N° 720
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 juin 2026
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport (1) sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, après engagement de la procédure accélérée, visant à renforcer l'effectivité des droits voisins des éditeurs et des agences de presse,
Par M. Michel LAUGIER,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. Laurent Lafon, président ; MM. Jérémy Bacchi, Max Brisson, Mme Samantha Cazebonne, M. Yan Chantrel, Mme Laure Darcos, MM. Bernard Fialaire, Jacques Grosperrin, Mmes Monique de Marco, Marie-Pierre Monier, M. Michel Savin, vice-présidents ; Mmes Colombe Brossel, Else Joseph, M. Pierre-Antoine Levi, Mme Anne Ventalon, secrétaires ; Mmes Marie-Jeanne Bellamy, Catherine Belrhiti, Annick Billon, Alexandra Borchio Fontimp, M. Christian Bruyen, Mmes Evelyne Corbière Naminzo, Karine Daniel, Nathalie Delattre, Sabine Drexler, M. Aymeric Durox, Mmes Agnès Evren, Laurence Garnier, Béatrice Gosselin, MM. Jean Hingray, Claude Kern, Mikaele Kulimoetoke, Mme Sonia de La Provôté, MM. Ahmed Laouedj, Michel Laugier, Jean-Jacques Lozach, Mmes Paulette Matray, Catherine Morin-Desailly, M. Georges Naturel, Mme Mathilde Ollivier, MM. Pierre Ouzoulias, François Patriat, Jean-Gérard Paumier, Stéphane Piednoir, Bruno Retailleau, Mme Sylvie Robert, MM. David Ros, Pierre-Jean Verzelen, Cédric Vial, Adel Ziane.
Voir les numéros :
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Assemblée nationale (17ème législ.) : |
824, 991 et T.A. 250 |
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Sénat : |
475 et 721 (2025-2026) |
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L'ESSENTIEL
Les usages en matière d'information se sont profondément transformés au cours de la dernière décennie. Alors que l'accès gratuit à l'information est perçu comme normal par plus de huit Français sur dix, la presse traverse une situation économique préoccupante qui menace l'un des fondements de la vie démocratique. L'érosion continue de ses ressources publicitaires, captées par les grandes plateformes numériques, rend indispensable une diversification de ses revenus pour retrouver un équilibre pérenne.
Dans ce contexte, la proposition de loi visant à renforcer l'effectivité des droits voisins des éditeurs et des agences de presse a pour objet de renforcer le cadre juridique issu de la loi du 24 juillet 2019 afin de garantir l'effectivité des droits voisins des éditeurs et agences de presse, consacrés par une directive européenne de 2019. Pour rééquilibrer le rapport de force avec les plateformes, la proposition de loi mise sur le régulateur de l'audiovisuel et du numérique, l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom), à qui elle confie de nouvelles missions. La commission approuve ce texte, qu'elle a consolidé sur proposition de son rapporteur en adoptant cinq amendements.
I. UNE NÉCESSAIRE INTERVENTION DU LÉGISLATEUR POUR RENFORCER L'EFFECTIVITÉ DU CADRE JURIDIQUE EXISTANT
A. UN DÉSÉQUILIBRE ÉCONOMIQUE QUI MET LA PRESSE EN DANGER
1. Le triomphe des grandes plateformes
Si 94 % des Français déclarent s'intéresser à l'information, ils le font selon des modalités qui se sont profondément modifiées au cours de la dernière décennie. 44 % des Français s'informent désormais quotidiennement sur les réseaux sociaux. Cette part monte à 66 % pour les 15-24 ans, témoignant d'un basculement générationnel, malgré la crainte de se retrouver face à de fausses informations qui est réelle pour 58 % des utilisateurs des réseaux sociaux. Les réseaux sociaux les plus consultés sont Facebook, Instagram et Youtube. Les outils d'intelligence artificielle (IA) sont également de plus en plus utilisés à cette fin. Les utilisateurs privilégient des outils qui ne génèrent pas forcément de trafic pour les sites de presse.
« Une part croissante du débat public se déplace vers les médias algorithmiques en ligne dont le modèle repose sur des mécanismes automatisés de recommandation et de ciblage propres à l'économie des plateformes, sans apport journalistique propre. »
Source : Arcom (projet stratégique 2026-2028)
Source : Arcom
2. Une captation de la valeur qui menace l'équilibre économique de la presse
La croissance des recettes numériques de la presse ne compense pas la baisse globale de ses recettes publicitaires. Ces recettes sont passées de 3,1 Md€ en 2012 à 1,6 Md€ en 2025 c'est-à-dire qu'elles ont quasiment été divisées par deux. En 2030, les recettes publicitaires de la presse sont anticipées à 1,2 Md€.
Pour la seule année 2025, la baisse est de 6,4 %. La part du digital dans le total est de 23 %. Cette évolution concerne l'ensemble des médias : d'ici à 2030, les deux tiers des recettes publicitaires seront dirigés vers les acteurs numériques, contre la moitié en 2024. Les quatre grandes plateformes extra-européennes capteront 45 % du marché publicitaire français (contre 36 % en 2022).
À cette évolution des recettes publicitaires vient s'ajouter la baisse de la vente au numéro et celle des abonnements, entraînant une forte baisse du chiffre d'affaires de la presse. Les agences de presse sont également très affectées. Elles n'ont pas le droit de faire de la publicité et enregistrent une baisse de leur chiffre d'affaires avec les éditeurs.
B. UNE DIRECTIVE SUR LES DROITS VOISINS QUI SE HEURTE À DES DIFFICULTÉS DE MISE EN oeUVRE
1. Une directive transposée rapidement grâce au Sénat
Constatant le déséquilibre croissant entre les éditeurs et les grandes plateformes, le droit européen a consacré, par la directive n° 2019/790 du 17 avril 2019 sur le droit d'auteur dans le marché unique numérique, un nouveau droit voisin au profit des éditeurs de presse. L'article 15 de la directive permet à ces derniers d'autoriser ou d'interdire l'utilisation en ligne de leurs publications par les fournisseurs de services de la société de l'information et, le cas échéant, d'en obtenir une juste rémunération.
À l'initiative du Sénat, cette directive a été transposée de façon anticipée en France, par la loi n° 2019-775 du 24 juillet 2019 qui a instauré les articles L. 218-1 à L. 218-5 du code de la propriété intellectuelle. Le dispositif repose sur les principes suivants :
- il s'applique aux éditeurs, y compris les services de presse en ligne, et aux agences de presse, les droits voisins pouvant faire l'objet d'une gestion collective ;
- toute reprise en ligne d'une publication de presse par les plateformes doit donner lieu à une rémunération négociée, à l'exception des hyperliens, des mots isolés et des très courts extraits, conformément à la directive ;
- les services de communication au public en ligne sont tenus de fournir aux éditeurs de presse et aux agences de presse tous les éléments d'information nécessaire à l'évaluation de cette rémunération ;
- les journalistes professionnels et les autres auteurs « ont droit à une part appropriée et équitable de la rémunération ».
2. Des difficultés de mise en oeuvre
Sept ans après son entrée en vigueur, la loi du 24 juillet 2019 a des effets contrastés. Des accords ont été signés avec Google et Meta (Facebook).
· Google affirme avoir signé plus de 500 accords sur les droits voisins, avec près de 450 publications et 280 éditeurs et agences de presse. Les accords avec l'Alliance de la presse d'information générale (APIG, soit 295 publications et 42 % des journalistes professionnels) et la Société des droits voisins de la presse (DVP, voir encadré) ont été renouvelés en 2025, de même qu'un accord avec la Fédération française des agences de presse (FFAP) pour 77 agences de presse. Google estime que sa contribution est à peu près équivalente au montant des aides directes de l'État à la presse chaque année. Le prochain enjeu est relatif au déploiement de l'intelligence artificielle générative au sein du moteur de recherche Google, déjà déployé dans la plupart des pays européens.
· Meta a signé un accord avec l'APIG en 2021, qui n'a pas été reconduit à son échéance, car la suppression du service Facebook news a conduit Meta à une réduction drastique des montants proposés aux éditeurs (d'environ 20 M€ à environ 4 M€ d'après la presse). Ceux-ci ont saisi l'Autorité de la concurrence à ce sujet. D'après Meta, la question des droits voisins ne se pose que pour Facebook (et non pour Instagram, Threads et WhatsApp) car la directive exclut la publication d'hyperliens ou de courts extraits du champ des droits voisins.
L'Autorité de la concurrence a joué un rôle déterminant pour rendre le dispositif effectif, en prononçant des sanctions historiques contre Google : en juillet 2021, à hauteur de 500 M€ pour non-respect des injonctions prononcées en 2020 ; puis en mars 2024, à hauteur de 250 M€ pour non-respect des engagements et défaut de transparence sur l'entraînement d'une intelligence artificielle sur les contenus de presse sans information préalable des éditeurs.
Ni les éditeurs ni les services de communication au public en ligne ne communiquent sur les montants des droits versés qui, au dire des éditeurs, demeurent modestes au regard de la baisse de leurs revenus publicitaires.
La Société des droits voisins de la presse, qui représente 55 % du marché des éditeurs, a collecté 56 M€ en trois ans. Ces montants n'incluent pas ceux perçus par de grands quotidiens tels que le groupe Le Monde qui a signé, de son côté, des accords avec plusieurs services d'IA (OpenAI, Perplexity, Meta).
Début 2026, X a été condamné à payer 170 000 euros à l'Agence France Presse (AFP). Le tribunal a également prononcé une astreinte de 30 000 euros par jour pendant un an en cas de non-communication des données aux groupes Le Monde et Le Figaro.
Contrairement aux moteurs de recherche et IA génératives, les réseaux sociaux (X, Microsoft pour LinkedIn, mais aussi Meta pour Instagram et Threads) mettent en avant le fait qu'ils hébergent des contenus partagés par les utilisateurs eux-mêmes. La loi ne fait toutefois pas une telle distinction.
Société des droits voisins de la presse (DVP)
. 21,4 M€ collectés en 2025
. 56,3 M€ collectés en trois ans (2023-2025)
. 43,1 M€ reversés aux membres depuis la création
. 409 membres, 919 publications (croissance de 36 % en deux ans)
. 55 % du marché des éditeurs de presse et 70 % des agences
Source : DVP
II. UN CADRE JURIDIQUE EUROPÉEN CONSOLIDÉ QUI OUVRE LA VOIE À UN DISPOSITIF NATIONAL RENFORCÉ
A. LA JURISPRUDENCE DE LA CJUE VALIDE L'INTERVENTION DES RÉGULATEURS NATIONAUX
1. Une décision qui porte sur le dispositif renforcé italien
Confrontée aux mêmes difficultés que la France, l'Italie a fait d'emblée le choix d'un dispositif plus contraignant.
Le décret législatif n° 177 du 8 novembre 2021, qui transpose l'article 15 de la directive de 2019, confie à l'autorité italienne de régulation des communications (AGCOM) une mission relative aux droits voisins. La loi prévoit le principe d'une « compensation équitable ». À défaut d'accord entre l'éditeur et la plateforme, si aucun accord n'est conclu dans le mois suivant la demande d'ouverture des négociations par l'une des parties, l'autorité de régulation peut fixer elle-même le montant de la compensation équitable.
Les modalités de mise en oeuvre de la loi ont été fixées par une délibération de l'AGCOM de janvier 2023. Les critères de détermination du montant de la compensation y sont précisés, de même que les obligations de mise à disposition des données et le montant plafond de la sanction.
2. La validation du dispositif par la CJUE
Dans son arrêt du 12 mai 2026 (Meta c/ AGCOM), la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a validé le dispositif italien renforcé de protection des droits voisins de la presse.
L'arrêt valide notamment le fait de confier à l'autorité de régulation des communications le pouvoir de contrôler le respect, par les services de communication au public en ligne, de leur obligation d'information, assorti de sanctions pécuniaires, ainsi que celui de déterminer le montant de la rémunération équitable à défaut d'accord entre les parties.
Cet arrêt sécurise juridiquement la démarche de la proposition de loi, qui s'inscrit ainsi dans un cadre validé par le juge européen.
B. UNE PROPOSITION DE LOI QUI RENFORCE LES POUVOIRS DE L'ARCOM POUR ASSURER L'EFFECTIVITÉ DES DROITS VOISINS DE LA PRESSE
1. Plusieurs initiatives soulignant l'effectivité insuffisante des droits voisins
La proposition de loi s'inscrit dans le prolongement de plusieurs initiatives parlementaires.
Au Sénat, la proposition de loi de notre collègue Sylvie Robert visant à renforcer l'indépendance des médias et à mieux protéger les journalistes prévoit, à son article 7, la publication d'un décret obligeant les plateformes à transmettre aux éditeurs et agences les informations nécessaires à l'évaluation de leurs droits voisins. Elle met, par ailleurs en place un mécanisme d'accompagnement des négociations par l'Autorité de la concurrence (ADLC). La commission de la culture a adopté ce dispositif le 9 octobre 2024.
Le rapport des États généraux de l'information a proposé « la création d'une procédure de médiation en cas d'absence de conclusion d'un accord dans un délai d'un an à compter de l'ouverture des négociations. Compte tenu de la technicité du sujet, il paraît opportun de recourir aux services d'un prestataire qui soit en capacité d'effectuer cette médiation, nommé sous l'égide de l'Autorité de la concurrence et le ministère de la Culture et rémunéré par un financement de manière à assurer l'indépendance du médiateur par rapport aux deux parties (...) Une possibilité serait de le rémunérer par un fonds dédié, qui soit par exemple alimenté par les recettes des amendes imposées par l'Arcom ».
2. Le choix de l'Arcom comme tiers susceptible de rééquilibrer le rapport de force
Née en 2022 de la fusion du Conseil supérieur de l'audiovisuel et de la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (Hadopi), l'Arcom est le régulateur de l'audiovisuel et le coordinateur national pour la régulation des grandes plateformes.au sens du règlement européen sur les services numériques (DSA).
Le choix a été fait par le rapporteur de l'Assemblée nationale de lui confier la mission créée par la proposition de loi, plutôt qu'à l'ADLC qui n'est pas un régulateur sectoriel.
L'ADLC est chargée, de façon générale de veiller « au libre jeu de la concurrence » et d'apporter « son concours au fonctionnement concurrentiel des marchés aux échelons européen et international » (article L. 461-1 du code de commerce). La validation du dispositif italien vient conforter l'approche retenue à l'Assemblée nationale.
3. Les nouvelles missions de l'Arcom
Le texte adopté par l'Assemblée nationale le 26 mars 2026 confère à l'Arcom deux missions nouvelles afin de répondre aux obstacles identifiés à l'effectivité des droits voisins.
En premier lieu, un pouvoir de contrôle de la transparence, assorti de sanctions : si une plateforme ne transmet pas, dans un délai de trente jours, les informations nécessaires à l'évaluation de la rémunération, l'Arcom peut être saisie, mettre la plateforme en demeure, puis prononcer une sanction pouvant atteindre 1 % de son chiffre d'affaires mondial.
En second lieu, un pouvoir d'arbitrage : à défaut d'accord sur le montant de la rémunération dans un délai de trois mois, l'Arcom peut être saisie et dispose de deux mois pour fixer la rémunération, soit en retenant l'une des propositions des parties, soit en la déterminant elle-même.
Le texte précise en outre que la négociation doit se dérouler de bonne foi, il interdit aux plateformes de réduire la visibilité des contenus pendant les discussions, clarifie l'éligibilité des services de presse en ligne, et impose aux éditeurs de communiquer aux organisations de journalistes le montant des rémunérations perçues.
C. LES AJUSTEMENTS PROPOSÉS PAR LA COMMISSION POUR CONSOLIDER LE DISPOSITIF
Sur proposition de son rapporteur, la commission a adopté cinq amendements afin de renforcer l'effectivité du dispositif, tout en restant dans le cadre fixé par la CJUE.
Elle a précisé les conditions dans lesquelles l'Arcom émet une injonction et prononce une sanction. Dans un souci d'effectivité, l'amendement du rapporteur précise que le recours contre le montant de rémunération fixée par l'Arcom est non suspensif et que ce recours doit être introduit devant la Cour d'appel de Paris, qui pourra ainsi développer un pôle de compétence dans le domaine des droits voisins.
La commission a précisé, en outre, que l'autorité peut mettre tout ou partie des frais d'expertise à la charge du service de communication au public en ligne, et qu'elle peut saisir l'ADLC.
Elle a renforcé les pouvoirs de l'Arcom, en lui permettant de collecter des données publiquement accessibles, y compris lorsque cela nécessite la connexion à un compte.
Enfin, la commission a introduit une présomption d'applicabilité des droits voisins pour les publications et services de presse en ligne inscrits à la commission paritaire des publications et agences de presse (CPPAP).
Le rapporteur appelle à un renforcement des moyens humains et budgétaires de l'Arcom dès la prochaine loi de finances, ce qui est indispensable à l'exercice effectif de ses nouvelles missions. Il souhaite, en outre, que le produit des sanctions puisse, d'une façon ou d'une autre, être fléché vers les ayants droit, afin de soutenir une presse aujourd'hui en grande difficulté.