II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
A. ENTRE CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE, EFFORTS DE MAÎTRISE DE LA DÉPENSE, MESURES DE DÉBUDGÉTISATIONS ET SOUS-BUDGÉTISATIONS MANIFESTES, LE PROGRAMME 174 A CONNU UNE EXÉCUTION TOURMENTÉE
Les crédits ouverts sur le programme 174 en 2025 ont atteint 2,2 milliards d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 1,6 milliard d'euros de crédits de paiement (CP).
Évolution des crédits ouverts sur le programme 174 au cours de la gestion 2025
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Au cours de cet exercice, la consommation des crédits s'est élevée à 1,6 milliard d'euros en AE et à 1,4 milliard d'euros en CP, soit des taux d'exécution de respectivement 71 % et 91 %.
Les crédits autorisés et exécutés sur le programme 174 ont fortement diminué en 2025 en raison d'évolutions de périmètres et du fait de la débudgétisation de certains dispositifs qui étaient auparavant financés sur ce programme.
Les crédits de paiement exécutés sur le programme en 2025 ont ainsi été inférieurs de 2,4 milliards d'euros par rapport aux dépenses réalisées au cours de la gestion 2024, soit une diminution de 62,5 %. Si l'on prend comme point de comparaison l'exécution 2021, avant les mesures prises pour répondre à la crise des prix de l'énergie, la baisse constatée représente 58,5 %.
Évolution des crédits de paiements consommés sur le programme 174 (2021-2025)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Cette évolution s'explique notamment par le transfert des crédits relatifs au dispositif « MaPrim'Renov » vers le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat »6(*) rattaché à la mission « Cohésion des territoires ». En 2024, 700 millions d'euros de crédits de paiement avaient été consommés sur le programme 174 au titre de cette aide.
Elle a aussi pour origine la baisse très significative des crédits consacrés aux aides à l'acquisition de véhicules propres. Cette baisse s'expliquait notamment par la débudgétisation du dispositif de leasing social et la suppression de la prime à la conversion7(*). Ces crédits ont également fait l'objet d'une sous-budgétisation manifeste, comme également ceux alloués au chèque énergie, contraignant le Gouvernement à improviser dans l'urgence une débudgétisation en cours d'année du bonus écologique (voir infra).
Dans son analyse de l'exécution budgétaire 2025 de la mission « Écologie, développement et mobilités durables »8(*), la Cour des comptes souligne à ce titre qu'en 2025, « la soutenabilité de l'exécution du programme a été assurée par la sous exécution de plusieurs dispositifs au premier rang desquels le bonus écologique, à la faveur de sa débudgétisation en cours d'année ».
Le rapporteur rappelle qu'au cours des années précédentes, les phénomènes de sur-exécution massifs touchant les aides aux acquisitions de véhicules propres étaient compensés en gestion par des sous-consommation toutes aussi massives des aides à la rénovation énergétique des bâtiments. Elle observe qu'en 2025, cette « souplesse » de gestion très insatisfaisante et peu respectueuse de l'autorisation parlementaire n'était plus une option pour l'exécutif compte tenu du transfert du dispositif « MaPrim'Renov » vers le programme 135.
1. Face à une impasse causée par une sous-budgétisation manifeste en loi de finances initiale, le bonus écologique a dû être débudgétisé en cours d'année
En 2024, les crédits alloués aux dispositifs de soutien de la demande visant à stimuler le verdissement du parc automobile des véhicules légers portés par l'action 03 « Aides à l'acquisition de véhicules propres » du programme 174 servaient principalement à financer les dispositifs historiques du bonus écologique et de la prime à la conversion ainsi que le nouveau mécanisme de leasing social.
Comme au cours des exercices précédents, les crédits de l'action 03 avaient fait l'objet d'une surconsommation massive lors de l'exercice 2024, les dépenses exécutées dépassant de plus de 400 millions d'euros les crédits de paiement programmés en début d'exercice. Ainsi, au total, 1,9 milliard d'euros de crédits de paiement avaient-ils été consommés en 2024 sur cette action.
Dans un contexte de contrainte budgétaire extrêmement forte, le Gouvernement avait décidé de réduire de façon drastique les crédits alloués aux dispositifs d'aides à l'acquisition de véhicules propres. Ainsi, le projet de loi de finances (PLF) initial pour 2025 prévoyait-il des crédits à hauteur de 970 millions d'euros, soit déjà en baisse de près de 50 % par rapport à ce qui allait être l'exécution de la gestion 2024. En outre, lors de l'examen du projet de loi de finances au Sénat, à l'initiative du Gouvernement, deux amendements d'économie transversales de type « rabot » (n° 1216 et n° 2196) ont été adoptés abaissant les crédits de l'action 03 à seulement 496 millions d'euros, soit quatre fois moins (et une baisse de 1,4 milliard d'euros) que les dépenses exécutées en 2024.
Évolution des crédits de l'action
03 au cours de l'examen
du projet de loi de finances
pour 2025
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat
Plusieurs mesures de maîtrise de ces dépenses et de débudgétisation décidées par le Gouvernement sous-tendaient cette diminution drastique de crédits :
- premièrement, le choix de débudgétiser le leasing social pour le financer par le mécanisme des certificats d'économies d'énergie (CEE) ;
- deuxièmement, la suppression à la fin de l'année 20249(*) de la prime à la conversion10(*) ;
- troisièmement la baisse des montants d'aides alloués au titre du bonus écologique.
Néanmoins, ces mesures n'étaient pas à la hauteur des économies escomptées par le Gouvernement et ne pouvaient notamment pas satisfaire aux économies prévues par le deuxième amendement (n° 2196) déposé tardivement par le Gouvernement et visant à réduire de 174 millions d'euros supplémentaires les crédits de l'action 03.
Ainsi, comme le souligne notamment la Cour des comptes dans sa note d'avril 2026 précitée sur l'exécution budgétaire 2025, dès février 2025, immédiatement après la promulgation de la loi de finances pour 2025, la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) a signalé l'insoutenabilité manifeste de la trajectoire budgétaire du bonus écologique en 2025. En avril, un consensus interministériel évaluait l'ampleur de l'impasse budgétaire dans une fourchette de 85 à 105 millions d'euros.
Puisque les « souplesses » d'exécution budgétaire qui avaient pu être mobilisées ces dernières années (du fait de la sous-consommation chronique des aides pour la rénovation énergétique des bâtiments) ne pouvaient plus être employées (voir supra), le Gouvernement a dû improviser en catastrophe une débudgétisation du bonus écologique en plein milieu de l'année 202511(*).
Ainsi, le 1er juillet 2025, le bonus a-t-il été supprimé pour être remplacé par une prime dite « coup de pouce » financée par le mécanisme des CEE.
Comme elle a pu le souligner dans un rapport d'avril 2026 relatif aux soutiens à la filière automobile, le rapporteur considère que le financement des aides à l'acquisition de véhicules propres par les CEE ne va pas de soi et pourrait même être assimilé à une forme de dévoiement de la philosophie initiale du dispositif. En effet, « il n'est pas complétement intuitif que des subventions à l'achat de véhicules neufs, même électriques, soient systématiquement un moyen de valoriser des économies d'énergie véritables »12(*). Cette réforme du financement des aides à l'acquisition de véhicules propres n'était en réalité motivée que par de seules considérations budgétaires. Il s'agissait de pouvoir préserver l'existence de ces dispositifs dans un contexte de contrainte aigüe sur les finances publiques qui rendait impératif la diminution des dépenses du budget de l'État.
Aussi, du fait des évolutions susmentionnées, en 2025, seuls 424 millions d'euros ont été dépensés sur l'action 03.
L'évolution des dépenses (CP)
consacrées aux aides à l'acquisition
de véhicules
propres pour les particuliers entre 2017 et 2025
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
L'essentiel de ce montant concerne le bonus écologique (387 millions d'euros) pour les 121 000 véhicules aidés en 2025 avant la suppression du dispositif le 30 juin13(*). Les dossiers résiduels de primes à la conversion liées à des commandes effectuées en 2024 ont représenté 35 millions d'euros14(*), le dispositif de prime rétrofit a donné lieu à des paiements de 1,3 million d'euros15(*), les frais de gestion des dispositifs s'élevant quant à eux à 11 millions d'euros.
Répartition de la consommation des CP de l'action 03 en 2025
(en millions d'euros et en %)
ASP : Agence de services et de paiement
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Comme elle a également pu le rappeler dans son rapport précité d'avril 2026 sur les soutiens à la filière automobile, le rapporteur souligne que le dispositif d'écoscore, qu'elle avait appelé de ses voeux dès 2022 et qui a finalement été mis en oeuvre par le Gouvernement à la fin de l'année 2023, a permis de recentrer le bénéfice des aides à l'acquisition de véhicules propres vers les industries française et européenne. En effet, désormais, l'éligibilité d'un véhicule aux aides à l'achat est conditionnée par l'atteinte d'un score minimal calculé à partir d'une estimation des émissions de CO2 sur l'ensemble de son cycle de vie et non plus seulement de ses rejets d'usage. En pratique, on observe que la quasi-intégralité des véhicules qui satisfont au dispositif d'écoscore sont fabriqués en Europe, un tiers environ est produit en France.
Ainsi, le rapporteur a-t-il pu constater « qu'à compter de 2024, presqu'aucun véhicule produit hors d'Europe ne fait plus l'objet d'aides à l'acquisition et plus aucun véhicule produit en Chine n'est éligible à ces dispositifs. Inversement, entre 2023 et 2025, la part des véhicules produits en France et ayant été concernés par les dispositifs d'aide a progressé de 10 % à 38 % (soit + 28 points) tandis que celle des véhicules assemblés en Europe mais hors de France est passée de 42 % à 59 % (soit + 17 points). D'après la direction générale des entreprises (DGE), désormais, sur les dix véhicules électriques les plus vendus en France, trois sont fabriqués sur le territoire national et un seul est assemblé en Chine »16(*).
Origine des véhicules vendus en France et
dont l'acquisition a été soutenue
avant et après
l'instauration du dispositif d'écoscore (2022-2025)
(en %)
Source : secrétariat général à la planification écologique (SGPE)
2. La fin de l'automatisation intégrale de l'attribution du chèque énergie s'est traduite par une diminution forte des bénéficiaires de cette aide qui paradoxalement n'a pas empêché des difficultés de soutenabilité budgétaire du dispositif en 2025
Le chèque énergie concerne les ménages qui se situent en-dessous du deuxième décile de revenus, soit théoriquement 20 % des ménages français (5,5 millions). L'aide moyenne est d'environ 150 euros pour un montant variant de 48 à 277 euros. Ce montant était jusqu'en 2024 calculé en fonction du revenu fiscal de référence et de la situation familiale du bénéficiaire (évaluée en fonction du nombre d'unités de consommation).
Jusqu'en 2023, le critère de la composition familiale du ménage était apprécié à partir de la base de données afférente à la taxe d'habitation (« base TH ») tenue et mise à jour par la direction générale des finances publiques (DGFiP). Or, compte tenu de la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales au 1er janvier 2023, depuis la campagne 2024, la liste des bénéficiaires du chèque énergie ne peut plus être établie dans les conditions et selon les critères qui prévalaient jusqu'alors.
Afin de tenir compte de cette nouvelle réalité et après les déboires de la campagne 2024, l'article 173 de la loi de finances pour 2025 a procédé à une révision des modalités d'attribution de l'aide à ses bénéficiaires. Dorénavant, les critères d'éligibilité du chèque énergie sont appréciés à partir du revenu fiscal de référence et de la composition du foyer fiscal au sens de l'impôt sur le revenu. Une liste de bénéficiaires du chèque énergie est établie par l'agence des services de paiement (ASP) à travers le croisement de plusieurs sources d'informations :
- les données des ménages éligibles au cours des précédentes campagnes dont l'agence a déjà connaissance ;
- une liste de données fiscales transmise par la DGFiP ;
- des données provenant des fournisseurs d'électricité et des gestionnaires de réseaux publics de distribution d'électricité.
Cependant, cette méthodologie ne permet pas d'identifier l'ensemble des foyers éligibles au chèque énergie. L'automaticité complète de l'attribution de cette aide n'est donc plus possible depuis 2024. En raison de cette régression, pour les bénéficiaires qui n'ont pas pu être identifiés par l'ASP, une plateforme en ligne a été créée sur laquelle ils peuvent réclamer l'aide à laquelle ils ont droit. Ainsi, de nombreux foyers éligibles sont désormais tenus de réclamer l'aide à laquelle ils peuvent prétendre, une situation qui se traduit par un taux de non-recours très important.
Dans ce contexte, les crédits relatifs au chèque énergie avaient été prévus par le Gouvernement dans le projet de loi de finances initiale pour 2025 à hauteur de 900 millions d'euros en AE et 615 millions d'euros en CP. Comme avait pu le signaler le rapporteur lors de l'examen de ce projet de loi de finances, ces montants étaient nettement surévalués, en particulier s'agissant des AE. En effet, le niveau de ces derniers reposait sur l'hypothèse que les 5,5 millions de ménages éligibles au chèque énergie, y compris ceux qui ne le recevraient pas de façon automatique, feraient valoir leurs droits. Cette perspective était parfaitement irréaliste, surtout à la lumière de l'expérience de la campagne 2024 lors de laquelle seuls 176 000 ménages s'étaient spontanément manifestés sur la plateforme en ligne.
Dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances, un amendement de réduction des crédits de paiement alloués au chèque énergie de 150 millions d'euros avait été adopté à l'initiative du Gouvernement ramenant le niveau des crédits prévus pour 2025 à seulement 465 millions d'euros.
Cependant, compte-tenu notamment des restes à payer relatifs à la campagne 2024 qui représentaient plus de 100 millions d'euros, il est apparu que la baisse de crédits opérée en cours d'examen du projet de loi de finances était excessive pour assurer la soutenabilité budgétaire du dispositif au cours de l'exercice 2025. Dans son rapport d'avril 2026 précité consacré à l'exécution budgétaire 2025, la Cour des comptes observe que dès le mois de mars 2025, soit un mois après la promulgation de la loi de finances, l'impasse budgétaire relative au dispositif du chèque énergie était estimée à environ 100 millions d'euros par l'administration.
In fine, 542 millions d'euros ont été effectivement dépensés en 2025 au titre du chèque énergie soit 77 millions d'euros de plus que le montant alloué par la loi de finances.
Programmation et exécution des CP dédiés au chèque énergie en 2025
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat
La soutenabilité budgétaire du dispositif de chèque énergie en 2025 n'a ainsi pu être assurée que par la mobilisation de la réserve de précaution du programme ainsi que par des redéploiements de crédits alloués à des lignes ayant été sous-consommées au cours de cet exercice, telle que celle consacrée aux études relatives aux implantations de nouveaux champs éoliens en mer.
Comme le rapporteur avait pu le signaler lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2026, la révision des modalités d'attribution du chèque énergie et la fin de son envoi automatique pour tous les ménages qui y ont droit a entraîné une diminution très importante du nombre de bénéficiaires réels de l'aide. Alors que 5,5 millions de ménages recevaient automatiquement un chèque avant la réforme, ils n'ont été que 3,8 millions pour la campagne 2025. D'après le rapport annuel de performances du programme 174, parmi les ménages éligibles mais non destinataires de façon automatique du chèque, seuls 340 000 ont effectué la démarche de réclamer leur aide sur la plateforme dédiée, portant le total des bénéficiaires pour la campagne 2025 à 4,1 millions de ménages.
Depuis la réforme, on observe ainsi une déperdition d'environ 25 % des bénéficiaires du chèque énergie. Comme l'illustre le graphique ci-dessous, cette baisse se traduit dans l'évolution des crédits exécutés. Hors frais de gestion (décrits infra), les dépenses effectivement exécutées en 2025 pour financer les aides aux ménages bénéficiaires ont ainsi représentées 503 millions d'euros, en diminution de 184 millions d'euros (- 27 %) par rapport au niveau observé en 2020, avant la crise des prix de l'énergie et les chèques exceptionnels qui avaient conduit à majorer temporairement les enveloppes consacrées à ce dispositif entre 2021 et 2024.
Évolution des crédits consacrés au chèque énergie entre 2020 et 2025
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Depuis plusieurs années, à l'occasion de l'examen des projets de lois de finances, le rapporteur s'étonne du niveau très élevé des frais de gestion relatifs au dispositif du chèque énergie et de leur évolution extrêmement dynamique. Cette situation interroge d'autant plus dans un contexte où le nombre de bénéficiaires de cette aide a fortement diminué pour les raisons présentées supra.
Ces frais se sont ainsi élevés à 39,7 millions d'euros en 2025, soit près de 8 % des dépenses d'intervention (503 millions d'euros) exécutées au cours de cet exercice. Alors qu'ils ne représentaient encore que 21,6 millions d'euros en 2020, ces frais ont presque doublé en cinq ans.
Évolution des frais de gestion du dispositif de chèque énergie (2019-2025)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
* 6 Géré par la Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN).
* 7 À la fin de l'année 2024.
* 8 Analyse de l'exécution budgétaire 2025 : mission « Écologie, développement et mobilités durables », Cour des comptes, avril 2026.
* 9 Le 2 décembre 2024.
* 10 Ainsi que celle des bonus pour l'acquisition de deux et trois roues électriques ou pour les taxis électriques.
* 11 Comme le signale la Cour des comptes dans sa note d'avril 2026 précitée, « le maintien du bonus dans un cadre budgétaire aurait confronté le programme à une impasse de financement insoluble sous enveloppe ».
* 12 Rapport d'information n° 504 (2025-2026) fait par Mme Christine Lavarde au nom de la commission des finances pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur le soutien de l'État à la filière automobile, avril 2026.
* 13 Entre juillet 2025 et janvier 2026, d'après la DGEC, l'achat de plus de 50 000 véhicules a été concerné par la nouvelle prime « coup de pouce » pour des montants versés de 98 millions d'euros.
* 14 Pour 8 500 primes versées.
* 15 Pour 660 primes attribuées.
* 16 Rapport d'information n° 504 (2025-2026) fait par Mme Christine Lavarde au nom de la commission des finances pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur le soutien de l'État à la filière automobile, avril 2026.