Proposition de loi visant à lever, dans les territoires d'outre-mer, l'interdiction de recherche, d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures

Rapports législatifs

Rapport n° 297 (2025-2026), déposé le 21 janvier 2026

Les informations clés

Nature

Rapport - Première lecture

N° 297

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 janvier 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur la proposition de loi
visant à lever, dans les territoires d'outre-mer, l'interdiction de recherche, d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures,

Par M. Vincent LOUAULT,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente ; MM. Alain Chatillon, Daniel Gremillet, Mme Viviane Artigalas, MM. Franck Montaugé, Franck Menonville, Bernard Buis, Fabien Gay, Vincent Louault, Mme Antoinette Guhl, M. Philippe Grosvalet, vice-présidents ; MM. Laurent Duplomb, Daniel Laurent, Mme Sylviane Noël, M. Rémi Cardon, Mme Anne-Catherine Loisier, secrétaires ; Mmes Martine Berthet, Marie-Pierre Bessin-Guérin, MM. Yves Bleunven, Michel Bonnus, Denis Bouad, Jean-Marc Boyer, Jean-Luc Brault, Frédéric Buval, Henri Cabanel, Alain Cadec, Guislain Cambier, Mme Anne Chain-Larché, MM. Patrick Chaize, Patrick Chauvet, Pierre Cuypers, Daniel Fargeot, Gilbert Favreau, Mmes Amel Gacquerre, Marie-Lise Housseau, Annick Jacquemet, Micheline Jacques, MM. Yannick Jadot, Gérard Lahellec, Mmes Marianne Margaté, Pauline Martin, MM. Serge Mérillou, Jean-Jacques Michau, Sebastien Pla, Christian Redon-Sarrazy, Mme Évelyne Renaud-Garabedian, MM. Olivier Rietmann, Daniel Salmon, Marc Séné, Lucien Stanzione, Jean-Claude Tissot.

Voir les numéros :

Sénat :

185 et 298 (2025-2026)

L'ESSENTIEL

Réunie le 21 janvier 2026, la commission des affaires économiques, suivant l'avis de son rapporteur, Vincent Louault, a adopté la proposition de loi visant à lever, dans les territoires d'outre-mer, l'interdiction de recherche, d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures.

Pour mémoire, lors de l'examen du projet de loi « Hulot » en première lecture au Sénat, une dérogation avait été introduite au bénéfice des outre-mer, avant d'être supprimée par l'Assemblée nationale à l'occasion de la nouvelle lecture.

La commission considère que le contexte social dans les outre-mer d'une part, et géopolitique d'autre part, plaide en faveur de la levée de cette interdiction. Une telle décision permettrait, en cas de découverte de gisements d'hydrocarbures liquides ou gazeux exploitables, de contribuer à la souveraineté énergétique de la France et de générer des recettes qui participeraient utilement au développement des territoires ultramarins concernés, au premier rang desquels la Guyane.

La commission a adopté un amendement déposé par l'auteur de la proposition, visant à étendre le dispositif à Saint-Pierre-et-Miquelon, territoire auquel s'applique le code minier.

I. LA « LOI HULOT » : UNE INITIATIVE DAVANTAGE DIPLOMATIQUE QU'ÉCOLOGIQUE

A. UNE LOI INÉDITE QUI N'A PAS EU L'EFFET D'ENTRAÎNEMENT ESCOMPTÉ

La France fut le premier pays au monde à inscrire dans la loi l'interdiction de délivrer de nouveaux permis de recherche d'hydrocarbures et la limitation dans le temps du renouvellement des concessions d'exploitation existantes, qui ne sera plus autorisé après 2040.

À travers ces dispositions, le Gouvernement poursuivait deux objectifs : d'une part, manifester la volonté de la France d'être à l'avant-garde de la lutte contre le dérèglement climatique, et d'autre part, inciter les autres pays signataires de l'Accord de Paris à intensifier leurs efforts en vue de cet objectif.

Or, les pays ayant choisi de suivre l'exemple français sont peu nombreux et aucun d'entre eux n'est un grand producteur d'hydrocarbures - le Danemark, premier producteur de l'Union européenne, a différé sa sortie des énergies fossiles à l'horizon 2050. La Nouvelle-Zélande est même revenue sur sa décision en juillet dernier.

Pis, plusieurs de nos voisins européens ont récemment décidé de relancer l'exploration et l'exploitation pétrolières et gazières en mer afin de renforcer leur sécurité énergétique (Grèce, Italie, Norvège, Pologne et Royaume-Uni).

B. LA FRANCE CONTINUE D'AUTORISER LES FORAGES SUR SON TERRITOIRE MÉTROPOLITAIN

62 concessions de mines d'hydrocarbures sont en cours d'exploitation dans l'Hexagone, et 7 d'entre elles arriveront à échéance après le 1^er janvier 2040.

Depuis le 1^er janvier 2018, 5 permis d'exploitation (concessions) d'hydrocarbures liquides ont été délivrés, 15 permis exclusifs de recherche d'hydrocarbures liquides ou gazeux ont été prolongés, 2 extensions de concession ont été acceptées et 8 concessions ont été prolongées.


de barils de pétrole brut ont été produits en France en 2024, essentiellement dans les bassins parisien et aquitain	des hydrocarbures consommés en France sont importés	c'est le montant de la facture énergétique de la France pour 2024, qui a eu pour effet d'aggraver le déficit de sa balance commerciale

C. LA NEUTRALITÉ CARBONE N'IMPLIQUE PAS UNE SORTIE DÉFINITIVE DES ÉNERGIES FOSSILES

Même en cas d'atteinte de l'objectif de neutralité carbone fixée pour 2050, les États membres de l'Union européenne continueront de consommer des énergies fossiles. Dans le scénario « zéro net » de l'Agence internationale de l'énergie (AIE), les produits pétroliers représenteraient 12 % de la consommation finale d'énergie dans le monde en 2050 (contre 39 % en 2024), soit une consommation de 24 millions de barils par jour (contre 103 millions de barils par jour en 2024).

D'après les prévisions de TotalEnergies, en 2050, le pétrole et le gaz représenteront respectivement 18 % et 22 % de la demande européenne d'énergie primaire.

II. LA DÉCOUVERTE DE GISEMENTS D'HYDROCARBURES DANS LES OUTRE-MER OUVRIRAIT LA VOIE AU DÉVELOPPEMENT DE CES TERRITOIRES AINSI QU'AU RENFORCEMENT DE NOTRE SOUVERAINETÉ ÉNERGÉTIQUE

A. LES COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER FONT FACE À UNE PAUVRETÉ ENDÉMIQUE

Le dernier rapport de l'Observatoire des inégalités révèle que les collectivités d'outre-mer concentrent les écarts de richesse les plus marqués de France. Ces territoires sont confrontés à plusieurs difficultés socio-économiques : extrême pauvreté, cherté de la vie, chômage structurel (37 % à Mayotte en 2023), etc.

B. UNE DÉPENDANCE AUX ÉTATS-UNIS DE PLUS EN PLUS MARQUÉE CE QUI, DANS LE CONTEXTE ACTUEL, PEUT NOURRIR DES INQUIÉTUDES

Les États-Unis constituent l'une de nos principales sources d'approvisionnement, avec 23 % du pétrole brut et 21 % du gaz importés en 2024. Ces données sont antérieures à l'accord passé avec la Commission européenne qui prévoit que les États membres achèteront pour 750 milliards de dollars d'énergies fossiles américaines sur trois ans : cela ne fera qu'accroître notre dépendance à ce pays dont la posture à notre égard pose de plus en plus question, et interroge sur l'évolution de la relation euro-atlantique dans les années à venir.

III. DES PERSPECTIVES À CONSIDÉRER AVEC PRUDENCE

A. L'EXISTENCE D'UN SYSTÈME PÉTROLIER EN GUYANE A ÉTÉ PROUVÉ, MAIS AUCUN GISEMENT EXPLOITABLE N'A JUSQU'À PRÉSENT ÉTÉ DÉCOUVERT

Le 9 septembre 2011, une découverte d'hydrocarbures à environ 150 kilomètres au nord-est de Cayenne a été annoncée, prouvant ainsi l'existence d'un système pétrolier ; toutefois, la quantité de pétrole était insuffisante pour passer en concession. Les cinq forages suivants se sont tous soldés par un échec, ce qui a conduit Patrick Pouyanné, président-directeur général de TotalEnergies, à déclarer au Sénat, en avril 2024 : « il n'y a pas d'hydrocarbures en France ».

Aussi n'est-il pas acquis qu'une entreprise pétrolière sollicite la délivrance d'un permis pour explorer les eaux guyanaises en cas d'assouplissement de la loi Hulot, en raison du coût élevé d'une exploration dans cette zone - dû à la profondeur - et des risques économiques qu'une telle campagne suppose dans un contexte de prix du baril bas.

L'essor pétrolier que connaissent le Guyana et le Suriname s'explique par leur géologie sous-marine, distincte de celle de la Guyane. Paradoxalement, la structure géologique de la Guyane est plus proche de celle de la Sierra Leone (« marges conjuguées »^1(*)) que de celle de son voisin surinamais. Or, une campagne d'exploration est conduite dans ce pays d'Afrique de l'Ouest par la société italienne Eni, et une autre campagne sera prochainement menée par Petrobras au nord du Brésil, dans l'État de l'Amapá, limitrophe de la Guyane. Seuls des résultats positifs dans ces régions pourraient susciter un regain d'intérêt pour de nouvelles explorations en Guyane.

B. DANS L'OCÉAN INDIEN, LES EAUX TERRITORIALES FRANÇAISES PRÉSENTENT UN POTENTIEL MINIER MOINDRE, À L'EXCEPTION DE JUAN DE NOVA (ÎLES ÉPARSES - TERRES AUSTRALES ET ANTARCTIQUES FRANÇAISES)

La géologie de Mayotte ne présente a priori qu'un intérêt limité pour des industries pétrolières et gazières, malgré sa présence dans le canal du Mozambique.

S'agissant des autres territoires français, le contexte géologique de Juan de Nova est le plus favorable à la présence potentielle de systèmes pétroliers.

C. EN COMMISSION, LA LEVÉE DE L'INTERDICTION A ÉTÉ ÉTENDUE À SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON

La commission a adopté un amendement déposé par l'auteur de la proposition de loi, visant à étendre le dispositif à Saint-Pierre-et-Miquelon, territoire auquel s'applique le code minier.

D'après le portail gouvernemental GéoLittoral, « l'espace maritime de Saint-Pierre-et-Miquelon traverse une zone favorable à la présence d'hydrocarbures : le bassin sous laurentien. La présence d'hydrocarbures représente un enjeu géopolitique fort pour la France et le Canada. »

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Abrogation des interdictions de recherche, d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures dans les territoires ultramarins

Cet article vise à lever l'interdiction de recherche, d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures dans les territoires français d'outre-mer, issue de la loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l'énergie et à l'environnement (dite « loi Hulot »).

Pour mémoire, lors de l'examen du projet de loi Hulot en première lecture au Sénat, une dérogation au bénéfice des outre-mer avait été introduite, avant d'être supprimée par l'Assemblée nationale à l'occasion de la nouvelle lecture.

La commission a adopté un amendement déposé par l'auteur de la proposition, visant à étendre le dispositif à Saint-Pierre-et-Miquelon, territoire auquel s'applique le code minier.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Une interdiction introduite par la loi Hulot du 30 décembre 2017

A. La loi Hulot : une initiative davantage diplomatique qu'écologique

1) L'application des dispositions de la loi aux collectivités d'outre-mer

L'interdiction des activités de recherche et d'exploitation d'hydrocarbures s'applique aux collectivités ultramarines suivant les droits reconnus et les compétences dévolues par les régimes qui leur sont applicables. Les dispositions de la loi Hulot s'appliquent ainsi :

- de plein droit aux départements et régions d'outre-mer régis par l'article 73 de la Constitution, à savoir la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, Mayotte et La Réunion ;

- de manière diverse dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution, selon les compétences qui leur ont été transférées :

o à Saint-Pierre-et-Miquelon, sur terre et en mer à défaut de concession à la collectivité par l'État, selon la faculté prévue par l'article L.O. 6414-3 du code général des collectivités territoriales, de « l'exercice des compétences en matière d'exploration et d'exploitation des ressources naturelles, biologiques et non biologiques, du fond de la mer, de son sous-sol et des eaux surjacentes »,

o uniquement sur terre à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, ces deux collectivités étant compétentes pour réglementer le droit d'exploration et d'exploitation des ressources naturelles de leurs eaux intérieures, en vertu respectivement des articles L.O. 6214-6 et L.O. 6314-6 du même code ;

- aux Terres australes et antarctiques françaises (TAAF)^2(*) où, outre le droit national, s'appliquent également des traités internationaux, notamment pour la protection de l'Antarctique ;

- à Wallis-et-Futuna^3(*), où le droit minier national s'applique ;

- ni sur terre ni en mer en Polynésie française, où le droit minier est régi par les « lois du pays » adoptées par l'assemblée de la collectivité^4(*), et en Nouvelle-Calédonie, où la réglementation relative aux hydrocarbures, au nickel, au chrome, au cobalt et aux éléments des terres rares est là aussi fixée par les « lois du pays » adoptées par le congrès et où « les provinces réglementent et exercent les droits d'exploration, d'exploitation, de gestion et de conservation des ressources naturelles biologiques et non biologiques des eaux intérieures, dont celles des rades et lagons, de leur sol et de leur sous-sol, et du sol, du sous-sol et des eaux surjacentes de la mer territoriale »^5(*).

2) Une loi inédite qui n'a pas eu l'effet d'entraînement escompté

Or, les pays ayant choisi de suivre l'exemple français sont peu nombreux. Il s'agit notamment :

- du Belize qui a adopté un moratoire permanent en décembre 2017 sur toute activité d'exploration et de forage pétroliers en mer. Sa réflexion était néanmoins antérieure à l'initiative prise par la France ;

- de la Nouvelle-Zélande qui a interdit les nouvelles explorations pétrolières et gazières offshore^6(*) en avril 2018, avant que le parlement néo-zélandais ne revienne sur cette interdiction en juillet 2025. Le ministre de l'énergie et des ressources naturelles, Shane Jones, a déclaré que « l'interdiction d'exploration de 2018, qui a été un échec, a exacerbé les pénuries de notre approvisionnement national en gaz, en anéantissant les nouveaux investissements » ;

- du Costa Rica qui a décrété, en février 2019, la prorogation jusqu'en 2050 du moratoire sur l'exploration pétrolière, en vigueur depuis 2002 (donc, là aussi, antérieur à la loi Hulot) ;

- de l'Irlande qui a mis fin aux travaux d'exploration pétrolière dans ses eaux territoriales en 2019, sans toutefois renoncer à la prospection et à l'extraction de gaz ;

- de l'Espagne qui a décidé d'arrêter d'extraire du pétrole et du gaz sur son territoire à compter de juin 2021 ;

- du Groenland qui a interdit l'exploration pétrolière sur son territoire en juillet 2021, arguant notamment de la faible rentabilité économique de cette activité ;

- du Québec qui a adopté une loi interdisant la recherche et la production d'hydrocarbures sur son territoire à compter du 23 août 2022 ;

- du Danemark, premier producteur d'hydrocarbures de l'Union européenne depuis le Brexit, dont le gouvernement et le Parlement ont passé un accord en décembre 2020 prévoyant la fin de l'exploitation des hydrocarbures en mer du Nord d'ici 2050. Néanmoins, les productions danoises de pétrole et de gaz devraient atteindre un pic respectivement en 2026 et en 2028.

Aucun des pays précités n'est un grand producteur d'hydrocarbures. Le Danemark, exportateur net de gaz, a différé l'entrée en vigueur de l'interdiction à l'horizon 2050.

Pis, plusieurs de nos voisins européens ont relancé l'exploration et l'exploitation pétrolières et gazières en mer :

- afin de renforcer sa sécurité énergétique, le Royaume-Uni a assoupli en fin d'année dernière sa position sur l'exploitation pétrolière en mer du Nord ;

- il y a quelques mois, l'Italie a accordé 34 licences d'exploration en mer ;

- la Grèce a délivré sa première licence d'exploration pétrolière et gazière marine depuis plus de 40 ans. Les forages en mer Ionienne commenceront au plus tard en 2027 ;

- la Pologne envisage d'exploiter le gisement de 22 millions de tonnes de pétrole et de 5 milliards de mètres cubes de gaz découvert sous la mer Baltique en juillet 2025 ;

- enfin, la Norvège a décidé de forer 250 puits d'exploration pétrolière et gazière en mer au cours de la prochaine décennie.

3) La France continue d'autoriser les forages sur son territoire métropolitain

D'après les renseignements recueillis auprès de la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC), 62 concessions de mines d'hydrocarbures sont en cours d'exploitation sur le territoire national, et 7 d'entre elles arriveront à échéance après le 1^er janvier 2040.

En 2024, la France a extrait quelque 550 000 tonnes de pétrole brut sur son territoire (soit 4 millions de barils) : la production française a été divisée par plus de cinq depuis la fin des années 1980. Aujourd'hui, cette production couvre environ 1 % de notre consommation et provient exclusivement de forages terrestres, principalement situés dans les bassins parisien et aquitain. La production de gaz est quant à elle tout à fait marginale.

B. La France reste dépendante des énergies fossiles importées qui aggravent le déficit de sa balance commerciale

1) Une dépendance aux États-Unis de plus en plus marquée

La quasi-totalité du pétrole et du gaz consommés en France est importée (99 %).

D'après le service des données et études statistiques (SDES), la facture énergétique de la France s'élevait à 57,8 milliards d'euros en 2024, contre 117 milliards d'euros en 2022, un niveau historique qui avait été atteint à la suite des tensions géopolitiques liées à la guerre en Ukraine.

Selon les données publiées par le SDES, en 2024, l'Amérique du Nord est devenue la première région d'origine du pétrole brut importé en France (23 % du total importé), à la suite de la hausse importante des livraisons depuis les États-Unis (+ 33 % en un an), devant l'Afrique subsaharienne^7(*) (21 %) et l'Afrique du Nord^8(*) (17 %). Quant au gaz naturel, il provenait principalement de Norvège (40 %), des États-Unis (21 %), de Russie (18 %) et d'Algérie (11 %).

2) La neutralité carbone n'implique pas une sortie définitive des énergies fossiles

Même en cas d'atteinte de l'objectif de neutralité carbone fixée pour 2050, les États membres de l'Union européenne (UE) continueront de consommer des énergies fossiles. Dans le scénario « zéro net » de l'Agence internationale de l'énergie (AIE), les produits pétroliers représenteraient 12 % de la consommation finale d'énergie dans le monde en 2050 (contre 39 % en 2024), soit une consommation de 24 millions de barils par jour (contre 103 millions de barils par jour en 2024).

D'après les prévisions de TotalEnergies, en 2050, le pétrole et le gaz représenteront respectivement 18 % et 22 % de la demande européenne d'énergie primaire.

C. Les explorations conduites dans nos territoires ultramarins ont démontré l'existence d'un système pétrolier en Guyane, sans toutefois identifier de gisement exploitable

1) Une découverte d'hydrocarbures a été faite en 2011

Le 29 mai 2001, un permis exclusif d'exploration (« Guyane maritime ») a été accordé à un consortium international composé de Shell (45 %), Tullow (27,5 %), Total (25 %) et Northpet (2,5 %).

Le 9 septembre 2011, une découverte d'hydrocarbures à environ 150 kilomètres au nord-est de Cayenne a été annoncée, prouvant ainsi l'existence d'un système pétrolier ; la quantité de pétrole était toutefois insuffisante pour passer en concession. Les forages suivants se sont, quant à eux, tous soldés par un échec, si bien que tous les membres du consortium, à l'exception de Total, ont cessé les explorations. En septembre 2017, Total a obtenu la prolongation du permis d'exploration, qu'il a finalement rendu en février 2019 après une nouvelle tentative infructueuse.

Lors de son audition par la commission d'enquête sénatoriale sur les moyens mobilisés et mobilisables par l'État pour assurer la prise en compte et le respect par le groupe TotalEnergies des obligations climatiques et des orientations de la politique étrangère de la France, Patrick Pouyanné, président-directeur général de TotalEnergies, a déclaré : « Vous n'avez pas beaucoup entendu TotalEnergies râler contre la loi Hulot... Il n'y a pas d'hydrocarbures en Guyane : on en a trouvé à l'ouest du Suriname, mais le bassin ne se prolonge pas à l'est ni en Guyane. On a fait un jour une découverte en Guyane, qui a conduit à cinq puits d'appréciation négatifs. Quant à Juan de Nova, mieux vaut laisser les îles Éparses en paix. Je maintiens donc mon propos : il n'y a pas d'hydrocarbures en France. »

Pour l'Ufip Énergies et mobilités, syndicat professionnel des sociétés énergétiques et pétrolières, il n'est pas acquis que l'un de ses 37 adhérents sollicite la délivrance d'un permis pour explorer les eaux guyanaises en cas d'assouplissement de la loi Hulot, en raison du coût élevé d'une campagne dans cette zone - dû à la profondeur - et des risques économiques qu'elle suppose dans un contexte de prix du baril bas.

En effet, le puits à l'origine de la découverte en Guyane a été foré par un peu plus de 2 000 mètres de profondeur d'eau et a atteint une profondeur de plus de 5 700 mètres sous le niveau de la mer. De tels puits nécessitent un investissement très important, estimé entre 1 et 1,5 milliard de dollars pour l'ensemble de la campagne d'exploration précitée (6 puits forés).

2) L'essor que connaissent le Guyana et le Suriname est dû à une géologie spécifique, distincte de celle de la Guyane

Le contexte géologique offshore de la Guyane est celui d'une marge dite « passive », c'est-à-dire d'une zone de transition entre la croûte continentale - sur laquelle se trouvent le Guyana et le Suriname - et la croûte océanique (plaine abyssale).

D'après les éléments recueillis auprès de Beicip-Franlab, filiale d'IFP Énergies nouvelles (IFPEN)^9(*), la configuration géologique guyanaise est proche de celle de l'État de l'Amapá (Brésil), limitrophe de la Guyane au Sud-Est, mais différente de celle du Suriname, limitrophe de la Guyane à l'Ouest ; les gisements surinamais sont d'ailleurs exploités à la frontière de la zone économique exclusive (ZEE) du Guyana.

Ainsi, les zones pétrolifères ne sont pas uniformément réparties sur le plateau des Guyanes du fait des différences géologiques.

3) L'intérêt des sociétés pétrolières pour la Guyane semble suspendu aux résultats des campagnes d'exploration menées au nord du Brésil... et en Afrique de l'Ouest

En octobre 2025, l'entreprise publique brésilienne Petrobras a obtenu l'autorisation de forer un puits exploratoire dans le bassin de Foz do Amazonas, au large de l'État de l'Amapá, limitrophe de la Guyane. Les résultats de cette campagne seront éclairants quant au potentiel pétrolier de cette zone. En cas de succès, l'intérêt pour les eaux guyanaises pourrait être relancé.

Par ailleurs, il existe une relation géologique entre le plateau de Démérara, où se situe la Guyane, et celui de Guinée. En effet, ces deux plateaux étaient liés au Jurassique, avant l'ouverture de l'océan Atlantique ; des zones de fracture océanique s'étendent de l'un à l'autre de ces plateaux. La Guyane et la Sierra Leone constituent ainsi un exemple de « marge conjuguée »^10(*), le pays d'Afrique de l'Ouest étant le conjugué exact du département français.

Or, la société italienne d'hydrocarbures Eni, qui a découvert des gisements importants en Côte d'Ivoire en septembre 2021 (Baleine) et mars 2024 (Calao), s'est récemment engagée dans une campagne d'exploration au large de la Sierra Leone. Si un gisement exploitable y était découvert, un regain d'intérêt pour la conduite de nouvelles explorations au large de la Guyane ne serait alors pas à exclure.

4) Dans l'océan Indien, les eaux territoriales françaises présentent un potentiel minier moindre, à l'exception de Juan de Nova (TAAF)

Sollicité par le rapporteur, le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) indique que « dans la partie nord du canal du Mozambique, la ZEE des territoires français (Mayotte, Zélée, Geyser, Glorieuses) se situe essentiellement en contexte de plaine abyssale. L'exploration pétrolière y a été limitée. Les dépôts sédimentaires de la plaine abyssale, tout particulièrement au niveau de l'archipel des Comores, ont été affectés significativement par du volcanisme. Bien que de rares exemples de réservoirs pétroliers associés à des roches volcaniques existent, les contextes de plaine abyssale et de volcanisme récent à actif ne sont généralement pas considérés comme favorables à la formation ni à la préservation des hydrocarbures. »

S'agissant des TAAF (Europa, Bassas da India et Juan de Nova), situées dans la partie sud du canal du Mozambique, le BRGM souligne que « l'essentiel de l'exploration en hydrocarbures s'est concentré à Juan de Nova qui a fait l'objet de campagnes d'exploration entre 2001 et 2013. Elles ont été stoppées par suite de la loi Hulot de 2017. Le contexte géologique de marge et de talus continental de Juan de Nova est en effet le plus favorable à la présence potentielle de systèmes pétroliers. Le contexte géologique d'Europa et Bassas da India (plateforme carbonatée sur un socle volcanique) est a priori peu favorable à la présence d'hydrocarbures. »

II. Le dispositif envisagé - Une levée de l'interdiction pour les seuls territoires ultramarins

A. Un contexte local et une nouvelle configuration internationale dont il est difficile de s'extraire

1) Les collectivités d'outre-mer font face à une pauvreté endémique

Selon l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee)^11(*), le taux de pauvreté est très élevé dans les départements d'outre-mer : il s'élève à plus de 77 % à Mayotte et à près de 53 % en Guyane.

2) Tirer les conséquences de la guerre en Ukraine et de l'évolution des relations avec les États-Unis

À la suite de l'invasion de l'Ukraine par la Russie en février 2022, les importations de pétrole et de gaz russes ont progressivement diminué. Si la France n'achète plus de pétrole à la Russie depuis 2023, elle continue de lui acheter du gaz (18 % du total importé en 2024) ; ces achats seront toutefois interdits à partir de 2027, conformément à un accord des États membres de l'UE. Cette décision entraînera une moindre diversification des sources d'approvisionnement et une augmentation de la part de chacune des sources existantes pour compenser celle, significative, en provenance de Russie.

En 2024, une part importante du pétrole et du gaz consommés en France était achetée aux États-Unis (respectivement 23 % et 21 %). Alors que les importations de pétrole brut américain ont augmenté d'un tiers entre 2023 et 2024, l'accord conclu en juillet 2025 entre Washington et Bruxelles prévoit que l'Union européenne achètera chaque année, pendant trois ans, pour 250 milliards de dollars d'énergies fossiles américaines.

Cette trajectoire soulève des interrogations compte tenu de l'attitude de plus en plus hostile de Donald Trump vis-à-vis de l'Union. Sa volonté assumée d'annexer le Groenland, territoire autonome danois, est susceptible de bouleverser les relations transatlantiques. Face à l'opposition de leurs dirigeants, plusieurs pays européens - dont la France - sont désormais menacés de nouveaux droits de douane par les États-Unis.

La faible production française d'hydrocarbures, conjuguée à la part des énergies fossiles dans la consommation énergétique finale (environ 60 %), rend notre pays dépendant des pays exportateurs.

B. La question de la levée de l'interdiction pour les collectivités d'outre-mer a fait apparaître des dissensions au sein du précédent gouvernement

Interrogé sur l'exploitation des ressources naturelles de Guyane par Georges Patient, sénateur du département et auteur de la présente proposition de loi, lors de la séance de questions orales du 11 février 2025, Manuel Valls, ministre des outre-mer du gouvernement de François Bayrou, a répondu que « le 13 décembre 2023, la COP28, organisée à Dubaï, s'est conclue par un appel, rejoint par la France, à “s'éloigner des combustibles fossiles”. Nous observons toutefois que les pays voisins de la Guyane - le Guyana, le Suriname et le Brésil - accélèrent pour leur part la prospection afin d'ouvrir de nouvelles exploitations. Je demanderai donc à mes services d'étudier la conventionnalité, c'est-à-dire la compatibilité avec les traités internationaux et le droit communautaire d'éventuelles initiatives législatives d'origine parlementaire. En tout état de cause, j'estime qu'il nous faut ouvrir le débat, y compris sur la loi Hulot, pour toutes les raisons que vous avez évoquées, qu'elles aient trait à l'exploitation, à l'emploi ou au sentiment profond des citoyens de Guyane. J'y suis prêt et je compte sur votre engagement sur cette question, monsieur le sénateur. Si les territoires ultramarins nous font rayonner, il est temps qu'ils rayonnent aussi par eux-mêmes au sein de territoires qui sont en train d'évoluer. »

La ministre de la transition écologique, Agnès Pannier-Runacher, a réagi à ce geste d'ouverture en déclarant que, « dans un contexte où les énergies fossiles sont responsables du dérèglement climatique et les territoires ultramarins les premières victimes de celui-ci, revenir sur la loi Hulot n'aurait pas de sens. Ce d'autant que la France peut se prévaloir d'être un des leaders en matière d'énergies décarbonées, y compris dans les territoires ultramarins. Ce serait d'autant plus incompréhensible que la France est à l'origine de l'Accord de Paris et a porté à la COP28 des avancées en matière de sortie des énergies fossiles. »

Les considérations socio-économiques défendues par le ministre des outre-mer se sont donc heurtées aux considérations environnementales portées par la ministre de la transition écologique.

III. La position de la commission - Abroger l'interdiction pour permettre le développement socio-économique des territoires d'outre-mer concernés et contribuer à la souveraineté énergétique de la France

La commission considère que le contexte social dans les outre-mer d'une part, et géopolitique d'autre part, plaide en faveur de la levée de cette interdiction. Une telle décision permettrait, en cas de découverte de gisements d'hydrocarbures liquides ou gazeux exploitables, de contribuer à la souveraineté énergétique de la France et de générer des recettes qui participeraient utilement au développement des territoires ultramarins concernés, au premier rang desquels la Guyane.

La commission reste néanmoins prudente quant à ces perspectives économiques qui pourraient, légitimement, nourrir des espoirs chez nos compatriotes ultramarins. En effet, les résultats des explorations d'hydrocarbures conduites dans les collectivités d'outre-mer n'ont, à ce jour, pas abouti à la découverte de gisements exploitables. En outre, le contexte économique et le cours du pétrole ne sont pas propices à la relance d'une activité exploratoire en Guyane.

Cependant, il lui apparaît inopportun d'exclure cette possibilité par principe, malgré les engagements environnementaux de la France : une éventuelle exploitation d'hydrocarbures dans nos territoires d'outre-mer ne saurait remettre en cause l'objectif de neutralité carbone fixé à l'échelle européenne.

Aussi la commission a-t-elle adopté cet article, modifié d'un unique amendement COM-1 rect. déposé par l'auteur de la proposition de loi, qui tend à corriger un oubli. En effet, l'ensemble des collectivités ultramarines frappées par l'interdiction d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures issue de la loi Hulot sont visées par le présent article, à l'exception de Saint-Pierre-et-Miquelon où le code minier s'applique. L'amendement précité étend donc la levée de l'interdiction à ce territoire.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 2
Limitation de la production annuelle d'hydrocarbures au niveau prévisionnel de consommation nationale

Cet article vise à limiter la production annuelle d'hydrocarbures au niveau prévisionnel de consommation nationale, en tenant compte des données des années précédentes.

Tout en soulignant le risque juridique que ferait peser cette disposition qui, par ailleurs, serait contraire à l'effet recherché, le rapporteur n'a pas souhaité déposer d'amendement en commission pour permettre un débat sur ce point en séance publique.

La commission a adopté l'article sans modification.

I. La situation actuelle - En France, le niveau de production d'hydrocarbures n'est soumis à aucun plafond

Le modèle économique d'un contrat de concession repose sur un endettement initial important du concessionnaire destiné à financer des travaux. Dès lors, les bénéfices résultant de la phase d'exploitation doivent permettre, avant l'échéance de la concession, de rémunérer le capital investi.

L'autorité concédante doit veiller à l'équilibre économique du contrat de concession. À cet égard, l'ensemble des flux financiers doivent être évalués le plus précisément possible avant la conclusion du contrat. Pour ce faire, la demande de concession doit préciser les perspectives de production et comporter des projections de chiffre d'affaires. Pour autant, la production n'est ni revue ni fixée annuellement.

II. Le dispositif envisagé - Limiter la production annuelle d'hydrocarbures au niveau prévisionnel de consommation nationale

L'auteur de la proposition de loi propose de limiter la production d'hydrocarbures au niveau prévisionnel de consommation nationale. Le niveau de production serait alors fixé par arrêté conjoint du ministre chargé des mines et du ministre chargé de l'environnement qui, pour ce faire, devront tenir compte de la consommation nationale observée au cours des années précédentes.

L'instauration d'un plafonnement de la production est mue par un souci de se conformer à la stratégie nationale bas-carbone (SNBC), qui vise à diminuer notre consommation d'énergies fossiles afin d'atteindre la neutralité carbone à l'horizon 2050. Dans l'hypothèse où un gisement d'hydrocarbures viendrait à être mis au jour, l'auteur de la proposition de loi souhaite prémunir notre pays de toute nouvelle dépendance au pétrole.

III. La position de la commission - Une telle limitation serait contraire à l'effet recherché et ferait peser un risque juridique

Dans son avis du 6 septembre 2017 sur le projet de loi Hulot, le Conseil d'État a estimé que l'arrêt définitif de la recherche et de l'exploitation des hydrocarbures était compatible avec la Constitution et les engagements européens de la France, sous réserve de permettre au titulaire d'une concession en cours de validité d'en obtenir la prolongation.

Le dispositif proposé semble incertain au regard de la garantie des droits et des situations légalement acquises. En effet, un texte réglementaire interdisant à un opérateur de tirer les bénéfices de sa concession au motif que la production totale de l'ensemble des opérateurs est susceptible de dépasser la consommation nationale annuelle, alors même que le potentiel exploitable du gisement n'aurait pas été épuisé, pourrait méconnaître cette garantie des droits.

En outre, une telle disposition serait difficile à mettre en oeuvre puisqu'elle supposerait de fixer des quotas de production par opérateur. Enfin, elle semble contraire à l'effet recherché en ce qu'elle pourrait dissuader les entreprises potentiellement intéressées par l'obtention d'un permis d'exploration d'entreprendre cette démarche au regard des restrictions imposées aux futurs producteurs.

Cependant, le rapporteur n'a pas souhaité déposer d'amendement en commission pour permettre un débat sur ce point en séance publique. Le dépôt d'un amendement de la commission tendant à la suppression de cet article sera ultérieurement proposé par le rapporteur.

La commission a adopté l'article sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 21 janvier 2026, la commission des affaires économiques a examiné le rapport de M. Vincent Louault sur la proposition de loi visant à lever, dans les territoires d'outre-mer, l'interdiction de recherche, d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Nous en venons à l'examen du texte de la commission sur la proposition de loi visant à lever, dans les territoires d'outre-mer, l'interdiction de recherche, d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures.

M. Vincent Louault, rapporteur. - La proposition de loi de notre collègue Georges Patient, sénateur de la Guyane, vise à revenir sur les dispositions de la loi Hulot du 30 décembre 2017 pour les seules collectivités d'outre-mer frappées par l'interdiction de recherche, d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures. Cette proposition de loi a été signée par plusieurs sénateurs ultramarins.

Pour mémoire, notre pays a été le premier au monde à inscrire dans la loi cette interdiction ainsi que la limitation dans le temps du renouvellement des concessions d'exploitation existantes, qui ne sera plus autorisé après 2040. Au travers de ces dispositions, le Gouvernement poursuivait deux objectifs : d'une part, manifester la volonté de la France d'être à l'avant-garde de la lutte contre le dérèglement climatique ; d'autre part, inciter les autres pays signataires de l'accord de Paris à intensifier leurs efforts dans ce but.

Or force est de constater que cette loi n'a pas eu l'effet d'entraînement escompté. À l'exception du Québec et de l'Espagne, les pays ayant choisi de suivre notre exemple sont peu nombreux. Le Bélize et le Costa Rica ont adopté des moratoires en la matière, mais ils avaient été annoncés bien avant la décision française. La Nouvelle-Zélande avait décidé une interdiction, mais elle est revenue sur cette mesure en juillet dernier. L'Irlande a mis fin aux travaux d'exploration pétrolière dans ses eaux territoriales en 2019, sans toutefois renoncer à la prospection et à l'extraction de gaz. Le Groenland a interdit l'exploration pétrolière sur son territoire en juillet 2021, arguant notamment de la faible rentabilité économique de cette activité. Le Danemark, premier producteur d'hydrocarbures de l'Union européenne depuis le Brexit, a annoncé la fin de l'exploitation des hydrocarbures en mer du Nord d'ici à 2050 ; or ses productions de pétrole et de gaz devraient atteindre un pic respectivement en 2026 et en 2028.

Il faut donc reconnaître que la loi Hulot, qui était une initiative diplomatique davantage qu'une mesure écologique, est un échec puisqu'aucun grand producteur d'hydrocarbures n'a décidé de sortir des énergies fossiles. Seuls de petits producteurs ont pris cette décision, car il est beaucoup plus facile de renoncer à ce que l'on n'a pas - ou peu !

D'ailleurs, la France continue de produire du pétrole et du gaz, mais cette production couvre seulement 1 % de notre consommation nationale. En outre, depuis le 1^er janvier 2018, cinq permis d'exploitation d'hydrocarbures liquides ont été délivrés, et quinze permis exclusifs de recherche ont été prolongés.

Cette situation nous rend dépendants des énergies fossiles importées qui aggravent le déficit de notre balance commerciale. En 2024, la facture énergétique de la France s'élevait à 57,8 milliards d'euros, et elle avait même atteint un record à 117 milliards d'euros en 2022 ! Les États-Unis constituent l'une de nos principales sources d'approvisionnement, avec 23 % du pétrole brut et 21 % du gaz importés en 2024. Ces données sont antérieures à l'accord passé avec la Commission européenne qui prévoit que les États membres achèteront pour 750 milliards de dollars d'énergies fossiles américaines sur trois ans. Cela ne fera qu'accroître notre dépendance aux États-Unis, dont la posture à notre égard est de plus en plus problématique. Du Venezuela au Groenland, le monde s'interroge sur les intentions de la première puissance mondiale.

Lors des auditions que j'ai conduites la semaine dernière, je me suis notamment entretenu avec plusieurs ONG environnementales qui ont toutes souligné, à juste titre, l'urgence climatique. Ce n'est pas un agriculteur qui niera la réalité du réchauffement climatique auquel il est confronté depuis de nombreuses années déjà ! Toutefois, la neutralité carbone n'implique pas une sortie définitive des énergies fossiles. Dans le scénario « zéro net » de l'Agence internationale de l'énergie, les produits pétroliers représenteraient 12 % de la consommation finale d'énergie dans le monde en 2050, contre 39 % en 2024. Nous aurons donc toujours besoin de pétrole à horizon mesurable, mais dans des proportions moins importantes.

En attendant que la baisse de notre consommation de pétrole et de gaz fossile soit effective et significative, nous restons dépendants d'États qui tentent d'asseoir leur domination sur l'Europe. Sans souveraineté énergétique, notre marge de manoeuvre se résume à choisir les pays dont nous sommes dépendants, rien de plus. Les pays producteurs n'étant pas très nombreux, nos sources d'approvisionnement sont nécessairement concentrées, malgré les efforts de diversification entrepris par nos autorités ces dernières années. Ne pas regarder cette réalité en face confinerait à une forme de naïveté coupable.

D'ailleurs, plusieurs de nos voisins européens ont relancé l'exploration et l'exploitation pétrolières et gazières en mer : le Royaume-Uni a assoupli en fin d'année dernière sa position sur l'exploitation pétrolière en mer du Nord ; il y a quelques mois, l'Italie a accordé trente-quatre licences d'exploration en mer ; la Grèce a délivré sa première licence d'exploration pétrolière et gazière marine depuis plus de quarante ans, pour des forages en mer Ionienne qui débuteront au plus tard en 2027 ; la Pologne envisage d'exploiter un important gisement de pétrole et de gaz découvert sous la mer Baltique en juillet dernier ; enfin, la Norvège a décidé de forer 250 puits d'exploration en mer au cours des dix prochaines années. Dès lors, je me pose une question : pourquoi serions-nous l'un des rares pays européens à nous interdire d'explorer nos eaux territoriales, alors que nos voisins se sont lancés dans une course aux énergies fossiles destinée à renforcer leur sécurité énergétique ?

Les défenseurs de l'environnement affirment que la France perdrait dans ce cas toute crédibilité à l'échelle internationale lors des négociations climatiques. Au regard des éléments que je viens de présenter, quels pays seraient en mesure de nous faire ce reproche ? Prenons l'exemple du Brésil qui vient d'organiser la COP30 : son président a poussé pour la conclusion de l'accord entre l'Union européenne et le Mercosur, au mépris des risques environnementaux qu'il fait peser, et son pays va forer un puits exploratoire au large de l'État de l'Amapá, limitrophe de la Guyane. Ses décisions ne peuvent certainement pas être qualifiées de protectrices pour l'environnement !

Au-delà des questions géopolitiques se pose celle de la situation socio-économique de nos compatriotes ultramarins : ils font face à une pauvreté endémique - qui atteint près de 53 % en Guyane et plus de 77 % à Mayotte -, ils sont confrontés à la cherté de la vie et à un chômage structurel. Mettons-nous à la place des Guyanais : ils ont des ressources naturelles importantes, mais l'État refuse qu'ils les exploitent et peine dans le même temps à leur proposer des solutions pour améliorer leur qualité de vie. Par ailleurs, le Suriname et le Guyana voisins sont devenus de nouveaux eldorados grâce aux gisements de pétrole découverts dans leurs eaux territoriales. Qui peut assumer cette situation et dire aux Guyanais que leur territoire n'a pas vocation à évoluer ? Refuser d'entendre leur revendication, exprimée à travers cette proposition de loi, serait pour moi assez insupportable !

Cela dit, il convient de ne pas faire naître de faux espoirs dans les outre-mer et de tenir un langage de vérité quant aux hydrocarbures qui pourraient s'y trouver. En effet, un gisement a été découvert en Guyane en 2011, ce qui a démontré l'existence d'un système pétrolier sur place, mais la quantité de pétrole était insuffisante pour solliciter une concession. La campagne d'exploration achevée en 2019 s'est avérée infructueuse, à tel point que Patrick Pouyanné, PDG de TotalEnergies, a déclaré au Sénat en avril 2024 : « il n'y a pas d'hydrocarbures en France. »

Sur le plan géologique, le plateau des Guyanes n'est pas uniforme : il est composé d'une croûte continentale, sur laquelle se trouvent le Suriname et le Guyana, et d'une plaine abyssale, où se situe la Guyane. Paradoxalement, la structure géologique de la Guyane est plus proche de celle de la Sierra Leone que de celle de son voisin surinamais. Or une campagne d'exploration est conduite dans ce pays d'Afrique de l'Ouest par la société italienne Eni, et une autre sera prochainement lancée au nord du Brésil, dans l'État de l'Amapá.

Les campagnes d'exploration sont extrêmement coûteuses et les entreprises pétrolières ont une aversion aux risques économiques très marquée en ce moment, compte tenu du prix du baril, qui reste bas. Seuls des résultats positifs dans l'Amapá, voire en Sierra Leone, pourraient susciter un regain d'intérêt pour la Guyane.

S'agissant des autres territoires ultramarins, notamment ceux de l'océan Indien, ils présentent un potentiel minier bien moindre, à l'exception de Juan de Nova, qui est une île des Éparses. La géologie de Mayotte ne présente a priori qu'un intérêt limité pour des industries pétrolières et gazières, malgré sa présence dans le canal du Mozambique.

Pour conclure, au regard de l'ensemble de ces éléments, j'estime que le contexte dans les outre-mer, qu'il soit social ou géopolitique, plaide en faveur de la levée de cette interdiction. Une telle décision permettrait, en cas de découverte de gisements d'hydrocarbures liquides ou gazeux exploitables, de contribuer à la souveraineté énergétique de la France et de générer des recettes qui participeraient utilement au développement des territoires ultramarins concernés, au premier rang desquels la Guyane.

Je tiens d'ailleurs à rappeler qu'en 2017, lors de l'examen du projet de loi Hulot en première lecture au Sénat, une dérogation au bénéfice des outre-mer avait été introduite, avant d'être supprimée par l'Assemblée nationale à l'occasion de la nouvelle lecture. Le dispositif proposé est donc conforme à la position de la Haute assemblée sur le sujet.

Je reste néanmoins prudent quant aux perspectives économiques qui pourraient, légitimement, nourrir des espoirs chez nos compatriotes ultramarins. En effet, les résultats des explorations d'hydrocarbures conduites dans les collectivités d'outre-mer n'ont, à ce jour, pas abouti à la découverte de gisements exploitables. En outre, le contexte économique et le cours du pétrole ne sont pas propices à la relance d'une activité exploratoire en Guyane. Cependant, il me paraît inopportun d'exclure cette possibilité par principe, malgré les engagements environnementaux de la France : une éventuelle exploitation d'hydrocarbures dans nos territoires d'outre-mer ne saurait remettre en cause l'objectif de neutralité carbone fixé à l'échelle européenne - il est important de le souligner.

Il sera intéressant de connaître, en séance publique, la ligne du Gouvernement qui, comme le précédent, semble divisé sur le sujet. Les ministres des outre-mer, sensibles aux considérations socio-économiques dans ces territoires, se heurtent à leurs collègues de la transition écologique. Pour ma part, la question est tranchée : je vous propose l'adoption de cette proposition de loi.

Concernant le périmètre de ce projet de loi, en application du vademecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que sont susceptibles de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé, les dispositions relatives à la délivrance ou à la prolongation de permis exclusifs de recherches d'hydrocarbures liquides ou gazeux, dans les collectivités d'outre-mer où s'applique le droit minier national ; à la délivrance ou à la prolongation de titres d'exploitation d'hydrocarbures liquides ou gazeux, dans les collectivités précitées.

Il en est ainsi décidé.

M. Georges Patient, auteur de la proposition de loi. - Le rapporteur a procédé à une analyse complète de ma proposition de loi ; j'ai donc peu d'éléments à ajouter. Je souhaite toutefois rappeler que l'interdiction qu'elle vise à aménager n'a pas de portée générale, puisque les territoires régis par l'article 74 de la Constitution peuvent, s'ils le souhaitent, ouvrir leur territoire à des activités d'exploration et, le cas échéant, d'exploitation. C'est le cas de la Polynésie française, de Saint-Martin ou de Saint-Barthélemy. Mon objectif est d'étendre cette possibilité à l'ensemble des territoires d'outre-mer, qui se trouvent tous, sans exception, dans des situations sociales défavorables.

En Guyane, 53 % de la population vit sous le seuil de pauvreté et le taux de chômage avoisine 20 %, voire 40 % chez les jeunes, ce qui les conduit parfois à servir de « mules » entre le territoire et l'Hexagone. Au-delà de l'intérêt propre des outre-mer et du décollage économique de la Guyane et des territoires ultramarins disposant de potentiels miniers offshore, l'objectif de cette proposition de loi est surtout de contribuer à la souveraineté énergétique de la France.

Comme l'a rappelé M. le rapporteur, la loi Hulot constituait à l'époque une mesure essentiellement symbolique. La France ne produisait pas de pétrole ; elle importait l'intégralité de sa consommation et continue de le faire. Le texte que nous proposons ouvre la possibilité d'une production strictement encadrée, conforme aux standards français. Ni le code minier ni le code de l'environnement ne sont remis en cause ; ils continueront pleinement de s'appliquer. La fracturation hydraulique, notamment, restera interdite. Si une production devait voir le jour en Guyane, elle serait placée sous le contrôle étroit de l'État et soumise à des normes environnementales strictes.

Le maintien de l'interdiction alimente en Guyane un sentiment persistant d'abandon volontaire du territoire. Pourquoi la Guyane serait-elle constamment sacrifiée ? Nous évoquons aujourd'hui le pétrole, mais la question de l'or pourrait tout autant être posée. La Guyane recèle d'importantes ressources aurifères ; or la production illégale atteint treize tonnes, contre une tonne seulement pour la production légale.

La Guyane pourrait contribuer de manière significative au bien-être de ses habitants et à celui de la France. Pourtant, elle demeure sacrifiée, pour des raisons écologiques affichées, mais surtout politiques. Il est temps de donner à ce territoire les moyens de son développement et de réduire sa dépendance à des transferts publics qui s'amenuisent. La Guyane enregistre environ 5 milliards d'euros de dépenses, financées à 90 % par des transferts en provenance de la métropole.

Pourtant, les possibilités de développement existent : des ressources halieutiques et aurifères pillées par les Brésiliens, un potentiel pétrolier inexploité, alors même que le Guyana et le Suriname, situés à proximité immédiate, développent leurs gisements et rattrapent leurs retards de développement. La Guyane, qui affichait autrefois le meilleur produit intérieur brut par habitant de la zone Guyana-Suriname, est aujourd'hui dépassée par le Guyana, dont la croissance atteint des niveaux à deux chiffres.

Nous savons que la France importe des hydrocarbures de pays où les contrôles environnementaux et sociaux sont laxistes. TotalEnergies, à l'adoption de la loi Hulot, s'est immédiatement tournée vers le Suriname, pays où les règles sont quasi inexistantes. Certains estiment même que cette loi servait les intérêts de l'entreprise. C'est l'ensemble de ces éléments qui m'ont conduit à agir. Dès 2017, bien qu'appartenant au groupe RDPI, j'avais voté contre la loi Hulot, de même que mon collègue guyanais.

L'amendement Poniatowski, qui excluait les outre-mer du champ d'application de cette loi, avait été adopté au Sénat avant d'être rejeté par l'Assemblée nationale. Depuis lors, nous poursuivons ce combat. Je suis soutenu dans ma démarche par la collectivité territoriale de Guyane et les vingt-deux maires du territoire, qui m'ont adressé des lettres de soutien.

M. Yannick Jadot. - Il convient certes de rappeler nos objectifs climatiques, mais l'enjeu actuel est celui d'une course mondiale au pétrole, dont l'un des principaux artisans est Donald Trump. L'argument de la souveraineté et de la sécurité conduit à vouloir explorer et exploiter partout, tout en affirmant bien entendu maintenir l'objectif de neutralité carbone à l'horizon 2050. Je ne sais où cette logique nous conduira dans quarante ans...

Vincent Louault évoquait les scénarios de l'Agence internationale de l'énergie, notamment le « Net Zero ». Or celle-ci dit très clairement qu'il faut arrêter d'aller chercher du pétrole et du gaz. Fatih Birol, directeur de cette agence issu du monde pétrolier, l'affirme sans ambiguïté. Il y a déjà trop de gisements exploités ; en découvrir davantage ne fera qu'aggraver nos difficultés.

Au-delà du déni climatique, n'y a-t-il pas également un déni de réalité ? TotalEnergies et les autres compagnies pétrolières ont exploré la Guyane et disent ne pas y avoir trouvé de pétrole. Je serais tout de même assez surpris qu'il y en ait quand même ! On peut aussi décider d'aller chercher du pétrole dans les mers australes, mais on romprait alors totalement avec nos engagements de protection de l'Antarctique et des terres australes. Ce serait entrer dans une logique où les effets mêmes du dérèglement climatique, à savoir la fonte généralisée des glaces, seraient utilisés pour en aggraver encore les conséquences.

Reste la question, parfaitement légitime, du développement de la Guyane. Les travaux que nous avons menés montrent que ce territoire est gravement maltraité par la République. La faiblesse du niveau de vie, l'insuffisance des services publics et le retard de développement sont inacceptables.

Les débats sur l'énergie et l'agriculture ne datent d'ailleurs pas d'hier. Comment se fait-il que la Guyane soit dans une telle dépendance alimentaire malgré son incroyable biodiversité ? C'est tout de même incroyable, à tel point que l'on peut se demander si nous n'avons pas préféré organiser de grandes filières d'importation pour nourrir la Guyane.

Je veux dire aussi qu'investir dans l'autonomie énergétique fondée sur les énergies renouvelables n'a rien de comparable avec le recours à des exploitations pétrolières qui ne profitent jamais aux populations locales. Dans le cadre de la commission d'enquête sénatoriale sur TotalEnergies, nous avons dénoncé à la quasi-unanimité la malédiction du pétrole : peu d'emplois créés sur place, des profits captés ailleurs et des pollutions durables. Regardez dans quel état se trouvent le Venezuela ou l'Irak. Et l'on pourrait ainsi multiplier les exemples. À l'inverse, les modèles d'autonomie énergétique qui ont été développés pour la Guyane créent beaucoup plus d'entreprises et d'emplois à l'échelle locale.

Alors, cette proposition de loi, si vous la souhaitez vraiment, pourquoi pas ? Mais dans le contexte de 2026, face au dérèglement climatique et aux besoins des outre-mer, elle ne constitue vraiment pas la solution selon moi.

M. Fabien Gay. - Je remercie Georges Patient, mais, cela ne surprendra personne, je suis en total désaccord avec sa proposition de loi, qui m'a par ailleurs donné l'occasion de me replonger dans la loi Hulot, le premier texte dont j'avais eu la charge au nom de mon groupe lorsque je suis arrivé au Sénat en 2017. Le dérèglement climatique constitue, à mes yeux, l'enjeu central du XXI? siècle. En même temps qu'il nous faut réduire fortement les inégalités, nous devons éviter que le cycle infernal du réchauffement climatique n'atteigne une grande partie de notre commune humanité. Nous devrions a minima pouvoir nous accorder sur notre intérêt commun à lutter contre le réchauffement climatique. Pour cela, les scientifiques sont formels : il faut laisser au minimum 80 % des énergies fossiles dans le sol.

L'argument selon lequel la France serait pénalisée parce qu'elle agit seule mérite d'être entendu, mais il nous place aussi du bon côté de l'histoire, et nous devrions mobiliser toute notre énergie pour qu'un maximum de pays nous rejoigne, dans un moment géopolitique extrêmement tendu. L'exemple du Guyana est révélateur : malgré une croissance spectaculaire du PIB, 40 % de sa population demeure sous le seuil de pauvreté.

Je rejoins Yannick Jadot : les multinationales - Exxon, Total ou les autres - viennent, prennent l'argent et n'apportent aucun bénéfice à l'économie locale. Les créations d'emplois, souvent avancées par les défenseurs de l'exploitation, c'est peanuts. Dans le domaine spatial, pour organiser une campagne de lancement, 300 ingénieurs viennent de partout dans le monde, s'installent dans deux hôtels à Kourou, effectuent leurs six semaines de campagne et repartent. La logique est la même pour le pétrole offshore : les équipes restent quelques mois puis repartent. De surcroît, le pétrole ne sera certainement pas raffiné en Guyane, qui ne dispose d'aucune infrastructure. Cela se fera sans doute au Guyana ou au Suriname, sous la coupe des Nord-Américains, et le peuple guyanais n'en retirera pas le moindre kopeck. Nous ferions donc, à mon sens, une grave erreur en nous engageant dans cette voie, car nous mettrions un doigt dans l'engrenage de Trump, qui veut tout posséder. Après le Groenland, pour contrôler la route maritime et les minerais, il s'attaquera au Panama, à la Colombie, très vraisemblablement au Canada et, lorsque le mauvais pétrole vénézuélien - qu'ils savent toutefois raffiner - ne leur suffira plus, ils continueront à descendre. Déjà, le Guyana est à 90 % aux mains d'ExxonMobil.

La question centrale reste évidemment celle du développement de la Guyane. J'ai dit à Georges Patient et Antoine Karam qu'ils étaient trop gentils avec nous. Si j'étais sénateur de Guyane, je serais sur les tables tous les jours face au Gouvernement ! Comment peut-on laisser une partie du peuple français dans un tel état de délabrement ?

La Guyane ne possède ni industrie ni agriculture, alors même qu'elle dispose de richesses incroyables. Je ne prétends pas détenir la vérité, mais nous devons avoir un débat sérieux entre nous, et je serai ravi d'échanger avec Laurent Duplomb dans l'hémicycle, y compris pour constater nos désaccords.

M. Daniel Gremillet. - Les travaux du Sénat sur la réforme du code minier en 2021 ont montré que nous pouvions protéger les intérêts de la France et de ses territoires. Nous choisissons trop souvent de dépendre des ressources des autres plutôt que de valoriser les nôtres. La situation financière de notre pays montre bien les erreurs que nous commettons, année après année.

Par ailleurs, il me semble qu'une confusion est faite : la présente proposition de loi ne se confond pas avec le débat, nécessaire, sur l'avenir de la Guyane ; elle pose une question distincte. Si nous mélangeons tout, en effet, nous allons nous écharper.

Il ne s'agit pas de relancer l'exploration à tout prix - je ne voudrais surtout pas que certains s'amusent à interpréter mon propos -, mais de reconnaître que nous aurons encore besoin de ce combustible pendant quelques décennies, même s'il faut bien entendu en réduire la consommation et essayer à terme de s'en passer. Dans ces conditions, ne pas capter cette richesse serait dommageable pour notre économie, notre balance commerciale et nos territoires ultramarins. En 2021, nous avions eu la sagesse de relancer l'exploitation minière. Mais qu'avons-nous fait en cinq ans ? Quand des décisions urgentes doivent être prises, attendre trop longtemps peut s'avérer mortel pour l'économie.

Qu'on le veuille ou non, nous sommes engagés dans une compétition mondiale. Si nous voulons conserver notre modèle social, nos valeurs et des productions sur nos territoires, nous devons faire preuve de courage. Je suis heureux que le Sénat ne s'interdise pas de rouvrir le débat, avec lucidité, car il y a peut-être une solution pour que la France se porte un peu mieux qu'aujourd'hui.

M. Franck Montaugé. - Au-delà de l'objet premier de ce texte, il y a effectivement - cela a été dit - la question sociale, celle du développement durable de la Guyane, dans un contexte de pauvreté très élevée. La richesse par habitant n'est pas au niveau de la moyenne de notre pays, cela a été rappelé. J'ose même, pour ma part, parler de néocolonialisme.

Si je ne m'abuse, la loi Hulot prévoyait aussi la mise en oeuvre d'un plan de développement durable des territoires concernés. Force est de constater qu'il n'a pas été mis en oeuvre, et que les problèmes demeurent. Liberté, égalité, fraternité : je ne trouve pas vraiment de traduction de ces valeurs républicaines pour nos compatriotes de ces territoires.

Vous l'aurez compris, le groupe socialiste ne soutiendra pas cette proposition de loi. Même en cas d'exploitation, rien ne garantit que la valeur créée bénéficierait réellement au territoire. L'idée d'un fonds souverain a été évoquée, mais les multinationales vendront leur pétrole comme bon leur semble, au prix du marché mondial. Au-delà de la fiscalité en vigueur, comment nous assurer que cette exploitation servira effectivement le développement du territoire ? Sur toutes ces questions centrales, nous restons dans le flou. Ce texte soulève une véritable question, mais, faute de garanties, il apparaît risqué.

M. Frédéric Buval. - Je remercie le rapporteur pour la qualité de son analyse et notre collègue Georges Patient pour sa description précise des problèmes chroniques que rencontrent les territoires ultramarins, singulièrement la Guyane.

On n'a pas de pétrole, mais des idées, prétendait-on. Les idées, cela fait des dizaines et des dizaines d'années que nous les attendons en Guyane et dans d'autres territoires ultramarins.

Georges Patient a décrit la réalité économique, sociale et culturelle de la Guyane. Comment peut-on imaginer qu'il y ait tant d'or dans ce territoire et que la majeure partie parte illégalement vers le Brésil ? La France a envoyé des troupes dans la forêt pour aller protéger ces ressources, cela n'a rien donné.

J'entends l'enjeu du développement durable, mais, de gouvernement en gouvernement, les problèmes s'accumulent. La seule grande entreprise qui fonctionne bien en Guyane, c'est Arianespace. Sauf que c'est un enclos : tout le monde y vit en vase clos et rien n'est redistribué au territoire. Les Guyanais ont le sentiment d'être des laissés-pour-compte.

C'est la raison pour laquelle je soutiendrai la proposition de loi de Georges Patient. Encore une fois, essayons de réfléchir aux moyens de développer ce territoire qui a tant de richesses, mais dont aucune n'a été correctement exploitée par les gouvernements successifs de la France.

Mme Anne-Catherine Loisier. - Je retiens avant tout des propos de Georges Patient que les Guyanais soutiennent très largement cette proposition de loi, laquelle traduit également une volonté claire de dire que ça suffit et de prendre en main le développement économique d'un territoire qui dispose de multiples atouts.

Nous avons également évoqué, à plusieurs reprises, la question de l'agriculture, ainsi que celle des logements insalubres, alors même qu'il serait possible de construire des habitations en bois à partir de prélèvements raisonnés sur une ressource disponible. Dans l'attente, de nombreux Guyanais demeurent pourtant logés dans des conditions indignes.

Depuis la métropole, il est certes légitime d'avoir des préoccupations plus globales. Il n'en demeure pas moins essentiel d'écouter nos collègues élus de Guyane, qui souhaitent aujourd'hui assumer pleinement leurs responsabilités.

M. Vincent Louault, rapporteur. - Monsieur Jadot, j'ai été très sensible aux arguments développés par les ONG que j'ai auditionnées. Nous avons également entendu la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC), et il ressort de ces auditions que la France dispose d'un cadre normatif qui ne satisfait guère les grands groupes pétroliers. Il est, de fait, plus simple de forer au Guyana selon des standards inexistants que de forer en Guyane en respectant des normes élevées. Je ne vous le cache pas.

Cet argument a également pesé dans mon avis favorable, car je préfère que l'on exploite éventuellement du pétrole dans le respect des normes françaises et européennes plutôt que selon des « non-normes » internationales, avec, de surcroît, des pratiques de corruption.

L'état d'abandon des populations est un autre élément qui est ressorti très clairement de mes récentes discussions sur le sujet, notamment celles que j'ai eues avec des auditeurs de l'Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN). La pollution au mercure, l'absence de protection effective de la France face à la surpêche sur le territoire : l'abandon de la Guyane par la France est une réalité, et il n'y a aucune fierté à en tirer.

Pourquoi déciderions-nous, depuis Paris, de priver les élus et les habitants de Guyane de la capacité de se prendre en main et, peut-être, de reprendre des travaux d'exploration, quand bien même ceux-ci conduiraient, au final, à constater l'absence de pétrole ? Si nous ne redonnons pas à ce territoire la possibilité d'explorer certaines ressources, la population restera enfermée dans un rêve, dans une légende urbaine que nous contribuerons à ancrer durablement : puisqu'il y a du pétrole au Brésil, au Suriname et au Guyana, il y en aurait nécessairement en Guyane, mais la France aurait toujours empêché de vérifier cette hypothèse. Imaginez le sentiment d'injustice pour les élus locaux et le populisme que cela ne manquera pas d'alimenter.

J'ai été très attentif au discours des ONG, mais c'est véritablement cet argument qui a emporté mon avis favorable.

En cas de découverte de pétrole, une phase de concession s'ouvrirait, au cours de laquelle l'ensemble des paramètres serait discuté : les atteintes à l'environnement, le modèle économique du concessionnaire - à l'instar de ce qui se pratique pour les concessions autoroutières -, ainsi que la fiscalité destinée à la collectivité territoriale de Guyane.

Nous disposons ainsi d'un système relativement vertueux et, si une découverte devait intervenir, l'exploitation pourrait réellement bénéficier au territoire, qui ne serait pas relégué au rôle de simple spectateur. On ne peut tout de même pas comparer la France et la Guyane à des États comme le Guyana, où l'exotisme des gouvernements conduit à des situations totalement différentes, marquées par des circuits opaques et la transmission d'enveloppes à des gouvernements corrompus.

Les débats en séance publique seront sans doute animés. Pour ma part, je suis plutôt fier de vous proposer cette mesure et de laisser au peuple de Guyane, ainsi qu'à ses élus, cette capacité de choix pour l'avenir de leur territoire.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

M. Vincent Louault, rapporteur. - L'amendement COM-1 rectifié vise à corriger un oubli. En effet, l'ensemble des collectivités ultramarines frappées par l'interdiction d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures issue de la loi Hulot sont visées à l'article 1^er, à l'exception de Saint-Pierre-et-Miquelon, où le code minier s'applique. Cet amendement vise donc à étendre la levée de l'interdiction à ce territoire.

L'amendement COM-1 rectifié est adopté.

L'article 1^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

L'article 2 est adopté sans modification.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

RÈGLES RELATIVES À L'APPLICATION DE L'ARTICLE 45 DE LA CONSTITUTION ET DE L'ARTICLE 44 BIS
DU RÈGLEMENT DU SÉNAT (« CAVALIERS »)

Si le premier alinéa de l'article 45 de la Constitution, depuis la révision du 23 juillet 2008, dispose que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis », le Conseil constitutionnel estime que cette mention a eu pour effet de consolider, dans la Constitution, sa jurisprudence antérieure, reposant en particulier sur « la nécessité pour un amendement de ne pas être dépourvu de tout lien avec l'objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie »^12(*).

De jurisprudence constante et en dépit de la mention du texte « transmis » dans la Constitution, le Conseil constitutionnel apprécie ainsi l'existence du lien par rapport au contenu précis des dispositions du texte initial, déposé sur le bureau de la première assemblée saisie^13(*). Pour les lois ordinaires, le seul critère d'analyse est le lien matériel entre le texte initial et l'amendement, la modification de l'intitulé au cours de la navette restant sans effet sur la présence de « cavaliers » dans le texte^14(*). Pour les lois organiques, le Conseil constitutionnel ajoute un second critère : il considère comme un « cavalier » toute disposition organique prise sur un fondement constitutionnel différent de celui sur lequel a été pris le texte initial^15(*).

En application des articles 17 bis et 44 bis du Règlement du Sénat, il revient à la commission saisie au fond de se prononcer sur les irrecevabilités résultant de l'article 45 de la Constitution, étant précisé que le Conseil constitutionnel les soulève d'office lorsqu'il est saisi d'un texte de loi avant sa promulgation.

En application du vadémécum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des Présidents, la commission des affaires économiques a arrêté, lors de sa réunion du mercredi 21 janvier 2026, le périmètre indicatif de la proposition de loi n° 185 (2025-2026) visant à lever, dans les territoires d'outre-mer, l'interdiction de recherche, d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures.

Sont susceptibles de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé, les dispositions relatives :

- à la délivrance ou à la prolongation de permis exclusifs de recherches d'hydrocarbures liquides ou gazeux, dans les collectivités d'outre-mer où s'applique le droit minier national ;

- à la délivrance ou à la prolongation de titres d'exploitation d'hydrocarbures liquides ou gazeux, dans les collectivités précitées.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
ET DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES

Personnes entendues

Jeudi 15 janvier 2026

- Union française des industries pétrolières Énergies et mobilités (Ufip-EM) : MM. Olivier GANTOIS, président, et Bruno AGEORGES, directeur des relations institutionnelles et des affaires juridiques.

- Table ronde d'organisations non gouvernementales (ONG) environnementales :

· Greenpeace France : Mme Lorelei LIMOUSIN, chargée de campagne Climat et énergies fossiles ;

· Guyane nature environnement (GNE) : Mme Anne DURAND, vice-présidente de France nature environnement ;

· Les amis de la Terre : Mme Juliette RENAUD, coordinatrice générale ;

· Réseau action climat (RAC) France : Mme Gaïa FEBVRE, responsable Politiques internationales ;

· Surfrider Foundation Europe : M. Jean-Baptiste MARRE CADINOT, responsable du service scientifique, politique et juridique.

- Direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) : MM. Hervé VANLAER, adjoint à la directrice générale de l'énergie et du climat, et Fabrice CANDIA, chef du bureau des ressources énergétiques du sous-sol.

- Sénat : M. Georges PATIENT, sénateur de la Guyane et auteur de la proposition de loi.

Contributions écrites

- Beicip-Franlab

- Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM)

- TotalEnergies

LA LOI EN CONSTRUCTION

Pour naviguer dans les rédactions successives du texte, visualiser les apports de chaque assemblée, comprendre les impacts sur le droit en vigueur, le tableau synoptique de la loi en construction est disponible sur le site du Sénat à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl25-185.html.

* ¹ Marges situées de part et d'autre d'un bassin océanique, qui formaient un seul ensemble avant la rupture continentale.

* ² Sous réserve de dispositions spécifiques prévues aux articles L. 661-1 à L. 661-3 du code minier.

* ³ « Dans le respect des compétences dévolues à cette collectivité » (art. L. 691-1 du code minier) et à l'exception de certaines dispositions dudit code.

* ⁴ Dans le domaine minier, les autorités de l'État ne sont compétentes que pour les « matières premières stratégiques telles qu'elles sont définies pour l'ensemble du territoire de la République, à l'exception des hydrocarbures liquides et gazeux » (cf. 4° de l'article 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française).

* ⁵ Cf. loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

* ⁶ Au large des côtes.

* ⁷ Nigéria et Angola, essentiellement.

* ⁸ Algérie et Libye.

* ⁹ Institut national de recherche et de formation en énergie, mobilité et environnement, qui a succédé à l'Institut français du pétrole (IFP).

* ¹⁰ Marges situées de part et d'autre d'un bassin océanique, qui formaient un seul ensemble avant la rupture continentale.

* ¹¹ Données de 2017 (dernières disponibles).

* ¹² Cf. commentaire de la décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010 - Loi portant réforme des retraites.

* ¹³ Cf. par exemple les décisions n° 2015-719 DC du 13 août 2015 - Loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne et n° 2016-738 DC du 10 novembre 2016 - Loi visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias.

* ¹⁴ Décision n° 2007-546 DC du 25 janvier 2007 - Loi ratifiant l'ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 relative à l'organisation de certaines professions de santé et à la répression de l'usurpation de titres et de l'exercice illégal de ces professions et modifiant le code de la santé publique.

* ¹⁵ Décision n° 2020-802 DC du 30 juillet 2020 - Loi organique portant report de l'élection de six sénateurs représentant les Français établis hors de France et des élections partielles pour les députés et les sénateurs représentant les Français établis hors de France.

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