B. D'AUTRES INITIATIVES REQUIÈRENT UNE CERTAINE VIGILANCE VOIRE UNE OPPOSITION AU REGARD NOTAMMENT DU RESPECT DES PRINCIPES DE SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ
1. L'action de l'Union européenne doit venir en soutien des États membres et ne pas déstabiliser les systèmes nationaux, notamment le modèle français de logement social et intermédiaire, avancé et structuré
Les auteurs de la PPRE soulignent avec force que l'action de la Commission européenne ne doit pas déstabiliser le modèle français de logement social et intermédiaire qui - bien que perfectible - fonctionne.
Le logement social existe partout en Europe, mais la France se distingue par plusieurs caractéristiques : outre son système de financement de long terme robuste, déjà évoqué précédemment, le modèle français du logement social se démarque par son caractère généraliste et l'ampleur de son parc.
Le logement social français : un modèle généraliste au parc très étendu
* Un modèle généraliste
En France, 72 % des ménages sont éligibles à un logement social (sous les plafonds du PLS, la catégorie de logement social avec les plafonds de ressources les plus élevés). Mais, en pratique, si l'on intègre la condition de non-propriété, cette éligibilité concerne environ 36 % des ménages.
Catégories de population éligibles à un logement social
Source : Union sociale pour l'habitat
Les attributions sont cependant ciblées vers les ménages modestes et les publics prioritaires : seulement 3 % des attributions sont faites au profit de ménages des classes moyennes, dont les ressources sont comprises entre les plafonds du PLUS et du PLS.
Ce modèle généraliste qui est complété par des aides personnelles au logement correspond également à ceux des Pays-Bas, de l'Allemagne et de l'Autriche.
D'autres États comme la Suède ou le Danemark mettent en oeuvre, quant à eux, un modèle universaliste du logement social qui a vocation à loger l'ensemble des citoyens, avec des groupes cibles prioritaires. Ils proposent des loyers fixés au regard des coûts dans un contexte de fixation générale des montants de loyer tant dans les parcs privés que publics. Des allocations à la personne viennent aider les ménages les plus fragiles.
Ces modèles se distinguent du modèle résiduel, qui réserve le logement social uniquement aux ménages les plus défavorisés comme dans les pays du sud de l'Europe, en Irlande et en Belgique. Les loyers y sont faibles ; ils ne sont pas définis selon une grille plafonds de ressources/plafonds de loyers, mais selon les ressources des bénéficiaires.
Les modèles universels ou généralistes restent rares en Europe, où la tendance dominante est celle d'une résidualisation progressive du logement social
* Un parc de logements sociaux important, avec une détention longue
Avec un part de logement sociaux représentant 14 % du parc total de logements, la France se situe presque au double de la moyenne des pays de l'UE, qui est de 8 %, selon une étude de l'OCDE34(*). La France dispose de 5,4 millions de logements locatifs sociaux, soit 15,9 % des résidences principales.
Au sein de l'UE, existent des écarts importants entre les pays : cette part dépasse 20 % en Autriche, au Danemark et aux Pays-Bas, mais est inférieure à 2 % dans des pays comme l'Espagne, le Portugal ou les États baltes.
Une autre spécificité du modèle Français est la détention longue du parc, alors que dans d'autres États comme en Allemagne, le parc perd sa vocation sociale du stock à l'échéance du remboursement de la convention de prêt.
Le modèle généraliste du logement abordable français, combinant logements sociaux (PLAI, PLUS, PLS) et logements intermédiaires, permet à la fois d'offrir des logements abordables a` une part large de la population et de préserver l'équilibre économique des bailleurs. Les loyers plus élevés des logements intermédiaires contribuent en effet à la mixité sociale et renforcent l'autofinancement du secteur, pour mieux assoir la solidité d'un modèle qui ne dépend pas uniquement des aides publiques ou des prêts bonifiés.
2. Les mesures qui requièrent une vigilance voire une opposition
a) La décision (UE) 2025/2630 de la Commission du 16 décembre 2025 relative aux aides d'État
La Commission européenne a adopté le 16 décembre 2025 la décision (UE) 2025/2630 relative à l'application de l'article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides d'État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général et abrogeant la décision 2012/21/UE (dite décision « Almunia »).
Modalités actuelles d'application du SIEG « logement social » sous la décision « Almunia » de 2011
En France, la définition de la décision « Almunia » se décline dans la nature des missions légalement confiées aux bailleurs en contrepartie du bénéfice de diverses aides financières octroyées par l'État (subventions, prêts aidés, avantages fiscaux) pour un montant total d'aides publiques d'environ 7,1 milliards d'euros en 2023.
Le mandat confié aux bailleurs sociaux s'articule, s'agissant des logements locatifs autour :
- du plafonnement des ressources des ménages éligibles au parc social ;
- de l'encadrement des loyers pratiqués dans le parc social, au travers du conventionnement des logements à l'aide personnalisée au logement ;
- et du respect d'objectifs de peuplement du parc adaptés aux besoins de chaque territoire et fixés dans les conventions d'utilité sociale signées par les bailleurs avec l'État et les collectivités territoriales concernées.
Source : Réponse de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) du ministère de la transition écologique au questionnaire des rapporteurs
Cette nouvelle décision du 16 décembre 2025 - relevant de la compétence exclusive de la Commission européenne - est entrée en vigueur le 8 janvier 2026.
Elle vise, d'une part, à créer, à côté d'un service d'intérêt économique général (SIEG) pour le logement social, un nouveau SIEG pour le logement abordable visant à permettre la compensation des coûts des missions de service public par des aides d'État sans plafonnement, sans notification ni autorisation préalable de la Commission européenne. Cette décision vise, d'autre part, à définir notamment au sein d'une annexe un ensemble de critères que doivent respecter les États membres dans la mise en oeuvre de ces SIEG.
Or, certains de ces critères entrent en contradiction avec des fondements du modèle français de logement social et intermédiaire, et risquent ainsi de le fragiliser. La décision (UE) 2025/2630 de la Commission du 16 décembre 2025 prévoit ainsi :
· une condition de durée minimale d'affectation obligatoire du logement au SIEG pendant une période de vingt ans à compter du début de la prestation de service. Bien qu'assortie d'exceptions, cette condition de détention est en contradiction avec plusieurs dispositifs de vente de logements sociaux autorisés par la législation française (vente à l'occupant d'un logement social à partir de 10 ans après son entrée dans le patrimoine du bailleur social ; vente à une personne morale des logements PLS à partir de 15 ans après leur entrée dans le patrimoine du bailleur social). Par ailleurs, cette condition de détention pourrait également déstabiliser le modèle français de financement du logement intermédiaire, qui repose principalement sur des investisseurs privés revendant les logements au bout d'une dizaine d'années. Le régime d'aides au logement locatif intermédiaire fixé par le code général des impôts autorise, en effet, les investisseurs à procéder à la vente des logements (50 % à partir de la 11e année puis 100 % à partir de la 16e année) tout en conservant les avantages fiscaux du logement locatif intermédiaire ;
· un plafonnement de la rentabilité des activités des opérateurs inférieur aux attentes des investisseurs, en matière de logement intermédiaire, ce qui ralentirait la construction de logements ;
· une obligation pour les autorités d'octroi de publier dans un registre central, à partir du 1er janvier 2028, les compensations de service public qui excèdent un million d'euros par entreprise et par SIEG, en lieu et place d'un rapport adressé à la Commission européenne tous les deux ans.35(*)
Une mobilisation du gouvernement français
qui n'a pas été pleinement suivie d'effet
Dans un non-papier publié le 12 décembre 2025, la France et l'Allemagne, soutenues par la Croatie, l'Autrice et la Finlande, avaient demandé à la Commission européenne de convertir les dispositions de l'annexe de la décision précitée en « lignes directrices » non contraignantes, permettant aux États membres de continuer à déterminer librement les exigences spécifiques applicables aux SIEG en matière de logement social.
Cette demande n'a pas été accueillie favorablement par la Commission européenne, qui a cependant concédé des assouplissements de certaines dispositions de l'annexe.
Cette décision (UE) 2025/2630 de la Commission du 16 décembre 2025 n'oblige cependant pas les États membres à créer un SIEG « logement abordable ». La question de l'opportunité de la mise en oeuvre du SIEG « logement abordable » en France se pose donc.
Ainsi, une consultation approfondie des acteurs du logement intermédiaire est en cours pour déterminer s'il convient que le logement locatif intermédiaire (LLI), dont le modèle repose principalement sur le financement par des investisseurs privés, s'inscrive à l'avenir dans le nouveau SIEG « logement abordable ».
Il est à noter que cette décision précitée autorise, comme la précédente décision de 2011 qu'elle abroge, qu'une part limitée de ménages non défavorisés puisse être incluse dans le SIEG « logement social » afin d'éviter une concentration de la pauvreté et de favoriser la mixité sociale.
Ainsi, les rapporteurs estiment nécessaire de conserver les différentes catégories de logement social (PLAI/PLUS/PLS) dans le SIEG « logement social », pour garantir l'équilibre économique de l'activité des bailleurs sociaux et la mixité sociale du parc de logement social français actuel, garantis aujourd'hui par le SIEG « logement social » qui permet de rendre éligible un large public au logement social et de mutualiser les moyens affectés à la politique du logement.
Trois options sont possibles pour le futur du logement intermédiaire en France, à l'aune de cette nouvelle décision :
· la création d'un SIEG « logement abordable » ;
· un régime d'aide d'État négocié avec la Commission européenne un peu distinct du SIEG « logement abordable » ;
· le maintien du régime existant.
Depuis 2020, le logement locatif intermédiaire (LLI) est exclu du champ du SIEG « logement social »36(*). Le principal effet de cette exclusion consiste dans le fait que les bailleurs sociaux n'ont pas le droit de financer l'investissement en LLI avec les produits d'exploitation du logement locatif social (LLS), alors que le financement du LLS avec les produits du LLI est en droit possible. Une comptabilité SIEG séparée garantit la bonne application de ce principe.
L'intégration du LLI dans le périmètre d'un SIEG « logement abordable » n'est pas jugée pertinente par les rapporteurs. Si tel était le cas, cela empêcherait les bailleurs de financer, comme ils le font aujourd'hui, du LLS par les produits du LLI, qui sont hors du champ du SIEG.
Il semblerait ainsi que le Gouvernement s'oriente vers le choix de ne pas mettre en oeuvre le SIEG « logement abordable », en excluant le logement intermédiaire de ce périmètre, considérant qu'il ne constitue pas une aide d'État.
b) Les locations de courte durée
Le nombre de réservations de locations de courte durée a connu une augmentation exponentielle, de l'ordre de 93 % entre 2018 et 2024. Les logements concernés par ce type d'activité peuvent représenter jusqu'à 20 % du parc de logements dans certaines zones touristiques.
L'Union européenne est déjà intervenue dans ce domaine, par le biais du règlement n° 2024/1028 du Parlement européen et du Conseil du 11 avril 2024, dit règlement sur les locations de logements de courte durée ou Short-term Rentals (STR). Ce texte, applicable à partir du 20 mai 2026, vise à harmoniser et rationaliser le cadre régissant la production et le partage de données sur les locations courte durée dans l'ensemble de l'Union européenne. Il impose l'enregistrement obligatoire des hôtes et le partage des données sur les transactions entre les plateformes et les autorités nationales.
Les modalités d'adaptation du droit français au règlement sur les locations de courte durée (dit règlement STR)
Juridiquement, l'adaptation du droit national à ce règlement a déjà été engagée.
Ainsi, l'article 43 de la loi n° 2024-449 du 21 mai 2024 visant à sécuriser et à réguler l'espace numérique (dite loi « SREN ») crée un dispositif de centralisation des données devant être transmises aux communes et établissements publics de coopération intercommunale compétents par les intermédiaires de location de meublés de tourisme, dispositif qui correspond au point d'entrée numérique unique (PENU) prévu par le règlement européen.
L'article 1er de la loi n° 2024-1039 du 19 novembre 2024 visant à renforcer les outils de régulation des meublés de tourisme à l'échelle locale (dite loi « Le Meur - Echaniz »), qui doit entrer en vigueur le 20 mai 2026 - soit en même temps que l'entrée en application du règlement STR - , renforce pour sa part les conditions de l'enregistrement des meublés de tourisme dans le respect des prescriptions du règlement européen, tout en généralisant cet enregistrement à l'ensemble du territoire et en le confiant à un téléservice national unique.
Un certain nombre de dispositions techniques doivent cependant être prises pour assurer la pleine conformité de la législation française au texte européen. L'article 12 du projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, d'information, de transport, de santé, d'agriculture et de pêche, adopté par le Sénat le 18 février 2026, vise ainsi à permettre l'adoption de ces mesures par voie d'ordonnance.
La commission des affaires européennes avait regretté ce recours aux ordonnances, dans son rapport d'information relatif au projet de loi précité 37(*) : « il eût certes été préférable que le Gouvernement identifie les adaptations législatives nécessaires avant de proposer au Parlement de les adopter. Néanmoins, cette perspective paraît difficilement envisageable compte tenu de l'approche de la date d'entrée en vigueur du règlement européen, fixée au 20 mai 2026. ».
Les rapporteurs, en plein accord avec la PPRE déposée, partagent l'analyse de la Commission européenne selon laquelle le marché de la location de courte durée doit être encadré, eu égard à ses conséquences sur le marché du logement. Ils soulignent toutefois l'extrême vigilance du Sénat quant au respect du principe de subsidiarité s'agissant du futur acte législatif annoncé par la Commission européenne.
Cette future initiative ne devra pas entraver la mise en oeuvre des politiques nationales et locales, notamment celles développées en France depuis plusieurs années. Elle devra être guidée par la recherche d'un équilibre satisfaisant entre le développement de l'activité touristique, la préservation du volume de logements de longue durée et la possibilité pour les États membres de prendre en compte les différentes situations infranationales.
La consultation en cours de la Commission européenne sur son prochain acte législatif sur le logement abordable
La Commission européenne a lancé le vendredi 6 mars, une consultation publique en vue de son prochain acte législatif sur le logement abordable. Les parties prenantes sont invitées à répondre à un questionnaire avant le 29 mars et à un appel à contributions avant le 3 avril prochain 38(*).
Selon l'appel à consultation de la Commission européenne, « cette initiative visera à aider les autorités publiques à identifier les zones où le logement est un sujet de préoccupation, sur la base de données accessibles au public, et leur permettra, dans le plein respect du principe de subsidiarité, de prendre des mesures pour protéger et promouvoir l'accessibilité au logement dans ces zones, notamment par le biais d'une initiative législative sur les locations de courte durée, qui constituera un élément central de l'acte législatif sur le logement abordable».
Si la Commission européenne indique que cette initiative « viserait à fournir une boîte à outils de mesures respectant les principes de subsidiarité, de proportionnalité et de simplification », elle précise également que ce futur texte aurait pour objectif « l'établissement d'un cadre européen cohérent (...) afin de permettre aux autorités publiques d'identifier les zones soumises à une pression immobilière et de prendre des mesures pour protéger et promouvoir l'accessibilité au logement dans ces zones d'une part » et d'autre part la simplification des procédures administratives pertinentes, telles que la planification et l'octroi de permis.
S'agissant de ces futures initiatives, les rapporteurs rappellent avec insistance que l'action de la Commission européenne devra respecter les principes de subsidiarité et de proportionnalité, en se concentrant sur l'échange de bonnes pratiques, sans chercher à imposer une approche uniforme.
c) Les mesures de simplification proposées, notamment en matière d'urbanisme
Les rapporteurs, suivant l'approche développée par la PPRE, se montrent réservés sur le train de mesures de simplification en matière de logement annoncé par la Commission européenne pour 2027, dans le cadre de son Plan européen pour les logements abordables
.
S'ils comprennent l'objectif théorique de simplification, ils demandent de veiller à ce que ces mesures annoncées à l'échelon européen ne soient pas, en pratique, une source de complexité supplémentaire pour les acteurs nationaux et locaux. Ces mesures de simplification envisagées devront respecter pleinement les principes de subsidiarité et de proportionnalité, en n'empiétant pas sur les compétences nationales et locales, et ne devront pas aller à l'encontre des objectifs de protection de l'environnement et de la santé humaine.
Les rapporteurs s'opposent fermement à toute initiative législative de la Commission européenne visant à simplifier les procédures d'urbanisme et d'octroi de permis de construire, qui doivent rester de la compétence des seules autorités nationales et locales.
Ils soutiennent ainsi la proposition de résolution européenne portant avis motivé, présentée par leurs collègues Mme Marta de Cidrac et M. Michaël Weber, sur la proposition de règlement pour accélérer les évaluations environnementales (COM (2025)984) et adoptée par la commission des affaires européennes le 26 mars dernier39(*). Cette proposition de règlement vise à accélérer les permis pour les secteurs stratégiques, dont le logement abordable et social.
Avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de règlement pour accélérer les évaluations environnementales (COM (2025) 984)
Cette proposition de règlement fait partie du paquet de textes de simplification dans le domaine de l'environnement (dit « omnibus VIII »).
Cette proposition généralise le dispositif des points de contact uniques pour coordonner tous les aspects des évaluations environnementales, sur le modèle retenu dans le règlement « NZIA ». Elle prévoit également d'imposer une procédure coordonnée pour les plans, programmes ou projets qui sont soumis à l'obligation de réaliser simultanément une ou plusieurs évaluations au titre des directives relatives à l'évaluation des incidences sur l'environnement et à l'évaluation stratégique environnementale, « Habitats » et « Oiseaux » et de la directive-cadre sur l'eau. Cette proposition prévoit également la fixation de délais maximaux précis pour les différentes étapes de procédure et des mécanismes d'autorisation tacites.
La proposition de résolution européenne portant avis motivé précitée estime ainsi que cette proposition de règlement ne respecte pas les principes de proportionnalité et de subsidiarité, dans la mesure où elle ignore les spécificités nationales et les répartitions des compétences entre l'État et les collectivités territoriales et où elle remet en cause les actions déjà engagées par l'État français, sans démontrer la réelle plus-value de l'action qui serait conduite à l'échelle de l'Union européenne.
En matière d'urbanisme et d'octroi de permis, les rapporteurs ne pourront soutenir que des mesures à caractère non obligatoire, comme le partage de bonnes pratiques. La France pourrait ainsi faire part des initiatives de simplification et d'accélération des procédures qui ont pu être entreprises au niveau national.
Position des rapporteurs
Les rapporteurs, eux-mêmes cosignataires de la PPRE n° 431 (2025-2026), soutiennent pleinement les objectifs de ce texte.
Au regard des dernières auditions auxquelles ils ont procédé et des travaux de la commission des affaires européennes sur le paquet « omnibus environnement », ils proposent toutefois trois amendements :
- l'amendement COM-1, qui est un amendement rédactionnel ;
- l'amendement COM-2, qui vise à soutenir la PPRE portant avis motivé sur la proposition de règlement relatif à l'accélération des évaluations environnementales (COM (2025)984), présentée par Mme Marta de Cidrac et M. Michaël Weber ;
- l'amendement COM-3, qui vise à actualiser les données chiffrées transmises par le Secrétariat général des affaires européennes.
* 34 Étude de l'OCDE de 2024 - Base de données de l'OCDE sur le logement abordable - indicateur PH4.2. Parc de logements sociaux locatifs.
* 35 Article 8 de la décision (UE) 2025/2630 de la Commission du 16 décembre 2025.
* 36 Article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation.
* 37 Rapport d'information n° 300 (2025-2026) de M. Jean-François RAPIN, déposé le 21 janvier 2026
* 38 https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/17214-Affordable-housing-act_en.
* 39 Proposition de résolution européenne n° 478 (2025-2026) portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité du règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'accélération des évaluations environnementales - COM (2025) 984 final