I. II. UNE PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE QUI SALUE LA PRISE EN COMPTE DE CETTE CRISE DU LOGEMENT À L'ÉCHELON EUROPÉEN MAIS APPELLE À LA VIGILANCE QUANT AU RESPECT DES PRINCIPES DE SUBSIDIARITÉ ET DE PROPORTIONNALITÉ
La proposition de résolution européenne (PPRE) n°431 (2025-2026), déposée par Mme Gaquerre, M. Laouedj et Mme Primas le 24 février dernier23(*), entend marquer des orientations claires en vue des travaux à venir au niveau de l'Union européenne sur cette question du logement.
Au vu de la nature et de l'ampleur de la crise du logement, qui affecte tous les États membres de l'Union européenne, la PPRE salue ainsi la prise en compte par l'Union européenne des enjeux relatifs au logement. Les actions en la matière peuvent, en effet, avoir des conséquences très concrètes sur la qualité de vie des citoyens européens.
Ils appellent néanmoins à la vigilance quant aux modalités d'action de l'Union européenne dans le domaine du logement. La politique du logement constitue en effet, comme indiqué précédemment, une compétence des États membres ; les propositions de la Commission européenne doivent donc respecter scrupuleusement les principes de subsidiarité et de proportionnalité, conformément à l'article 5 du traité de l'Union européenne (TUE).
Si ce Plan européen pour des logements abordables de la Commission européenne contient un certain nombre de mesures qui méritent d'être encouragées, d'autres dispositifs prévus ou annoncés requièrent une certaine vigilance, voire suscitent une opposition de la part des auteurs de la PPRE, au regard de leur impact sur la législation nationale française.
A. CERTAINES MESURES DU PLAN EUROPÉEN POUR LE LOGEMENT MÉRITENT D'ÊTRE ENCOURAGÉES
La PPRE affirme que ce Plan européen constitue un cadre de coopération intéressant, essentiellement pour mobiliser des financements supplémentaires et favoriser l'échange de bonnes pratiques, en mettant à disposition des États membres une « boîte à outils » leur permettant de développer leurs politiques à l'échelon national et local en fonction de leurs spécificités.
1. Les actions en faveur des jeunes et des étudiants
La PPRE salue les actions prévues dans ce Plan en faveur du logement des jeunes et des étudiants, qui sont en cohérence avec les politiques développées en France.
La Commission européenne prévoit notamment d'engager des travaux visant à créer un système de garantie - en lien avec la Banque européenne d'investissement (BEI) - afin de réduire ou supprimer la nécessité d'un dépôt de caution. Est également évoquée dans ce Plan européen, la mise en place d'un projet pilote, dans le cadre du programme Erasmus +, visant à accroître l'accès des étudiants à des solutions de logement abordables et innovantes.
Mesures mises en oeuvre en France pour faciliter l'accès au logement des jeunes et étudiants
Le développement de l'offre de logement social à destination des jeunes constitue également une priorité identifiée en France :
- près de 3 500 logements en résidences sociales dédiées aux jeunes ont été financés en 2024, et près de 4 800 en 2025 ;
- dans le cadre des dispositions de l'article 109 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (dite « loi ELAN »), plus de 1 000 logements seront attribués prioritairement à des jeunes de moins de 30 ans au sein de programmes de logements sociaux chaque année ;
- un prochain décret devrait permettre la mise en oeuvre des résidences à vocation d'emploi créées par la loi n° 2025-1129 du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l'urbanisme et du logement (« loi Huwart ») qui bénéficieront aussi à de jeunes actifs.
S'agissant du logement étudiant, 9 400 logements sociaux étudiants ont été financés en 2024 et 13 000 en 2025. Le Premier ministre a annoncé en janvier 2025 la construction de 15 000 logements, par an, pendant trois ans (logements locatifs sociaux et logements locatifs intermédiaires), notamment en mobilisant le foncier disponible de l'État, en particulier dans le périmètre des campus universitaires24(*).
Dans le cadre de ce plan gouvernemental, la Banque des Territoires a lancé, en 2025, le programme « Agir pour le Logement Etudiant » (AGiLE). D'ici 2030, ce programme devrait mobiliser plus de 5 milliards d'euros pour engager la réalisation de 75 000 logements.
Par ailleurs, plusieurs dispositifs sont mis en oeuvre par Action Logement afin de faciliter l'accès au logement des étudiants et, plus largement, des moins de 30 ans :
- la garantie Visale, caution locative gratuite destinée à cette tranche d'âge ;
- le dispositif Loca-Pass : prêt à taux zéro pour payer le dépôt de garantie, notamment pour les étudiants boursiers, les étudiants en alternance et les étudiants salariés ;
- l'aide MobiliJeune, qui finance une partie du loyer pour les jeunes se rapprochant de leur emploi ;
- la création d'une marque spécifique, « Yellome », pour simplifier l'accès au logement de ces publics ;
- le développement d'un parc de 56 000 logements, dédié aux jeunes au sein d'Action Logement Immobilier.
Source : réponses aux questionnaires
2. La lutte contre le sans-abrisme
La PPRE approuve l'approche de la Commission européenne s'agissant de la lutte contre le sans-abrisme, fondée sur l'accès rapide à un logement stable assorti d'un accompagnement social, ainsi que sur la prévention des expulsions et la mobilisation accrue du logement social.
Elle accueille favorablement la perspective d'une recommandation du Conseil sur la lutte contre l'exclusion en matière de logement et partagent l'objectif européen de mettre fin au sans-abrisme d'ici 2030 (cf. encadré infra).
Objectif européen de mettre fin au sans-abrisme d'ici 2030
Lors de la conférence de haut niveau organisée à Lisbonne par la présidence portugaise du Conseil de l'Union européenne en 2021, les ministres nationaux ainsi que des représentants de la Commission européenne, du Parlement européen, du Comité économique et social européen et du Comité des régions, des organisations de la société civile, des partenaires sociaux et des villes ont signé la déclaration de Lisbonne et lancé la plateforme européenne de lutte contre le sans-abrisme.
Les signataires se sont engagés à travailler ensemble sous l'égide de la plateforme et à mener des actions dans le cadre de leurs compétences respectives, afin de mettre fin au sans-abrisme d'ici 2030.
Cette action européenne vient utilement renforcer les efforts engagés au niveau national. La France met en effet en oeuvre depuis 2018 une politique de « logement d'abord » visant à proposer un accès prioritaire au logement aux personnes sans domicile, bien qu'il s'agisse plus d'hébergements d'urgence que de solutions de logements pérennes.
3. Le renforcement de l'innovation dans les méthodes de construction et de la circularité des matériaux
La PPRE soutient dans l'ensemble les axes 225(*) et 326(*) de la stratégie européenne pour la construction de logements.
Les Sénateurs saluent particulièrement l'importance accordée au renforcement de l'innovation dans les méthodes de construction ainsi que la promotion de la circularité des matériaux et des déchets de construction, alors que les coûts de construction ont augmenté plus vite que l'inflation au cours des dix dernières années.
4. L'importance de la rénovation énergétique
La PPRE appuie la volonté de la Commission européenne de favoriser la rénovation énergétique des logements et de lutter contre la précarité énergétique des ménages, bien que peu de mesures spécifiques soient contenues dans le Plan européen pour les logements abordables. Selon les données de la Commission européenne, chaque euro consacré à l'efficacité énergétique des logements se traduit par douze euros d'économies d'énergie sur toute la durée de vie de l'investissement.
Si, sur le principe, les rapporteurs accueillent favorablement la publication du paquet « Citoyens et Énergie », présenté le 10 mars dernier27(*), comprenant à ce stade des initiatives non législatives visant notamment à réduire la facture d'énergie des citoyens, ils s'en remettront à l'analyse faite par les rapporteurs de la commission des affaires européennes spécialisés sur les enjeux énergétiques.
Prix moyens semestriels de
l'électricité et du gaz dans l'Union européenne
pour
les ménages
Source : Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil, COM (2026) 115 final d'après les données d'Eurostat. Les prix comprennent toutes les taxes et tous les prélèvements.
Traduction : Électricité (axe gauche) / Gaz (axe droit) - prix par kilowattheure (kWh)
Près de 11 % de la population de l'Union européenne déclare ne pas être en mesure de chauffer convenablement son logement, un taux qui augmente à 22 % parmi les ménages les plus pauvres (cf. graphique infra).
Part de la population incapable de chauffer suffisamment son logement, en part de la population totale et en part de la population ayant un revenu inférieur à 60 % du revenu équivalent médian en 2023 (en %)
Source : Index européen du mal logement 2025, extrait du rapport sur le 10e regard sur le mal logement en Europe de 2025 - Fondation pour le logement-FEANTSA, d'après les données d'Eurostat
5. Le partage de bonnes pratiques via notamment l'Alliance européenne pour le logement
La PPRE soutient la volonté de la Commission européenne d'encourager le partage de bonnes pratiques au niveau européen, via notamment la mise en place d'une Alliance européenne pour le logement.
Le Plan précise que cette Alliance « réunira tous les niveaux de gouvernance, des villes et des régions aux institutions nationales et européennes, en collaboration avec les principaux acteurs du logement (...) et fera office de plateforme de coopération, d'apprentissage mutuel et d'échange de bonnes pratiques dans toute l'Europe »28(*).
Dans cette perspective, cette Alliance peut constituer un outil utile pour faciliter les échanges d'expériences et favoriser une meilleure mobilisation des instruments européens, mais il faudra veiller à ce qu'elle ne fasse pas doublon avec les structures existantes.
La PPRE estime qu'elle pourrait s'inspirer du travail de l'Alliance européenne pour un logement social durable et inclusif, mise en place en France depuis 2020.
Elle salue, par ailleurs, la tenue d'un sommet de l'Union européenne sur le logement, qui sera organisé au second semestre 2026 par la Commission européenne, en collaboration avec le Conseil européen, et qui devrait réunir au plus haut niveau tous les acteurs clés du logement.
6. La mobilisation de fonds européens dédiés et l'instauration d'une plateforme paneuropéenne d'investissement
La Commission européenne estime que l'Union européenne aura besoin de plus de deux millions de logements par an pour répondre à la demande actuelle, soit environ 650 000 logements supplémentaires par rapport aux 1,6 millions construits actuellement, pour un coût annuel d'environ 150 milliards d'euros.
a) Une réallocation des financements en faveur du logement bienvenue dans le cadre du présent cadre financier pluriannuel 2021-2027 (CFP)
Dans le cadre du présent CFP, l'Union européenne mobilise près de 43 milliards d'euros pour des investissements liés au logement, au travers notamment du fonds européen de développement régional (FEDER), de la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR), du fonds InvestEU, et des programmes Life et Horizon Europe.
La Commission européenne prévoit de mobiliser 10 milliards d'euros supplémentaires pour 2026 et 2027 par le biais du fonds InvestEU et au moins 1,5 milliard d'euros au titre du redéploiement de fonds de cohésion dans le cadre de l'examen à mi-parcours de la politique de cohésion.
Huit régions françaises29(*) ont ainsi programmé des réallocations vers le secteur du logement à hauteur de 187 millions d'euros.
Fonds européens utilisés par la France en faveur du logement
Les principales sources de financement sont les fonds en gestion partagée (essentiellement le FEDER) et les garanties déployées par le biais d'InvestEU en faveur de produits financiers à taux bonifiés. S'y ajoute la source de financement temporaire qu'a représenté la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR) ainsi que son chapitre Repower EU. Par ailleurs, bien que leur montant total soit resté modeste, certains programmes en gestion directe ont intégré, depuis 2021, des appels à projets dédiés au logement, notamment en lien avec l'initiative « Nouveau Bauhaus européen ».
1/ 95 % des fonds européens dédiés au logement proviennent du FEDER, principalement pour financer la rénovation énergétique des bâtiments et le logement social. Selon l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), autorité de coordination sur les fonds européens en France, l'enveloppe programmée pour la France est d'environ 400 millions d'euros pour la rénovation énergétique des logements et d'environ 222 millions d'euros pour la rénovation énergétique des bâtiments publics (cf. tableaux infra). Il convient d'ajouter à ces montants, une enveloppe d'environ 180 millions d'euros pour la rénovation et la construction de logements et bâtiments publics économes en énergie, soit une enveloppe totale d'environ 800 millions d'euros.
Fonds européens pour la rénovation énergétique de logements existants (en euros)
Source : Agence nationale de la cohésion des territoires, au 30 décembre 2025
Fonds européens pour la rénovation et des mesures énergétiques concernant les infrastructures publiques (en euros)
Source : Agence nationale de la cohésion des territoires, au 30 décembre 2025
Depuis sa révision à mi-parcours, le périmètre a été ouvert à tous les types d'investissements susceptibles de faciliter l'accès du FEDER au de logement dit « abordable » (rénovation, nouveaux logement, immobilier ancien, logements étudiants etc.). Huit régions françaises se sont saisies de cette opportunité pour réabonder des priorités existantes, principalement sur le logement social.
La typologie fine des actions déployées dans chaque région relève du détail de chaque programme opérationnel. Toutefois, il est possible de constater que les mesures de rénovation énergétique des logements sociaux sont souvent privilégiées car elles offrent la possibilité de certifier assez rapidement des volumes financiers importants.
2/ La Facilité pour la reprise et la résilience (FRR) et son chapitre REpowerEU ont permis de financer l'accompagnement de restructurations lourdes de logement sociaux et leur rénovation énergétique. Environ 500 millions d'euros ont permis de rénover plus de 53 000 logements sociaux, mais également des logements privés, par le biais notamment de « MaPrimeRénov » (environ 800 000 ménages ont bénéficié de la prime sur 2021/2022 pour environ 1,4 milliard d'euros). Compte-tenu du succès du dispositif auprès des particuliers, une nouvelle cible a été insérée dans le chapitre REPowerEU du Plan national de relance et de résilience30(*), qui devrait permettre d'accroitre l'enveloppe de dossiers de rénovation énergétique pour les logements privés d'environ 1,8 milliard d'euros sur la période 2024 et 2025.
3/ Des instruments financiers déployés via les garanties d'InvestEU permettent aux banques nationales et à la Banque européenne d'investissement (BEI) de proposer des produits financiers à des taux bonifiés. La Caisse des dépôts et consignations (CDC) a bénéficié, en 2022, d'un accord de garantie d'InvestEU de 350 millions d'euros de prêts à taux bonifiés en direction des quartiers de la politique de la ville. Depuis le début de la collaboration de la BEI en 2013 avec le groupe CDC et BPI France, 25 milliards d'euros de refinancement ou co-financement ont été mobilisés pour la rénovation énergétique et la construction de logements sociaux.
4/Enfin, dans le cadre des fonds gérés directement par la Commission européenne, les appels à projets intéressant le logement se sont multipliés depuis 2021, plus spécifiquement avec l'initiative « Nouveau Bauhaus Européen » qui vise à promouvoir la durabilité et le caractère inclusif des constructions ou rénovations de bâtiments. Les principaux appels à projet concernent surtout les « verrous » techniques et, dans une moindre mesure, les « verrous » sociaux-culturels constituant des freins au déploiement de logements durables. Ces freins se concentrent sur i) les matériaux innovants et la construction à bas coût, ii) l'efficacité énergétique et la production d'énergie intégrée aux logements, iii) les compétences. En pratique, les montants les plus importants se sont concentrés sur le pilier II d'Horizon Europe, en particulier la Facilité « Nouveau Bauhaus européen » qui consacre 120 millions d'euros par an à la recherche de solutions intégrées et innovantes en ce domaine.
Source : Réponses du Secrétariat général aux affaires européennes (SGAE) au questionnaire des rapporteurs
b) Des financements dédiés au logement nécessaires, dans le cadre du prochain CFP, sans puiser pour autant dans les crédits consacrés à la PAC
Dans le cadre des négociations en vue du prochain cadre financier pluriannuel (2028-2034), la PPRE demande que le logement social et abordable soit identifié comme un objectif spécifique, comme annoncé par la Commission européenne dans le Plan européen pour des logements abordables.
Elle appelle ainsi à ce que des financements lui soient dédiés, sans puiser dans les crédits consacrés à la politique agricole commune, en cohérence avec les positions exprimées par la commission des affaires européennes dans son avis politique relatif à la préparation du prochain CFP31(*).
Elle demande également que les besoins spécifiques des régions ultrapériphériques (RUP) soient pris en compte dans le cadre des nouveaux instruments européens financiers et de cohésion, s'agissant notamment de la question du logement.
c) Le rôle essentiel des institutions publiques de financement, notamment dans le cadre de la plateforme paneuropéenne d'investissement
(1) Le financement du logement social français : un modèle unique
Bien que l'intervention d'un investisseur public de long terme dans le secteur du logement abordable soit répandue à travers l'Europe - sous des formes variables32(*) - le modèle de financement du logement social en France est souvent considéré comme unique en Europe.
(a) La France, seul pays à mobiliser massivement de l'épargne réglementée pour financer du logement social
En France, le logement social est produit et géré par des organismes de logement social (OLS) qui peuvent être répartis selon les catégories suivantes :
· les organismes d'habitations à loyer modéré (HLM) : les offices publics de l'habitat (OPH), les sociétés anonymes d'HLM (SAHLM), les sociétés anonymes coopératives d'HLM (COOP), les sociétés de coordination (SC), les sociétés de vente (SV) ;
· les sociétés d'économie mixte (SEM) ;
· les organismes agréés exerçant des activités de maîtrise d'ouvrage d'insertion (OMOI).
Nombre d'organismes de logement social (OLS) par catégorie en 2023
Source : Chiffres clés 2023 - les organismes de logements social, ministère chargé du logement
Ces acteurs économiques sont propriétaires des logements, les financent, les construisent, les entretiennent et les gèrent dans le temps long, avec une logique patrimoniale et non spéculative. Ils sont obligés de réinvestir le bénéfice non distribué uniquement dans une activité de logement social (SIEG). Le logement locatif social constitue l'essentiel du parc, mais il existe également des formes d'accession sociale à la propriété, telles que l'accession progressive (PSLA), l'accession sécurisée, et plus récemment le bail réel solidaire, fondé sur la dissociation du foncier et du bâti.
La France est le seul pays à mobiliser massivement de l'épargne réglementée transformée en prêts de longue durée par une institution publique, en l'occurrence la Caisse des dépôts et consignations (cf. encadré infra). Ce système permet une double péréquation : d'une part une péréquation entre les bailleurs sociaux, qui bénéficient des mêmes taux d'intérêt quelle que soit leur situation financière, et d'autre part une péréquation entre les logements sociaux au profit des ménages les plus modestes (PLAI - Prêt Locatif Aidé d'Intégration33(*)) et ceux au profit des classes moyennes (PLS - Prêt Locatif Social), puisque les taux accordés aux PLAI sont bonifiés grâce à la marge réalisée sur les prêts aux PLS.
Montants des prêts et nombre de logements
financés
par la Caisse des dépôts et
consignations
|
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
|
|
Montant des prêts pour la construction/acquisition de logements |
8 924 M€ |
8 955 M€ |
9 448 M€ |
14 704 M€ |
16 519 M€ |
|
Nombre de logements financés en construction/acquisition |
85 489 |
84 540 |
83 741 |
114 928 |
123 036 |
|
Montant des prêts pour la réhabilitation de logements |
1 669 M€ |
1 883 M€ |
2 564 M€ |
2 857 M€ |
3 568 M€ |
|
Nombre de logements financés en réhabilitation |
81 465 |
79 125 |
105 486 |
108 907 |
235 131 |
Source : Caisse des dépôts et consignations. Note : pour les prêts à la construction, le montant n'inclut pas les prêts Duoz, PTP et Gaïa. Le nombre de logements financés porte sur l'ensemble du segment LSPV (logement social et politique de la ville)
Le rôle majeur de la Caisse des dépôts et consignations en matière de financement du logement social et intermédiaire
La Caisse des dépôts et consignations (CDC) gère pour le compte de l'État le Fonds d'épargne dont l'un des premiers objectifs est de financer le logement social et la politique de la Ville. Le Fonds d'épargne permet la distribution d'un certain nombre de prêts réglementés financés par les ressources du Livret A pour la construction neuve et la réhabilitation de logements sociaux, conformément au code de la construction et de l'habitation. Le mandat du Fonds d'épargne est sous tutelle du ministre de l'économie et de ses services, la direction générale du Trésor, qui fixe le cadre d'intervention et de gestion de la ressource centralisée à la CDC.
La CDC est à la fois le premier financeur du secteur : elle détient environ 75 % de la dette de long terme des organismes de logement social et constitue leur principal partenaire. Les encours de dette détenus par la CDC sur le segment du logement locatif social représentent près de 160 milliards d'euros, et ceux sur le segment plus global « Logement social et politique de la ville » s'élèvent à 200 milliards d'euros.
La Banque des Territoires (BDT), l'un des cinq métiers de la CDC, est composée de deux entités en lien avec la clientèle des organismes de logement social : la Direction des Prêts, qui adapte et conçoit l'offre à destination des bailleurs sociaux, et la Direction du Réseau Territorial, présente dans l'ensemble des régions françaises (y compris l'outre-mer), qui a un rôle commercial de distribution des offres de financement.
1/ Les prêts à la construction neuve distribués par la CDC sont au coeur du système de financement du logement social : l'agrément (PLAI, PLUS, PLS) distribué par l'État définit le niveau de loyer du logement, le niveau de ressources pour l'attribution et le type de prêt. À chaque prêt est associée une marge sur taux de Livret A d'autant plus basse que le caractère social ou environnemental est exigeant. Ces prêts au logement social PLUS, PLAI et PLS intègrent une liaison fiscale permettant de bénéficier d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pendant une durée comprise entre 15 et 25 ans. Pour cela, les organismes de logements sociaux doivent souscrire une quotité minimale de 50 % de prêts CDC (incluant les prêts Action Logement et les subventions pour les PLUS et les PLAI). La CDC est le distributeur exclusif des prêts PLUS/PLAI et refinance tous les PLS, qui peuvent également être distribués par d'autres banques ayant signé une convention avec la CDC.
2/ La CDC distribue également d'autres prêts réglementés au logement social sur des champs plus concurrentiels (c'est-à-dire sans liaison fiscale, donc ouverts à des financements externes essentiellement pour le logement intermédiaire). Elle distribue également le PLI (prêt locatif intermédiaire), qui est un prêt permettant de financer les logements intermédiaires : elle est aujourd'hui le premier financeur du logement intermédiaire en France avec 4,6 milliards d'euros de prêts signés en 2024 et 3,5 milliards d'euros en 2025.
3/ La CDC a développé une gamme de prêts complémentaires spécialement conçus pour répondre aux besoins des organismes de logement social. Ces prêts couvrent une large gamme de durées, allant de court à très long termes, et s'étendent du bas de bilan aux quasi-fonds propres. La CDC accompagne également les organismes de logement social pour financer leurs besoins en quasi-fonds propres, notamment à travers des titres participatifs et des prêts hauts de bilan.
Source : réponses de la Caisse des dépôts et consignations au questionnaire des rapporteurs
Par ailleurs, le modèle économique français du logement social repose sur une contribution historique des employeurs à travers la PEEC (participation des employeurs à l'effort de construction), gérée de manière paritaire au sein d'Action Logement.
Le rôle essentiel d'Action Logement en matière d'accès au logement
Action Logement, groupe paritaire du logement social et intermédiaire en France, a pour mission l'accès au logement pour favoriser l'emploi.
Les partenaires sociaux du groupe Action Logement gèrent la participation des employeurs a` l'effort de construction (PEEC) versées par les entreprises en faveur du logement des salariés, de la performance des entreprises et de l'attractivité des territoires. Le groupe détient a` travers ses filiales un parc de 1,2 million de logements, partout sur le territoire hexagonal et ultramarin, et produit un logement sur six en France.
Grâce à` son implantation territoriale, au plus près des entreprises et de leurs salariés, Action Logement mène deux missions principales :
- accompagner les salariés dans leur mobilité résidentielle et professionnelle ;
- construire et financer des logements abordables et durables, prioritairement dans les zones tendues, en contribuant aux enjeux d'écohabitat, de revitalisation des centres des villes moyennes, de renouvellement urbain et de mixité sociale. Le groupe Action Logement compte un réseau de 46 entreprises sociales pour l'habitat (ESH), 1 filiale de logements intermédiaires (Groupe In'li) et des filiales spécialisées (transformation de bureaux en logement avec la Foncière de Transformation Immobilière (FTI), mixité sociale et programme Dignéo de résorption de l'habitat indigne avec Foncière Logement, société de vente HLM (« Opérateur National de Vente »), filiale dédiée aux établissements médico-sociaux avec Enéal...).
Source : Action Logement
Schémas explicatifs du modèle économique du logement social français
Source : Union sociale pour l'habitat
La spécificité du modèle français repose ainsi sur un financement quasi exclusivement constitué de prêts et subventions hors marché : d'un côté, les prêts publics de la Caisse des dépôts ; de l'autre, les prêts et subventions issus des employeurs via la PEEC.
Selon une récente étude de l'OFCE, ces financements hors marché représentent près de 90 % des ressources des bailleurs sociaux, contre environ 10 % de fonds propres. Ce modèle se distingue de celui de nombreux pays européens, tels que l'Autriche, le Danemark, les Pays-Bas ou encore le Royaume-Uni, qui mobilisent, à des degrés variables, des financements privés dans leurs opérations.
Reposant sur des conditions financières moins dépendantes des taux du marché, ce modèle économique a permis au système français de démontrer à plusieurs reprises sa capacité contracyclique, notamment durant la récente période de hausse des taux et d'inflation en Europe.
(b) Des partenariats solides entre les institutions françaises, la Banque européenne d'investissement (BEI) et la Banque de développement du Conseil de l'Europe, notamment via l'Alliance européenne pour un logement social durable et inclusif
Une autre particularité du modèle français réside dans ses partenariats solides avec la Banque européenne d'investissement (BEI) et la Banque de développement du Conseil de l'Europe, notamment via l'Alliance européenne pour un logement social durable et inclusif, créée en 2020, qui réunit la Caisse des dépôts et consignations (CDC), la BEI, la CEB et l'Union sociale pour l'habitat (USH) et vise à simplifier l'accès des bailleurs sociaux français aux financements européens (cf. encadré infra).
La part des prêts refinancés par ces institutions financières européennes est très minoritaire : fin 2025, sur les près de 200 milliards d'euros d'encours de dette détenus par la CDC pour des opérations du segment logement social et politique de la ville, 190 milliards d'euros étaient issus des ressources du Fonds d'épargne, contre 2,4 milliards d'euros issus des ressources de la BEI et 400 millions d'euros issus des ressources de la CEB.
Toutefois, l'Alliance européenne pour un logement social durable et inclusif revêt une dimension essentielle, puisque les ressources européennes à destination du logement social sont intermédiées par la Banque des Territoires. Son réseau lui permet, en effet, une mise à disposition de ces ressources au plus près des besoins dans les territoires afin de ne pas privilégier les grands acteurs. Plus fondamentalement, ce dispositif d'intermédiation permet d'éviter que des interventions externes ne conduisent à déséquilibrer le modèle français qui a démontré sa résilience dans le temps long. Le but est d'éviter des biais de sélection conduisant certains acteurs réputés plus solides que la moyenne à se financer ailleurs et ainsi prévenir l'augmentation du risque sur les prêts sur Fonds d'épargne. Pour les mêmes raisons, tous les prêts sur ressources européennes sont accordés en imposant une garantie, comme les prêts sur épargne réglementée.
Fonctionnement de l'Alliance européenne pour un logement social durable et inclusif
Source : Union sociale pour l'habitat
L'Alliance européenne pour un logement social durable et inclusif : un dispositif d'intermédiation des fonds européens essentiel
Ces ressources européennes servent à refinancer des prêts de la CDC auprès des porteurs de projets. La CDC peut, par ce mécanisme, compléter sa gamme traditionnelle de prêts indexés sur le livret A par des prêts à taux fixe, lui permettant d'assurer une offre diversifiée auprès de ses clients et de continuer à distribuer des prêts en cas de dégradation de la compétitivité du taux du Livret A. Pour les institutions financières européennes, l'intermédiation de la distribution de leurs ressources par la CDC leur permet de toucher des projets au plus près des territoires pour des opérations qui, par nature, ont plus de difficultés à accéder aux ressources européennes.
La Banque des Territoires y joue un rôle de guichet unique, mobilisant les ressources européennes au bénéfice de projets locaux, quels que soient leur taille ou leur localisation. Le partenariat s'articule autour de 3 axes complémentaires :
1/la collaboration entre la Banque des Territoires et la BEI via la mise en place de financements bilatéraux en faveur des investissements pour la construction et la rénovation thermique de logements sociaux (et, prochainement, pour la production de logements intermédiaires avec une annonce en septembre 2025 d'une enveloppe de prêts dédiés). Sur les 10 dernières années, 3,75 milliards d'euros d'enveloppes de prêts ont été mis à disposition par la BEI à la CDC, et 2 milliards d'euros ont été effectivement consommés par la CDC ;
2/la collaboration entre la Banque des Territoires et la CEB via la mise en place de financements bilatéraux en faveur de populations à besoins spécifiques (personnes en situation de difficulté économique, personnes âgées, mineurs en difficulté, jeunes, étudiants), d'investissement en logements très sociaux et logements accompagnés et de lutte contre la précarité énergétique. Une enveloppe globale de 450 millions d'euros a été mise à disposition de la Banque des Territoires par la CEB entre 2016 et 2024. Cette enveloppe est arrivée à échéance fin 2024 et a été consommée à hauteur de 413 millions d'euros. Un nouveau contrat de 200 millions d'euros sera prochainement signé avec la CEB pour le financement de projets d'habitat spécifique, avec un périmètre similaire au précédent contrat ;
3/la collaboration entre la Banque des Territoires et l'Union sociale pour l'habitat, qui identifient les besoins d'investissement et de financement de long terme, et travaillent à faciliter l'accès opérationnel des bailleurs sociaux aux ressources européennes, ainsi qu'à promouvoir une meilleure articulation entre les prêts intermédiés et les subventions européennes en lien avec les priorités de l'Union européenne et du Conseil de l'Europe.
Source : Réponses de la Caisse des dépôts et consignations au questionnaire des rapporteurs
Action Logement dispose aussi de liens solides avec la Banque européenne d'investissement, à travers sa filiale In'li, qui est leader du logement intermédiaire en Île-de-France, avec plus de 50 000 logements gérés et répartis sur l'ensemble de la région.
Partenariats d'Action logement, via sa filiale In'li, avec la BEI
En 2020, dans le cadre d'un programme d'investissement total de 500 millions d'euros, deux prêts de la BEI, pour un montant cumulé de 310 millions d'euros, ont permis la construction de 2 580 logements sur quatre ans, avec pour objectif de loger 6 000 franciliens. Ce financement a été accordé avec la garantie du Fonds européen pour les investissements stratégiques. Ce projet, partiellement financé par la BEI, s'inscrit dans un plan ambitieux sur dix ans visant la construction de 37 000 logements abordables.
En 2024, la BEI a souscrit, pour un montant de 100 millions d'euros, a` l'émission inaugurale d'obligations vertes a` vocation sociale d'In'li. Il s'agit d'un financement inédit de logements a` loyers abordables, respectant des critères environnementaux au coeur de la mission sociétale d'In'li et de la BEI.
En 2025, la BEI a financé à hauteur de 80 millions d'euros, sur un total de 125 millions d'euros, un projet de rénovation de 25 bâtiments résidentiels, représentant 2 700 logements intermédiaires en Île-de-France
Source : Réponse d'Action Logement au questionnaire des rapporteurs
(2) La plateforme paneuropéenne d'investissement devra s'appuyer sur les structures nationales existantes
La PPRE se félicite de la reconnaissance par la Commission européenne du rôle essentiel joué par les banques publiques et les institutions nationales et régionales de promotion - dont fait partie la CDC - dans le financement du logement social et abordable. Ces instruments financiers viennent en complément de ressources budgétaires nécessairement limitées.
Elle demande néanmoins que les modèles de financements matures existant déjà dans certains États membres, comme en France, et qui ont fait la preuve de leur pertinence, soient utilisés comme leviers de mises en oeuvre des instruments financiers nationaux et européens, comme la future plateforme paneuropéenne d'investissement, dont la mise en oeuvre est prévue au 3e trimestre 2026.
Cette plateforme aura pour objectif de recenser les opportunités de financement aux niveaux européen, national et régional, de faciliter l'accès aux instruments européens et de renforcer la coordination entre les instruments de l'UE et les institutions publiques de promotion nationales et européennes (BEI, CEB, CDC...).
Il est essentiel que cette plateforme soit construite en partant des échelons local et national, en la faisant reposer sur les différents partenaires existants. Les rapporteurs considèrent ainsi que l'Alliance européenne pour un logement social durable et inclusif pourrait prendre en main la mise en place du « hub national » qui serait mis en oeuvre en France, dans le cadre du déploiement de cette plateforme.
Les rapporteurs seront également attentifs à ce que la mise en oeuvre de cette plateforme se fasse sans contraintes administratives excessives pour les différents acteurs nationaux et locaux.
La PPRE salue les investissements prévus par la BEI et les banques nationales et régionales de développement
La BEI a annoncé, en juin 2025, un plan d'action pour un logement abordable et durable, qui vise à atteindre 6 milliards d'euros de prêts au secteur du logement en 2026. Ce plan d'action comporte trois axes : augmenter l'offre de lorgements sociaux et abordables, améliorer la rénovation énergétique des logements et soutenir l'innovation dans le secteur de la construction. Dans le cadre de ce plan d'action, la BEI a décidé de soutenir l'initiative HousingTechEU, à hauteur de 400 millions d'euros, pour aider les entreprises du marché européen du logement à accélérer l'innovation dans les domaines de l'industrie, des technologies et de la construction.
Sur la période 2020-2024, la BEI a soutenu des actions en faveur du logement pour un montant de 15 milliards d'euros. De 2020 à 2025, la France est le premier pays européen bénéficiaire des prêts de la BEI, à hauteur de 3,4 milliards d'euros, pour la construction de 11 000 nouveaux logements et 90 000 rénovations de logements.
La PPRE salue également, dans leur PPRE, les évolutions engagées par la BEI, notamment sur l'allongement de la durée des prêts, les exigences de cofinancement ou la simplification des procédures, et demandent la poursuite de ces efforts. Elle se félicite également des discussions engagées entre la BEI et l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) au sujet de la participation de la BEI au financement d'un troisième volet du programme national de renouvellement urbain.
Par ailleurs, elle salue l'annonce des banques nationales et régionales de développement d'investir 375 milliards d'euros de financements d'ici 2029 dans le logement social abordable et durable, y compris dans le cadre du programme InvestEU. Ces investissements supposent néanmoins l'existence d'un cadre favorable au niveau européen, à savoir une priorité pour le logement reflétée dans le futur CFP, un cadre d'aides d'État adapté et, plus largement, la mobilisation d'une multiplicité de partenaires de mise en oeuvre nationaux et européens comme la BEI ou la CEB.
* 23 https://www.senat.fr/leg/ppr25-431.html.
* 24 Circulaire n° 6500/SG du 25 août 2025 relative à la mobilisation et préparation d'un Plan national en faveur du logement étudiant
* 25 Soutenir l'innovation et la mise à l'échelle dans le secteur de la construction afin de déployer des produits innovants et de nouvelles technologies à grande échelle au sein du marché unique.
* 26 Garantir l'accès aux matières premières et aux matériaux secondaires afin d'assurer un approvisionnement stable, abordable et durable en matériaux.
* 27 Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil, sur le paquet « Citoyens et Énergie », COM (2026) 115 final . Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen, au Comité des régions, sur la stratégie d'investissement dans les énergies propres, COM (2026) 116 final.
* 28 Communication de la Commission sur le plan européen pour des logements abordables, COM (2025) 1025 final, page 23
* 29 Nouvelles régions issues de la loi no 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.
* 30 Plan adopté le 27 février 2023 visant à réduire la dépendance européenne vis-à-vis des énergies fossiles russes.
* 31 Avis politique du 12 juin 2025 de la commission des affaires européennes du Sénat relatif à la préparation du cadre financier pluriannuel (CFP) post 2027
* 32 Lutter contre la crise du logement - Contribution de l'association européenne des investisseurs de long terme et l'association européenne des banques publiques, 2025
* 33 Les logements PLAI, financés par le Prêt Locatif Aidé d'Intégration, sont attribués aux locataires en situation de grande précarité. Les logements PLUS, financés par le Prêt Locatif à Usage Social correspondent aux locations HLM (habitation à loyer modéré). Les logements PLS, financés par le Prêt Locatif Social, sont attribués aux candidats locataires ne pouvant prétendre aux locations HLM, mais ne disposant pas de revenus suffisants pour se loger dans le privé.