EXAMEN EN COMMISSION
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous en venons à l'examen du rapport et du texte de la commission sur la proposition de loi visant à réduire les retards de paiement afin de lutter contre les défaillances d'entreprises, présentée par notre collègue Olivier Rietmann.
M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur. - Il y a quelques semaines, dans le cadre de ses travaux sur la proposition de loi visant à instaurer une procédure simplifiée de recouvrement des créances commerciales incontestées, présentée par notre collègue François Patriat, M. le rapporteur Thani Mohammed Soilihi nous exposait le niveau accablant des impayés commerciaux et leurs conséquences sur la vie économique française. Nous avons à présent le plaisir de nous replonger dans ce vaste sujet, sur lequel la forte sollicitation de la commission s'entend aisément lorsque l'on se représente les montants en jeu.
Depuis 2024, les délais de paiement se sont allongés et ont conduit la France à revenir au-dessus de la moyenne européenne, avec un retard moyen de 13,6 jours. Cette dynamique a des effets financiers très concrets pour les entreprises, notamment les plus vulnérables d'entre elles. Ainsi, la Banque de France démontre que les PME subissent, du fait de ces retards, une perte de trésorerie à hauteur de 15 milliards d'euros.
À l'inverse, ce phénomène profite majoritairement aux grandes entreprises, qui, pour la moitié d'entre elles, sont à l'origine de retards de paiement. Que ces pratiques relèvent d'une démarche volontaire ou témoignent d'un défaut d'organisation interne, elles leur offrent un avantage de trésorerie estimé à 12 milliards d'euros en 2024.
Les délais de paiement sont donc la manifestation concrète d'un déséquilibre commercial inquiétant, qui nuit aux PME et constitue un facteur critique de défaillance d'entreprises. La Banque de France indique que les retards augmentent le risque de défaillance de 25 %, notamment lorsqu'une dépendance à quelques clients ou à un seul marché fragilise une entreprise.
Face à ces constats, la proposition de loi de notre collègue Olivier Rietmann vise à restaurer un équilibre dans les relations commerciales et à sanctionner les entreprises recourant de manière délibérée et répétée aux retenues de trésorerie. S'il vise les entreprises à l'origine de retards, le texte n'oublie pas les acheteurs publics, qui, en dépit de progrès au cours des années passées, présentent encore pour certains des retards inacceptables. Je pense, notamment, à de grandes collectivités, à des établissements hospitaliers et à certains acheteurs publics ultramarins, chez qui les retards de paiement prennent parfois une ampleur considérable.
J'en viens au détail des cinq articles de la proposition de loi.
Le texte prévoit, en premier lieu, le rehaussement du plafond des amendes administratives prononcées par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), qui atteint actuellement deux millions d'euros. Or ce montant, qui concerne principalement de grandes entreprises, semble peu dissuasif au regard des sommes en jeu.
En conséquence, l'article 1er autorise le prononcé d'une amende équivalant à 1 % du chiffre d'affaires mondial de l'entreprise, si ce montant est supérieur à deux millions d'euros.
En outre, le délai au cours duquel le montant de l'amende peut être doublé en cas de réitération est porté de deux à trois ans, afin de permettre un contrôle plus fin des entreprises dont les retards de paiement constituent un levier de financement au détriment de petits partenaires commerciaux.
Ces mesures m'apparaissent tout à fait pertinentes, étant rappelé qu'il ne s'agit nullement de sanctionner une entreprise de bonne foi présentant des retards occasionnels. Au contraire, ce sont bien des grandes entreprises qui optent délibérément pour une politique de paiements tardifs afin d'améliorer leur trésorerie qui sont ciblées. Je vous soumettrai d'ailleurs un amendement ayant pour objet l'entrée en vigueur de ces dispositions dès la publication de la loi, afin d'accélérer leur mise en oeuvre.
Dans le même esprit, l'article 4 tend à supprimer la possibilité, pour les entreprises, de renoncer aux versements des pénalités de retard lorsqu'elles leur sont dues. En effet, selon l'Observatoire des délais de paiement, plus d'une entreprise sur deux ne réclamerait jamais l'acquittement des pénalités de retard, par crainte d'une dégradation ou de la rupture de la relation commerciale, tout particulièrement pour les plus petites entreprises, qui se trouvent fréquemment dans un rapport de force défavorable. Je vous proposerai donc d'adopter cet article, sous réserve de l'adoption d'un amendement de réécriture visant à corriger une erreur d'imputation dans le code de commerce.
En deuxième lieu, deux articles du texte visent à répondre aux problématiques spécifiques engendrées par les retards de paiement des acteurs publics.
L'article 2 vise, tout d'abord, à avancer le déclenchement du délai de paiement des factures émises par un pouvoir adjudicateur. Ainsi, le délai s'ouvrirait à compter de l'émission de la facture, et non à sa réception par l'acheteur public.
Cette transposition du modèle en vigueur dans les relations interentreprises pourrait sembler pertinente. Cependant, je crains qu'elle ne porte une atteinte trop importante à l'un des principes cardinaux de l'engagement d'une dépense publique : la séparation de l'ordonnateur et du comptable. En effet, la constatation du service fait et la double validation de la facture imposent un léger délai entre l'émission de la facture et sa réception par le comptable.
Sans remettre en question les difficultés liées aux retards de paiement du public, j'en viens à penser que la solution se trouve ailleurs, peut-être au-delà même de nos compétences législatives. Ainsi, les auditions conduites me laissent à penser que ces difficultés relèvent avant tout d'une désorganisation de la chaîne de paiement interne, plutôt que d'une incohérence normative. Il s'agirait donc, pour le Gouvernement, de renforcer l'accompagnement des acheteurs dans la modernisation de leurs outils de paiement et, plus globalement, de revoir la dotation de certains organismes, qui peinent parfois à disposer des fonds nécessaires à leur fonctionnement.
Vous l'aurez compris, je ne crois pas que l'article 2 constitue en l'état un véritable vecteur de lutte contre les retards de paiement. Je vous proposerai donc sa suppression.
J'en viens à l'article 3, qui comprend l'une des mesures les plus ambitieuses du texte : la création d'un fonds public d'affacturage, qui pourrait subroger des PME titulaires de marchés publics dont les factures non réglées représentent 30 % de leur chiffre d'affaires. Si l'on comprend aisément l'intérêt de cette disposition pour les PME pour lesquelles les retards de paiement publics constituent une menace existentielle, j'ai constaté, au cours de mes auditions, qu'elle était loin de faire l'unanimité.
En particulier, il convient de rappeler que l'affacturage est déjà accessible aux entreprises titulaires d'un marché public et constitue un levier de trésorerie tout à fait opérationnel. De plus, des dispositifs annexes, tels que ceux que propose Bpifrance, visent spécifiquement à soutenir les titulaires ayant besoin d'une avance de fonds afin d'engager l'exécution du marché public. D'aucuns considèrent même qu'instituer un fonds public chargé de l'affacturage déresponsabiliserait les adjudicateurs dans le respect des délais légaux.
Toutefois, nous avons bien vu à quel point les entreprises sont dans l'attente d'une réponse à la hauteur des enjeux. Le dispositif proposé par notre collègue a le mérite d'innover et de répondre à un besoin bien réel du monde économique. Je vous proposerai donc de le transformer en expérimentation, qui s'ouvrirait à compter de 2028 pour une durée de deux ans, dans quelques départements seulement, afin d'évaluer son effet, tant sur les entreprises que sur les acheteurs publics. L'amendement que je vous soumettrai prévoit, en outre, de renvoyer à des mesures réglementaires la détermination de certains paramètres du dispositif, car plusieurs questions, notamment en matière de gestion et de fonctionnement, restent en suspens.
L'article 5, enfin, rétablit pour deux ans la procédure de traitement de sortie de crise, laquelle, créée en 2021 dans le contexte de la crise sanitaire, s'inspire des modalités des procédures de sauvegarde et de redressement judiciaire, afin de constituer une voie simplifiée et accélérée de redressement de PME en cessation de paiement. Si le dispositif a été peu utilisé sur ses quatre années d'expérimentation, les retours de terrain sont encourageants, puisque 72 % des procédures ont permis d'éviter un redressement. Aussi, je vous proposerai d'adopter l'article 5 et de prolonger la durée de l'expérimentation jusqu'à la fin de l'année 2028. L'objectif de cette extension est de viabiliser un dispositif qui a souffert d'être interrompu puis relancé à deux reprises, ralentissant son appropriation par le monde économique.
J'ai, certes, considéré l'opportunité de le pérenniser dès à présent. Cependant, le ministère de la justice m'ayant indiqué qu'une réforme du livre VI du code de commerce, relatif aux procédures collectives, serait étudiée au cours des prochaines années, il m'apparaît judicieux d'attendre d'engager cette réforme plus globale pour pérenniser le dispositif.
Pour conclure, je remercie Olivier Rietmann pour ce texte ambitieux, qui permet de s'attaquer à l'une des premières difficultés du monde économique, alors que le nombre de défaillances d'entreprise atteint des niveaux inédits. Nous avons travaillé ensemble pour aboutir à un texte équilibré, qui enverra un signal clair aux entreprises, dans un contexte propice à l'amélioration des délais, du fait de l'entrée en vigueur de la facturation électronique en septembre 2026.
Mme Dominique Vérien. - Ce texte est bienvenu, car nous savons qu'une difficulté de trésorerie, même si elle ne touche pas directement le chiffre d'affaires, peut amener une entreprise à fermer.
Je sais le Gouvernement très hostile aux dispositions proposées qui concernent le secteur public. Cependant, un délai de neuf mois est insupportable pour les entreprises concernées.
Parfois, des intérêts moratoires sont demandés aux communes alors que c'est le Trésor public qui est responsable du retard. Il conviendrait de le responsabiliser. Par exemple, j'ai été témoin de pratiques que je croyais être d'un autre temps, avec des trésoreries qui ne remplacent pas une personne en congé de maternité : dans ce cas, le paiement d'un mandat est retardé de six mois. Il faut donc agir aussi sur le secteur public, n'en déplaise au Gouvernement.
Nous en sommes au point où les hôpitaux n'auront bientôt plus de fournisseurs, parce qu'il n'est pas supportable d'attendre un an pour être payé. Je le répète : il faut responsabiliser les payeurs.
Mme Françoise Dumont. - J'insiste à mon tour sur les défaillances du secteur public. Ainsi, les délais de paiement du centre hospitalier intercommunal de Fréjus-Saint-Raphaël - je siège à son conseil de surveillance - s'élèvent à dix-huit mois. Son directeur me disait qu'une opération de la hanche aurait été déprogrammée, il y a un mois, faute de pouvoir payer la prothèse.
Par conséquent, même si l'on pointe le secteur privé comme possiblement défaillant, il faut que le secteur public et l'État soient plus vertueux. Certaines situations sont encore plus extrêmes : prenons l'exemple de l'hôpital de Gassin, dans le golfe de Saint-Tropez, dont les délais de paiement atteignent vingt-quatre mois.
Toutefois, ne nous cantonnons pas à ne dénoncer que les pratiques du secteur public ; le privé doit aussi s'attacher à régler ce problème.
M. Christophe Chaillou. - J'ai un a priori plutôt favorable sur ce texte, qui répond à un véritable enjeu. Les amendements de M. le rapporteur comblent, en outre, certaines lacunes de la rédaction initiale.
Le secteur public ne saurait être ignoré. Pour les établissements hospitaliers, d'autres facteurs, notamment leur financement, expliquent leurs difficultés. Concernant les collectivités territoriales, même si la situation s'est sans doute quelque peu améliorée, certaines situations demeurent inacceptables et mettent des entreprises dans l'embarras.
Par conséquent, nous devons être intraitables avec le secteur public, qui ne devrait pas être plus protégé qu'un autre.
Mme Cécile Cukierman. - Notre débat touche à l'exemplarité des payeurs publics, dans leur diversité, ainsi qu'aux difficultés que rencontrent les entreprises. Nous savons bien que, parfois, des dépenses liées aux collèges ou aux lycées sont reportées pour afficher des comptes administratifs à l'équilibre - certains présidents de collectivité s'en gargarisent -, alors même qu'il demeure des retards de paiement...
Toutefois, s'agissant du monde hospitalier, une partie du budget de nos hôpitaux publics est liée à l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) que nous votons chaque année dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Or à force de le réduire comme peau de chagrin, nous plaçons les hôpitaux dans des difficultés qui mettent en danger la vie de nos concitoyens. Il ne s'agit donc pas que d'un exercice budgétaire technique, puisque nous assistons à sa traduction dans la réalité, dans les départements.
Sur le fond, je ne suis pas certaine que ce texte, même modifié, résolve totalement les problèmes de nos petites entreprises, dans cette période de crise économique. Je ne m'y oppose pas, même s'il me semble que la clé de la sécurité de gestion des petites entreprises dépasse la présente proposition de loi et ses quelques articles.
M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur. - Je partage tout à fait votre souhait d'agir pour diminuer les retards de paiement des acheteurs publics. Toutefois, l'article 2 porte atteinte au principe de séparation de l'ordonnateur et du comptable, je me vois contraint de vous en proposer la suppresion. . Cela étant, une discussion est en cours avec le Gouvernement, qui est tout à fait conscient du problème du paiement public. Le ministre devra nous apporter des explications sur ce sujet en séance. Nous ne pouvons conserver l'article en l'état, mais nous sommes tous conscients du problème.
Par ailleurs, le sujet de l'hôpital revient constamment, mais dépasse largement ce texte.
Mme Muriel Jourda, présidente. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous appartient d'arrêter le périmètre indicatif de la proposition de loi.
Je propose de considérer que le périmètre de la proposition de loi comprend les dispositions relatives au déclenchement des délais de paiement ; aux pénalités applicables et aux sanctions encourues en cas de dépassement des délais de paiement ; aux dispositifs d'accompagnement des entreprises subissant de tels retards ; et à la procédure de traitement de sortie de crise.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
L'amendement de coordination COM-3 est adopté.
M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur. - L'amendement COM-2 tend à modifier les modalités d'entrée en vigueur de l'article, afin que le dispositif s'applique aux contrats en cours.
L'amendement COM-2 est adopté.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur. - Je remercie notre collègue Michel Masset, auteur de l'amendement COM-1, de la qualité de nos échanges. Je partage tout à fait l'objectif poursuivi : la procédure de signalement ne fonctionne que peu, voire pas, comme j'ai pu le constater au long de mes travaux. Or la raison fondamentale de ce manque d'effectivité tient moins à l'absence de sanction qu'à l'imprécision du cadre réglementaire qui accompagne ce dispositif. Nul critère objectif n'a par exemple été établi pour éclairer les commissaires aux comptes quant au caractère "significatif et répété" des manquements en cause. Les commissaires aux comptes ne disposent par ailleurs pas en l'état des moyens de contrôle nécessaires à la caractérisation de ces éventuelles infractions.
Il m'apparaît donc préférable de solliciter le Gouvernement en séance à ce sujet, pour qu'il s'engage à améliorer l'encadrement réglementaire de cette procédure, sans pour autant créer une sanction qui frapperait injustement les entreprises et les commissaires aux comptes.
Je demande donc le retrait de cet amendement
M. Michel Masset. - Nous le modifierons en vue de la séance, en bonne intelligence avec M. le rapporteur. Je retire l'amendement.
L'amendement COM-1 est retiré.
M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur. - L'amendement COM-4 tend à supprimer l'article 2, pour les raisons évoquées précédemment.
L'amendement COM-4 est adopté.
L'article 2 est supprimé.
M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur. - L'amendement COM-7 rectifié a pour objet l'expérimentation du fonds de subrogation en 2028 et en 2029.
L'amendement COM-7 rectifié est adopté.
L'article 3 est ainsi rédigé.
Article 4
L'amendement rédactionnel COM-5 est adopté.
L'article 4 est ainsi rédigé.
M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur. - L'amendement COM-6 vise à prolonger d'un an la durée de l'expérimentation de la procédure de traitement de sortie de crise.
L'amendement COM-6 est adopté.
L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 6
L'article 6 est adopté sans modification.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Les sorts des amendements examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article 1er |
|||
|
M. Jean-Baptiste BLANC, rapporteur |
3 |
Amendement de coordination |
Adopté |
|
M. Jean-Baptiste BLANC, rapporteur |
2 |
Modification des modalités d'entrée en vigueur |
Adopté |
|
Article(s) additionnel(s) après l'article 1er |
|||
|
M. MASSET |
1 rect. |
Création d'une sanction à l'égard des entreprises et des commissaires aux comptes dans le cadre de la procédure de certification annuelle des comptes |
Retiré |
|
Article 2 |
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|
M. Jean-Baptiste BLANC, rapporteur |
4 |
Suppression de l'article 2 |
Adopté |
|
Article 3 |
|||
|
M. Jean-Baptiste BLANC, rapporteur |
7 rect. |
Prévoir l'expérimentation du dispositif entre 2028 et 2029 |
Adopté |
|
Article 4 |
|||
|
M. Jean-Baptiste BLANC, rapporteur |
5 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |
|
Article 5 |
|||
|
M. Jean-Baptiste BLANC, rapporteur |
6 |
Prolonger d'un an la durée de l'expérimentation |
Adopté |