Projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025 : Écologie, développement et mobilité durables

N° 736

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi,
rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,
relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes
de l'année 2025,

Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,

Sénateur

TOME II
CONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 11a
Écologie, développement et mobilité durables

(Programmes 113 « Paysages, eau et biodiversité », 181 « Prévention des risques », 174 « Énergie, climat et après-mines », 345 « Service public de l'énergie », 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables », 380 « Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires » et 235 « Sûreté nucléaire et radioprotection »)

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS
POUR L'ÉLECTRIFICATION RURALE

Rapporteur spécial : Mme Christine LAVARDE

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17^ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306

Sénat : 726 (2025-2026)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Avec 26,4 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 26,1 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) exécutés en 2025, la consommation des crédits de la mission « Ecologie » est supérieure de 0,6 % en AE et de 2,1 % en CP aux prévisions de la loi de finances initiale. Cette tendance générale recouvre en réalité une répartition contrastée entre les différents programmes de la mission. Alors que la majorité des programmes de la mission subit une diminution de leurs crédits par rapport à la loi de finances initiale, le programme 345 « Service public de l'énergie » fait exception avec une sur-exécution massive en CP (13,3 %), laquelle contrebalance à elle seule la gestion des autres programmes de la mission. Cette sur-exécution s'explique par le coût des dispositifs de soutien aux installations de production d'électricité à partir d'énergies renouvelables, dans un contexte de baisse des prix de l'électricité sur les marchés de gros.

2. À la faveur de mesures de maîtrise de la dépense (suppression de la prime à la conversion et diminution des montants versés au titre du bonus écologique) et de débudgétisations (financement du leasing social par le dispositif des certificats d'économies d'énergie), les crédits alloués en loi de finances aux aides à l'acquisition de véhicules propres avaient été divisés par quatre en 2025. Toutefois cette baisse excessive a conduit à une impasse budgétaire obligeant le Gouvernement à débudgétiser le bonus écologique de manière improvisée au milieu de l'exercice.

3. Le nombre de ménages effectivement bénéficiaires du chèque énergie s'est effondré d'environ un quart depuis la révision des modalités d'attribution de cette aide. Malgré cela, une mauvaise anticipation du coût réel de ce dispositif en 2025 a conduit à une surconsommation de 77 millions d'euros des crédits qui lui avaient été alloués en loi de finances.

4. En raison de la baisse des prix sur les marchés de gros de l'électricité, le coût des dispositifs de soutien public à la production d'électricité renouvelable a augmenté de 4 milliards d'euros. Il a par ailleurs été nécessaire d'ouvrir plus d'un milliard d'euros de crédits supplémentaires en cours d'année pour assurer la soutenabilité du programme 345 « Service public de l'énergie » en raison de la revalorisation de l'évaluation de ces coûts par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) en juillet 2025.

5. En 2025, les crédits du compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale » (FACÉ) ont augmenté de 5,3 millions d'euros, pour la première fois depuis 2018 et ses ressources sont désormais structurellement indexées sur l'inflation.

6. Le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » présente une exécution de 358,1 millions d'euros en CP en 2025, contre 420,8 millions d'euros en prévision, soit une sous-exécution de près de 15 % des crédits. En particulier, l'action 07 « Gestion des milieux et biodiversité », qui concentre près de 95 % des crédits du programme et avait fait l'objet en LFI 2025 d'une baisse des crédits de 30 % en AE et de 20 % en CP, affiche une sous-consommation de - 7,0 % en AE et de - 13,1 % en CP.

Alors que la diminution des crédits en LFI 2025 était justifiée par la sous-exécution constatée en 2024, cette évolution baissière induit néanmoins un « décrochage par rapport aux besoins haussiers constatés », notamment au titre du financement de la Stratégie nationale biodiversité (SNB) pour 2030, dont la programmation financière initiale est désormais manifestement obsolète. Or, dans le cadre de la mise en oeuvre du nouveau règlement européen pour la restauration de la nature, la France doit présenter, d'ici au 1^er septembre 2026, un plan national de restauration de la nature (PNRN). Si celui-ci devrait recouper les objectifs de la SNB 2030, son déploiement pourrait nécessiter un financement accru, de l'ordre de 600 à 700 millions d'euros, suivant un cadre juridique autrement plus contraignant.

7. Le programme 181 « Prévention des risques » présente une exécution à hauteur de 1,25 milliard d'euros en CP pour 2025, contre 1,36 milliard d'euros en prévision, soit une sous-exécution de - 7,7 %. En particulier, le fonds pour la prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), mieux connu sous le nom de « Fonds Barnier », enregistre une exécution à hauteur de 261,6 millions d'euros en AE et 249,6 millions d'euros en CP, soit des taux de sous-exécution respectivement de - 21 % en AE et - 13 % en CP. Néanmoins, cette sous-exécution masque en réalité une augmentation des dépenses en valeur absolue entre 2024 et 2025. De fait, le niveau d'exécution en CP constitue le plus élevé depuis la budgétisation du fonds en 2021. Cette évolution résulte du relèvement de la dotation du Fonds Barnier dans le cadre du débat parlementaire relatif au projet de loi de finances pour 2025, qui a été porté par le rapporteur spécial au nom de la commission des finances. La sous-consommation observée apparait surprenante alors même que les actions de prévention et d'adaptation face aux événements climatiques sont de plus en plus prégnantes. Les modalités d'intervention du fonds doivent être interrogées.

De même, le rapporteur avait fait adopter l'introduction d'une expérimentation concernant le financement des techniques de prévention en matière de retrait-gonflement des argiles (RGA), à travers une nouvelle action budgétaire dédiée dotée de 50 millions d'euros en AE et en CP. Cependant, du fait d'un retard important pris par l'exécutif dans la publication des mesures réglementaires d'application, quasiment aucun crédit n'a été consommé sur cette action en 2025. Un nouvel arrêté devrait être prochainement pris pour élargir le périmètre de l'expérimentation, ce qui devrait permettre de sécuriser la consommation des crédits pour l'exercice 2026.

8. Le programme 380 « Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires », communément appelé « fonds vert » et destiné à financer les projets des collectivités territoriales en matière de performance environnementale, d'adaptation au changement climatique et d'amélioration du cadre de vie, présente une exécution pour 2025 en CP à hauteur de 809,2 millions d'euros, contre 1,12 milliard d'euros en prévision, soit une sous-exécution de plus d'un quart. Cette situation résulte des annulations opérées par le décret du 25 avril 2025, ainsi que, de manière plus étonnante, d'un gel budgétaire supplémentaire intervenu en mai 2025, partiellement dégelé en fin d'année. De fait, le fonds confirme son statut de variable d'ajustement des politiques environnementales dans un contexte budgétaire contraint.

9. Le programme 235 « Sûreté nucléaire et radioprotection » qui porte le budget de l'ASNR, autorité administrative indépendante créée au 1^er janvier 2025, a connu une exécution budgétaire perturbée par la mise en route de l'établissement.

10. L'exécution du programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables », qui est le programme support du pôle ministériel regroupant les ministères et ministères délégués en charge de la transition écologique, de la biodiversité, des négociations internationales sur le climat et la nature, de l'aménagement du territoire, de la décentralisation, des transports, de la ville et du logement, n'appelle pas de commentaires particuliers.

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION ÉCOLOGIE EN 2025 : UNE EXÉCUTION EN HAUSSE PAR RAPPORT À 2024 ET SUPÉRIEURE À LA PRÉVISION, DU FAIT DE L'AUGMENTATION DES CHARGES DE SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE

Avec 26,4 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 26,1 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) exécutés en 2025, la consommation des crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » est supérieure de 0,6 % en AE et de 2,1 % en CP aux prévisions de la loi de finances initiale.

Cette tendance générale recouvre en réalité une répartition contrastée entre les différents programmes de la mission :

- en effet, la majorité des programmes de la mission subit une diminution de leurs crédits par rapport à la loi de finances initiale, avec des taux de sous-consommation en CP variant de - 1,2 % pour le programme 159 « Expertise, information géographique et météorologie » à - 28,0 % pour le programme 380 « Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires », correspondant aux crédits du fonds vert ;

- deux programmes, les programmes 203 « Infrastructures et services de transports » et 205 « Affaires maritimes, pêche et aquaculture », présentent une exécution en ligne avec la prévision en CP (respectivement
+ 0,6 % et + 0,0 %) ;

- un seul programme, le programme 345 « Service public de l'énergie », fait exception avec une sur-exécution massive en CP (13,3 %), laquelle contrebalance à elle seule la gestion des autres programmes de la mission.

De fait, comme en 2024, le programme 345 « Service public de l'énergie » connaît une sur-exécution en CP d'un montant considérable, de 1,14 milliard d'euros (13,3 %). Pour mémoire, en 2024, ce programme présentait une sur-exécution de 817,9 millions d'euros (16,7 %) en CP.

Cette sur-exécution récurrente sur le programme 345, de l'ordre de 1 milliard d'euros en moyenne sur les deux dernières années, s'explique par le coût des dispositifs de soutien aux installations de production d'électricité à partir d'énergies renouvelables, dont l'évolution dépend de celle des prix de l'électricité sur les marchés de gros.

Hors programme 345, la mission enregistre une sous-consommation en CP de - 3,6 %, représentant - 610,5 millions d'euros par rapport à la prévision de la loi de finances initiale.

Évolution des crédits de la mission
« Écologie, développement et mobilité durables »
entre 2024 et 2025

(en millions d'euros)

Programme		2024		2025		Exécution /prévision 2025		Exécution 2024/2025
		Prévision	Exécution	Prévision	Exécution	En volume	En %	En volume	En %
203 « Infrastructures et services de transport »	AE	8 539,4	8 650,3	8 091,1	8 409,9	318,8	3,9	- 240,4	- 2,8
	CP	8 434,7	8 598,9	8 235,0	8 284,7	49,7	0,6	- 314,2	- 3,7
205 « Affaires maritimes, pêche et aquaculture »	AE	362,1	338,8	265,4	264,4	- 1,0	- 0,4	- 74,4	- 22,0
	CP	324,3	313,2	280,9	281,0	0,1	0,0	- 32,2	- 10,3
113 « Paysages, eau et biodiversité »	AE	583,9	454,1	416,5	381,3	- 35,2	- 8,5	- 72,8	- 16,0
	CP	517,9	379,2	420,8	358,1	- 62,7	- 14,9	- 21,1	- 5,6
159 « Expertise, information géographique et météorologie »	AE	515,6	504,7	518,9	512,6	- 6,3	- 1,2	7,9	1,6
	CP	515,6	503,6	518,9	512,7	- 6,2	- 1,2	9,1	1,8
181 « Prévention des risques »	AE	1 361,3	1 273,1	1 423,4	1 253,9	- 169,5	- 11,9	- 19,2	- 1,5
	CP	1 364,1	1 285,9	1 356,3	1 251,3	- 105,0	- 7,7	- 34,6	- 2,7
174 « Énergie, climat et après-mines »	AE	5 817,2	4 353,3	1 919,4	1 562,7	- 356,7	- 18,6	- 2 790,6	- 64,1
	CP	5 435,2	3 797,4	1 484,0	1 422,9	- 61,1	- 4,1	- 2 374,5	- 62,5
345 « Service public de l'énergie »	AE	5 539,0	5 702,1	8 913,9	9 723,9	810,0	9,1	4 021,8	70,5
	CP	4 884,0	5 701,9	8 571,4	9 715,1	1 143,7	13,3	4 013,2	70,4
217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables »	AE	3 121,1	3 028,3	3 197,9	3 093,7	- 104,2	- 3,3	65,4	2,2
	CP	3 113,2	3 081,9	3 201,9	3 119,8	- 82,1	- 2,6	37,9	1,2
380 « Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires »	AE	2 499,0	1 590,6	1 150,0	871,4	- 278,6	- 24,2	- 719,2	- 45,2
	CP	1 124,0	569,9	1 124,0	809,2	- 314,8	- 28,0	239,3	42,0
235 « Sûreté nucléaire et radioprotection »	AE	-	-	379,6	351,8	- 27,8	- 7,3	351,8
	CP	-	-	384,3	355,9	- 28,4	- 7,4	355,9
Total	AE	28 338,7	25 895,4	26 276,1	26 425,6	149,5	0,6	530,3	2,0
	CP	25 713,0	24 232,0	25 577,5	26 110,7	533,2	2,1	1 878,8	7,8
Total hors programme 345	AE	22 799,7	20 192,9	17 362,2	16 701,7	- 660,5	- 3,8	- 3 491,5	- 17,3
	CP	20 829,0	18 530,1	17 006,1	16 395,6	- 610,5	- 3,6	- 2 134,4	- 11,5

AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

En vertu du décret du 25 avril 2025^1(*), la mission a fait l'objet d'annulations de crédits à hauteur de 550 millions d'euros en AE et 242 millions d'euros en CP.

Les annulations en AE ont principalement porté sur le programme 203 (- 263 millions d'euros) et le programme 174 (- 105 millions d'euros), alors que celles en CP ont été particulièrement importantes pour le programme 181 (- 68 millions d'euros).

De fait, ces montants sont sensiblement inférieurs aux annulations opérées par le décret du 21 février 2024^2(*), lequel avait annulé 2,1 milliards d'euros en AE et 2,2 milliards d'euros en CP.

Annulations de crédits sur la mission Écologie
par le décret du 25 avril 2025

(en millions d'euros)

	Annulations en volume (millions d'euros)		Taux d'annulation par rapport à la prévision (en %)
	AE	CP	AE	CP
113 « Paysages, eau et biodiversité »	- 19,8	- 20,0	- 4,8	- 4,8
159 « Expertise, information géographique et météorologie »	- 9,6	- 9,6	- 1,9	- 1,9
174 « Énergie, climat et après-mines »	- 105,0	- 40,5	- 5,5	- 2,7
181 « Prévention des risques »	- 71,3	- 67,5	- 5,0	- 5,0
203 « Infrastructures et services de transport »	- 263,0	- 20,0	- 3,3	- 0,2
205 « Affaires maritimes, pêche et aquaculture »	- 1,8	- 1,8	- 0,7	- 0,6
217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables »	- 8,7	- 12,9	- 0,3	- 0,4
345 « Service public de l'énergie »	-	-	-	-
380 « Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires »	- 63,3	- 61,8	- 5,5	- 5,5
235 « Sûreté nucléaire et radioprotection »	- 7,2	- 7,4	- 1,9	- 1,9
Total	- 549,6	- 241,6	- 2,1	- 0,9

AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP).

Source : commission des finances, d'après le décret du 25 avril 2025

Alors que d'autres annulations, de moindres montants, sont intervenues en cours d'année, la loi de finances de fin de gestion pour 2025^3(*) a ouvert 1,1 milliard d'euros en AE et en CP, tout en annulant 137 millions d'euros en AE et 68 millions d'euros en CP.

Les ouvertures de crédits supplémentaires correspondantes ont bénéficié pour la quasi-totalité au programme 345, à la suite d'une réévaluation du montant des charges de service public de l'énergie par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) en juillet 2025.

Annulations et ouvertures de crédits sur la mission Écologie
par la loi de finances de fin de gestion pour 2025

(en millions d'euros)

	Annulations (-) ou ouvertures (+) en volume (millions d'euros)		Taux d'annulation ou d'ouverture par rapport à la prévision (en %)
	AE	CP	AE	CP
113 « Paysages, eau et biodiversité »	- 0,5	- 0,5	- 0,1	- 0,1
159 « Expertise, information géographique et météorologie »	+ 2,9	+ 2,9	+ 0,6	+ 0,6
174 « Énergie, climat et après-mines »	- 2,9	- 2,9	- 0,2	- 0,2
181 « Prévention des risques »	- 62,4	- 30,0	- 4,4	- 2,2
203 « Infrastructures et services de transport »	- 42,6	- 8,8	- 0,5	- 0,1
205 « Affaires maritimes, pêche et aquaculture »	-	-	-	-
217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables »	- 26,9	- 5,8	- 0,8	- 0,2
345 « Service public de l'énergie »	+ 1 125,1	+ 1 144,0	+ 12,6	+ 13,3
380 « Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires »	-	-	-	-
235 « Sûreté nucléaire et radioprotection »	- 1,2	-	- 0,3	-
Total	+ 991,5	+ 1098,9	+ 3,8	+ 4,3

AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP).

Source : commission des finances d'après la loi de finances de fin de gestion pour 2025

L'article 13 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2023 à 2027^4(*) prévoyait une dotation de la mission à hauteur de 25,6 milliards d'euros en CP pour 2025^5(*). De fait, si la prévision de la loi de finances initiale pour 2025 était en ligne avec la LPFP, l'exécution de la mission - et plus particulièrement le surcoût enregistré sur le programme 345 - conduit à excéder ce plafond pour 2025, avec 26,1 milliards d'euros.

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* ¹ Décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.

* ² Décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits.

* ³ Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

* ⁴ Loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

* ⁵ Et de 26,3 milliards d'euros pour 2026.