EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 11 février, sous la présidence de Mme Catherine Dumas, vice-présidente, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé à l'examen du rapport de Mme Évelyne Perrot sur le projet de loi n° 239 (2025-2026), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, autorisant l'approbation de la convention de coopération judiciaire internationale entre le Gouvernement de la République française et l'Organisation des Nations unies représentée par le Mécanisme d'enquête indépendant pour le Myanmar.
Mme Catherine Dumas, présidente. - Nous passons enfin à l'examen du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, autorisant l'approbation de la convention de coopération judiciaire internationale signée le 12 juin 2024 entre le gouvernement de la République française et l'Organisation des Nations unies représentée par le Mécanisme d'enquête indépendant pour le Myanmar.
Je donne la parole à notre collègue Évelyne Perrot, rapporteure sur cette convention.
Mme Évelyne Perrot, rapporteure. - Nous sommes appelés à examiner, après l'Assemblée nationale, le projet de loi autorisant l'approbation de la convention de coopération judiciaire entre le gouvernement de la République française et le Mécanisme d'enquête indépendant des Nations unies pour le Myanmar.
Ce texte ne relève pas uniquement de la technique juridique : il touche directement à la stabilité régionale, à l'ordre international fondé sur le droit et à la crédibilité de l'action extérieure de la France face aux crises ancrées dans la durée.
Pour comprendre le sens de cette convention, il faut d'abord revenir sur la situation de la Birmanie - autre nom du Myanmar - et l'analyser à hauteur de sa société. Depuis le coup d'État militaire du 1er février 2021, le Myanmar est plongé dans une crise profonde et durable. L'effondrement de l'ordre constitutionnel s'est accompagné d'un conflit armé interne généralisé, d'une répression massive et d'un isolement diplomatique croissant. Cette crise a des effets sécuritaires directs : fragmentation du territoire, militarisation de la société, circulation d'armes, déplacements massifs de populations, tensions accrues avec les pays voisins. Elle a aussi des effets stratégiques indirects en renforçant l'influence de puissances extérieures qui soutiennent la junte militaire et en affaiblissant les cadres multilatéraux régionaux.
Au-delà, l'effondrement progressif des structures étatiques civiles, qui privent la population de tout horizon de stabilité, est frappant. Lors de son audition, M. Christian Lechervy, ambassadeur de France en Birmanie de 2018 à 2023, nous a livré des éléments particulièrement éclairants sur cette dégradation. Il nous a en effet expliqué que les systèmes de scolarisation et de santé se sont effondrés. D'abord, parce que les priorités budgétaires ont été entièrement orientées vers l'effort de guerre ; ensuite, en raison d'une grève durable - quasi permanente - des fonctionnaires refusant de servir des institutions placées sous l'autorité de la junte militaire ; enfin, parce qu'à cela s'ajoute la défiance des familles, qui ne souhaitent plus exposer leurs enfants ou s'exposer elles-mêmes à des établissements perçus comme relevant du pouvoir militaire.
Même lorsque des structures existent encore formellement, elles ne fonctionnent donc plus normalement. Autrement dit, ce n'est pas seulement un conflit armé, c'est une désintégration de l'État, avec des conséquences durables sur la stabilité du pays et de la région.
Dans ce contexte, il faut être lucide et admettre qu'il n'existe aujourd'hui aucune perspective de justice crédible à l'intérieur du Myanmar. Les institutions judiciaires sont soit neutralisées, soit instrumentalisées. L'impunité est devenue un élément central du système de pouvoir. C'est précisément pour répondre à ce type de situation que les Nations unies ont créé le Mécanisme d'enquête indépendant pour le Myanmar. Sa mission est de collecter, de préserver et d'analyser les preuves des crimes internationaux les plus graves afin de préparer des poursuites futures.
Le Mécanisme n'est ni isolé ni expérimental. Un dispositif identique existe pour la Syrie ; il est toujours en activité aujourd'hui, contribuant à des procédures judiciaires en Europe et devant les juridictions internationales. Notre commission avait, du reste, auditionné sa responsable il y a quelques années. Un mécanisme plus ancien avait été mis en place pour l'Irak et son mandat est désormais achevé, précisément parce qu'il a rempli sa mission de collecte et de préservation des preuves. Enfin, un mécanisme du même type est en cours de mise en place pour l'Afghanistan, face à une situation qui présente, là encore, une absence totale de perspective judiciaire interne. Autrement dit, lorsque les États s'effondrent ou se ferment, la communauté internationale organise la préservation des preuves dans la perspective d'une justice différée.
Ces mécanismes n'ont de sens que s'ils peuvent s'articuler avec des juridictions capables d'agir. C'est ici qu'intervient un élément central pour la France : la compétence universelle de sa justice. La France reconnaît dans son droit interne la possibilité de poursuivre et de juger les auteurs de crimes de génocide, de crimes contre l'humanité et de crimes de guerre, même lorsque ces crimes ont été commis à l'étranger par des ressortissants étrangers. Cette compétence universelle n'est pas seulement un outil juridique, c'est un instrument de crédibilité stratégique. Elle signifie que la France ne se contente pas de condamner politiquement les crimes internationaux, mais qu'elle se donne les moyens juridiques d'agir lorsque les conditions sont réunies. Elle renforce ainsi la cohérence entre son discours diplomatique, ses engagements multilatéraux et son action judiciaire.
Le Mécanisme onusien collecte ; la justice française, lorsqu'elle est compétente, peut instruire et juger. Il faut toutefois que le cadre juridique de coopération existe. Or, jusqu'à présent, le droit français ne permettait pas une coopération judiciaire directe avec un mécanisme onusien, non par manque de volonté politique, mais en raison d'un vide juridique dans notre droit de l'entraide pénale internationale. La convention qui nous est soumise vient précisément combler ce vide. Elle permettra aux autorités judiciaires françaises, notamment au pôle crimes contre l'humanité du parquet national antiterroriste (Pnat), de coopérer concrètement avec le Mécanisme : transmission d'éléments de preuve, audition de témoins ou d'experts présents en France, exploitation judiciaire de ces informations, y compris dans le cadre de la compétence universelle.
Cette convention a une portée politique et symbolique forte, qui intéresse directement notre commission. En l'adoptant, la France confirmerait que l'ordre international fondé sur le droit ne disparaît pas lorsque la force s'impose sur le terrain. Elle affirmerait que la justice peut être différée, mais qu'elle ne doit jamais être abandonnée. Ce serait un message adressé aux victimes, à nos partenaires, mais aussi aux acteurs étatiques ou non étatiques qui pensent que le temps et le chaos suffisent à effacer les responsabilités. Dans un contexte de primat de la force sur le droit, rappeler ce cap, c'est prendre une position politique forte.
Cette convention ne réglera pas à elle seule la crise au Myanmar, mais elle s'inscrit dans une stratégie de long terme essentielle pour la stabilité internationale : préserver le droit lorsque la paix est absente. En matière de crimes internationaux, préparer la justice, c'est déjà refuser l'impunité et c'est aussi contribuer à la sécurité collective.
Pour l'ensemble de ces raisons, je vous propose d'adopter ce projet de loi.
Mme Michelle Gréaume. - Nous voterons ce projet de loi, car celui-ci contribue au respect du droit international et de la justice, que mon groupe défend sans relâche.
Depuis le coup d'État du 1er février 2021, la Birmanie est plongée dans une guerre civile d'une violence extrême. La répression a coûté la vie à près de 3 500 civils et a entraîné le déplacement de 1,5 million de personnes. En outre, la junte militaire, qui contrôle la moitié du pays, a instauré la loi martiale, a recours à la torture, au viol comme arme de guerre, au recrutement d'enfants soldats, à la détention arbitraire de civils, dont des journalistes, et persécute des minorités - je songe ici aux Rohingyas. La Cour pénale internationale (CPI) a d'ailleurs émis un mandat d'arrêt à l'encontre du général Min Aung Hlaing, auteur du coup d'État de 2021, accusé de nettoyage ethnique envers cette minorité.
C'est dans ce contexte que le journal Le Monde et le rapport Investir dans le cartel militaire birman : que finance votre banque ?, publié par Info Birmanie, ont mis en lumière en 2023 que cinq groupes financiers français - le Crédit Agricole, le groupe BPCE, BNP Paribas, La Banque Postale, la Société Générale -, ainsi que le fonds de réserve pour les retraites (FRR), un organisme public, proposaient des placements dans vingt-deux entreprises vendant des armes à la junte. Ces entités françaises détenaient alors plus de 6 milliards de dollars d'investissements.
Certes, on nous a répondu qu'il s'agissait de gestion passive, de fonds indiciels, de responsabilités diluées. L'absence d'intention n'efface cependant pas les conséquences, puisque le devoir de vigilance impose aux grandes entreprises d'identifier et de prévenir les risques graves d'atteinte aux droits humains, y compris à travers leurs investissements. Ainsi, dès lors qu'un investissement contribue, même indirectement, à des crimes de masse, il engage une responsabilité.
Ce projet de loi est donc nécessaire pour le peuple birman et pour le respect du droit international, bien sûr, mais aussi pour établir les responsabilités, y compris chez nous, en France et en Europe. Les flux financiers ne peuvent alimenter la machine de guerre, et leurs responsables devront répondre de leurs actes. Nous demandons un retour à la procédure normale afin d'interpeller le ministre sur le lien indirect entre certaines entreprises françaises et la junte birmane.
M. Étienne Blanc. - La semaine dernière se tenait à Genève la réunion de la commission des droits de l'homme de l'Union interparlementaire (UIP).
Je voudrais attirer votre attention sur la situation de nos anciens collègues parlementaires du Myanmar. L'un d'eux fut exécuté après une décision judiciaire en 2022. Depuis, la junte a voulu arrêter un certain nombre de députés qui se trouvaient encore en Birmanie et, à l'occasion de leur arrestation, quinze ont été exécutés. La junte explique qu'ils ont tenté de fuir, qu'ils se sont défendus. En réalité, ils ont été exécutés froidement chez eux, souvent en présence de leur famille.
L'Union interparlementaire défend et protège des collègues comme nous, membres d'assemblées parlementaires. Je voulais apporter cet éclairage pour dire qu'il est extrêmement important que nous constituions des preuves, parce qu'un jour, cette junte tombera. Elle ne tient plus la Birmanie ; lorsque l'on regarde la carte, elle est en train de perdre du terrain. Un jour, certains auront rendez-vous avec la justice : nous honorerons ainsi la mémoire de nos collègues parlementaires qui ne sont plus de ce monde.
Mme Évelyne Perrot, rapporteure. - Merci pour vos interventions.
Nous avons auditionné M. Christian Lechervy. Je l'ai interrogé sur l'état réel du pays. Je lui ai dit que l'Ukraine était ma principale référence en matière de conflit en cours. Il m'a répondu que la situation prévalant en Birmanie était la même que celle régnant en Ukraine : elle est terrible, m'a-t-il dit.
M. Jean-Luc Ruelle. - Je voudrais comprendre : fait-on de la France le bras judiciaire du Mécanisme d'enquête indépendant, ou bien cette convention a-t-elle été signée avec d'autres pays que le nôtre ?
Mme Évelyne Perrot, rapporteure. - D'autres pays l'ont signée, puisque le Mécanisme s'inscrit dans le cadre de l'ONU.
EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
L'article unique constituant l'ensemble du projet de loi est adopté sans modification.