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N° 736 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026 |
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RAPPORT FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet
de loi, |
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Par M. Jean-François HUSSON, Sénateur |
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TOME II ANNEXE N° 1 Rapporteurs spéciaux : Mme Nathalie GOULET et M. Rémi FÉRAUD |
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(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306 Sénat : 726 (2025-2026) |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
1. Les crédits de la mission « Action extérieure de l'État » atteignent 3,3 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 3,4 milliards d'euros en crédits de paiement en 2025, soit une hausse d'environ 4 % des crédits par rapport à l'exercice précédent. L'exercice 2025 met ainsi un frein relatif à la croissance soutenue des crédits de la mission depuis plusieurs années.
2. En ce qui concerne le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », le taux de consommation des crédits est de 97,7 % en AE et de 98,6 % en CP, en hausse par rapport à 2025, en partie en raison d'une meilleure exécution des dépenses immobilières.
3. Le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » a connu une consommation satisfaisante des crédits (95,6 % de consommation des crédits en AE et 95,5 % en CP). Comme l'année passée, le ministère de l'Europe des affaires étrangères a cependant fait le choix de sous-consommer les enveloppes dédiées aux mobilités étudiantes, actant le recul des dépenses d'intervention portées par la mission.
4. L'exécution du programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » se dégrade par rapport à l'exercice précédent et se situe à 89,7 % en AE et à 89,8 % en CP. Cette performance moyenne découle notamment du décalage de grands projets de modernisation de l'administration consulaire.
5. Le rapporteur spécial Nathalie Goulet estime que le regroupement des dépenses de personnel sur le programme 105 facilite le suivi et la lisibilité du titre 2 du MEAE, tout en soulignant que la hausse de ces dépenses, en partie en raison de la progression des indemnités de résidence à l'étranger, contribue à une rigidification de la mission.
6. Le rapporteur spécial Rémi Féraud rappelle les risques pesant sur la soutenabilité budgétaire de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger, alors que le ministère diminue ses transferts budgétaires et que la trésorerie de l'opérateur se rapproche de ses seuils prudentiels.
I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2025
A. UNE ENVELOPPE INITIALE MIEUX CALIBRÉE, PERMETTANT UNE EXÉCUTION PLUS SATISFAISANTE DES CRÉDITS DE LA MISSION
La mission « Action extérieure de l'État », qui représente un total de 3,38 milliards d'euros en 2025, regroupe les crédits des trois programmes suivants :
- le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », qui porte les dépenses de personnel et de fonctionnement du réseau diplomatique, ainsi que les contributions de la France aux organisations internationales et aux opérations de maintien de la paix ;
- le programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires », qui regroupe les dépenses de personnel et de fonctionnement du réseau consulaire, ainsi que les bourses octroyées aux élèves français scolarisés dans les établissements du réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) ;
- le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence », qui rassemble les crédits de fonctionnement du réseau culturel et les subventions versées aux quatre opérateurs de la mission.
Évolution des crédits de la mission « Action extérieure de l'État » en 2025
(en millions d'euros et en pourcentage)
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Programme |
Exécution 2024 |
LFI 2025 |
Exécution 2025 |
Variation exécution 2025/2024 ( %) |
Taux d'exécution (écart en %) |
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AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
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105 - Action de la France en Europe et dans le monde |
2 119,9 |
2 105 |
2 645,4 |
2 650 |
2 585,9 |
2 613,9 |
+ 24,8 % |
+ 25,9 % |
- 2,3 % |
- 1,4 % |
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151 - Français à l'étranger et affaires consulaires |
415,2 |
413,9 |
154,9 |
155,3 |
138,9 |
139,5 |
- 66,6 % |
- 66,3 % |
- 10,3 % |
- 10,2 % |
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185 - Diplomatie culturelle et d'influence |
682,2 |
684,9 |
653,7 |
653,7 |
625,1 |
624,6 |
- 8,4 % |
- 8,8 % |
- 4,4 % |
- 4,5 % |
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Mission |
3 302,1 |
3 288,6 |
3 435,8 |
3 431 |
3 350 |
3 378 |
+ 4 % |
+ 4,3 % |
- 2,5 % |
- 1,5 % |
AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. LFI : budgétisation en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
En prévision initiale, les crédits de la mission ont connu une hausse modérée par rapport à l'exercice précédent (+ 4 % en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement). À cet égard, l'exercice 2025 marque une rupture avec la hausse continue des crédits, constatée depuis plusieurs années : sur la période 2019-2024, le volume de la mission s'est accru de 17 %. En particulier, en exécution 2024, les crédits de la mission AEE avaient connu une augmentation de l'ordre de 9 %, imputée sur la quasi-totalité des lignes budgétaires de la mission.
Cette progression était pensée comme la traduction budgétaire des « états généraux de la diplomatie » qui s'étaient tenus début 2023. Dans son discours de clôture, le président de la République avait annoncé une hausse de 20 % du budget du MEAE et la création de 700 ETP sur la période 2023-20271(*).
Au regard de la trajectoire haussière constatée au cours des précédents exercices, la relative stabilité des moyens accordés à la mission en programmation et constatés en prévision constitue un coup d'arrêt au « réarmement de la diplomatie » voulu par le président de la République. Néanmoins, comme avaient pu le relever les rapporteurs spéciaux lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2025, l'essentiel des baisses de dépenses identifiées lors de la budgétisation présentaient un caractère purement conjoncturel. Il s'agissait notamment d'une diminution des contributions internationales, induite par la réduction de la quote-part française dans les grandes organisations internationales, et par une baisse de la contribution à la Facilité européenne pour la paix (FEP) portée par la mission AEE.
Exécution des crédits de la mission entre 2019 et 2025
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Mieux dimensionnée en prévision, l'enveloppe des crédits de la mission a été relativement moins mise à contribution en cours d'exercice 2025 par les mesures de régulation budgétaire inhérentes à la dégradation de nos finances publiques que lors des deux exercices précédents. Ainsi :
- le décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits a procédé à l'annulation de 72,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 73,1 millions d'euros en crédits de paiement, répartis entre les trois programmes (51,8 millions d'euros en AE et 52,1 millions d'euros en CP pour le programme 105, trois millions d'euros en AE en CP pour le programme 151 et 18 millions d'euros en AE et en CP pour le programme 185) ;
- et la loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025 a annulé 73,1 millions d'euros d'AE et 68,9 millions d'euros en CP (dont 49 millions d'euros en AE et 46 millions d'euros en CP sur le P105, 13 millions d'euros en AE et en CP sur le P151 et 4,5 millions d'euros en AE et 6 millions d'euros en CP sur le P185).
Par comparaison, sur l'exercice 2024, les annulations de crédits opérées par voie réglementaire et par la loi de finances de fin de gestion s'étaient élevées à près de 232 millions d'euros en AE et en CP au total.
Mouvements intervenus en cours de gestion
2025
sur la mission « Action extérieure de
l'État »
(en crédits de paiement et en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Au total, le niveau d'exécution des crédits ouverts en LFI 2025 est de 92,9 % en AE et de 91,6 % en CP. L'exécution s'inscrit donc en légère baisse par rapport à l'exercice précédent2(*). Comme l'année passée, la sous-consommation des crédits a permis d'absorber les annulations réalisées en cours de gestion.
* 1 Déclaration de M. Emmanuel Macron, président de la République, sur la réforme de la diplomatie française, à Paris le 16 mars 2023.
* 2 Le taux d'exécution de la mission était alors de 94,1 % en AE et de 93,2 % en CP.