EXAMEN EN COMMISSION
La commission des affaires européennes, réunie le jeudi 26 mars 2026, a engagé le débat suivant :
M. Jean-François Rapin, président. - Nous nous réunissons ce matin pour examiner trois propositions de résolution européenne (PPRE), suivant des procédures différentes, mais qui visent au fond toutes trois à réaffirmer la nécessité de respecter le principe de subsidiarité.
La première proposition, en application de l'article 73 quinquies C du Règlement du Sénat, a été déposée par nos collègues Amel Gacquerre, Ahmed Louaedj et Sophie Primas.
Elle traite du Plan européen pour des logements abordables, présenté par la Commission européenne le 16 décembre 2025. La présidente de la Commission européenne a fait du logement son nouveau cheval de bataille, alors que l'Union européenne n'a pas de compétence directe en la matière en application des traités. Il convient donc d'être particulièrement vigilants face à ce nouvel exemple de tentative d'extension des compétences de l'Union, singulièrement de la Commission européenne, au détriment de celles des États membres, même si l'action de l'Union peut présenter un intérêt pour certains aspects.
La deuxième proposition de résolution européenne portant avis motivé traite des propositions d'actes législatifs relevant du paquet « omnibus environnement », sur lequel nos collègues rapporteurs Marta de Cidrac et Michaël Weber mettent en avant certaines difficultés ou craintes concernant le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité.
La troisième proposition de résolution européenne, portant également avis motivé, nous sera présentée par nos collègues Daniel Gremillet et Claude Kern sur les textes du paquet « réseaux d'énergie », qui soulèvent également des difficultés au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Je crois savoir - mais nos collègues pourront nous le confirmer - que plusieurs autres États membres ont pris des positions analogues ou y réfléchissent en ce moment.
Avant de céder la parole à nos collègues, je souhaitais vous faire part d'une information toute récente : l'Allemagne s'écarte du projet IRIS², la constellation de satellites européenne, et souhaite déployer son propre projet de réseau national de satellites militaires, avec Airbus et Rheinmetall - ce qui confirme qu'il y a bien un problème profond au sein de l'Union européenne.
M. Ahmed Laouedj, rapporteur. - Amel Gacquerre, qui est aussi la rapporteure en charge du logement à la commission des affaires économiques, Sophie Primas et moi-même vous présentons cette PPRE « extérieure », en application de l'article 73 quinquies C du Règlement du Sénat - ce qui a permis d'associer Sophie Primas, rapporteure spéciale de la commission des finances sur le logement et la ville, et ancienne présidente de la commission des affaires économiques.
Le logement est un sujet qui intéresse au premier chef la commission des affaires économiques, mais aussi désormais notre commission des affaires européennes, au vu de l'ampleur de la crise qui touche tous les États membres de l'Union européenne et des initiatives récentes des différentes institutions européennes en la matière.
La crise du logement concerne effectivement tous les pays de l'Union européenne, à des degrés variables et sous des formes parfois diverses. Entre 2013 et 2024, les prix des logements ont augmenté de plus de 60 % dans l'Union européenne, plus vite que les revenus des ménages, tandis que les loyers moyens ont augmenté d'environ 20 %. Les permis de construire résidentiels ont baissé de 22 % depuis 2021, et environ 20 % des logements sont inoccupés. Cette crise du logement naît de la combinaison de plusieurs facteurs : hausse des coûts de construction et du coût du foncier, augmentation du volume de normes, baisse de l'investissement public et privé, pénurie de main d'oeuvre qualifiée, réglementations sectorielles... Dans ce contexte de crise affectant l'ensemble de l'Union européenne, la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a fait du logement un sujet de préoccupation majeur de l'Union européenne, sans que cela ne soit pour autant une de ses compétences. Elle a nommé le premier commissaire européen au logement, M. Dan Jørgensen, en charge également de l'énergie.
La Commission européenne a ainsi publié, le 16 décembre 2025, un Plan européen pour des logements abordables, comprenant notamment une communication relative à ce plan, une communication concernant la stratégie européenne pour la construction et une décision de la Commission européenne révisant les règles encadrant les aides d'État. Nous y reviendrons.
La Commission européenne estime que l'Union européenne aura besoin de plus de 2 millions de logements par an pour répondre à la demande actuelle, soit environ 650 000 logements supplémentaires par rapport aux 1,6 million actuellement construits, pour un coût annuel d'environ 150 milliards d'euros. De son côté, le Parlement européen a mis en place, dès le 18 décembre 2024, une commission spéciale sur la crise du logement dans l'Union européenne, dont le rapport a été adopté le 10 mars dernier.
Le Conseil européen s'est également emparé de la question du logement, qu'il a fait figurer dans ses conclusions du 23 octobre 2025. Dans la foulée, le Conseil de l'Union européenne a adopté des conclusions de la présidence danoise sur le futur plan pour un logement abordable en date du 1er décembre 2025, soutenues par 26 des 27 États membres, invitant la Commission à agir dans le respect du principe de subsidiarité. La Hongrie n'a pas souhaité soutenir ces conclusions, par principe, estimant que l'Union européenne n'a pas à intervenir dans le domaine du logement qui constitue une compétence nationale.
Si l'on peut se féliciter de la prise en considération de cette crise du logement à l'échelon européen, il faut en effet demeurer vigilant quant aux modalités d'action de l'Union européenne en la matière, comme l'indique la PPRE. La politique du logement constitue une compétence des États membres. Les propositions de la Commission européenne doivent donc respecter scrupuleusement les principes de subsidiarité et de proportionnalité, conformément à l'article 5 du traité sur l'Union européenne.
Si le Plan européen pour des logements abordables de la Commission européenne contient un certain nombre de mesures qui méritent d'être encouragées, d'autres dispositifs prévus ou annoncés appellent une certaine vigilance, voire une opposition de notre part, au regard de leur impact sur notre législation nationale. Notre collègue Amel Gacquerre aura l'occasion d'y revenir.
Ce Plan européen constitue un cadre de coopération intéressant, essentiellement pour mobiliser des financements supplémentaires et favoriser l'échange de bonnes pratiques, en mettant à disposition des États membres une boîte à outils leur permettant de développer leurs politiques à l'échelon national et local en fonction de leurs spécificités.
Nous saluons ainsi les actions prévues dans ce plan en faveur du logement des jeunes et des étudiants, qui sont en cohérence avec les politiques développées en France. La Commission européenne prévoit notamment d'engager des travaux visant à créer un système de garantie en lien avec la Banque européenne d'investissement (BEI) afin de réduire ou de supprimer la nécessité d'un dépôt de caution. Est également évoquée dans ce plan européen la mise en place d'un projet pilote, dans le cadre du programme Erasmus +, visant à accroître l'accès des étudiants à des solutions de logement abordables et innovantes.
Nous approuvons également l'approche de la Commission européenne s'agissant de la lutte contre le sans-abrisme, fondée sur l'accès rapide à un logement stable assorti d'un accompagnement social. Une recommandation du Conseil sur la lutte contre l'exclusion en matière de logement devrait être publiée en mai prochain, dans le cadre de la stratégie de lutte contre la pauvreté de la Commission européenne.
Cette action européenne vient utilement renforcer les efforts engagés au niveau national. La France met en effet en oeuvre depuis 2018 une politique de « logement d'abord » visant à proposer un accès prioritaire au logement aux personnes sans domicile, bien qu'il s'agisse plus d'hébergements d'urgence que de logements pérennes. Dans la PPRE, nous saluons également la volonté de la Commission européenne de favoriser la rénovation énergétique des logements et de lutter contre la précarité énergétique des ménages, bien que le plan prévoie peu de mesures spécifiques. Selon les données de la Commission européenne, chaque euro consacré à l'efficacité énergétique des logements se traduit par 12 euros d'économies d'énergie sur toute la durée de vie de l'investissement.
La stratégie européenne pour la construction comporte également des mesures qu'il convient d'encourager, notamment le renforcement de l'innovation dans les méthodes de construction et la promotion de la circularité des matériaux et des déchets de construction, alors que les coûts de construction ont augmenté plus vite que l'inflation au cours des dix dernières années.
Nous soutenons également la volonté de la Commission européenne d'encourager le partage de bonnes pratiques au niveau européen, via notamment la mise en place d'une Alliance européenne pour le logement, qui pourrait constituer un outil utile pour faciliter les échanges d'expériences et favoriser une meilleure mobilisation des instruments européens - même s'il faudra veiller à ce qu'elle ne fasse pas doublon avec les structures existantes. Elle pourrait s'inspirer du travail de l'Alliance européenne pour un logement social durable et inclusif, mise en place en France depuis 2020. Visant à simplifier l'accès des bailleurs sociaux français aux financements européens, elle réunit la Caisse des dépôts et consignations (CDC), la BEI, la Banque de développement du Conseil de l'Europe (CEB) et l'Union sociale pour l'habitat (USH).
Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - Comme l'a indiqué notre collègue Ahmed Laouedj, ce plan européen peut constituer un cadre de coopération utile dans un certain nombre de domaines, mais il contient également plusieurs mesures qui requièrent une certaine vigilance, voire une opposition de notre part, au regard notamment du respect des principes, qui nous sont chers, de subsidiarité et de proportionnalité. L'action de la Commission européenne ne doit pas conduire à déstabiliser le modèle français de logement social et intermédiaire qui, bien que perfectible, fonctionne.
Le logement social existe partout en Europe, mais la France se distingue par plusieurs caractéristiques, qui font d'elle un modèle assez unique, grâce à son caractère généraliste, à l'ampleur de son parc et à son système de financement de long terme.
En France, 72 % des ménages sont éligibles à un logement social, étant sous les plafonds du prêt locatif social, catégorie de logement social avec les plafonds de ressources les plus élevés. Mais, en pratique, si l'on intègre la condition de non-propriété, cette éligibilité se réduit à environ 36 % des ménages. Ce modèle généraliste, complété par des aides personnelles au logement, correspond également à ceux des Pays-Bas, de l'Allemagne et de l'Autriche.
D'autres États membres comme la Suède ou le Danemark mettent en oeuvre, quant à eux, un modèle universaliste du logement social qui a vocation à loger l'ensemble des citoyens, avec des groupes cibles prioritaires. Ces modèles se distinguent du modèle résiduel, qui réserve le logement social aux ménages les plus défavorisés comme dans les pays du Sud de l'Europe, en Irlande et en Belgique.
Avec une part de logements sociaux représentant 14 % du parc total de logements, la France se situe presque au double de la moyenne des États membres de l'Union européenne, qui est de 8 %, selon une étude de l'OCDE. La France dispose de 5,4 millions de logements locatifs sociaux, soit près de 16 % des résidences principales.
Le modèle du logement social français se caractérise également par un mode de financement spécifique : la France est ainsi le seul pays à mobiliser massivement de l'épargne réglementée transformée en prêts de longue durée par une institution publique, en l'occurrence la CDC.
Ce modèle de logement social et intermédiaire risque toutefois d'être fragilisé par l'application de la décision de la Commission européenne, en date du 16 décembre 2025, relative aux aides d'État, qui crée, à côté d'un service d'intérêt économique général (SIEG) pour le logement social, un nouveau SIEG pour le logement abordable autorisant la compensation des coûts des missions de service public par des aides d'État sans plafonnement, sans notification ni autorisation préalable de la Commission européenne, mais assorti de critères.
Or, certains de ces critères entrent en contradiction avec des fondements du modèle français de logement social et intermédiaire, et risquent ainsi de le fragiliser : une condition de durée minimale d'affectation obligatoire du logement au SIEG pendant une période de vingt ans alors que le modèle du logement intermédiaire repose principalement sur des investisseurs privés revendant les logements au bout d'une dizaine d'années ; un plafonnement de la rentabilité des activités des opérateurs inférieur aux attentes des investisseurs, en matière de logement intermédiaire, ce qui ralentirait la construction de logements ; une obligation pour les autorités d'octroi de publier dans un registre central, à partir du 1er janvier 2028, les aides qui excèdent un million d'euros par entreprise et par SIEG, en lieu et place d'un rapport adressé à la Commission européenne tous les deux ans, alors que le seuil d'un million d'euros est facilement atteint en matière d'opérations immobilières.
Cette décision de la Commission européenne n'obligeant pas les États membres à créer un SIEG logement abordable, la question de l'opportunité de cette création se pose.
Une consultation approfondie des acteurs du logement intermédiaire est en cours pour déterminer s'il convient que le logement locatif intermédiaire (LLI) s'inscrive à l'avenir dans ce nouveau SIEG logement abordable. Cela ne nous paraît pas pertinent : cela empêcherait les bailleurs de financer, comme ils le font aujourd'hui, du logement social par les produits du LLI, qui sont hors du champ du SIEG.
D'après l'échange que nous avons eu la semaine dernière avec Vincent Jeanbrun, ministre de la ville et du logement, le Gouvernement s'oriente vers la décision de ne pas mettre en oeuvre le SIEG logement abordable, considérant que le LLI ne constitue pas une aide d'État. Si nous soutenons cette décision, il faudra suivre son application, notamment la réaction de la Commission européenne. Nous demeurerons également attentifs à la mise en oeuvre du SIEG logement social, eu égard aux conditions imposées par la Commission européenne.
Autre sujet d'inquiétude découlant de ce Plan européen pour des logements abordables : la réglementation des locations de courte durée. Le nombre de réservations de locations de courte durée a, en effet, connu une augmentation exponentielle, de l'ordre de 93 % entre 2018 et 2024. Les logements concernés par ce type d'activité peuvent représenter jusqu'à 20 % du parc de logements dans certaines zones touristiques.
La Commission européenne annonce un futur acte législatif alors qu'elle est déjà intervenue dans ce domaine, par le biais du règlement sur les locations de logements de courte durée du 11 avril 2024. Ce texte, applicable à partir du 20 mai 2026, impose l'enregistrement obligatoire des hôtes et le partage des données sur les transactions entre les plateformes et les autorités nationales. La France s'était toutefois également saisie de cette question, en votant notamment la loi du 19 novembre 2024 visant à renforcer les outils de régulation des meublés de tourisme à l'échelle locale, dite loi Le Meur-Echaniz.
Si nous ne pouvons que partager l'analyse de la Commission européenne selon laquelle le marché de la location de courte durée doit être encadré, eu égard à ses conséquences sur le marché du logement, nous serons extrêmement vigilants quant au respect du principe de subsidiarité et de proportionnalité s'agissant du futur acte législatif annoncé par la Commission européenne.
Dernier point d'attention, ou d'opposition, devrais-je dire, au contenu de ce plan européen : les mesures de simplification proposées, notamment en matière d'urbanisme.
La Commission annonce, en effet, dans ce plan, un train de mesures de simplification en matière de logement pour 2027. Si nous souscrivons à l'objectif théorique de simplification, nous demandons que ces mesures respectent pleinement les principes de subsidiarité et de proportionnalité, en n'empiétant pas sur les compétences nationales et locales.
Ainsi, nous soutenons pleinement la proposition de résolution européenne portant avis motivé qui sera présentée tout à l'heure par nos collègues Marta de Cidrac et Michaël Weber, sur la proposition de règlement pour accélérer les évaluations environnementales.
Enfin, un dernier mot sur le sujet non moins essentiel du financement de ce olan, ou du moins des financements européens mobilisables par les États membres, en matière de logement. Dans le cadre du présent cadre financier pluriannuel, l'Union européenne indique qu'elle mobilisera près de 43 milliards d'euros pour des investissements liés au logement. Elle prévoit également de consacrer 10 milliards d'euros supplémentaires pour 2026 et 2027 par le biais du fonds InvestEU et au moins 1,5 milliard d'euros dans le cadre de l'examen à mi-parcours de la politique de cohésion. Huit régions françaises ont ainsi programmé des réallocations vers le secteur du logement à hauteur de 187 millions d'euros.
Dans le cadre des négociations en vue du prochain cadre financier pluriannuel, nous ne pouvons que souscrire à la demande faite dans la PPRE d'identifier le logement social et abordable comme un objectif spécifique. Des financements devront lui être dédiés, sans pour autant puiser dans les crédits consacrés à la politique agricole commune.
Nous saluons également la création de la plateforme paneuropéenne d'investissement, dont la mise en oeuvre est prévue au troisième trimestre 2026, qui devra cependant s'appuyer sur les modèles de financements matures existant déjà dans certains États membres, comme en France.
Enfin, tout en soutenant pleinement ce texte, nous vous proposons trois amendements à la suite des auditions auxquelles nous avons procédé et des autres travaux en cours de la commission des affaires européennes : l'amendement COM-1 est rédactionnel ; l'amendement COM-2 vise à soutenir la PPRE portant avis motivé sur la proposition de règlement pour accélérer les évaluations environnementales qui sera présentée tout à l'heure par nos collègues Marta de Cidrac et Michaël Weber ; l'amendement COM-3 actualise les données chiffrées transmises par le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE).
M. Jean-François Rapin, président. - Merci pour ce travail qui était nécessaire, l'Union européenne s'étant emparée de ce sujet du logement, bien qu'il s'agisse d'une compétence des États membres.
Mme Audrey Linkenheld. - Je remercie les auteurs de cette PPRE de nous donner l'occasion d'avoir cet échange et les rapporteurs pour leurs travaux, dont mon groupe et moi-même partageons les conclusions en grande partie. C'est une bonne nouvelle que l'Europe s'intéresse au logement social et abordable, à la rénovation énergétique et au sans-abrisme. Mais derrière l'intérêt politique, il faut s'assurer que le diable ne se niche pas dans les détails. C'est vrai notamment au regard de la subsidiarité : il ne faut pas que les bonnes intentions européennes percutent nos politiques de solidarité nationale ; il ne faut pas que de bonnes intentions sans financement ne nous conduisent à gérer la pénurie.
Nous pourrions avoir une différence de point de vue sur le risque de dilution du logement social au sein du logement abordable. On peut penser qu'en refusant d'intégrer le LLI dans ce SIEG logement abordable, on protège une partie de notre modèle : c'est ce que vous avez soutenu, et cela reflète la position des bailleurs sociaux, qui gèrent la pénurie, sachant que depuis dix ans, le Gouvernement leur fait les poches...
Mais je crains qu'on soutienne le logement intermédiaire au détriment du logement social, lequel n'a pas été soutenu, ou si peu, depuis dix ans, alors que les besoins ne font que croître, pendant que d'autres catégories étaient aidées. Je ne peux pas faire comme si je ne connaissais pas les positions du ministre et les tentatives de détricotage... Je n'ai aucune crainte concernant vos positions personnelles, mais j'ai plus de doutes sur celles du Gouvernement. Le SIEG pourrait devenir protecteur le jour où le Gouvernement voudra mettre par terre notre modèle de logement universel.
Je comprends ce qui a été dit sur le fait de ne pas imposer une durée minimale d'affectation ou un seuil maximal de rentabilité, de ne pas forcément aller vers la transparence, qui parfois, effectivement, ressemble à de la complexité administrative. Pour ma part, je suis cependant pour un logement social où l'on puisse rester à vie ; je souhaite que le financement du logement intermédiaire ne se fasse pas sur le dos des locataires HLM, comme cela pourrait intervenir s'il n'y avait pas d'étanchéité.
Pour le reste, notre groupe partage évidemment l'essentiel de cette PPRE qui a le mérite de se pencher sur une orientation qui se dessine à l'échelle européenne, dont on verra si elle aboutit, puisque, comme vous l'avez dit, il y a de grandes intentions, mais pas encore grand-chose de concret.
Nous serons opposés à la simplification chaque fois que cela ressemblera à de la dérégulation et nous la soutiendrons chaque fois qu'il s'agira vraiment de simplification.
Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - Merci pour ces propos. Vous mettez en exergue une différence de point de vue qui ne me surprend pas. Les bailleurs sociaux comptent sur le LLI pour financer le logement social. Si demain, à très court terme, à l'occasion de ce plan de décembre 2025, on inscrit le LLI dans le SIEG, c'est l'équilibre de notre modèle qui est remis en question, alors que nous avons besoin de 2,8 à 3 millions de logements sociaux. Les bailleurs sociaux sont unanimes.
Vous prônez le logement social à vie ; sur ce point nous avons différence de fond. Je préfère l'inscrire dans un parcours résidentiel. Nous partageons cependant son caractère universel.
M. Ahmed Laouedj, rapporteur. - Je viens de Seine-Saint-Denis, où le logement social est une question cruciale, avec 110 000 demandes pour seulement 10 000 acceptations de dossiers. Sur le logement des jeunes et le sans-abrisme, l'Union européenne doit aussi apporter des solutions. Vous avez raison : il ne faut pas qu'il y ait une confusion entre logement social et logement abordable.
Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - L'amendement COM-1 est rédactionnel.
L'amendement COM-1 est adopté.
Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - L'amendement COM-2 vise à soutenir la PPRE de Marta de Cidrac et Michaël Weber.
L'amendement COM-2 est adopté.
Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - L'amendement COM-3 met à jour des données transmises par le SGAE.
L'amendement COM-3 est adopté.
La commission adopte la proposition de résolution européenne ainsi modifiée, ainsi que la proposition d'avis politique, disponibles en ligne sur le site internet du Sénat.