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N° 736 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026 |
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RAPPORT FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet
de loi, |
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Par M. Jean-François HUSSON, Sénateur |
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TOME II ANNEXE N° 11b (Programmes 203 « Infrastructures et
services de transports » Rapporteure spéciale et Rapporteur
spécial : |
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(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306 Sénat : 726 (2025-2026) |
LES PRINCIPALES
OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
1. Les rapporteurs rappellent l'impératif de donner la priorité absolue au financement des investissements dans la régénération et la modernisation des réseaux de transports existants. La conférence Ambition France transports a notamment permis de souligner que les infrastructures du réseau ferroviaire, du réseau routier national non concédé et du réseau fluvial avaient accumulées des dettes grises respectives de 60 milliards d'euros, 2,4 milliards d'euros et 1,1 milliard d'euros. Elle en a conclu que, pour la période 2026-2031, il serait nécessaire d'augmenter de 3 milliards d'euros par an les investissements dans ces infrastructures afin d'enrayer leur dégradation : 1,5 milliard d'euros pour le réseau ferroviaire, 1 milliard d'euros pour le réseau routier et 500 millions d'euros pour les infrastructures de fret ferroviaire et fluvial.
2. En 2025, dans un contexte de forte contrainte sur les finances publiques, le budget de l'Agence de financement des infrastructures de France (AFITF) a connu une diminution sensible quand bien même les dépenses de l'agence restent nettement supérieures à ce qu'elles étaient en 2020, avant les apports du plan de relance.
3. Les rapporteurs ont accueilli favorablement les dispositions prévues par l'article 1er du projet de loi-cadre relatif au développement des transports qui visent à créer des lois de programmation des investissements de l'État dans les infrastructures de transports, un article qu'ils ont complété par amendement lors de son examen au Sénat. Alors que l'inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale du projet de loi-cadre relatif au développement des transports est toujours entourée d'une grande incertitude, il s'agira désormais de veiller à ce que les dispositions de son article 1er ne restent pas « lettre morte » à l'instar de celles de l'article 3 de la loi d'orientation des mobilités (LOM).
4. Mise en avant dès 2022 par la commission des finances, objet d'un large consensus et désormais formalisée dans un projet d'actualisation du contrat de performance de SNCF Réseau mis en consultation le 1er juin, la nécessaire augmentation des investissements dans la régénération et la modernisation du réseau ferré national doit être financée dès à présent, sans attendre la « manne » des péages autoroutiers qui pourraient être en partie allouée aux infrastructures ferroviaires dans le courant de la prochaine décennie.
5. Compte-tenu de l'état dégradé du réseau routier national, les investissements nécessaires à sa régénération et à son entretien doivent être sanctuarisés.
6. Les évolutions massives et non anticipées des emplois de la Société des grands projets (SGP) en cours d'exercice témoignent d'une maîtrise insuffisante de la gestion prévisionnelle de ses effectifs.
7. Les diminutions trop anticipées des effectifs de Voies navigables de France (VNF) risquent de compromettre la modernisation ambitieuse du réseau fluvial poursuivie par l'opérateur.
I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DES PROGRAMMES 203 « INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORT » ET 205 « AFFAIRES MARITIMES »
En 2025, l'ensemble des crédits exécutés dans le domaine des transports qui ont transité par le programme 203 « Infrastructures et services de transport », y compris via des fonds de concours1(*) et par les opérateurs qui lui sont rattachés2(*) ainsi que les dépenses effectuées directement par l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) sans transiter par le budget de l'État ont représenté environ 14,5 milliards d'euros et se sont répartis tels que présentés dans le graphique ci-dessous.
Répartition des crédits de paiements
(CP) exécutés en 2025 dans le secteur
des transports
ayant transité par le programme 203 « Infrastructures et
services de transport » ou réalisés via le budget de
l'Agence de financement des infrastructures de transport de France
(AFITF)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
A. LES CRÉDITS EXÉCUTÉS SUR LE PROGRAMME 203 SONT ORIENTÉS À LA BAISSE DEPUIS 2022
Sur le programme 203, la loi de finances pour 20253(*) avait autorisé des crédits budgétaires à hauteur de 4,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 4,4 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). À ces montants, il convient d'ajouter les très importants crédits issus de fonds de concours, provenant principalement de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) qui alimentent ce programme budgétaire.
Aussi, au total, la loi de finances pour 2025 prévoyait-elle l'ouverture de 8,1 milliards d'euros d'AE et de 8,2 milliards d'euros de CP, soit des diminutions, respectivement de 6 % et de 2 % par rapport aux montants qui avaient été prévus en loi de finances initiale pour 2024.
En 2025, les reports de crédits non consommés en 2024 ont représenté 689 millions d'euros en AE et 630,9 millions d'euros en CP.
En tenant compte des reports de crédits (689 millions d'euros d'AE et 631 millions d'euros de CP) et des crédits de fonds de concours, le total des crédits ouverts sur le programme 203 en 2025 a atteint 10,8 milliards d'euros en AE et 8,7 milliards d'euros en CP, en recul de 0,3 milliard d'euros pour les premiers et de 0,5 milliard d'euros pour les seconds par rapport à 2024. Contrairement à la situation qui avait prévalue en 2024, les annulations de crédits au cours de la gestion 2025 n'ont pas affecté de façon décisive le niveau des autorisations fixé en loi de finances initiale. Des décrets portant annulation de crédits et la loi de finances de fin de gestion pour 2025 ont conduit à annuler 47 millions d'euros de CP, soit environ 0,5 % du total des crédits ouverts.
Crédits de paiement ouverts en 2025 sur le programme 203
(en millions d'euros)
LFFG : loi de finances de fin de gestion
FDC/ADP : fonds de concours et attributions de produits
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Les crédits réellement consommés en 2025 sur le programme 203 se sont quant à eux élevés à 8,4 milliards d'euros en AE et 8,3 milliards d'euros en CP. Après une augmentation forte et continue entre 2019 et 2022, puis une très légère tendance à la baisse jusqu'en 2024, les dépenses annuelles effectives du programme se sont réduites en 2025, de 3 % pour les AE (240 millions d'euros) et de 4 % pour les CP (315 millions d'euros).
Évolution des montants de crédits consommés sur le programme 203 (2019-2025)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Les taux de consommation de crédits du programme 203 se sont élevés en 2025 à 78 % pour les AE et à 95 % pour les CP. D'après le rapport d'analyse de l'exécution budgétaire de la mission « Écologie développement et mobilités durables » réalisé par la Cour des comptes en avril dernier, la faible consommation des AE et les crédits reportés de la gestion 2025 vers la gestion 2026 résulteraient notamment des difficultés rencontrées par les collectivités territoriales dans la contractualisation des projets relatifs aux volets transports des contrats de plan État-régions (CPER).
Le rapport annuel de performances du programme 203 indique que la diminution des crédits exécutés au cours de l'exercice 2025 a été concentrée sur les nouveaux projets dans un objectif de sanctuarisation des investissements dans les infrastructures de transports existantes : « le programme et ses opérateurs ont apporté une contribution à la maîtrise de nos finances publiques, représentant près de 0,3 milliard d'euros soit 3 % des moyens cumulés du programme et de l'Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF). Ces économies ont quasi-exclusivement concerné le développement des nouvelles infrastructures ; les dépenses correspondantes, incluant les moyens des opérateurs du programme, sont ainsi en retrait de près de 7 % par rapport à la réalisation de 2024. Les moyens d'entretien et de régénération des réseaux ont, dans ce cadre, été préservés avec une évolution de + 3 % par rapport à la réalisation de l'année 2024 ».
Les rapporteurs rappellent l'impératif de donner la priorité absolue au financement des investissements dans la régénération et la modernisation des réseaux existants. Cet impératif a notamment été mis en évidence par les conclusions de la conférence Ambition France transports qui s'est tenue au cours du premier semestre 2025.
Cette conférence a en effet permis de souligner que les infrastructures du réseau ferroviaire, du réseau routier national non concédé et du réseau fluvial avaient accumulées des dettes grises respectives de 60 milliards d'euros, 2,4 milliards d'euros et 1,1 milliard d'euros. Elle en a conclu que, pour la période 2026-2031, il serait nécessaire d'augmenter de 3 milliards d'euros par an les investissements dans ces infrastructures afin d'enrayer leur dégradation : 1,5 milliard d'euros pour le réseau ferroviaire, 1 milliard d'euros pour le réseau routier et 500 millions d'euros pour les infrastructures de fret ferroviaire et fluvial.
Évolution des crédits du programme 203 entre 2024 et 2025
(en millions d'euros)
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
||||||||
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Programme 203 |
Exéc. 2024 |
LFI 2025 y.c. FDC et ADP |
Exéc. 2025 |
Écart exéc. 2025 / 2024 |
Écart exéc. 2025 / LFI 2025 |
Exéc. 2024 |
LFI 2025 y.c. FDC et ADP |
Exéc. 2025 |
Écart exéc. 2025 / 2024 |
Écart exéc. 2025 / LFI 2025 |
|
01-Routes- développement |
318,6 |
475,0 |
440,3 |
+ 38,2 % |
- 7,3 % |
605,9 |
664,5 |
551,6 |
- 9,0 % |
- 17,0 % |
|
04-Routes- entretien |
1 035,2 |
1 050,4 |
1 091,4 |
+ 5,4 % |
+ 3,9 % |
969,0 |
1 050,4 |
1 063,8 |
+ 9,8 % |
+ 1,3 % |
|
41-Ferroviaire |
5 240,0 |
4 723,5 |
5 047,5 |
- 3,7 % |
6,9 % |
5 066,4 |
4 773,5 |
5 034,9 |
- 0,6 % |
+ 5,5 % |
|
42-Voies navigables |
260,4 |
256,6 |
253,5 |
- 2,6 % |
- 1,2 % |
257,4 |
256,6 |
251,0 |
- 2,5 % |
- 2,2 % |
|
43-Ports |
282,6 |
117,5 |
145,5 |
- 48,5 % |
+ 23,8 % |
162,4 |
157,5 |
163,5 |
+ 0,7 % |
+ 3,8 % |
|
44-Transports collectifs |
903,4 |
877,0 |
929,1 |
+ 2,8 % |
+ 5,9 % |
1 007,6 |
762,2 |
732,5 |
- 27,3 % |
- 3,9 % |
|
45-Transports combinés |
270,8 |
270,4 |
250,5 |
- 7,5 % |
- 7,4 % |
188,8 |
265,4 |
210,0 |
+ 11,2 % |
- 20,9 % |
|
47-Fonctions support |
125,5 |
56,0 |
45,8 |
- 63,5 % |
- 18,2 % |
120,3 |
56,0 |
47,4 |
- 60,6 % |
- 15,4 % |
|
50-Transport routier |
167,5 |
167,5 |
167,6 |
+ 0,1 % |
+ 0,1 % |
167,3 |
167,5 |
167,7 |
+ 0,2 % |
+ 0,1 % |
|
51-Sécurité ferroviaire |
16,3 |
45,0 |
-9,4 |
- 157,7 % |
- 120,9 % |
23,8 |
45,0 |
10,9 |
- 54,2 % |
- 75,8 % |
|
52-Transport aérien |
29,9 |
52,2 |
48,1 |
+ 60,9 % |
- 7,9 % |
29,9 |
36,5 |
51,4 |
+ 71,9 % |
+ 40,8 % |
|
TOTAL |
8 650,3 |
8 091,1 |
8 409,9 |
- 2,8 % |
3,9 % |
8 598,9 |
8 235,1 |
8 284,7 |
- 3,7 % |
+ 0,6 % |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Les explications des principales évolutions constatées en matière de consommation de crédits sur le programme 203 en 2025 sont les suivantes.
Alors que la loi de finances pour 2025 prévoyait une augmentation des crédits de paiements de l'action 01 « Routes développement », l'exécution des crédits n'a représenté que 552 millions d'euros en 2025, en baisse de 9 % par rapport à 2024 et inférieure de 113 millions d'euros (17 %) au montant initialement prévu. Cette situation s'explique notamment par les retards observés sur certains projets routiers relevant des CPER (voir supra).
Les crédits de paiement exécutés sur l'action 04 « Routes entretien » affichent quant à eux une augmentation de 95 millions d'euros (10 %) en 2025. Celle-ci s'explique par la hausse bienvenue, bien qu'insuffisante, des investissements dans les opérations de régénération du réseau routier national non concédé.
En 2025, les crédits de paiement exécutés sur l'action 44 « Transports collectifs » ont connu une diminution très substantielle, de 245 millions d'euros (- 24 %). Cette baisse a pour origine la diminution des dépenses de l'État pour des projets relatifs au volet mobilité du CPER de la région Île-de-France.
Les crédits de paiement consommés sur l'action 45 « Transports combinés » ont quant à eux augmenté de 21 millions d'euros (+ 11 %) en raison de l'augmentation de l'aide au wagon isolée, portée à 100 millions d'euros par la loi de finances pour 20254(*).
En 2025, les crédits exécutés au titre de l'action 47 « Fonctions supports » ont significativement baissé (80 millions d'euros d'AE et 73 millions d'euros de CP). Cette diminution très substantielle s'explique en réalité par des dépenses exceptionnelles de 68 millions d'euros qui avaient été exécutés en 2024 sur cette action :
- pour régler des indemnités relatives à des condamnations de l'État et des protocoles transactionnels en lieu avec le contentieux avec les sociétés habilitées au télépéage suite à l'abandon du contrat de « l'écotaxe poids lourds » ;
- pour financer le programme de gestion de la demande de transport, dans le cadre des jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024.
Au cours de l'exercice 2025, les crédits de l'action 52 « Transport aérien » ont augmenté (18 millions d'euros en AE et 22 millions d'euros en CP). Cette hausse s'explique principalement par les travaux de réfection des aires aéronautiques de la piste de Wallis.
* 1 En provenance de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), des collectivités territoriales ou encore de la SNCF.
* 2 Tels que la Société des grands projets ou Voies navigables de France.
* 3 Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.
* 4 Contre 78 millions d'euros exécutés en 2024.