au titre de la contribution mentionnée à l'article L. 245-6 du code de la sécurité sociale sur la période 2014-2024 qui ne peuvent plus faire l'objet de recours dès lors que ces derniers portent sur la prise en compte du chiffre d'affaires incluant l'ensemble des remises versées par les laboratoires, à l'exclusion des remises mentionnées à l'article L. 138-9. Il valide donc la non-déduction dans l'assiette des remises produits, des remises fixées par le CEPS, des remises relevant des accès dérogatoires et en liens avec des prescriptions hors AMM. Pour rappel, le IV de l'article L. 245-6 prévoit aujourd'hui que le chiffre d'affaires servant d'assiette « s'entend déduction faite des remises accordées par les entreprises ». La rapporteure générale s'étonne de l'étendue de la période couverte par cette mesure de validation législative (dix ans) et s'interroge sur la proportionnalité d'une telle mesure au regard des principes édictés par le Conseil constitutionnel. Comme l'a indiqué le Conseil constitutionnel, à l'occasion du contrôle qu'il a exercé sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 (décision n° 2003-486 DC du 11 décembre 2003), une validation de nature strictement financière ne peut être justifiée que si les montants en cause sont susceptibles d'affecter de façon significative les équilibres budgétaires. Ainsi, dans la décision précitée, il a annulé une mesure tendant à valider les actions de recouvrement de la taxe sur la promotion de spécialités pharmaceutiques perçue sur le fondement de l'article L. 245-2 du code de la sécurité sociale, interprété de façon extensive par l'administration fiscale. Le Conseil a ainsi estimé « qu'eu égard au montant des recouvrements concernés, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale ne pouvaient être affectées de façon significative en l'absence de validation ». La rapporteure générale ne dispose pas au moment de la rédaction de ce rapport des montants précis concernés par ces mesures de validation législative. Lors de son audition par la rapporteure générale, le Leem a toutefois estimé que les contentieux concernés pourraient représenter jusqu'à 1 milliard d'euros.

Il est important de noter que toutefois, en l'état, les dispositions des 1° et 2° seront, à compter du 1^er janvier 2027, écrasées par la nouvelle rédaction du I de l'article L. 138-10 et de l'article L. 138-11 issues de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 qui prévoit une réforme des modalités de calcul de la clause de sauvegarde (cf supra).

3. Instauration de la « contribution supplémentaire »

Le 3° du présent article réécrit l'article L. 245-6 du code de la sécurité sociale afin de mettre en place une « contribution supplémentaire » ayant pour objectif d'intégrer de manière pérenne au budget de l'assurance maladie les recettes issues de la clause de sauvegarde, initialement conçue comme devant être activée de manière exceptionnelle.

• Concernant la contribution qui prend le nom de contribution « de base », le texte déposé ne modifie pas les paramètres de calcul. Il précise explicitement en revanche les remises qui ne doivent pas être déduites de l'assiette de calcul du chiffre d'affaires.

Ainsi, en lien avec la mesure de validation législative présentée ci-avant, la nouvelle rédaction de l'article L. 245-6 précise que ne doivent pas être déduites du chiffre d'affaires servant d'assiette les remises prévues :

- aux articles L. 162-16-5-1-1, L. 162-16-5-1-2 et L. 162-16-5-2, associées aux procédures d'accès dérogatoires (précoce et compassionnel) ;

- à l'article L. 162-17-5 s'agissant des remises que l'exploitant peut consentir afin de ne pas se voir appliquer les baisses de prix ou de tarif de responsabilité que le CEPS peut mettre en oeuvre au-delà d'un certain niveau de dépenses d'assurance maladie au titre des dispositifs médicaux visés ;

- aux L. 162-18, L. 162-18-1, L. 162-18-2 et L. 162-22-7-1 et à l'article 62 de la loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022, dites « produits » qui peuvent être liées à la réalisation d'une condition - accord prix/volume par exemple - ou inconditionnelles comme les remises « à la première boîte ».

En revanche, il précise que les remises dites « commerciales » prévues à l'article L. 138-9 du code de la sécurité sociale doivent être déduites du calcul du chiffre d'affaires servant d'assiette à la contribution.

· Concernant la contribution « additionnelle », la nouvelle rédaction proposée par l'article 10 complète le périmètre des entreprises soumises à cette contribution. Pour rappel, la contribution additionnelle s'applique aux entreprises soumises à la contribution de base lorsque l'une ou plusieurs spécialités pharmaceutiques donnent lieu à remboursement et figurent sur certaines listes (liste en sus par exemple). La rédaction proposée élargit ces listes en y ajoutant celles inscrites sur la liste en sus de soins médicaux et de réadaptation (SMR) (article L. 162-23-6) ainsi que les spécialités bénéficiant du régime dérogatoire de prise en charge à l'issue de la période d'accès précoce (L. 162-16-5-1-2 du code de la sécurité sociale).

Cette contribution additionnelle est assise sur le chiffre d'affaires hors taxe réalisé en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer au titre des spécialités répondant aux critères applicables à la contribution de base et inscrites sur les listes :

- dispensés en ville et inscrits au remboursement^378(*) ;

- inscrits sur la liste de rétrocession et pouvant, en conséquence, être rétrocédés par des pharmacies à usage intérieur à des patients^379(*) ;

- pris en charge en sus de la tarification à l'activité hospitalière et relevant de la « liste en sus » pour les activités de médecine, chirurgie et obstétrique (MCO)^380(*) ou de soins de suite de réadaptation (SSR)^381(*) ;

- bénéficiant d'une prise en charge au titre de l'autorisation d'accès précoce^382(*) ;

- bénéficiant du régime dérogatoire de prise en charge à l'issue de la période d'accès précoce^383(*) ;

- ceux pris en charge au titre de l'accès direct^384(*).

• Enfin, la nouvelle rédaction proposée de l'article L. 245-6 crée au III une « contribution supplémentaire » correspondant au transfert le rendement attendu de la clause de sauvegarde en 2025 et 2026. Le rendement attendu de cette taxe par le Gouvernement est donc fixé à 1,6 milliard d'euros.

4. Assiette de la « contribution supplémentaire »

Le périmètre des médicaments relevant de cette contribution supplémentaire fixé au III. A est identique à celui pris en compte dans le cadre du calcul de la clause de sauvegarde.

Toutefois à la différence de la clause de sauvegarde dont le montant est calculé collectivement puis réparti individuellement entre chaque entreprise, le texte prévoit une contribution individualisée définie via deux taux :

- un taux de base assis sur les ventes au cours d'une année civile au titre des spécialités figurant sur les listes mentionnées ci-dessus sans déduction des remises produits (L. 162-18, L. 162-18-1, L. 162-18-2 et L. 162-22-7-1 et à l'article 62 de la loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022), fixées par le CEPS (L. 162-17-5), relevant des accès dérogatoires et des remises en lien avec les prescriptions hors AMM (L. 162-16-5-1-1, L. 162-16-5-1-2 et L. 162-16-5-2) ainsi que des remises commerciales (article L. 138-9) ;

- un taux différencié minoré par rapport au taux de base et s'appliquant aux spécialités génériques afin de limiter le niveau de la contribution due au titre de ces spécialités.

La contribution dite « supplémentaire » est donc calculée sur une assiette différente de celle de la clause de sauvegarde telle que définie à l'article L. 138-10. Pour rappel, la clause de sauvegarde est assise sur une assiette du chiffre d'affaires déduction faite de toutes les remises (chiffre d'affaires « net »). La contribution supplémentaire de l'article L. 245-6 est quant à elle assise sur le chiffre d'affaires « brut » sans déduction de toutes les remises. Le Gouvernement précise dans l'annexe 9 au PLFSS que la non-déductibilité des remises permettra de « soutenir les spécialités dites matures, les génériques, les biosimilaires et les hybrides substituables ». En effet, ces médicaments, à la différence des médicaments innovants, ne bénéficient pas ou très peu de remises.

5. Taux de la « contribution supplémentaire »

Le VIII du présent article fixe les différents taux applicables à cette contribution supplémentaire : 4,24 % en 2025 et 4,01 % en 2026 pour le taux de base et 1,75 % et 1,65 % respectivement en 2025 et 2026 pour le taux différencié. Ces taux devront donc être revus annuellement par le Parlement.

Par ailleurs, comme cela est le cas pour la clause de sauvegarde et afin d'assurer la soutenabilité pour ces entreprises, le montant de la contribution supplémentaire est plafonné à 10 % du chiffre d'affaires de l'entreprise minoré des remises à l'exception des remises commerciales.

Concernant les modalités de recouvrement, le texte prévoit, sur le modèle de ce qui existe pour les contributions de base et additionnelle, un mécanisme d'acompte avant le 1^er juin de l'année en cours à hauteur de 95 % du produit du chiffre d'affaires réalisé au cours de l'année civile précédente. La régularisation doit ensuite avoir lieu avant le 1^er octobre de l'année n+1.

Enfin, un mécanisme de taxation d'office et de majoration forfaitaire en cas de déclarations manifestement erronées ou d'absence de déclaration dans les délais est institué au V de l'article L. 245-6 dans sa rédaction issue du présent article.

6. Fixation des montants M pour 2025 et 2026

Les V et VII du présent article fixent quant à eux les montants M pour 2025 et 2026.

Le Gouvernement propose ainsi de remonter le montant M adopté en LFSS 2025 en le portant à 30,60 milliards d'euros (contre 27,25 milliards d'euros initialement votés), afin de pouvoir permettre la mise en oeuvre de la contribution supplémentaire dès 2025 tout en évitant que le mécanisme de la clause de sauvegarde ne se déclenche.

Le montant M pour 2026 est fixé à 26,65 milliards d'euros soit un montant sensiblement identique à celui voté en LFSS 2024 (26,4 milliards d'euros). On peut noter que ce montant en 2024 avait déjà vocation à contenir le rendement de la clause de sauvegarde due au titre de l'année 2024 au montant de 1,6 milliard d'euros. Le montant M pour 2026 est exprimé pour la première fois en montant remboursé par l'Assurance maladie, et non plus en chiffre d'affaires des entreprises du secteur, pour un premier appel sur cette base en 2027.

Dès lors, on peut s'interroger sur fait de fixer le montant M pour 2026 à ce niveau tout en attendant que le mécanisme ne se déclenche pas au regard de l'évolution tendancielle des dépenses de médicaments (taux de croissance annuel moyen de 4,6 % entre 2022 et 2024)^385(*).

Évolution des dépenses remboursées, des montants des remises produits,
des montants de la contribution M, entre 2017 et 2024

(en milliards d'euros)

Source : Cnam, Améliorer la qualité du système de santé et maîtriser les dépenses : les propositions de l'Assurance Maladie pour 2026, juillet 2025

Le VI fixe quant à lui le niveau du montant Z pour 2026. Ce montant Z constitue le seuil de déclenchement de la clause de sauvegarde des dispositifs médicaux, dont l'assiette est calculée sur la base des montants remboursés au titre des produits et prestations inscrits sur la liste des produits et prestations remboursables par l'Assurance maladie et pris en charge « en sus » des prestations d'hospitalisation.

Ces montants s'entendent nets des remises conventionnelles. En 2024, les dépenses totales (hors remises) de dispositifs médicaux qui sont remboursées au titre de la liste des produits et prestations remboursables (LPPR) se sont élevées à 22,4 milliards d'euros, dont 11,5 milliards d'euros remboursées par l'Assurance maladie obligatoire, soit une hausse de 5,2 % par rapport à 2023^386(*).

Le montant Z est ainsi fixé à 2,19 milliards d'euros en 2026, contre 2,26 milliards en 2025. Ce montant était fixé à 2,31 milliards d'euros en 2024 et à 2,21 milliards d'euros en 2023. Depuis sa création, le montant Z n'a jamais été atteint et les industriels n'ont jamais eu à s'acquitter d'une contribution au titre de la clause de sauvegarde. Toutefois, en raison du dynamisme des dépenses de dispositifs médicaux, les rendements attendus de cette clause pour 2025 (sur les montants remboursés en 2024) et 2026 (sur les montants remboursés en 2025) s'élèvent entre 100 et 150 millions d'euros^387(*).

En cas de déclenchement de la clause de sauvegarde, la contribution est égale à 90 % de la différence entre le montant remboursé par l'assurance maladie, minoré des remises conventionnelles, et le montant Z. Ce montant est ensuite individualisé pour chacune des entreprises concernées au prorata du montant remboursé par l'assurance maladie au titre des produits et prestations qu'il exploite.

II - Le dispositif transmis au Sénat

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article modifié par ces amendements adoptés par l'Assemblée nationale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

Outre plusieurs amendements rédactionnels et de coordination du rapporteur général, le texte transmis au Sénat intègre trois amendements adoptés par l'Assemblée.

Un amendement présenté par le groupe Socialistes et apparentés^388(*) qui remplace le taux minoré pour les médicaments génériques et orphelins par une exonération complète des médicaments génériques, hybrides et biologiques du calcul de l'assiette de la contribution supplémentaire instauré par le présent article.

Un amendement présenté par Mme Karine Lebon et plusieurs de ses collègues, visant à obliger l'organisme de recouvrement à procéder à une taxation d'office du chiffre d'affaires de l'entreprise concernée en cas de déclarations manifestement erronées.

Enfin, le présent article intègre un amendement^389(*) porté par Michel Lauzzana (Ensemble pour la République) qui prolonge sur l'année 2026 le mécanisme de plafonnement de la contribution due par les entreprises du médicament au titre de la clause de sauvegarde pour les spécialités, génériques, les médicaments sous tarif forfaitaire de responsabilité, les spécialités de référence ayant le même prix que leur spécialité générique et pour les spécialités de référence lorsque leur prix de vente au public est inférieur à un seuil fixé défini par décret.

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission

• Cet article propose d'intégrer en base les 1,6 milliard d'euros issus de la clause de sauvegarde dans un nouveau dispositif fiscal existant sans concertation ni étude d'impact sur la répartition de la charge entre les entreprises concernées. Cette contribution s'ajoute à la clause de sauvegarde conçue comme une mesure exceptionnelle, permettant de corriger, le cas échéant, les évaluations budgétaires des dépenses et besoins de santé relatifs aux médicaments.

• Si cette demande de prévisibilité a été portée par les industriels et notamment le Leem, le contexte dans lequel elle s'inscrit rend cette nouvelle taxe difficilement absorbable, notamment pour les TPE et PME du secteur. En effet, l'instauration de cette taxe pérenne s'accompagne d'un objectif de baisse de prix à un niveau élevé (1,4 milliard d'euros), ainsi que de la mise en oeuvre concomitante pour 2026 d'un système de paiement par acompte des remises (article 11 du PLFSS).

• Par ailleurs, aucune mesure d'abattement similaire à celle existant pour la clause de sauvegarde n'est mise en place. Entendu par la rapporteure générale, le CEPS a souligné le risque que pouvait représenter une telle absence dans ses négociations de remise avec les laboratoires en vue d'obtenir des baisses de prix.

•Au regard du caractère particulièrement imprévisible de la clause de sauvegarde, la commission s'interroge sur le risque de déclenchement de celle-ci en 2025 et 2026 dans des proportions non maîtrisées. Le montant dû au titre de la clause de sauvegarde au titre de l'année n n'est en effet connu des entreprises concernées qu'à la fin de l'année n+1. Ce montant viendrait alors s'ajouter à la nouvelle contribution due par les entreprises sur leur chiffre d'affaires créée par cet article.

• Concernant le montant Z, son déclenchement plus que probable au regard des montants prévus porte un risque pour les industriels du secteur et envoie un signal négatif en faveur de l'innovation. Lors de son audition par la rapporteure générale, le Syndicat national de l'industrie des technologies médicales (Snitem) a estimé qu'en cas de déclenchement de la clause de sauvegarde, environ 50 % de la charge devrait peser sur des TPE/PME. La rapporteure générale a souhaité déposer un amendement visant à rehausser le montant Z afin de limiter les effets du déclenchement de la clause de sauvegarde sur le tissu industriel (amendement n°613).

• La commission souligne le contexte international tendu dans lequel s'inscrit ce PLFSS. Au regard de la politique tarifaire sur les médicaments que souhaite mettre en oeuvre le Président Donald Trump pour baisser les prix des médicaments aux États-Unis (Most favoured Nation), la création d'une taxe perçue sur le chiffre d'affaires brut sur lequel les entreprises reversent des remises et affectant principalement les entreprises commercialisant des médicaments innovants pose question et envoie un signal négatif pour l'investissement dans notre pays.

C'est pourquoi la commission propose de supprimer la création de la contribution supplémentaire au titre du chiffre d'affaires prévue par cet article (amendement n°611). Afin d'éviter une perte de ressources pour l'Assurance maladie, la commission a toutefois fixé le montant M à un niveau permettant d'assurer un rendement d'1,6 milliards d'euros (amendement n°613).

· Par ailleurs, la commission a souhaité modifier le plafonnement existant au titre de la prise en compte du chiffre d'affaires liés aux médicaments génériques et matures. Il est en effet nécessaire d'adapter ce plafond aux nouvelles règles en vigueur pour le calcul de la clause de sauvegarde qui sera désormais sur les montants remboursés et non plus sur le chiffre d'affaires (amendement n°614). Il s'agit de stabiliser les règles de liquidation de la clause de sauvegarde avant l'entrée en vigueur au 1^er janvier 2027 des nouvelles modalités de calcul de la clause de sauvegarde dont l'impact en termes de répartition de charge sur les entreprises reste encore à préciser.

· La commission a également adopté un amendement visant à supprimer la mesure de validation législative portant sur des contentieux couvrant une période de dix ans. Cette mesure, trop superficiellement présentée dans l'étude d'impact, interroge au regard des principes fixées par le Conseil constitutionnel concernant les mesures de validation législative (amendement n° 612).

• Enfin elle constate que malgré ses demandes répétées afin d'obtenir une véritable analyse de l'impact de la réforme des modalités de calcul de la clause de sauvegarde qui doit entrer en vigueur le 1^er janvier 2027, l'étude d'impact du PLFSS pour 2026 ne comporte toujours aucune information à destination du Parlement sur ce point. Interrogée à ce sujet, la direction de la sécurité sociale a simplement indiqué qu'il pouvait être « anticipé que les laboratoires dont le chiffre d'affaires est principalement composé de spécialités avec un taux de remboursement élevé voient leur contribution augmenter par rapport aux autres laboratoires », ce qui peut s'avérer contraire à l'objectif réitéré par la commission d'une clause de sauvegarde permettant de mieux tenir compte des enjeux de santé publique et de la criticité thérapeutique des médicaments.

La commission propose d'adopter cet article modifié par les amendements qu'elle a adoptés.

Article 10 bis (nouveau)
Exclusion des médicaments génériques et biosimilaires du calcul
de la clause de sauvegarde

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit d'exclure de l'assiette de la clause de sauvegarde les médicaments génériques, hybrides et biosimilaires.

La commission propose de supprimer cet article.

I - Le dispositif proposé

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article inséré par l'Assemblée nationale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

A. La clause de sauvegarde un outil de régulation budgétaire pérenne extrêmement complexe et imprévisible

Le principe, les modalités de fonctionnement et de calcul de la clause de sauvegarde sont largement présentés au commentaire de l'article 10 auquel le lecteur est invité à se reporter.

Le présent commentaire ne reprend donc pas ici ces développements.

B. La prise en compte des spécificités liées aux médicaments génériques, hybrides et biosimilaires dans le calcul de la clause de sauvegarde

La LFSS pour 2015^390(*) a instauré une exonération pour les médicaments génériques, à l'exception de ceux qui sont remboursés sur la base d'un tarif forfaitaire de responsabilité (TFR) ou dont le prix de vente n'est pas inférieur à celui de la spécialité de référence du groupe générique. En effet, ces derniers contribuent à faire diminuer le poids total des dépenses d'assurance maladie et il n'apparaît pas justifié de les faire contribuer via la clause de sauvegarde.

La LFSS pour 2019^391(*) a supprimé l'exclusion des médicaments génériques et orphelins de l'assiette de la clause de sauvegarde. L'étude d'impact du texte justifiait alors leur intégration dans la régulation opérée par la clause de sauvegarde par le fort dynamisme de la dépense associée aux médicaments génériques et orphelins. Par ailleurs, cette évolution permet également simplifier la déclaration par les entreprises ainsi que le recouvrement par les Urssaf.

Lors de l'examen de la LFSS pour 2024, le Sénat avait adopté un amendement du Gouvernement visant à tenir compte de la nature des produits constituant le chiffre d'affaires des laboratoires dans le calcul de la clause de sauvegarde, et plus particulièrement du statut générique des produits exploités. L'article 28 de la LFSS pour 2024 prévoit ainsi un plafonnement spécifique du montant de la contribution due par chaque entreprise imputable :

- aux spécialités génériques définies au 5° de l'article L. 5121-1 du code de la santé publique ;

- aux spécialités de référence auxquelles s'applique un tarif forfaitaire de responsabilité en application du II de l'article L. 162-16 du code de la santé publique ou dont le prix est identique à celui des spécialités génériques figurant dans le même groupe générique.

La contribution imputable à ces spécialités ne pouvait alors excéder 2 % du chiffre d'affaires réalisés au titre de ces derniers pour l'année 2024.

Aucune disposition spécifique ne prend aujourd'hui en compte les biosimilaires dans le calcul de la clause de sauvegarde.

C. Le dispositif proposé : Exclure le chiffre d'affaires issus des ventes de médicaments génériques, hybrides et biosimilaires de l'assiette de la clause de sauvegarde

L'article 10 bis, introduit à l'Assemblée nationale par deux amendements identiques^392(*) avec deux avis défavorables du Gouvernement et de la commission, vise à exclure du calcul de l'assiette de la clause de sauvegarde :

- les spécialités génériques définies au 5° de l'article L. 5121-1 du code de la santé publique ;

- les médicaments biologiques similaires définis au a du 15° de l'article L. 5121-1 du code de la santé publique ;

- les médicaments hybrides définis au c du 5° du même article.

Il modifie en ce sens l'article L. 138-10 du code de la sécurité sociale en le complétant par un III permettant de préciser que ces spécialités ne sont pas prises en compte dans le calcul du chiffre d'affaires constituant l'assiette de la contribution au titre de la clause de sauvegarde.

II - La position de la commission

Lors de l'examen de la LFSS pour 2025^393(*), la commission a souhaité appliquer à la clause de sauvegarde due au titre de l'année 2025, le plafonnement de la contribution des médicaments génériques et des spécialités de référence soumises à un tarif forfaitaire de responsabilité (TFR) introduit en 2024. Cela correspondait alors à une demande forte de certains secteurs, présentant des taux de rentabilité faibles et pour lesquels le poids de la clause de sauvegarde apparaît inadapté.

Ainsi pour le calcul de la clause de sauvegarde due au titre de l'année 2025 et versée par les industriels en 2026, le montant de la contribution prévue à l'article L. 138-12 sociale due par chaque entreprise redevable au titre des spécialités pharmaceutiques génériques définies au 5° de l'article L. 5121-1 du code de la santé publique et soumises au tarif forfaitaire de responsabilité ne peut excéder 1,75 % du chiffre d'affaires réalisé par l'entreprise au titre de ces mêmes spécialités.

Par ailleurs, le présent article vise à insérer dans le code de la santé publique une disposition qui, en l'état, sera difficilement articulable avec la nouvelle rédaction de l'article L. 138-10 prévue par l'article 28 de la LFSS pour 2024. En effet, les montants de la clause de sauvegarde appelés en 2027 et dus au titre de l'année 2026 seront calculés sur le montant remboursé par l'assurance maladie aux assurés sociaux au cours de l'année civile, minoré des remises consenties par les entreprises, des marges des distributeurs, des honoraires de dispensation et des taxes en vigueur. Il n'est donc pas pertinent de prévoir un mécanisme d'exemption sur le chiffre d'affaires réalisé puisque ce dernier ne sera plus prix en compte au titre de l'année 2026.

Par ailleurs, au regard de l'évolution des dépenses liées aux biosimilaires et du modèle économique de ces médicaments qui, bien que moins chers que les médicaments de référence, ne peuvent être assimilés aux génériques (voir commentaire de l'article 33), le fait d'exclure entièrement du calcul de la clause de sauvegarde ces mêmes médicaments, comme le propose cet article, ne paraît pas soutenable dans le contexte financier actuel de l'assurance maladie.

L'article 10 dans sa rédaction transmise par le Gouvernement au Sénat intègre un dispositif de plafonnement de la contribution individuelle de la clause de sauvegarde due par chaque entreprise au titre des spécialités génériques et matures. La commission a souhaité modifier le dispositif prévu à l'article 10 afin de prendre en compte les nouvelles règles de calcul sur le montant remboursé pour le paiement de la clause de sauvegarde due au titre de l'année 2026 (voir commentaire article 10).

C'est pourquoi, la commission a adopté un amendement n° 615 tendant à supprimer ce dispositif.

La commission propose de supprimer cet article.

Article 10 ter (nouveau)
Introduction d'un critère de territorialité dans le calcul de la clause de sauvegarde

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, introduit un critère de territorialité dans le calcul de la contribution individuelle due par chaque entreprise au titre de la clause de sauvegarde.

La commission propose de supprimer cet article

I - Le dispositif proposé

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article inséré par l'Assemblée nationale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

A. La clause de sauvegarde un outil de régulation budgétaire pérenne extrêmement complexe et imprévisible

Le principe et les modalités de fonctionnement et de calcul de la clause de sauvegarde sont largement présentés au commentaire de l'article 10, auquel le lecteur est invité à se reporter.

Le présent commentaire ne reprend donc pas ici ces développements.

B. Le dispositif proposé : introduire un critère de territorialité dans le calcul de la contribution individuelle due par chaque entreprise au titre de la clause de sauvegarde

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale après l'adoption de trois amendements identiques^394(*) malgré un avis défavorable de la commission et du Gouvernement, modifie les règles de calcul de la contribution individuelle due par chaque entreprise au titre de la clause de sauvegarde.

Cette modification s'appliquerait à l'article L. 138-12 du code de la sécurité sociale « dans sa rédaction résultant de la loi n° 2025-199 du 28 février 2025 », c'est-à dire dans sa rédaction en vigueur à compter du 1^er janvier 2027 pour le calcul de la contribution due au titre de l'année 2026.

Ainsi, il modifie les modalités de calcul à venir de cette contribution qui prévoient que le montant de la contribution due par chaque entreprise mentionnée au I de l'article L. 138-10 est déterminé :

« 1° À concurrence de 70 %, au prorata du montant remboursé par l'assurance maladie au titre des médicaments qu'elle exploite, importe ou distribue au sein du montant total remboursé par l'assurance maladie défini au même I ;

« 2° À concurrence de 30 %, en fonction de la progression du montant remboursé par l'assurance maladie au titre des médicaments que l'entreprise exploite, importe ou distribue par rapport à l'année précédente défini audit I. »

Le présent article remplace ces dispositions par la répartition des critères de calcul suivante :

- à concurrence de 50 % au prorata du montant remboursé ;

- à concurrence de 20 % toujours pour la progression du montant remboursé ;

- « à concurrence de 30 % » pour un nouveau critère fonction « du lieu de production des médicaments que l'entreprise exploite, importe ou distribue au sein du montant total remboursé par l'assurance maladie ».

II - La position de la commission

La commission partage l'objectif d'assurer la souveraineté en matière de médicament en favorisant certains lieux de production.

Toutefois, le mécanisme prévu viendrait complexifier le calcul de la contribution individuelle, alors même qu'une réforme d'ampleur va entrer en vigueur au 1^er janvier 2027 et s'appliquer sur les montants dus au titre de l'année 2026. Comme évoqué dans les précédents commentaires, il semble essentiel de stabiliser les règles de liquidation de la clause de sauvegarde avant l'entrée en vigueur au 1^er janvier 2027 des nouvelles modalités de calcul de la clause de sauvegarde dont l'impact en termes de répartition de charge sur les entreprises reste encore à préciser. Par ailleurs, l'impact sur la répartition de la charge des entreprises de ce nouveau critère mériterait d'être mieux documenté avant de modifier les critères de calcul dans la loi.

De plus, comme l'a précisé Stéphanie Rist, ministre de la santé, en séance à l'Assemblée nationale, ce dispositif risque d'entrer en conflit avec la politique mise en place par le CEPS pour faire baisser les prix de certains médicaments en tenant compte du lieu de production. L'article L. 162-16-4 du code de la sécurité sociale prévoit à ce titre que le prix de vente au public des médicaments « tient compte de la sécurité d'approvisionnement du marché français que garantit l'implantation des sites de productions ».

Il apparaît plus pertinent de continuer à travailler sur les mécanismes de fixation des prix des médicaments et de négociation de remises afin d'améliorer la prise en compte du lieu de production.

À ce titre, le dispositif d'avoirs sur remises^395(*) du Conseil stratégique des industries de santé, applicables à des laboratoires exploitant des produits pharmaceutiques, et qui pourraient être élargis aux dispositifs médicaux, visent à mieux prendre en compte les investissements sur le territoire français et le lieu d'implantation industrielle. Les avoirs sur remises au titre CSIS sont accordés aux entreprises ayant opéré ou devant opérer en Europe des investissements de nature à créer, accroitre ou maintenir des activités de production et de recherche dans le secteur des produits de santé. Ce sont ces dispositifs qui sont essentiels au maintien de la souveraineté nationale dans le secteur et qu'il apparait nécessaire de renforcer. Ainsi, le total des nouveaux avoirs CSIS octroyés au début de l'année 2024 et pouvant être utilisés pour le paiement des remises dues au titre de 2023 (ou reportés) a été de près de 160 millions d'euros, dont près de 73 millions d'euros au titre d'investissements devant être opérés^396(*).

De plus, le CEPS prévoit également l'octroi de « périodes de stabilité de prix facial » pour certains produits, auxquels les investissements doivent être liés. Ces accords prennent notamment en compte les investissements en Europe et notamment en France concernant les capacités de production, la R&D et les solutions numériques.

Ces mécanismes de convention médicament par médicament permettent de suivre de manière plus précise et réactive l'évolution des projets d'investissement, de mieux identifier la réalité de ces investissements en CAPEX (dépenses en capital effectuées par une entreprise pour acquérir, améliorer ou maintenir des actifs à long terme) et non en sous-traitance ou encore d'assurer la traçabilité des produits. Ils constituent à ce titre une politique plus efficace pour assurer la souveraineté européenne et nationale que le mécanisme de calcul proposé par cet article.

C'est pourquoi, la commission a adopté un amendement n° 616 tendant à supprimer ce dispositif.

La commission propose de supprimer cet article.

Article 11
Instaurer un mécanisme d'acompte des remises
relatives aux produits de santé

Le présent article met en oeuvre un mécanisme d'acompte des remises conventionnelles dont s'acquittent les industriels du secteur du médicament et du dispositif médical.

La commission propose d'adopter cet article avec modifications.

I - Le dispositif proposé

A. Les remises sur les produits de santé : un outil majeur de la régulation des dépenses de médicaments

1. La fixation du prix des produits de santé faisant l'objet d'un remboursement

Le prix des médicaments faisant l'objet d'un remboursement est fixé à la suite de négociations entre le comité économique des produits de santé (CEPS) et les entreprises qui souhaitent commercialiser leur médicament. Plusieurs critères sont alors pris en compte et notamment :

- la valeur thérapeutique du médicaments (ou amélioration du service médical rendu - ASMR). Cette échelle entre I (service médical rendu majeur) et V (service médicale rendu inexistant) est établie par la Haute Autorité de santé ;

- le niveau d'implantation de sites de fabrication sur le territoire français garantissant ainsi l'approvisionnement du marché français ;

- le volume des ventes attendues : plus le médicament s'adresse à une population limitée plus il nécessite un prix de vente élevé pour assurer la soutenabilité du laboratoire.

Ce prix de départ a tendance à diminuer avec le temps en fonction des réévaluations du rapport bénéfices-risques du médicament. Ces baisses de prix sont décidées par le CEPS.

Deux prix peuvent alors être fixés : le prix public et officiel dit « prix facial » et le prix « net », moins élevé, qui est le prix réellement payé par la collectivité et connu seulement du CEPS et de l'industriel. Ce prix négocié relève du secret des affaires.

Le passage du prix « facial » au prix « net » se fait par un mécanisme de remises qui consiste pour l'industriel à reverser à l'assurance maladie une partie du chiffre d'affaires réalisé sur le produit en question. Les remises permettent au final à l'assurance maladie de payer les médicaments (prix nets) moins chers que leur prix officiel (prix facial).

Le prix facial ainsi affiché sur le marché français, qui sert de référence notamment en Europe, permet aux industriels du médicaments de négocier plus facilement lorsqu'ils cherchent à s'implanter dans d'autres pays. Il permet aussi d'assurer une convergence des prix publics sur les différents marchés. Il permet enfin d'assurer la soutenabilité des dépenses en produit de santé.

Deux principaux types de remises peuvent être distingués :

- les remises conventionnelles « produits » définies à l'article L. 162-18 du code de la sécurité sociale. Ces remises peuvent être subordonnées à la réalisation d'une ou plusieurs conditions - accord prix/volume^397(*), plafonnement de la dépense totale, etc. - ou, au contraire, inconditionnelles - remises « à la première boîte »^398(*) ;

- les remises obligatoires associées aux procédures d'accès dérogatoires (accès précoce et accès compassionnel).

Concernant les remises « produits », un nombre limité de spécialités concentre la majorité des remises. Ainsi, selon le rapport d'activité provisoire du CEPS pour 2025, « la moitié du montant total des remises produits venues en déduction du coût effectivement supporté par l'assurance maladie obligatoire pour ces traitements est concentrée sur quatorze produits ».

Des dispositifs de remises existent également pour les dispositifs médicaux. Comme pour les médicaments, le CEPS est amené à négocier avec les entreprises des accords de prix entre un prix « facial » et un prix « net », fonction notamment du niveau d'amélioration du service attendu (ASA), pouvant se traduire par le versement de remises.

Ainsi figurent sur la liste des produits et prestations remboursables (LPP) les prix publics des dispositifs, les prix nets restant confidentiels. De nombreux pays étrangers utilisent dès lors la tarification publique française comme base pour leur tarification nationale. Ces remises peuvent être « dès la première unité », sur le fondement d'un accord prix-volume ou conditionnées à des clauses de performance ou de résultats.

L'article L. 165-4 du code de la sécurité sociale prévoit les dispositifs associés à la fixation du prix ou du tarif d'un produit ou d'une prestation par le CEPS et pouvant se traduire par le versement de remises à l'assurance maladie. Comme pour les médicaments, ces remises peuvent être conventionnelles ou imposées. Le CEPS indique dans son rapport d'activité pour 2023 que les mécanismes de remises découlent pour la quasi-totalité d'accords conventionnels entre le CEPS et des entreprises.

Des remises existent également dans le cadre des dispositifs d'accès transitoire^399(*). Elles s'appliquent lorsqu'un produit ou une prestation ayant fait l'objet d'une prise en charge transitoire est inscrit au remboursement et que son prix est fixé par convention avec le CEPS au titre de l'une ou de plusieurs de ses indications. Selon le CEPS, aucune remise obligatoire d'accès transitoire n'a été appelée à ce titre en 2024.

Enfin, le code de la sécurité sociale autorise les exploitants de médicaments à consentir des remises, ristournes et avantages commerciaux aux pharmacies d'officine, destinés à favoriser la pénétration de leurs produits et à adapter son prix aux réalités économiques^400(*).

Le code de la sécurité sociale prévoit un plafonnement des gestes commerciaux consentis à hauteur :

- de 2,5 % du prix fabricant hors taxes (PFHT), pour l'ensemble des médicaments ;

- de 50 %, au plus, du PFHT, pour les médicaments inscrits au répertoire des groupes génériques, les spécialités de référence dont le prix de vente au public est identique à celui des autres spécialités du même groupe générique ou les spécialités non génériques soumises à un tarif forfaitaire de responsabilité. L'article 33 de la LFSS pour 2025 a inclus dans ce plafond dérogatoire, les spécialités hybrides substituables figurant au registre mentionné au dernier alinéa de l'article L. 5121-10 du code de la santé publique, pour les médicaments biologiques similaires substituables.

En cas d'absence de déclaration de ces gestes commerciaux dans les délais requis, ou lorsque celle-ci s'avère manifestement inexacte, le CEPS peut fixer une pénalité financière annuelle à la charge du fournisseur fautif, dans la limite de 5 % du chiffre d'affaires hors taxes réalisé au titre des ventes concernées^401(*).

2. Le fort dynamisme des recettes liées aux dispositifs de remise

L'article L. 162-18 prévoit que les remises doivent être « exceptionnelles et temporaires ». Or leur usage et leur rendement sont en très forte progression depuis plusieurs années et les remises sont devenues un outil de régulation des dépenses de premier plan.

Remises « produits » et « accès dérogatoires » brutes (2012-2024)

(en millions d'euros)

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après des données publiées par le CEPS (2025) - montant des remises accès dérogatoires 2024 non disponible à date

En effet, depuis 2016, les taux de croissance des remises médicaments s'établissaient entre + 20 % et + 40 % par an. Les montants de remises conventionnelles appelés étaient de 460 millions en 2012 et 1,9 milliard en 2018. En 2022, hors clause de sauvegarde et dispositifs d'accès dérogatoires, elles s'élevaient à 5,7 milliards d'euros et 7,9 milliards sont attendus en 2024 (8,2 milliards en incluant les produits de santé).

À noter que la LFSS pour 2024, sur la base de prévisions arrêtées à l'été 2023, prenait en compte l'hypothèse d'un taux de croissance des remises de 20 %. In fine, le produit à recevoir devrait être plus faible et représenter une croissance de 8,7 % des remises entre 2023 et 2024. L'annexe 9 du présent PLFSS retient l'hypothèse d'une croissance du montant des remises de 10 % entre 2024 et 2025 pour un rendement attendu de près de 9 milliards d'euros.

Le montant total des remises sur les produits et prestations ne cesse également de croître depuis 2019. En 2023, la croissance du montant total des remises sur les produits et prestations, bien qu'inférieure à celle constatée au cours des trois années précédentes (+ 15 % en 2020, + 38 % en 2021 et + 45 % en 2022), atteint encore + 10 %^402(*).

En 2023, les parts respectives que représentent les remises versées au titre des dépenses en ville représentent 64 % du total et celles au titre de produits de la liste en sus à l'hôpital, 36 %.

Montant des remises produits sur les dispositifs médicaux 2014-2024

(en millions d'euros)

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après des données publiées par le CEPS - rapport d'activité pour 2023 (décembre 2024)

B. La mise en place d'un mécanisme d'acompte permettant de faciliter la gestion de trésorerie de l'assurance maladie

Le présent article modifie les articles L. 162-18 (relatif aux remises conventionnelles dans le secteur du médicament) et L. 165-4 (relatif aux remises conventionnelles dans le secteur des dispositifs médicaux) du code de la sécurité sociale afin de faire évoluer les conditions de récupération desdites remises conventionnelles. En ce qu'il met en place un nouveau mécanisme d'acompte pour faciliter la trésorerie de la Caisse nationale de l'assurance maladie (Cnam), cet article n'a qu'un effet limité sur l'équilibre budgétaire de l'assurance maladie. En revanche, il constitue un gain considérable pour l'Acoss. En effet, le versement par acompte en 2026 des remises pour un montant estimé à 8,2 milliards d'euros en 2024 diminuera sensiblement le besoin de financement prévisionnel de l'Acoss, qui sans cette mesure se serait établi à 86,5 milliards d'euros.

Actuellement, ces remises sont appelées à l'automne de l'année suivant l'année pour laquelle elles sont dues, à l'issue d'une phase d'échange entre le CEPS et chaque laboratoire pharmaceutique ou entreprise commercialisant un dispositif médical. Ce versement retardé entraîne des coûts de trésorerie important pour la Cnam, qui doit ainsi recourir à l'emprunt pour combler ses besoins.

Ainsi, son 1°a prévoit les modifications nécessaires de l'article L. 162-8 relatif aux remises conventionnelles des médicaments. Le i du même a corrige une erreur de référence afin de correctement viser la définition du prix, du tarif et du coût nets. Le ii dudit a quant à lui réécrit le III de l'article L. 162-8 afin de prévoir ainsi un mécanisme d'acompte des remises conventionnelles basé sur 95 % du montant dû au titre de « l'antépénultième année civile » c'est-à-dire du dernier appel de remise connu. La rapporteure note à ce titre une incohérence entre le texte du dispositif qui fait mention de l'antépénultième année civile (soit N-3) par rapport à l'année au cours de laquelle les remises sont versées à l'assurance maladie et l'étude d'impact qui mentionne l'année N-2, soit l'avant-dernière année comme année de référence pour établir le montant de l'acompte versé au cours de l'année N.

Il prévoit également que ces remises sont versées de manière provisionnelle « chaque trimestre de l'année civile au titre de laquelle elles sont dues ». L'annexe 9 au PLFSS précise que le montant de 95 % des dernières remises connues permet d'éviter le risque de reversement de trop-perçu par l'Acoss auprès des industriels lors de la phase de régularisation.

Enfin, la régularisation portant sur la différence entre les acomptes versés et la somme réellement due intervient « pendant l'année civile suivant celle au titre de laquelle ces remises sont dues ». C'est-à-dire en N+1 une fois le montant final des remises du au titre de l'année N connu et fixé par le CEPS.

Le même mécanisme est prévu au b du 1° du présent article qui modifie l'article L. 165-4 du code de la sécurité sociale concernant les remises applicables aux dispositifs médicaux.

Le 2° prévoit les dispositions transitoires concernant le secteur du médicament nécessaires à la mise en oeuvre de ce mécanisme d'acompte puis régularisation. Ces dispositions transitoires s'appliqueraient dès 2026 afin de permettre une mise en place du mécanisme en 2027.

Calendrier de la phase de transition et à compter de la pleine entrée en vigueur du dispositif (secteur du médicament uniquement)