EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
Définition du public éligible et de la gouvernance
territoriale
du dispositif pérennisé
Cet article propose de pérenniser l'expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée et de définir l'objet du dispositif d'insertion, le public éligible, les entreprises à but d'emploi qui les recrutent, ainsi que la gouvernance territoriale du dispositif.
Il a fait l'objet d'une réécriture globale en séance publique à l'Assemblée nationale, laquelle a notamment permis de mieux intégrer la gouvernance territoriale au sein du réseau pour l'emploi issu de la loi du 18 décembre 2023 pour le plein emploi.
La commission a adopté cet article modifié par six amendements de clarification rédactionnelle et de coordination, ainsi qu'un amendement visant à prévoir le financement par l'État des frais engagés par les collectivités locales afin d'animer la gouvernance territoriale du dispositif.
I - Le dispositif proposé
A. Le dispositif expérimenté pendant dix ans
Issue d'une proposition de loi des députés du groupe socialiste adoptée à l'unanimité par l'Assemblée nationale et par le Sénat, la loi du 29 février 20161(*) a permis l'expérimentation d'un dispositif dit « territoires zéro chômeur de longue durée » (TZCLD) promu notamment par l'association ATD-Quart Monde.
Cette expérimentation repose sur la triple hypothèse que :
- personne n'est inemployable pour peu qu'on parvienne à proposer des modalités de travail adaptées à chacun ;
- le travail ne manque pas dans la mesure où il existe des activités utiles à la société qui ne sont pas assez rentables pour être effectuées par des entreprises privées ;
- l'argent ne manque pas car les coûts directs et indirects de la privation durable d'emploi (prestations sociales et externalités en termes de santé, de délinquance, d'échec scolaire, etc.) ne sont pas supérieurs au coût d'un emploi rémunéré au niveau du Smic.
La mise en oeuvre d'un territoire zéro chômeur de longue durée vise à résorber le chômage de longue durée à l'échelle d'un territoire en permettant aux personnes privées durablement d'emploi y résidant d'être embauchées en contrat à durée indéterminée (CDI) à temps choisi par des entreprises dites à but d'emploi (EBE).
Le projet repose sur la participation volontaire des personnes embauchées dont les capacités, les compétences et les souhaits doivent guider la démarche d'insertion sociale et professionnelle qui leur est proposée.
Initialement prévu dans dix territoires habilités par arrêté, et pour une durée de cinq ans, le dispositif est entré dans une seconde phase d'expérimentation grâce à la loi n° 2020-1577 du 14 décembre 20202(*) qui l'a prolongé jusqu'au 30 juin 2026 et étendu à cinquante territoires habilités par arrêté, puis 23 nouveaux territoires ayant été habilités par décret en Conseil d'État, via une procédure dérogatoire.
À l'initiative d'un amendement adopté au Sénat, la loi de finances pour 20263(*) a finalement repoussé au 31 décembre 2026 la fin de l'expérimentation.
Les lois de 2016 et 20204(*) ont prévu l'existence d'un comité scientifique chargé de remettre un rapport d'évaluation du dispositif et de déterminer les conditions de son éventuelle généralisation.
1. Le public bénéficiaire du dispositif
En vertu de l'article 9 de la loi précitée de 2020, l'expérimentation s'adresse aux personnes volontaires privées d'emploi depuis plus d'un an malgré l'accomplissement d'actes positifs de recherche d'emploi et domiciliés depuis au moins six mois dans l'un des territoires participant à l'expérimentation.
Lors de la première phase de l'expérimentation, un rapport d'évaluation de l'inspection générale des finances (IGF) et de l'inspections générale des affaires sociales (Igas) mettait en avant que le profil des publics éligibles était insuffisamment ciblé. Cet écueil semble moins prégnant pour la deuxième phase d'expérimentation puisque, selon le rapport du comité scientifique de 2025, les données montrent que les publics éligibles sont bien éloignés de l'emploi : 62 % des bénéficiaires n'ont pas le baccalauréat. Le comité note aussi que :
- les volontaires sont majoritairement des femmes (56 %) et à plus d'un tiers des seniors (+ de 50 ans) ;
- près d'un quart (23 %) sont de nationalité étrangère ;
- près d'une personne privée durablement d'emploi sur cinq est en situation de handicap reconnue lors de son embauche.
2. Les entreprises à but d'emploi
Relevant du secteur de l'économie sociale et solidaire, les entreprises à but d'emploi (EBE) ont vu les conditions d'établissement de leurs activités davantage encadrées par la loi de 2020. Celle-ci a en effet précisé que les bénéficiaires de l'expérimentation étaient embauchés « pour exercer des activités économiques non concurrentes de celles déjà présentes sur le territoire ». Le « caractère supplémentaire des emplois ainsi créés par rapport à ceux existant sur le territoire » a également été mentionné.
3. La gouvernance territoriale retenue pour l'expérimentation
Les lois de 2016 et de 2020 ont confié l'organisation de l'expérimentation à une structure ad hoc dénommée comité local pour l'emploi (CLE) regroupant les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ou les groupes de collectivités territoriales participant à l'expérimentation. En vertu du VII de la loi précitée de 2020, ce comité local est chargé des missions suivantes :
1° identifier les activités économiques susceptibles d'être exercées par les EBE ;
2° apprécier l'éligibilité des personnes dont l'embauche est envisagée par les entreprises conventionnées ;
3° déterminer les modalités d'information, de mobilisation et d'accompagnement des personnes en lien avec les acteurs du service public de l'emploi ;
4° promouvoir le conventionnement d'entreprises existantes ou, le cas échéant, la création d'entreprises conventionnées pour l'embauche des personnes bénéficiaires du dispositif.
Le comité local pour l'emploi du dispositif TZCLD
Le décret n° 2021-863 du 30 juin 2021 relatif à l'expérimentation « territoires zéro chômeur de longue durée » détermine les missions précises et le fonctionnement du comité « chargé de piloter l'expérimentation dans le territoire habilité ». Il liste les personnes membres du comité local pour l'emploi, à savoir :
1° des représentants des collectivités territoriales ou de leurs groupements parties prenantes à l'expérimentation, dont au moins un représentant du département et un représentant de la collectivité porteuse de l'expérimentation, désignés par leur assemblée respective ;
2° un représentant du préfet de département ;
3° un représentant de l'opérateur France Travail ;
4° un représentant de la direction et d'un représentant des salariés des EBE conventionnées ;
5° un représentant des acteurs économiques locaux, notamment du secteur de l'insertion par l'activité économique, désigné par le comité local pour l'emploi ;
6° un représentant des personnes privées durablement d'emploi, désigné par le comité local pour l'emploi ;
7° un représentant de l'association gestionnaire du fonds d'expérimentation territoriale.
Il peut comprendre des membres supplémentaires relevant de ces mêmes catégories et est présidé par l'élu représentant la collectivité territoriale ou l'établissement public de coopération intercommunale dont relève le territoire habilité pour l'expérimentation. Lorsque le territoire habilité relève de plusieurs collectivités, une co-présidence est organisée. Ce comité local se réunit au moins quatre fois par an.
B. Pérenniser le dispositif au sein du code du travail
Dans sa version initiale, le présent article visait - au I - à abroger le titre II de la loi précitée du 14 décembre 2020 et - au II - à pérenniser l'expérimentation TZCLD sous des modalités très proches de celles de l'expérimentation.
Le dispositif aurait été applicable dans les territoires déjà habilités dans le cadre des deux expérimentations menées depuis 2016 et 2020, et étendu à l'ensemble des territoires se portant candidats et pouvant être habilités. Les conditions d'éligibilité fixées pour bénéficier du dispositif TZCLD reprenaient celles prévues par la loi de 2020.
Le même II visait à renommer les actuels « comités locaux pour l'emploi » (CLE) en « comités locaux pour le droit à l'emploi » (CLDE) et à définir les missions légales assignées à ces comités.
Il précisait les conditions et modalités d'embauche des personnes ciblées par le dispositif TZCLD. Ces embauches auraient eu lieu en contrat à durée indéterminée (CDI) par des entreprises « conventionnées à lucrativité limitée » - notion ne figurant pas dans les textes législatifs précédents - relevant du secteur de l'économie sociale et solidaire.
Retenant une rédaction proche de la loi de 2020, le dispositif proposé mentionnait que les activités économiques exercées devaient être « supplémentaires à celles déjà présentes sur le territoire » et qu'examen des possibilités d'emploi dites accessibles au sein du réseau pour l'emploi devait être réalisé avant l'embauche en EBE.
Était prévu, en outre, le financement du dispositif par l'État et les départements concernés, ainsi que les collectivités territoriales et les EPCI volontaires.
Enfin, la rédaction initiale du présent article prévoyait l'élaboration tous les cinq ans de deux rapports d'évaluation du dispositif adressés au Parlement et au ministre chargé de l'emploi.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
A. Les modifications adoptées en commission
Outre seize amendements rédactionnels du rapporteur, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a adopté deux amendements du rapporteur :
- un premier amendement visant à améliorer la coordination entre le secteur de l'insertion par l'activité économique (IAE) et le CLDE en créant, au sein de chaque comité local pour l'emploi (CLPE) issu de la loi du 18 décembre 2023 pour le plein emploi, une « commission locale spécialisée » réunissant représentants des SIAE et du CLDE ;
- un second amendement, identique à un amendement d'Océane Godard (groupe Socialistes et apparentés) visant à réintroduire un principe de « non-concurrence » entre les activités économiques susceptibles d'être exercées par les entreprises à but d'emploi et les activités des secteurs de l'IAE, du travail protégé et adapté, sur le modèle de la loi de 2020.
En outre, deux amendements de Marie Pochon (groupe Écologiste et Social) ont été adoptés par la commission afin de préciser :
- pour l'un, que les emplois proposés dans le cadre du dispositif par les entreprises conventionnées permettent « l'amélioration des compétences » des bénéficiaires ;
- pour le dernier, qu'aucune « autre condition » que la résidence sur le territoire et la situation dans l'emploi ne pouvait être opposée aux personnes durablement privées d'emploi en vue de leur embauche en EBE.
B. La réécriture du dispositif en séance publique
Le présent article a fait l'objet d'un amendement de rédaction globale du Gouvernement adopté en séance publique, et modifié par deux sous-amendements respectivement du rapporteur Stéphane Viry et de la députée Marie Pochon.
Le I du présent article vise à modifier la loi du 14 décembre 2020 afin de prolonger jusqu'au 31 décembre 2026 la durée de l'expérimentation TZCLD en cours. Le dispositif expérimental a toutefois déjà été prorogé jusqu'à la fin de l'année 2026 par l'article 204 de la loi de finances pour 2026, considéré comme définitivement adopté par l'Assemblée nationale deux jours après l'examen en séance publique de la présente proposition de loi, si bien que le I se trouve désormais redondant.
• Le 1° bis du II vise à pérenniser le dispositif TZCLD, en créant au sein du code du travail deux articles au sein d'un nouveau chapitre II bis « Territoires zéro chômeur de longue durée ».
Le nouvel article L. 5132-18 préciserait l'objet des TZCLD qui demeurerait d'offrir un contrat de travail et des modalités adaptées d'accompagnement à des personnes privées durablement d'emploi rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières.
Ces TZCLD auraient comme objectif de contribuer au développement des territoires, « notamment par la création d'activités économiques supplémentaires à celles déjà présentes sur le territoire ».
Les mêmes acteurs que ceux prévus par la loi de 2020, à savoir des collectivités territoriales, des EPCI ou des groupes de collectivités territoriales, pourront être à l'initiative d'un dispositif.
Enfin, le dernier alinéa de l'article L. 5132-18 préciserait qu'une évaluation quinquennale des actions menées dans le cadre du dispositif TZCLD serait menée afin de proposer des évolutions et des améliorations. Cette évaluation devrait notamment comprendre une analyse coût/bénéfice du dispositif.
Le nouvel article L. 5132-19 définirait les EBE et le public éligible aux contrats de travail.
Le I du nouvel article prévoirait que les EBE embaucheraient les personnes volontaires privées durablement d'emploi sous la forme de CDI afin de « soutenir [leur] insertion durable dans l'emploi ».
Le II définirait les EBE comme relevant du secteur de l'économie sociale et solidaire et devant être « prioritairement constituées » par des SIAE ou des structures agrées en qualité d'entreprise adaptée (EA).
Le III viserait à définir plus précisément les publics éligibles à cette embauche en EBE en disposant que peuvent être recrutées « les personnes volontaires privées durablement d'emploi depuis au moins un an malgré l'accomplissement d'actes positifs de recherche d'emploi et domiciliées depuis au moins six mois dans la zone géographique de ce territoire, après qu'ont été examinées les possibilités d'emploi accessibles ».
• Le 1° ter du II du présent article modifie l'article L. 5311-7 du code du travail, issu de la loi pour le plein emploi, afin d'insérer les entreprises à but d'emploi parmi les structures pouvant participer au réseau pour l'emploi.
• Le 2° propose de modifier l'article L. 5311-10, lequel définit les différentes strates du réseau pour l'emploi.
Il est proposé - au a) - de préciser le rôle du comité départemental de l'emploi, co-présidé par le président du conseil départemental et le préfet, dans la procédure d'habilitation des territoires pour entrer dans le dispositif TZCLD. Ce comité serait chargé d'émettre un avis tout en amont de la procédure lorsqu'une ou plusieurs collectivités territoriales, groupe de collectivités territoriales ou EPCI proposent de porter la candidature d'un territoire. Le comité départemental se prononcerait une seconde fois lorsque la candidature est finalisée, avant sa transmission officielle au ministre chargé de l'emploi par le président du conseil départemental et du préfet.
Au b), les dispositions visent à ajouter un IV au même article L. 5311-10 afin de créer une commission « territoires zéro chômeur de longue durée » au sein du comité local pour l'emploi (CLPE) issu de la loi plein emploi, compétent territorialement.
Cette nouvelle commission, qui remplacerait les comités locaux pour l'emploi expérimentaux créés en 2016 et reconduits en 2020, serait présidée par un représentant de l'une des collectivités territoriales mettant en place le territoire zéro chômeur et aurait les missions suivantes :
- contribuer à la mobilisation des collectivités territoriales et EPCI porteurs du projet ;
- organiser la coopération des acteurs du réseau pour l'emploi sur le TZCLD habilité ;
- déterminer les modalités d'information, de mobilisation et d'accompagnement des personnes volontaires ;
- identifier les activités économiques supplémentaires susceptibles d'être exercées par les EBE ;
- définir les modalités de coopérations avec les EBE ;
- apprécier l'éligibilité des personnes volontaires afin de leur donner droit à la signature d'un contrat de travail avec une EBE ;
- estimer le volume d'emplois supplémentaires pour permettre le retour à l'emploi des PPDE et ainsi, selon une disposition ajoutée par le sous-amendement du rapporteur, « répondre de façon exhaustive aux besoins recensés sur le territoire » ;
- procéder à une revenue de la situation de chaque salarié et de ses possibilités d'insertion professionnelle.
Enfin, le 3° du II du présent article propose de renvoyer à un décret en Conseil d'État le soin de déterminer la composition et les modalités d'organisation et de fonctionnement de la commission TZCLD ainsi créée.
L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.
III - La position de la commission : une pérennisation dont les paramètres ont su trouver un équilibre
Le rapporteur accueille favorablement la pérennisation du dispositif dit « territoires zéro chômeur de longue durée », dont la durée importante d'expérimentation, près de dix ans, rend désormais nécessaire de statuer sur son inscription dans le droit commun.
Il ressort des travaux du rapporteur, éclairés par les nombreuses évaluations conduites, que le dispositif a su trouver sa place au sein des politiques d'insertion professionnelle des collectivités locales et répondre à un manque au bénéfice des personnes les plus éloignées de l'emploi.
La rédaction de l'article 1er trouvée en séance publique à l'Assemblée nationale n'est certes pas exempte d'écueils ou d'interrogations.
Tel est par exemple le cas s'agissant de la gouvernance territoriale. Il ressort de l'audition de Sylvie Pradelle, vice-présidente déléguée à l'insertion du département de l'Hérault, de Valérie Andrieu, directrice générale adjointe du même département, et de Jérôme Fauconnier, ancien président de la communauté de communes du Trièves, une inquiétude, partagée par le rapporteur, quant au risque que la commission TZCLD ait un champ territorial de compétence trop important. Les comités locaux pour l'emploi (CLPE) qui l'hébergeront ont souvent un ressort territorial regroupant plusieurs intercommunalités et se confondant avec l'arrondissement administratif. Comme le note Jérôme Fauconnier dans sa réponse au questionnaire du rapporteur : « l'éloignement qu'impliquerait cette nouvelle organisation démotivera les communes qui s'impliquent activement pour les activités de l'EBE et conduira à perdre le lien aujourd'hui essentiel entre le territoire et TZCLD, notamment pour le financement de l'animation. (...) ».
De même, le rapporteur a entendu les craintes de la part de certains représentants des structures de l'insertion par l'activité économique (SIAE) ou des entreprises adaptées. Si, comme le note la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), ce risque potentiel de concurrence entre les activités des EBE et des autres structures de l'insertion est devenu un point d'attention particulier, pour le fonds comme pour les pouvoirs publics, l'articulation entre les SIAE et les EBE a parfois été difficile localement, et ce malgré l'inscription du principe de non-concurrence dans la loi de 2020.
Le rapporteur espère donc que les commissions TZCLD, qui associent, comme les CLE préexistants, les structures de l'IAE, permettront de mettre en place des coopérations. Le Gouvernement et les préfets devront également faire preuve de vigilance quant à l'application des dispositions du présent article qui visent à préserver les SIAE et les entreprises adaptées de toute concurrence déloyale. Le recrutement des bénéficiaires par les EBE devra ainsi respecter le principe de subsidiarité par rapport à un emploi au sein des SIAE et des EA. De même, les EBE ne pourront exercer que des activités supplémentaires au regard de celles déjà existantes sur le territoire.
En dépit de ces points, le rapporteur tient à souligner le travail important mené par le ministre du travail et des solidarités, ayant abouti à un équilibre subtil pour cette insertion législative du dispositif TZCLD au sein de l'écosystème de l'insertion professionnelle. Le rapporteur n'a donc pas souhaité modifier les paramètres de cette pérennisation au risque de la déséquilibrer.
Les amendements (COM-10, COM-11, COM-12 et COM-13) proposés par le rapporteur ne visent donc qu'à apporter des clarifications rédactionnelles. En particulier, l'amendement n° COM-9 vise à préciser les conditions d'éligibilité des bénéficiaires qui se trouvent, en l'état de la proposition de loi, dispersées entre les différents articles du code du travail. L'amendement n° COM-8 vise à supprimer la prolongation de l'expérimentation jusqu'au 31 décembre 2026, puisque cette prolongation est déjà entrée en vigueur grâce à la loi de finances pour 2026.
La commission a également adopté deux amendements identiques n° COM-3 et n° COM-30 de Raymonde Poncet Monge et de Monique Lubin visant à permettre une prise en charge partielle par l'État des frais, engagés par les collectivités locales, afin d'animer les commissions TZCLD et leur programme d'actions.
La commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 2
Habilitation des territoires zéro chômeur et
conventionnement
des entreprises à but d'emploi
Cet article propose de pérenniser les territoires zéro chômeur de longue durée, en précisant que la procédure d'habilitation est soumise à l'accord conjoint du préfet du département et du président du conseil départemental. Il prévoit de même que la convention de financement des entreprises à but d'emploi (EBE) soit conclue pour cinq ans par ces derniers avec l'EBE, et que le département concourt à ce financement à hauteur d'une fraction du financement de l'État qui sera précisée par décret.
La commission a adopté cet article modifié par un amendement permettant à l'ensemble des collectivités territoriales de participer au financement d'une EBE, y compris en l'absence du département. Elle a également prévu une conférence des financeurs visant à trouver des modalités de financement pour les emplois d'encadrement au sein des EBE.
I - Le dispositif proposé
A. L'expérimentation TZCLD : une habilitation des territoires centralisée et un conventionnement des entreprises à but d'emploi (EBE) laissant in fine peu de marge aux initiatives locales
1. L'habilitation successive des 83 territoires « TZCLD »
Lors du lancement de l'expérimentation en 20165(*), un fond d'expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée (ETCLD) a été chargé de proposer dix territoires à l'habilitation du ministre. Parmi les quarante-deux candidats qui se sont alors manifestés, dix ont été retenus6(*), tandis que quatre ont fait l'objet d'une liste complémentaire qui n'a jamais été mobilisée.
La loi n° 2020-1577 du 14 décembre 20207(*) a étendu cette expérimentation à de nouveaux territoires, selon deux phases. Pour les soixante premiers territoires, les articles 10 et 11 ont précisé la procédure d'habilitation des territoires candidats :
- ces territoires devaient d'abord respecter les conditions définies dans un cahier des charges fixé par arrêté du ministre chargé de l'emploi ;
- puis étaient censés obtenir l'accord du président du conseil départemental de leur ressort ;
- et, sur proposition du fonds ETCLD, étaient enfin habilités à participer à l'expérimentation par un arrêté ministériel.
L'article 9 a par ailleurs prévu que des territoires supplémentaires pourraient être habilités à titre dérogatoire par décret en Conseil d'État une fois le seuil de soixante territoires franchi. Le même article précisait que les territoires déjà parties de l'expérimentation voyaient leur habilitation renouvelée de droit.
En définitive, ce sont quatre-vingt-trois territoires qui sont ainsi habilités « territoires zéro chômeur de longue durée » entre 2016 et 2026. Il faut noter qu'aucun retrait d'habilitation de territoire n'a été effectué.
2. Le fond d'expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée : un acteur central mais mal identifié
La loi n° 2016-231 du 29 février 2016 a institué un fonds d'expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée (ETCLD) confié à une association relevant de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association. Ce dernier a été reconduit à compter de 2021 par la loi n° 2020-1577 du 14 décembre 2020.
Les missions confiées par le législateur dans le cadre de cette expérimentation sont nombreuses. Il devait ainsi :
- recevoir les demandes de candidature au dispositif, les instruire et les soumettre à la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) en vue d'une éventuelle habilitation par arrêté ministériel ;
- assurer le financement des entreprises participantes par le versement à ces dernières de la contribution au développement de l'emploi, ainsi que des contributions prévues par la loi lors de leur démarrage et pour leur développement ;
- apporter aux comités locaux pour l'emploi (CLE) et aux entreprises le soutien et l'accompagnement nécessaires à la mise en oeuvre de l'expérimentation ;
- dresser le bilan de l'expérimentation qui devant être adressé au Parlement.
Face à ces multiples missions, le rapport de la Cour des comptes au sujet de l'expérimentation8(*) parle d'un « service rendu insatisfaisant » en dépit d'un dialogue partenarial régulier avec les acteurs locaux de l'expérimentation. Il souligne notamment que les présidents des CLE ont indiqué que l'appui juridique proposé était insuffisant, notamment sur la question centrale de la non concurrence des activités. Le rapport regrette également une « confusion persistante » entre le fond ETCLD et l'association territoires zéro chômeur longue durée, qui n'a pas aidé le fond à s'imposer comme acteur identifié localement.
B. Le dispositif proposé
L'article 2 de la proposition de loi initialement déposée crée un article L. 5132-2-2 au sein du code du travail, afin d'instituer un fonds d'activation des territoires zéro chômeur de longue durée et d'en préciser la gestion. Il fixe également les modalités d'habilitation des nouveaux territoires.
Le I de l'article nouvellement créé charge le « fonds d'activation des TZCLD » de veiller au respect de la mise en place des comités locaux pour le droit à l'emploi, et d'apporter un accompagnement aux territoires et aux EBE qui y opèrent.
Il précise que le fonds assure le financement :
- d'une fraction de la rémunération des emplois nécessaires aux comités locaux ;
- d'une fraction des emplois supplémentaires créés par les EBE ;
- le cas échéant, d'une fraction du montant de l'indemnité légale ou conventionnelle de licenciement ;
- le cas échéant, du démarrage et du développement des EBE.
Le II conditionne l'habilitation d'un territoire au fait de satisfaire aux conditions du cahier des charges fixé par arrêté du ministre chargé de l'emploi, de préciser l'objectif de création d'emplois supplémentaires en équivalent temps plein (ETP) du territoire, d'avoir obtenu l'accord du président du conseil départemental. Une fois ces conditions réunies, c'est le fonds d'activation qui proposerait, au ministre l'habilitation du territoire, de même qu'il proposerait le retrait de l'habilitation dans le cas d'un non-respect du cahier des charges.
Il précise également que, en l'absence de cofinancement des autres collectivités territoriales, c'est le département qui assure le concours financier complémentaire à celui de l'État.
Enfin, il disposerait que les 83 territoires déjà habilités le resteraient de droit.
Le III confie la gestion du fonds d'activation à l'association chargée des mêmes fonctions par la loi n° 2020-1577 du 14 décembre 2020 - soit le fond ETCLD. Il impose que la gouvernance de cette association soit définie par décret en Conseil d'État, et qu'un commissaire du Gouvernement assiste de droit à toutes les instances de l'association, avec un droit d'opposition motivée. Le fond est enfin tenu de publier un rapport moral et financier annuel.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
A. En commission
Outre onze amendements rédactionnels du rapporteur, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a adopté :
- un amendement du rapporteur M. Stéphane Viry (groupe Libertés, Indépendants, Outre-mer et Territoires) assignant au fonds d'activation la mission d'assurer la coordination de plusieurs comités locaux pour le droit à l'emploi existants sur le territoire d'un même département9(*) ;
- un amendement de Mme Océane Godard (groupe Socialistes et apparentés) précisant que le cahier des charges de l'habilitation doit tenir compte des spécificités des territoires ultramarins et de la Corse10(*) ;
- un amendement de Mme Marie Poche (groupe Écologiste et Social) visant à assurer un contrôle périodique des territoires habilités11(*).
B. En séance publique
Le présent article a été intégralement réécrit par le Gouvernement lors de la séance publique par un amendement12(*), sous-amendé par trois fois par le rapporteur, notamment afin d'intégrer la participation à l'évaluation du dispositif dans les missions dévolues à l'association en charge de l'activation des TZCLD13(*).
La rédaction globale proposée par le Gouvernement a intégré au sein du présent article des dispositions relatives au conventionnement des EBE, jusqu'alors traitées au sein de l'article 3 de la présente proposition de loi (cf. I du commentaire de l'article 3).
La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale crée donc deux nouvelles sections au sein du titre III du livre Ier de la cinquième partie du code du travail.
1. Les dispositions relatives au conventionnement des entreprises EBE
Le présent article crée une section consacrée au conventionnement des entreprises à but d'emploi, composée d'un unique article L. 5132-20 nouvellement créé.
Cet article dispose que le préfet du département et le président du conseil départemental peuvent conclure, pour une durée maximale de cinq ans, une convention avec une EBE. En matière de financement, il précise qu'au titre de cette convention :
- l'État finance une fraction de la rémunération des emplois occupés par les personnes durablement privées d'emploi14(*) ;
- le département concourt au financement de cette aide, pour une fraction qui ne peut excéder le montant forfaitaire du revenu de solidarité active (RSA) ;
- les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent suppléer le département, mais à défaut ce dernier assure l'intégralité du concours financier.
Cet article permet également à l'État de financer le démarrage et le développement de l'EBE, ou d'intervenir en faveur du rétablissement de son équilibre financier ; et aux départements, collectivités territoriales et groupements volontaires de financer à titre complémentaire les EBE.
Les modalités d'application de cet article sont renvoyées à un décret en Conseil d'État.
2. Les dispositions relatives à l'homologation des territoires zéro chômeur de longue durée
Le présent article crée une section consacrée à l'homologation des TZCLD, composée de deux articles L. 5132-21 et L 5132-22 nouvellement créés.
· Le I de l'article L. 5132-21 précise qu'une ou plusieurs collectivités territoriales ou un ou plusieurs EPCI peuvent saisir le comité départemental du réseau pour l'emploi du projet de se porter candidats à l'habilitation.
Le II conditionne cette candidature auprès du préfet du département et du président du conseil départemental au respect du cahier des charges fixé par arrêté du ministre chargé de l'emploi, et à la présence d'une trajectoire d'embauche prévisionnelle. Le IV précise en outre que le cahier des charges doit prendre en compte les spécificités des territoires ultramarins et de la Corse.
Le III dispose que l'habilitation in fine du territoire par le ministre se fait sur proposition conjointe du préfet du président du conseil départemental. Réciproquement, le V dispose que, lorsque le territoire ne respecte plus le cahier des charges, le préfet et le président du conseil départemental peuvent mettre fin conjointement à son habilitation. Dans ce cas, les conventionnements des EBE dudit territoire prennent fin, ce qui interrompt le versement des aides financières de l'État et du département.
· L'article L. 5132-22 confie à une association représentant au niveau national les TZCLD une mission « d'activation des territoires zéro chômeur de longue durée ». Celle-ci consiste en :
- un accompagnement des collectivités, des EPCI et des groupements dans l'élaboration de leur candidature à l'habilitation ainsi que la formulation d'un avis la concernant ;
- un accompagnement des EBE pour une durée de cinq ans à compter de la conclusion de la convention de financement ;
- la participation à l'évaluation du dispositif réalisée tous les cinq ans (cf. commentaire de l'article 1er).
L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.
III - La position de la commission
Au terme de son instruction, le rapporteur tient à souligner l'important travail de concertation préalable qui a été réalisé dans un temps contraint afin d'aboutir à la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale. En effet, la nouvelle place donnée au préfet du département et au président du conseil départemental dans l'homologation, mais également dans le conventionnement avec les EBE, doit permettre de rapprocher l'échelon décisionnaire des territoires. Cela doit permettre de construire chaque projet en fonction des spécificités du territoire concerné.
Le rapporteur tient à saluer l'engagement de l'ensemble des acteurs de l'expérimentation, et singulièrement celui du fonds ECTLD. Le fait de confier la gestion des fonds relatifs au financement des TZCLD à l'agence des services de paiement (ASP), en lieu et place du fonds, s'explique néanmoins par une logique d'efficience dans un contexte de déploiement du dispositif. Le rapporteur demeure cependant perplexe quant au double rôle du fonds ECTLD dessiné par le présent article. Celui-ci doit à la fois accompagner les collectivités souhaitant habiliter un TZCLD, tout en formulant un avis sur cette candidature. Cette position risque de fait de limiter la légitimité des avis formulés par le fonds.
Plus crucialement, la pérennisation du dispositif TZCLD ne peut faire l'impasse d'une réflexion sur son financement, condition première de son inscription dans le temps au sein des territoires. Or, la contribution des collectivités territoriales, et singulièrement concernant les départements, ne semble pas satisfaisante.
En effet, lors de l'audition de l'Assemblée des départements de France, ces derniers ont souligné que les départements sont contraints de financer pour chaque poste créé 13 % de la contribution au développement de l'emploi (CAE) - qui représente 95 % du Smic. Or, seuls 37 % des personnes ayant été embauchées par une EBE lors de la deuxième phase de l'expérimentation étaient préalablement bénéficiaires du RSA, et relevaient donc des compétences du département. Cela peut in fine s'analyser comme un transfert de charge de l'État vers les départements, dans une période où leur modèle de financement est plus fragile que jamais du fait de la faible dynamique des droits de mutation à titre onéreux (DMTO). Ce transfert est d'autant moins supportable pour les départements ayant fait partie des premiers expérimentateurs, puisqu'ils se sont engagés pour un financement libre, et ont subi un changement de leur mise à contribution financière sans qu'il ne leur soit possible de sortir de l'expérimentation en 2020.
La possibilité ouverte aux collectivités territoriales, par le présent article, de se substituer en partie à la contribution départementale, ne répond qu'en partie à l'enjeu souligné précédemment. En effet, en cas de changement de majorité, ou de priorité, le désengagement d'une collectivité territoriale est possible et laisse le département seul financeur jusqu'au renouvellement du conventionnement avec l'EBE.
A contrario, cette architecture pose également problème pour les collectivités territoriales qui souhaiteraient financer seules un TZCLD alors que le président du conseil départemental n'entend pas le permettre - ce qui est par exemple possible dans de grandes villes.
Face à ces constats, le rapporteur rejoint la préconisation effectuée par la Cour des comptes dans son rapport consacré à l'évaluation de l'expérimentation TZCLD :
« Dans l'hypothèse d'une pérennisation de l'expérimentation, la Cour considère qu'il serait opportun de revenir sur l'obligation faite aux départements de financer les emplois créés par les EBE de leur ressort. La Cour suggère que la loi fixe à un minimum de 15 % de la subvention versée par l'État la participation de l'ensemble des collectivités territoriales et renvoie à la négociation locale, conduite sous l'égide du représentant de l'État, la signature d'une convention prévoyant l'intervention financière de l'ensemble des partenaires de l'expérimentation et leurs engagements respectifs à l'égard des publics concernés. »
Dans cette perspective, et afin de renforcer le respect de la libre administration des collectivités territoriales, la commission a donc adopté un amendement n° COM-14 afin :
- d'une part, de permettre la conclusion d'une convention de financement par toutes les collectivités et les EPCI qui le souhaitent, sans que la présence du département ne soit obligatoire ;
- d'autre part, de préciser que la convention de financement ne peut être conclue sans que l'ensemble des concours financiers des collectivités territoriales et EPCI ne couvre au minimum une fraction de la CAE dont le niveau est fixé par décret.
Cet amendement conduit donc à ce qu'il revienne au préfet du département de concerter l'ensemble des acteurs locaux afin de trouver des concours suffisants à la conclusion de la convention de financement de l'EBE.
La commission a également entendu répondre à l'inquiétude formulée par les EBE quant à la fin du financement par l'État des postes d'encadrement. Ces derniers sont en effet essentiels pour assurer la viabilité économique de ces entreprises. Limitée par les règles constitutionnelles de recevabilité financière des amendements, elle a donc adopté un amendement n° COM-19 renvoyant à la tenue d'une conférence des financeurs le soin de trouver un accord permettant de solvabiliser les EBE sur ce point.
La commission a enfin adopté quatre amendements rédactionnels15(*).
La commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 3
Modalités de suspension du contrat de travail à
temps choisi
Cet article propose des modalités de suspension du contrat de travail à temps choisi. Il prévoit également qu'un décret en Conseil d'État fixe les modalités d'application du dispositif pérennisé.
La commission a adopté cet article modifié par un amendement rédactionnel.
I - Le dispositif proposé
A. Les fondements contractuels et financiers du modèle des entreprises à but d'emploi (EBE)
1. Le contrat de travail en EBE : un dispositif original adapté aux publics les plus éloignés de l'emploi
a) L'accès à un contrat à durée indéterminée à temps choisi, entre sécurisation des parcours et limitation du retour à l'emploi ordinaire
· L'expérimentation TZCLD repose sur un principe d'exhaustivité, garantissant la systématicité de la conclusion d'un contrat à durée indéterminée (CDI) à temps choisi. Depuis 2016, les personnes embauchées par les EBE bénéficient ainsi de la conclusion d'un CDI, en application des dispositions des lois de 2016 et de 202016(*). Si les deux premières lois d'expérimentation n'ont pas précisé la modalité du temps choisi, celle -ci a été retenue sans exception par l'ensemble des EBE.
Le « temps choisi » désigne la possibilité pour les salariés des EBE de déterminer, lors de leur embauche puis au cours de leur parcours professionnel, la quotité de travail la plus adaptée à leur situation personnelle. Les contrats de travail à temps partiel proposés en EBE aux personnes privées durablement d'emploi prévoient alors une rémunération au salaire minimum interprofessionnel de croissance (Smic) proportionnelle à la quotité du temps de travail choisie. Cette modalité est retenue par 54 % des salariés, qui travaillent à temps partiel à l'entrée en EBE17(*). Le temps de travail hebdomadaire moyen en EBE est ainsi de 29 heures, soit 0,83 équivalent temps plein (ETP)18(*).
Cette possibilité s'inscrit dans le prolongement de la raison d'être du dispositif, en permettant d'offrir un emploi stable non pas en dépit des contraintes rencontrées par les personnes éloignées de l'emploi, mais en les intégrant à la rédaction du contrat.
· Comme le souligne le comité scientifique d'évaluation, cette opportunité constitue un facteur d'attractivité du dispositif pour ce public, en complément de la proposition d'un emploi à proximité du domicile, rémunéré au Smic, pour effectuer des missions cohérentes avec les capacités et les aspirations des personnes19(*).
Au-delà de la dimension contractuelle stricto sensu, le comité scientifique d'évaluation souligne la fonction sociale que remplit le CDI en EBE, puisqu'il permet de renouer avec un collectif de travail, de restaurer la confiance en soi et la dignité, et d'offrir des repères stables dans un parcours professionnel et personnel souvent marqué par la précarité.
· Ces modalités contractuelles différencient le dispositif TZCLD de l'action des structures d'insertion par l'activité économique (SIAE).
D'après le comité scientifique d'évaluation, la valeur du temps choisi réside dans la possibilité de concilier des responsabilités familiales et professionnelles, ce qui permet notamment aux EBE d'embaucher des publics différents des IAE, tels que des femmes au-delà de quarante ans, des membres de familles monoparentales ou des personnes en situation de handicap20(*).
Par ailleurs, cette offre se distingue par sa dimension sécurisante des offres plus classiques des SIAE, organisant leurs actions dans une logique de court ou de moyen-terme par l'embauche en contrat à durée déterminée (CDD) et accentuant la nécessité du retour des personnes vers l'emploi ordinaire.
· Le recours systématique au CDI à temps choisi présente néanmoins plusieurs effets de bord, par rapport à l'objectif initial du dispositif de retour à l'emploi de droit commun, et à la viabilité financière des EBE.
D'une part, le rapport d'évaluation de septembre 2025 relève que le principe d'exhaustivité mérite d'être réinterrogé, puisqu'il contribue à écarter la réorientation vers l'emploi de droit commun, celle -ci devant demeurer la priorité des politiques d'insertion. En outre, l'attractivité du temps choisi peut limiter la mobilité des salariés en les inscrivant durablement dans un cadre d'emploi spécifique21(*).
D'autre part, le temps choisi peut être considéré comme un facteur de fragilisation du modèle économique des EBE. En effet, les contraintes économiques associées à certaines activités rentables peuvent remettre en cause le principe du temps choisi, par exemple lorsqu'elles impliquent du travail en soirée ou le week-end. Preuve de cette difficulté, les exigences du fonds ont progressivement été renforcées en matière de chiffre d'affaires par ETP, notamment lors de l'habilitation des nouveaux projets22(*).
b) Le droit à la suspension du contrat, un vecteur d'insertion encore sous-utilisé
La possibilité de suspendre le contrat de travail, avec l'accord du salarié, afin de lui permettre d'accomplir une période d'essai dans le cadre d'un CDI ou d'un CDD, traduit une préoccupation du législateur depuis la création du dispositif : éviter que l'attractivité du CDI en EBE ne se retourne contre ses bénéficiaires en constituant, par son caractère sécurisant, un facteur de verrouillage de leur trajectoire professionnelle et un frein à leur accès à l'emploi de droit commun.
Les deux lois d'expérimentation ouvrent cette possibilité lorsque le salarié se voit proposer une offre d'emploi visant une embauche en contrat de travail à durée indéterminée ou à durée déterminée au moins égale à six mois, ou bien un contrat à durée déterminée de moins de six mois23(*). En cas d'embauche à l'issue de la période d'essai, le contrat est rompu sans préavis, et l'aide financière est suspendue pendant toute la durée de la suspension. Le dispositif sous-entend ainsi un droit de retour du salarié.
Cette clause demeure très faiblement activée dans les faits, et la perspective d'un rebond vers l'emploi de droit commun, bien que prévue par la loi, reste marginale parmi les salariés des EBE. Le comité scientifique souligne en effet que les enjeux de production et d'équilibre financier des EBE peuvent conduire ces structures à être réticentes à voir partir leurs salariés les plus productifs. Ces refus ou blocages seraient toutefois marginaux24(*).
2. Le financement des entreprises participant au dispositif TZCLD
a) Les aides financières à destination des entreprises
Dans le cadre de l'expérimentation TZCLD, les entreprises de l'économie sociale et solidaire participantes étaient tenues d'embaucher les personnes volontaires privées durablement d'emploi en contrat à durée indéterminée, rémunérées au niveau du salaire minimum de croissance (Smic)25(*). Ce niveau de rémunération étant par construction supérieur à la productivité des bénéficiaires, ces entreprises bénéficient d'aides financières au poste, à l'instar des autres dispositifs d'insertion par l'activité économique (IAE).
Le montant de cette aide financière, appelée « contribution au développement de l'emploi », est versé par le fond d'expérimentation et correspond à une fraction comprise entre 53 % et 102 % du montant brut horaire du Smic26(*) par équivalent temps plein. Depuis 2024 cette fraction est fixée à 95 %27(*).
Le fonds verse également à l'EBE une dotation d'amorçage, équivalente à 30 % du montant brut du Smic annuel par recrutement28(*). Il peut enfin verser un complément temporaire d'équilibre afin de permettre le rétablissement de l'équilibre financier d'une entreprise sur une année donnée.
Le conventionnement des entreprises participant à l'expérimentation TZCLD
L'article 11 de la loi du 14 décembre 202029(*) précise que le fonds d'expérimentation conclue avec chaque entreprise s'inscrivant dans l'expérimentation TZCLD une convention fixant les conditions à respecter pour bénéficier du financement du fonds. Il s'agit notamment :
- des engagements de l'entreprise sur sa trajectoire d'embauche prévue et son plan d'affaires ;
- du contenu des postes proposés ;
- des conditions d'accompagnement et les actions de formation envisagées pour les salariés ;
- de la part de la rémunération prise en charge par le fonds, compte tenu de la durée de travail prévue dans le contrat et en fonction du prévisionnel et de la situation économique de l'entreprise ;
- de la fraction de l'indemnité de licenciement prise en charge par le fonds.
Le président du conseil départemental est cosignataire de la convention.
b) Le financement de l'expérimentation
Si le fonds d'expérimentation a été désigné comme opérateur de la gestion financière des aides à destination des entreprises des TZCLD, ces dernières sont financées essentiellement par l'État et par les départements.
Comme précisé précédemment, la contribution au développement de l'emploi (CDE), ou aide au poste, est financée par l'État avec un concours du département. Si ce concours était fixé librement dans la mouture de l'expérimentation avant 2020, la prolongation de l'expérimentation a retenu un principe de part fixe de la CDE prise en charge par les départements. Celle-ci est fixée par décret, et correspond à 15 %30(*). Cette fraction est largement supérieure à la part des bénéficiaires du dispositif qui relèvent des compétences du département, puisque seuls 37 % de ceux-ci étaient auparavant bénéficiaires du RSA31(*).
Réparation des sources des financements
reçus par les EBE
au cours de l'expérimentation
TZCLD
Source : Bilan final de l'association Expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée, 2025
B. L'article 3 encadre le conventionnement et le financement du dispositif, ainsi que les modalités de suspension et de rupture du contrat de travail
L'article 3 visait initialement à définir les mécanismes opérationnels du dispositif TZCLD pérennisé. Il créait un nouvel article L. 5132-2-3 qui codifiait les modalités de financement des EBE par le fonds d'activation, précisait les conditions de financement du fonds et encadrait les modalités de suspension et de rupture du contrat de travail conclu dans ce cadre.
· Le I du nouvel article L. 5132-2-2 du code du travail déterminait les modalités de conventionnement du dispositif. Il prévoyait que le fonds, désormais nommé « fonds d'activation », signait des conventions pour une période cinq ans avec le président du conseil départemental et les EBE afin que ces dernières concluent avec les personnes éligibles des contrats à durée indéterminée (CDI) rémunérés au moins au niveau du Smic.
Étaient également précisées les conditions de financement des EBE fixées par les conventions, qui devaient notamment comprendre une trajectoire d'embauche. Celle-ci pouvait être modifiée sous réserve de l'accord du fonds d'activation, une obligation supplémentaire par rapport à l'expérimentation. La convention précisait également la part de la rémunération et de l'indemnité de licenciement prise en charge par le fonds, qui peut ainsi varier pour chaque EBE.
· En son II, l'article L. 5132-2-3 déterminait les modalités de suspension du contrat de travail. Contrairement à l'expérimentation, il était proposé que seules les périodes d'essai afférentes à un CDI ou à un CDD d'au moins six mois puissent faire l'objet d'une demande de suspension. Les CDD de moins de six mois n'étaient donc pas inclus.
Étaient également fixées la suspension du versement de l'aide à la rémunération du fonds pendant cette période et la rupture du contrat de travail en cas d'embauche.
· Le III prévoyait la reconduction automatique des conventions antérieurement conclues avec les EBE et la poursuite des contrats de travail.
· Les modalités de financement du fonds d'activation étaient ensuite encadrées par le IV, qui disposait que le fonds était obligatoirement financé par l'État et les départements, tandis que les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale, les groupes de collectivités territoriales et certains organismes publics et privés pouvaient volontairement y contribuer.
Il prévoyait également la signature d'une convention pour une période de cinq ans entre le fonds d'activation et les collectivités volontaires du territoire.
· Le V déterminait les effets de l'interruption de l'habilitation du territoire sur les conventions et les contrats de travail.
· Le VI renvoyait à un décret en Conseil d'État la définition des modalités d'application du dispositif, notamment les modalités d'implication des acteurs du réseau pour l'emploi et les modalités de financement du fonds par les départements. S'agissant du financement des départements, le VI précisait que le décret ne pouvait prévoir un montant du concours financier des départements pour chaque ETP supérieur au montant du RSA, les départements pouvant toutefois réaliser une contribution volontaire supplémentaire.
· Enfin, le VII fixait la date d'entrée en vigueur du dispositif au 1er juillet 2026 au plus tard.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
A. Le dispositif à l'issue de son examen en commission
La commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements qui ont enrichi le dispositif de l'article 3.
· Les amendements du rapporteur ont renforcé la gouvernance conventionnelle et la coordination des financeurs et des gestionnaires du dispositif. La convention entre le fonds d'activation et l'EBE est ainsi devenue une convention « tripartite », le président du conseil départemental y étant associé non plus comme simple cosignataire. Par ailleurs, il était prévu que les conventions doivent préciser les modalités de coopération de l'EBE avec le comité local pour le droit à l'emploi (CLDE). La notion de « trajectoire d'embauche prévue » a également été remplacée par celle de « projets d'embauche ». Les conventions signées entre le fonds et les territoires devaient également préciser le « partage des rôles et des responsabilités entre le fonds d'activation et les collectivités territoriales signataires ».
En deuxième lieu, les cas de suspension du contrat de travail ont été élargis, pour permettre au salarié de suivre une formation.
En troisième lieu, les modalités de financement ont fait l'objet de modifications substantielles. La mention du plafonnement de la contribution obligatoire des départements en référence au montant forfaitaire du RSA a été supprimée. L'article 3 prévoyait ainsi qu'elle soit fixée par décret et plafonnée à un montant exprimé en pourcentage de la participation de l'État. Par ailleurs, trois amendements adoptés contre l'avis du rapporteur ont introduit la faculté pour les conseils départementaux de se retirer des conventions avant leur terme, selon des modalités déterminées par décret.
Enfin, les matières renvoyées au décret en Conseil d'État ont été regroupées, et deux nouvelles matières ont été ajoutées : les modalités d'accès du fonds aux données de France Travail nécessaires à l'établissement du bilan de privation durable d'emploi (2° bis) et la procédure de retrait d'une habilitation (7°).
La commission a par ailleurs extrait du corps de l'article L. 5132-2-3 les dispositions relatives à l'entrée en vigueur (nouveau II de l'article 3) et à la reconduction automatique des conventions antérieures (nouveau III de l'article 3), en étendant cette reconduction aux conventions conclues dans le cadre de la loi du 14 décembre 2020, et non plus seulement à celles issues de la loi du 29 février 2016. Pour faciliter la transition entre l'expérimentation et la pérennisation du dispositif, la commission a également prévu la poursuite des contrats de travail conclus dans le cadre de la loi de 2020 précitée.
B. La réécriture du dispositif en séance publique
Le texte adopté en séance publique résulte d'une réécriture globale de l'article 3, portée par un amendement du Gouvernement rédigé en concertation avec le rapporteur Stéphane Viry. Par cet amendement, l'article a été substantiellement réduit et plusieurs éléments du dispositif ont été intégrés à l'article 2 et au nouvel article 3 bis de la proposition de loi.
En son I bis nouveau, l'article 3 vise désormais à compléter le chapitre II bis du titre III du livre Ier de la cinquième partie du code du travail, en y ajoutant deux nouvelles sections. La section 5, intitulée « Contrat de travail », comprendrait un unique article L. 5132-23, qui ne conserverait des dispositions antérieures que les modalités de suspension du contrat de travail. Du fait de l'adoption d'un sous-amendement d'Anaïs Belouassa-Cherifi (groupe La France Insoumise - Nouveau Front Populaire), il est précisé que le contrat de travail est à temps choisi. Cette modalité, bien que mise en oeuvre systématiquement dans les EBE, n'avait pas été inscrite dans les deux premières lois d'expérimentation.
La section 6, intitulée « Dispositions d'application », comprendrait un unique article L. 5132-24, qui renverrait à un décret en Conseil d'État la définition des modalités d'application de l'ensemble du chapitre.
L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.
III - La position de la commission
Le rapporteur soutient la pérennisation du caractère spécifique des contrats de travail conclus dans le cadre de l'expérimentation. Il considère en effet que le recours au temps choisi permet une meilleure intégration des personnes durablement privées de l'emploi aux EBE ainsi que l'élargissement du public éligible à des personnes encore fortement touchées par un éloignement de l'emploi, telles que les personnes en situation de handicap ou les membres des familles monoparentales.
Le rapporteur rappelle toutefois que l'attractivité de ces modalités ne doit pas conduire à déstabiliser les autres dispositifs d'insertion, et espère que les commissions TZCLD permettront une conciliation des atouts de chaque dispositif d'insertion par l'activité économique.
Par ailleurs, le rapporteur accueille favorablement l'extension des cas de suspension des contrats de travail à la réalisation d'une formation par le salarié, cette possibilité favorisant, à terme, son retour vers un emploi ordinaire. Cette finalité devrait en effet constituer un des objectifs du dispositif des territoires zéro chômeur longue durée.
Ainsi, l'amendement COM-20 du rapporteur réalise une simple précision rédactionnelle.
La commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 3 bis
Entrée en vigueur du dispositif et
renouvellement des habilitations
Cet article propose des modalités d'entrée en vigueur du dispositif pérennisé et de renouvellement des habilitations et des conventions pour les territoires déjà habilités.
La commission a adopté cet article modifié par six amendements.
I - Le dispositif introduit par l'Assemblée nationale en séance publique
Lors de l'examen de la proposition de loi en séance publique par l'Assemblée nationale, un amendement du Gouvernement portant article additionnel après l'article 3, préparé en concertation avec le rapporteur Stéphane Viry, a été adopté.
L'article 3 bis s'attache à déterminer les modalités d'entrée en vigueur du dispositif pérennisé et encadre le renouvellement des habilitations et des conventions des territoires déjà habilités lors de l'expérimentation. Il ne comporte pas de dispositions codifiées.
· Le I indique que l'expérimentation est pérennisée au 1er janvier 2027.
· Le II permet l'entrée vigueur de la disposition - soit le I de l'article 1er - prolongeant de six mois l'expérimentation afin qu'elle prenne fin au 31 décembre 2026. Il s'agit toutefois d'une disposition redondante avec l'article 204 de la loi de finances pour 202632(*), qui a déjà prévu cette prolongation.
· En ses III et IV, l'article 3 bis prévoit une période transitoire de deux ans, du 1er janvier 2027 au 31 décembre 2028, afin de permettre la mise en oeuvre du nouveau cadre de gestion des conventionnements et des aides financières du dispositif. Durant cette période, l'ancien cadre de conventionnement prévu aux articles 10 et 11 de la loi du 14 décembre 2020 est donc applicable, le nouveau cadre de conventionnement entrant en vigueur à compter du 1er janvier 2029.
La DGEFP a en effet informé le rapporteur que l'Agence des services et des paiements (ASP) serait en charge de la gestion du versement des aides financières, remplaçant ainsi le fonds dans cette mission. Cette transition nécessiterait que l'ASP développe un système d'information, justifiant cette période de transition33(*).
Par ailleurs, le III applique également cette période de transition à la création de la nouvelle association en application du nouvel article L. 5132-22 du code du travail, le fonds exerçant toujours sa mission d'accompagnement et de financement du dispositif jusqu'en 2029.
· En son V, l'article prévoit que les territoires habilités en application du titre II de la loi n° 2020-1577 du 14 décembre 2020 renouvellent leur habilitation dans un délai fixé par décret, qui ne peut excéder deux ans à compter de la promulgation du texte. Il indique que chaque territoire concerné adresse au représentant de l'État dans le département et au président du conseil départemental une demande de renouvellement de son habilitation, après s'être mis en conformité avec les exigences du cahier des charges.
Il est défini que le renouvellement de l'habilitation peut être autorisé par arrêté du ministre chargé de l'emploi sur proposition conjointe du représentant de l'État dans le département et du président du conseil départemental. À l'expiration du délai et à défaut de renouvellement de leur habilitation, les territoires concernés ne sont plus habilités. Dans ce cas, le représentant de l'État dans le département doit mettre fin au conventionnement de l'entreprise à but d'emploi.
· Les VII et VIII de l'article précisent que les contrats de travail des territoires déjà habilités se poursuivent en application du nouvel article L. 5132-23 du code du travail, tandis que les conventions des EBE sont automatiquement reconduites pendant la période de transition.
Ces dernières dispositions impliquent que les départements ne puissent pas dénoncer les conventions auxquels ils sont parties, et doivent poursuivre le financement des EBE conventionnées dans le cadre de l'expérimentation jusqu'à l'achèvement de la période transitoire.
II - La position de la commission
Si le rapporteur est en faveur de l'adoption du dispositif retenu à l'issue de la concertation des acteurs, il lui a été fait part de certaines craintes légitimes quant à la rédaction de l'article 3 bis.
Tout d'abord, l'association TZCLD ainsi que le fonds ETCLD ont porté à l'attention du rapporteur les difficultés que suscite l'entrée en vigueur en 2029 de l'article L. 5132-22, permettant la création de la nouvelle association. Elle serait en effet chargée de formuler un avis sur les candidatures d'habilitation des territoires pouvant être déposées dès 2027, mais ne pourrait démarrer cet accompagnement qu'à compter du 1er janvier 2029. Le rapporteur estime ainsi que ce décalage pourrait nuire au pilotage efficace du dispositif.
En outre, le rapporteur considère que le cadre de renouvellement des conventions constitue un point de déséquilibre du texte, auquel il semble nécessaire de remédier. Les Départements de France ont en effet indiqué au rapporteur que l'obligation de poursuite des conventions pendant la période transitoire empêchait des départements sur lesquels des territoires seraient déjà habilités de cesser de concourir au financement d'une ou plusieurs EBE, et ce indépendamment de leur volonté. Des départements refusant la poursuite du dispositif seraient ainsi « piégés », selon le terme employé en audition, et forcés de poursuivre le financement jusqu'à l'entrée en vigueur du nouveau cadre de conventionnement. Le rapporteur partage cette observation, et considère que cette disposition va à l'encontre de l'autonomie des départements, ceux-ci ne disposant quasiment plus de marges de manoeuvre fiscales et pâtissant d'une situation financière parfois critique.
Pour garantir l'équilibre du dispositif, le rapporteur a donc proposé plusieurs évolutions.
· Tout d'abord, pour que la nouvelle association prenne en main ses nouvelles missions et puisse faciliter le pilotage du dispositif pérennisé dès le début de la période transitoire, le rapporteur a proposé de permettre sa création dès la pérennisation de l'expérimentation au 1er janvier 2027, par l'amendement COM-22.
· Le rapporteur propose, par l'amendement COM-23, de rappeler le caractère facultatif de la demande de renouvellement des territoires déjà habilités. Le rapporteur souligne en effet que l'efficacité du dispositif repose sur la volonté des territoires de le reconduire, notamment au vu de ses effets sur l'amélioration de l'activité économique et du taux d'emploi dans le territoire.
· L'amendement COM-26 du rapporteur propose quant à lui d'accorder aux départements la possibilité de se retirer du financement du dispositif au cours de la période transitoire. Il permet au président du conseil départemental de dénoncer les conventions conclues avec les EBE, ainsi que les conventions existantes de financement prorogées durant cette période.
Afin de préserver la continuité du dispositif et d'anticiper les conséquences d'un retrait du département, l'amendement propose que cette décision soit notifiée par le président du conseil départemental au préfet, avec un délai de préavis d'un an avant sa prise d'effet. Ce délai doit permettre au préfet d'engager les concertations nécessaires avec les acteurs locaux et les autres collectivités territoriales susceptibles de participer au financement du dispositif afin d'assurer, le cas échéant, la poursuite de celui-ci.
De ce fait, en prévision de la charge administrative découlant de la conclusion des conventions et en vue de faciliter le processus de transition, le rapporteur propose par cet amendement, et l'amendement COM-22, d'accorder une dérogation aux territoires concernés, leur permettant de conclure immédiatement une convention selon les modalités prévues par le dispositif de droit commun. À défaut, ces territoires auraient été contraints de conclure, entre 2027 et 2028, une convention dans les conditions prévues par la loi du 14 décembre 2020 relative à l'expérimentation, puis de conclure une nouvelle convention dès 2029 sur le fondement du nouvel article L. 5132-20 du code du travail.
· Enfin, le rapporteur a proposé plusieurs amendements rédactionnels.
La commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 4
Gage financier de la proposition de
loi
Cet article gage les conséquences financières de l'adoption de la présente proposition de loi sur une majoration de la dotation globale de fonctionnement et une augmentation de la fiscalité sur les produits du tabac.
La commission a adopté cet article sans modification.
I - Le dispositif proposé
Le présent article gage au I la charge résultant de la présente proposition de loi sur les finances de l'État par une augmentation de la fiscalité sur les produits du tabac.
Il est procédé au même exercice au II, les conséquences financières pour les collectivités territoriales étant gagées par une majoration de la dotation globale de fonctionnement et par la création d'une taxe additionnelle à l'accise sur les tabacs afin de compenser l'incidence financière de la présente proposition de loi.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III - La position de la commission
La commission appelle le Gouvernement à lever le gage en séance publique.
La commission a adopté cet article sans modification.
* 1 Loi n° 2016-231 du 29 février 2016 d'expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée.
* 2 Loi n° 2020-1577 du 14 décembre 2020 relative au renforcement de l'inclusion dans l'emploi par l'activité économique et à l'expérimentation « territoires zéro chômeur de longue durée » a prolongé et étendu l'expérimentation à de nouveaux territoires.
* 3 Article 204 de la loi n° 2026-103 du 19 février 2026 de finances pour 2026.
* 4 Au IV de l'article 9 de la loi précitée du 14 décembre 2020.
* 5 Loi n° 2016-231 du 29 février 2016 d'expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée.
* 6 Il s'agit des territoires de Colombelles (14), de Colombey-les-belles (54), de Jouques (13), de Mauléon (79), de la Métropole de Lille (59), de Nièvre et Forêt (58), de Paris 13e (75), de Pipriac (35), de Thiers (63) et de Villeurbanne quartier Saint-Jean (69).
* 7 Loi n° 2020-1577 du 14 décembre 2020 relative au renforcement de l'inclusion dans l'emploi par l'activité économique et à l'expérimentation « territoire zéro chômeur de longue durée ».
* 8 Rapport de la Cour des comptes, L'expérimentation « Territoires zéro chômeur de longue durée », juin 2025.
* 9 Amendement AS201.
* 10 Amendement AS3.
* 11 Amendement AS93.
* 12 Amendement n° 172.
* 13 Sous-amendement n° 83.
* 14 Cette mention exclut de fait les postes d'encadrement au sein de l'EBE.
* 15 Amendements n° COM-15, COM-16, COM-17 et COM-18.
* 16 Voir le I de l'article 1er de la loi n° 2016-231 du 29 février 2016 d'expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée et le II de l'article 9 de la loi n° 2020-1577 du 14 décembre 2020 relative au renforcement de l'inclusion dans l'emploi par l'activité économique et à l'expérimentation « territoires zéro chômeur de longue durée ».
* 17 Vers une garantie d'emploi ?, rapport d'évaluation du comité scientifique de la deuxième phase de l'expérimentation territoires zéro chômeur de longue durée (TZCLD), septembre 2025, p. 15.
* 18 Réponse du Fonds ETZCLD au questionnaire.
* 19 Vers une garantie d'emploi ?, rapport d'évaluation du comité scientifique de la deuxième phase de l'expérimentation territoires zéro chômeur de longue durée (TZCLD), septembre 2025, p. 15.
* 20 Ibid, p. 22 et 70.
* 21 Ibid, p. 8.
* 22 Ibid, p. 70.
* 23 Voir le II de l'article 4 de la loi n° 2016-231 du 29 février 2016 d'expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée et le II de l'article 11 de la loi n° 2020-1577 du 14 décembre 2020 relative au renforcement de l'inclusion dans l'emploi par l'activité économique et à l'expérimentation « territoires zéro chômeur de longue durée ».
* 24 Vers une garantie d'emploi ?, rapport d'évaluation du comité scientifique de la deuxième phase de l'expérimentation territoires zéro chômeur de longue durée (TZCLD), septembre 2025, p. 95-96.
* 25 Articles 4 de la loi n° 2016-231 du 29 février 2016 d'expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée et 11 de la loi ° 2020-1577 du 14 décembre 2020 relative au renforcement de l'inclusion dans l'emploi par l'activité économique et à l'expérimentation « territoires zéro chômeur de longue durée ».
* 26 Article 24 du décret n° 2021-863 du 30 juin 2021 relatif à l'expérimentation « territoires zéro chômeur de longue durée ».
* 27 Arrêté du 31 décembre 2024 fixant le montant de la participation de l'État au financement de la contribution au développement de l'emploi pour l'année 2025.
* 28 Article 22 du décret précité.
* 29 Ibid.
* 30 Article 24 du même décret.
* 31 Vers une garantie d'emploi ?, rapport d'évaluation du comité scientifique de la deuxième phase de l'expérimentation territoires zéro chômeur de longue durée (TZCLD), septembre 2025.
* 32 Article 204 de la loi n° 2026-103 du 19 février 2026 de finances pour 2026.
* 33 Réponse de la DGEFP au questionnaire du rapporteur.