B. LE COÛT DU SOUTIEN DE L'ÉTAT À LA PRODUCTION D'ÉLECTRICITÉ RENOUVELABLE AUGMENTE SENSIBLEMENT EN 2025
En 2025, les dépenses exécutées sur le programme 345 se sont élevées à 9,7 milliards d'euros, soit une hausse de 4 milliards d'euros par rapport à 2024. Cette augmentation s'explique principalement par la baisse des prix de l'électricité sur les marchés de gros qui, par ricochet, se traduit par une augmentation du coût des dispositifs de soutien à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables.
Ce montant est par ailleurs supérieur de 1,1 milliard d'euros (de 13 %) aux crédits qui avaient été prévus en LFI. Ce phénomène s'explique par le coût des dispositifs de soutien aux installations de production d'électricité à partir d'énergies renouvelables. L'évolution de ce coût est une fonction décroissante de celle des prix de l'électricité sur les marchés de gros. Plus les prix de marchés baissent, plus les compensations versées aux producteurs sont élevées. Les prix de gros de l'électricité ayant diminué de façon plus significative qu'anticipé, la charge pour l'État représentée par ses obligations contractuelles s'est révélée plus importante que prévue.
Les hypothèses de prix de l'électricité sur les marchés de gros retenues par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) dans sa délibération du 11 juillet 202417(*) relative à l'évaluation des charges de service public de l'énergie pour 2025 avait été surestimées. En conséquence, dans sa délibération du 10 juillet 202518(*), la CRE avait procédé à une réévaluation à la hausse de 2,2 milliards d'euros du coût des CSPE pour 2025. L'aspect massif de cette réévaluation a contraint le Gouvernement à proposer une ouverture de crédits significative en cours d'exercice afin d'assurer la soutenabilité budgétaire du programme. Ainsi, le Parlement a-t-il autorisé l'ouverture de crédits supplémentaires à hauteur de 1 125 millions d'euros en AE et 1 144 millions d'euros en CP dans le cadre de la loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.
Exécution des crédits votés
du programme 345 « Service public de
l'énergie »
en 2025 (CP)
(en millions d'euros)
|
2024 (exécuté) |
2025 (LFI) |
2025 (exécuté) |
Exécution 2025 / exécution 2024 (en %) |
Exécution
2025 (en %) |
|
|
09- Soutien aux énergies renouvelables électriques en métropole |
1 367,8 |
4 398,5 |
5 606,5 |
+ 309,9 % |
+ 27,5 % |
|
10- Soutien à l'injection de biométhane |
1 037,6 |
1 181,5 |
1 116,9 |
+ 7,6 % |
- 5,5 % |
|
11- Soutien dans les zones non interconnectées (ZNI) au réseau métropolitain |
2 135,8 |
1 840,0 |
2 115,1 |
- 1,0 % |
15,0 % |
|
12- Soutien à la cogénération au gaz naturel et autres moyens thermiques |
260,0 |
588,1 |
769,4 |
+ 195,9 % |
+ 30,8 % |
|
13- Soutien aux effacements de consommation |
162,3 |
187,0 |
180,8 |
+ 11,4 % |
- 3,3 % |
|
14- Dispositions sociales pour les consommateurs en situation de précarité |
32,9 |
39,8 |
31,2 |
- 5,2 % |
- 21,6 % |
|
15- Frais divers |
24,0 |
0,0 |
0,8 |
- 96,7 % |
- |
|
17- Mesures exceptionnelles de protection des consommateurs |
681,4 |
336,6 |
- 105,7 |
- 115,5 % |
- 131,4 % |
|
18- Soutien hydrogène |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
- |
- |
|
Total programme |
5 701,9 |
8 571,5 |
9 715,0 |
70,4 % |
13,3 % |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
La consommation de crédits sur l'action 09 « Soutien aux énergies renouvelables électriques en métropole » s'est élevée à 5,6 milliards d'euros alors que la LFI n'avait pas prévu des crédits qu'à hauteur de 4,4 milliards d'euros pour cette action en raison d'anticipations de niveaux de prix de marchés plus élevés qu'ils ne l'ont été en réalité. Ce montant inclut par ailleurs 555 millions d'euros résultant des recettes liées aux compléments de prix Arenh19(*) ainsi que des régularisations en faveur de l'État pour 180 millions d'euros relatives aux mesures de soutien exceptionnelles mises en oeuvre dans le cadre de la crise des prix de l'énergie20(*). Le montant brut du coût du soutien aux capacités de production d'électricité renouvelable en métropole s'est ainsi en réalité élevé à 6,2 milliards d'euros en 2025.
Le dynamisme des dépenses visant à soutenir l'injection de biométhane (action 10 « Soutien à l'injection de biométhane ») qui avait été constaté au fil des années précédentes s'est atténué en 2025, même si les crédits qui y sont consacrés ont tout de même augmenté de 8 % pour atteindre 1,1 milliard d'euros.
Par ailleurs, les mécanismes de péréquation tarifaire au profit des zones non interconnectées (ZNI)21(*) ont coûté 2,1 milliards d'euros à l'État en 2025, un montant identique à celui constaté en 2024 alors que, depuis le 1er août 2025, en vertu d'une disposition de l'article 20 de la loi de finances pour 2025, le financement de ces dispositifs est assuré par l'affectation d'une fraction du produit des accises perçues sur la consommation de combustibles22(*).
Ce montant significatif découle de l'augmentation très sensible du coût total de la péréquation tarifaire au profit des ZNI en 2025 (voir graphique ci-après). Le coût de ce dispositif pour 2025 a en effet été évalué à 3,3 milliards d'euros par la CRE dans sa délibération précitée du 10 juillet 2025 tandis qu'il n'avait représenté que 2,5 milliards d'euros en 2024. D'après la CRE, deux phénomènes sont principalement à l'origine de cette hausse sensible observée en 2025 :
- d'une part la baisse des tarifs réglementés de vente d'électricité (TRVE) qui, mécaniquement, conduit à réduire les recettes tarifaires perçues par les opérateurs et donc à accroître leurs charges à compenser ;
- d'autre part, la hausse des coûts du projet de renouvellement et de renforcement de l'interconnexion SACOI (pour Sardaigne-Corse-Italie) qui relie la Corse à l'Italie et à la Sardaigne.
Évolution du coût total annuel du
dispositif de péréquation tarifaire
des prix de
l'énergie en ZNI (2017-2025)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les délibérations de la CRE
Créée en 2023, l'action 18 « Soutien hydrogène », a vocation à porter les crédits relatifs à un dispositif de soutien à la production d'hydrogène décarboné23(*). Ce dispositif a pris beaucoup de retard. Un premier appel à candidatures a finalement été lancé au mois de décembre 2024. La désignation des lauréats était attendue pour le début de l'année 2026. Cependant, à ce jour, celle-ci n'a toujours pas été annoncée. Outre les frais de gestion de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), chargée de piloter le dispositif, les premiers décaissements effectifs des aides n'interviendront qu'à compter du démarrage de la production d'hydrogène, probablement pas avant 2029.
Or, le projet de loi de finances pour 2025 prévoyait d'inscrire 692,5 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 25 millions d'euros en crédits de paiement (CP) sur cette action 18. Dans le cadre de l'examen de ce projet de loi de finances pour 2025, afin de sincériser la budgétisation du programme 345 compte-tenu du retard pris dans la mise en oeuvre du mécanisme de soutien, le rapporteur avait ainsi pris l'initiative d'un amendement, adopté par la commission des finances puis par le Sénat en séance publique, prévoyant de réduire de 350 millions d'euros les AE et d'annuler l'ensemble des CP prévus en 2025. Cet amendement a été confirmé dans le texte issu de la commission mixte paritaire. Aussi, les crédits prévus par la loi de finances pour 2025, résultant des dispositions de l'amendement déposé par le rapporteur, se sont-ils établis à 342,5 millions d'euros en AE et 0 euro en CP.
Au cours de la gestion 2025 sur ces 342,5 millions d'euros d'AE seuls 8,5 millions d'euros ont été consommés au titre des frais relevant du pilotage du dispositif par l'Ademe. Le reste des crédits d'AE ouverts en 2025 a été reporté sur l'exercice 2026 pour couvrir les engagements qui résulteront de la contractualisation avec les lauréats du premier appel d'offres.
* 17 Délibération n° 2024-139 de la CRE du 11 juillet 2024 relative à l'évaluation des charges de service public de l'énergie pour 2025 et à la réévaluation des charges de service public de l'énergie pour 2024.
* 18 Délibération n° 2025-180 de la CRE du 10 juillet 2025 relative à l'évaluation des charges de service public de l'énergie à compenser en 2026 et à la réévaluation des charges de service public de l'énergie à compenser en 2025.
* 19 Accès régulé à l'électricité nucléaire historique.
* 20 En effet, si tous les dispositifs de soutien sont arrivés à leur terme, l'année 2025 s'est encore caractérisée par le paiement de reliquats et par des régularisations.
* 21 Crédits suivis sur l'action 11 « Soutien dans les zones non interconnectées au réseau métropolitain ».
* 22 Par exception cependant, la péréquation tarifaire bénéficiant à Saint Martin et à Saint Barthélémy restera financée par des crédits budgétaires du programme 345.
* 23 Par lequel la puissance publique compenserait au producteur, sur une période de 15 ans, une partie de la charge liée à la différence de coût de production entre de l'hydrogène décarboné et de l'hydrogène produit à partir de combustibles fossiles.