EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 31 mars 2026, sous la présidence de M. Philippe Mouiller, président, la commission examine le rapport de M. Laurent Burgoa, rapporteur, sur le projet de loi (n° 470, 2025-2026) portant transposition de l'avenant n° 3 du 25 février 2026 au protocole d'accord du 10 novembre 2023 relatif à l'assurance chômage.
M. Philippe Mouiller, président. - Mes chers collègues, notre ordre du jour appelle l'examen du rapport de notre collègue Laurent Burgoa et l'élaboration du texte de la commission sur le projet de loi portant transposition de l'avenant n° 3 du 25 février 2026 au protocole d'accord du 10 novembre 2023 relatif à l'assurance chômage.
Ce projet de loi, pour l'examen duquel le Gouvernement a engagé la procédure accélérée, est inscrit à l'ordre du jour des travaux de la séance publique demain, mercredi 1er avril, après les questions d'actualité au Gouvernement. Cela a été décidé par la Conférence des présidents la semaine dernière. Je remercie le rapporteur qui a dû improviser plusieurs auditions dans un délai très contraint. En raison de ce calendrier resserré, le délai limite pour le dépôt des amendements de séance a été fixé à l'ouverture de la discussion générale. Si certains de ces amendements modifiaient substantiellement le texte, la séance serait suspendue pour que notre commission puisse se réunir afin de les examiner. Par ailleurs, si un nouvel amendement de suppression de l'article unique était déposé d'ici à demain, l'avis de ce jour portant sur l'amendement de suppression que nous avons à examiner vaudrait pour celui-là.
M. Laurent Burgoa, rapporteur. - C'est déjà la deuxième fois depuis juin dernier que nous nous réunissons afin d'examiner un texte législatif de transposition d'un accord national interprofessionnel (ANI) conclu par les organisations syndicales et patronales. La première fois, il s'agissait du texte de transposition de l'ANI en faveur de l'emploi des seniors, qui concernait en réalité trois ANI et deux accords relatifs à l'assurance chômage. Il faut donc plus que jamais se féliciter de la vitalité du dialogue social et constater que, loin des postures que nous déplorons tous, les partenaires sociaux parviennent à trouver des compromis dans nos entreprises et au niveau national. Nous le devons d'autant plus que, sur le sujet des ruptures conventionnelles, qui sont au coeur de l'accord que nous transposons, le succès de la négociation était loin d'être assuré.
Le projet de loi que nous examinons vise donc à transposer l'avenant n° 3 du 25 février 2026 au protocole d'accord du 10 novembre 2023 relatif à l'assurance chômage, et, sans faux suspense, je m'inscrirai dans la droite ligne retenue par les rapporteures du précédent texte, nos collègues Frédérique Puissat et Anne-Marie Nédélec. Je vous proposerai donc de veiller à une transposition fidèle des seules mesures de l'accord paritaire qui nécessitent l'intervention du législateur.
En août 2025, le gouvernement de François Bayrou avait envoyé une lettre de cadrage invitant les partenaires sociaux à négocier les règles d'indemnisation, un an et demi après la conclusion de la convention d'assurance chômage du 15 novembre 2024. Devant l'ampleur des sujets rouverts à la négociation et des économies demandées - 4 milliards d'euros d'économies à partir de 2030 -, le gouvernement de Sébastien Lecornu a décidé de retirer cette lettre de cadrage et de produire un nouveau document ciblé sur les ruptures conventionnelles, avec un objectif d'au moins 400 millions d'euros d'économies en année pleine sur la durée restante de la convention pour le régime d'assurance chômage.
Si la lettre de cadrage pouvait sembler encore ambitieuse, les partenaires sociaux ont néanmoins été au rendez-vous et, le 23 mars 2026, l'ensemble des organisations patronales ont signé l'avenant, tandis que seules la CGT et la CFE-CGC se sont abstenues du côté de la partie syndicale. Mais, avant de présenter le contenu de l'accord, il me faut rappeler brièvement le fonctionnement de la rupture conventionnelle en droit du travail.
Créée en 2008 à l'initiative des partenaires sociaux, la rupture conventionnelle permet à l'employeur et au salarié de mettre fin à leur collaboration d'un commun accord. Ce mode de rupture du contrat concourt à la flexibilisation du marché du travail puisque, contrairement au licenciement, la rupture conventionnelle ne nécessite aucun motif ou aucune justification, et qu'elle permet aussi de limiter les conflits au sein de l'entreprise, notamment dans les PME. Par ailleurs, la flexibilité introduite par la rupture conventionnelle ne précarise pas les salariés dans la mesure où, d'une part, l'administration doit homologuer la rupture conventionnelle en veillant à ce que l'accord des deux parties soit réel, et, d'autre part, l'indemnité spécifique ne peut être inférieure au montant de l'indemnité légale de licenciement.
Presque vingt ans plus tard, le succès de la rupture conventionnelle ne se dément pas, puisqu'en 2024, plus de 500 000 ruptures conventionnelles étaient conclues au cours de l'année. Or, dans le même temps, les finances de l'Unédic, gestionnaire du régime de l'assurance chômage, ont été mises à mal, avec un déficit attendu de 2,1 milliards d'euros en 2026. Il convient de rappeler la responsabilité de l'État au travers de ponctions successives et injustifiées, à hauteur de 12 milliards d'euros au total, qui ont empêché l'Unédic de se désendetter alors même que la conjoncture économique permettait au régime d'être excédentaire.
Cette situation précaire du régime a pu conduire à des questionnements au sujet de l'indemnisation des salariés ayant bénéficié d'une rupture conventionnelle. Ces réflexions ne sont pas nouvelles et la doctrine a souvent souligné la difficulté qu'il y avait à considérer que l'allocation d'aide au retour à l'emploi (ARE), en principe réservée à un salarié privé d'emploi involontairement, bénéficie à quelqu'un ayant choisi ou accepté de mettre un terme à son contrat.
Ces questions ne sont pas uniquement philosophiques, puisque, toujours en 2024, les bénéficiaires d'une rupture conventionnelle individuelle (RCI) représentaient 19 % des nouveaux assurés au chômage et surtout 26 % des dépenses totales d'allocation - soit 9,4 milliards d'euros. Cette surreprésentation dans les dépenses s'explique principalement par le fait que les ruptures conventionnelles sont particulièrement plébiscitées par les cadres, dont les revenus et donc l'allocation sont plus élevés que la moyenne.
Face à ce constat, les partenaires sociaux se sont donc entendus sur une évolution des règles d'indemnisation de l'assurance chômage. Pour les bénéficiaires d'une rupture conventionnelle individuelle, l'indemnisation serait réduite à quinze mois - contre dix-huit actuellement - pour les moins de 55 ans et à vingt mois et demi pour les plus de 55 ans, contre vingt-deux mois et demi actuellement, voire vingt-sept mois pour les plus de 57 ans. En contrepartie, l'accord prévoit un « accompagnement renforcé intensif », confié aux agents de France Travail. Dans le cadre de cet accompagnement, la durée d'indemnisation des seniors pourrait être portée à vingt-sept mois si un projet professionnel le nécessite et est jugé comme « sérieux ». Il convient de noter que des durées d'indemnisation plus favorables sont applicables pour les allocataires résidant en outre-mer, hors Mayotte, à savoir vingt mois pour les personnes de moins de 55 ans et trente mois pour les autres allocataires.
Selon les projections de l'Unédic, une telle évolution des règles produirait une économie progressive selon les entrées en indemnisation des allocataires. Le bénéfice pour le solde du régime serait de 20 millions d'euros la première année, puis de 270 millions d'euros la deuxième année, 760 millions d'euros la troisième année et enfin 940 millions d'euros une fois la réforme portée en régime de croisière. L'objectif assigné par le Gouvernement est donc plus que rempli.
L'article unique du projet de loi modifie les dispositions du code du travail qui énoncent les critères pouvant être pris en compte par la convention d'assurance chômage dans la détermination de la durée d'allocation d'assurance chômage. Il ajoute donc aux critères de l'âge, de condition d'activité et de suivi de formation, celui d'avoir bénéficié d'une rupture conventionnelle.
C'est seulement grâce à cette base légale que le Premier ministre pourra, par la suite, agréer l'avenant des partenaires sociaux afin que les durées négociées puissent entrer en vigueur. En cela, et les partenaires sociaux signataires de l'accord me l'ont confirmé en audition, le projet de loi répond parfaitement à la ligne que j'ai énoncée lors de mon introduction : une traduction fidèle de l'accord paritaire.
Vous l'aurez compris, mes chers collègues, en dépit de la précipitation avec laquelle nous avons dû mener notre instruction du texte - il ne nous a été communiqué que mercredi dernier -, il ne peut y avoir de doute quant à la nécessité d'adopter ce projet de loi.
C'est en faisant confiance au dialogue social, en veillant à la bonne transcription des ANI, que notre commission s'avère fidèle à sa tradition d'écoute et de respect du paritarisme de gestion.
Pour terminer, il me revient de vous proposer un périmètre pour l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution. Je rappelle que la recevabilité des amendements s'apprécie au regard des dispositions du texte déposé par le Gouvernement.
Je considère donc que ce périmètre comprend des dispositions relatives à l'indemnisation par l'assurance chômage des salariés bénéficiant d'une rupture conventionnelle. En revanche, ne me semblent pas présenter de lien, même indirect, avec le texte déposé, et seraient donc considérés comme irrecevables des amendements relatifs au droit de la rupture conventionnelle et des autres modes de rupture du contrat de travail ; au régime d'assurance chômage de l'intermittence du spectacle ; à l'indemnisation au titre de l'assurance chômage des travailleurs transfrontaliers.
Mme Monique Lubin. - Je rejoins les propos du rapporteur sur les délais qui nous ont été imposés. Même si le texte ne comporte qu'un seul article, ces délais nous semblent un peu curieux...
Je reviens sur les raisons du déficit de l'assurance chômage. Malgré l'accord trouvé avec les syndicats, mon groupe ne votera pas ce texte, car les difficultés financières du régime s'expliquent par l'impact des ponctions opérées par les gouvernements successifs, et que le rapporteur a rappelées. Nous y reviendrons en séance.
En outre, depuis 2017, nous en sommes à la septième réforme du chômage. Chaque fois, ces réformes se traduisent par une diminution des droits pour les demandeurs d'emploi. Ce n'est pas tolérable.
Cet accord a certes été signé par plusieurs partenaires sociaux. Toutefois, sans aller jusqu'à dire qu'ils avaient le couteau sous la gorge, ils ont tout de même subi une certaine pression, en raison de la menace du Gouvernement de reprendre la main en l'absence d'accord. Nous connaissons la méthode : le Gouvernement veut imposer de fortes restrictions, des négociations ont lieu pour tenter de les amoindrir, et en définitive le Gouvernement obtient ce qu'il voulait. En l'occurrence, nous réaliserons même davantage d'économies que celles qui étaient demandées ! Je développerai ces arguments et d'autres encore en séance.
M. Daniel Chasseing. - Je remercie le rapporteur. Pas moins de 28 % des dépenses de l'Unédic sont dues aux ruptures conventionnelles, soit près de 10 milliards d'euros. La dette de l'Unédic s'élève à 60 milliards d'euros. Les partenaires sociaux ont fait preuve de responsabilité. Nous devons, bien sûr, absolument conserver nos acquis sociaux. Mais ce qui est proposé ici n'a rien d'extraordinaire. Les indemnités sont réduites à quinze mois pour les moins de 55 ans, mais un accompagnement intensif sera mis en oeuvre par France Travail. Je respecterai la position exprimée par les partenaires sociaux.
Mme Frédérique Puissat. - Je remercie également le rapporteur pour le travail sérieux qui a été mené sur le texte malgré des conditions d'examen difficiles. Les partenaires sociaux entendus en audition se sont sentis écoutés, ce qui a été très apprécié.
Il est important de respecter l'accord national interprofessionnel ainsi que la parole des partenaires sociaux. Ce texte est une « brique » dans la solution, la brique législative, que doit suivre l'application précise par le règlement annexé à la convention d'assurance chômage.
Les ruptures conventionnelles sont un outil de flexibilité du travail, souvent bienvenu. La proposition qui est faite vise à corriger des comportements dits abusifs, largement détaillés dans l'étude d'impact à travers différents exemples présentés par l'Unédic.
L'économie annoncée de plusieurs centaines de millions d'euros sera également bienvenue.
Pour autant - et je rejoins ici Monique Lubin -, cela résoudra-t-il tous les problèmes de l'assurance chômage ? Assurément, non. Nous avons beaucoup à faire. Je ne suis pas certaine d'ailleurs que nous trouvions des solutions communes. En revanche, il est certain que les gouvernements successifs n'ont pas respecté le paritarisme. La ponction d'environ 13 milliards d'euros opérée par l'État a déséquilibré les comptes de l'Unédic.
Par ailleurs, les multiples textes de loi consacrés à l'assurance chômage ne donnent aucune visibilité aux acteurs concernés. Tant que nous n'aurons pas résolu les enjeux assurantiels, d'une part, et renvoyé à l'État, d'autre part, ce qui relève de sa responsabilité - les travailleurs transfrontaliers, ou les intermittents du spectacle qui ne devraient pas relever de l'assurance chômage - nous ne nous en sortirons pas. Nous avons besoin de faire le ménage dans ce domaine ; il faudrait un financement différencié.
M. Laurent Burgoa, rapporteur. - Madame Lubin, j'entends votre position. Toutefois, je souhaite préciser un point : la lettre de cadrage du ministre fixait un objectif de 400 millions d'euros et les syndicats ont obtenu bien davantage.
Mme Monique Lubin. - C'est ce que j'ai dit !
M. Laurent Burgoa, rapporteur. - Ils n'étaient donc pas contraints sur ce point. Et le dialogue social a fonctionné de manière exemplaire.
Je rejoins par ailleurs les propos de Daniel Chasseing et Frédérique Puissat. La pratique de la commission des affaires sociales consiste à suivre les accords nationaux interprofessionnels, car elle ne souhaite pas s'immiscer dans un accord paritaire signé entre les représentants du patronat et ceux des salariés.
Frédérique Puissat a raison : le Gouvernement devrait s'occuper des intermittents du spectacle et des travailleurs transfrontaliers. Mais laissons les partenaires sociaux en débattre.
EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
M. Laurent Burgoa, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement de suppression COM-1, qui remet en cause l'accord national interprofessionnel. Sur ce genre de texte transposant un accord paritaire, si toutes les propositions de suppression ou de modification demeurent respectables en vertu de l'application du droit d'amendement, l'avis de la commission ne pourra être que défavorable à des amendements allant à l'encontre de la position exprimée par les partenaires sociaux dans leur accord.
L'amendement COM-1 n'est pas adopté.
L'article unique constituant l'ensemble du projet de loi est adopté sans modification.