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N° 736 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026 |
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RAPPORT FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet
de loi, |
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Par M. Jean-François HUSSON, Sénateur |
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TOME II ANNEXE N°
29a (Programmes 152 « Gendarmerie
nationale », 176 « Police nationale » COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : CONTRÔLE DE
LA CIRCULATION Rapporteur spécial : M. Bruno BELIN |
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(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306 Sénat : 726 (2025-2026) |
Les principales observations
du rapporteur
spécial
1. L'exécution 2025 de la mission « Sécurités » s'établit à 26,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 25,8 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale, soit 26,1 milliards d'euros en AE et 25,3 milliards d'euros en CP, l'exécution apparaît conforme en AE et supérieure de 531 millions d'euros en CP. Elle marque une différence avec l'exercice 2024, la progression des CP exécutés ralentissant nettement, à + 1,2 %.
2. Les programmes 176 « Police nationale » et 152 « Gendarmerie nationale » ont consommé 25,21 milliards d'euros en AE et 24,76 milliards d'euros en CP. L'exécution s'élève à 13,55 milliards d'euros en AE et 13,49 milliards d'euros en CP pour la police nationale, et à 11,66 milliards d'euros en AE et 11,27 milliards d'euros en CP pour la gendarmerie. Par rapport à 2024, les crédits exécutés progressent de 3,3 % en AE et de 1,3 % en CP à l'échelle des deux forces.
3. L'exercice 2025 a été moins heurté que l'exercice 2024, en dépit de la mise en oeuvre des services votés en début d'année. Les mouvements de crédits en gestion sont demeurés d'ampleur plus limitée : - 50 millions d'euros en CP contre - 216 millions d'euros en 2024, tandis que les crédits ouverts en loi de finances de fin de gestion1(*) se sont élevés à 180 millions d'euros en CP, contre 824 millions d'euros l'année précédente. La gestion a toutefois encore été affectée par plusieurs évènements conjoncturels, notamment la Nouvelle-Calédonie, Mayotte après le cyclone Chido, le cyclone Garance et la saison des feux.
4. La progression des dépenses de personnel connaît une pause, bien qu'elles demeurent structurellement élevées. Pour la police et la gendarmerie nationales, elles augmentent ainsi de 1,2 % en 2025, soit 255 millions d'euros. Hors CAS « Pensions », elles sont même en recul de 0,8 % (+ 0,1 % pour la gendarmerie et - 1,4 % pour la police nationale), soit - 105 millions d'euros, en dépit des mesures catégorielles actées en 2025.
5. Les dépenses d'investissement progressent en 2025 (677 millions d'euros exécutés en CP pour les deux forces), mais restent faibles au regard des besoins, contrairement à l'esprit de la LOPMI. La gendarmerie connaît un rebond marqué, avec une exécution supérieure à la programmation initiale, notamment au titre des véhicules et de l'immobilier. Si la police nationale voit ses crédits d'investissement exécutés augmenter par rapport à 2024, elle demeure en nette sous-exécution de ses crédits initiaux d'investissement. Les dépenses d'investissement, victimes structurelles d'un effet d'éviction au profit des dépenses de personnel et d'équipement, ne représentent que 2,7 % des dépenses exécutées des deux forces, en dépit d'importants besoins notamment immobiliers, numériques et en matière de moyens mobiles.
6. L'exécution 2025 appelle enfin une attention particulière sur la sécurité routière et le CAS « Radars ». Les crédits du programme 207 « Sécurité et éducation routières » sont exécutés à 65,0 millions d'euros en AE et 60,1 millions d'euros en CP, nettement en deçà de la LFI et de l'exécution en 2024. Cette sous-exécution intervient alors que les résultats de sécurité routière se dégradent, avec 3 515 personnes décédées sur les routes de France en 2025, soit + 2,4 % par rapport à 2024. Le CAS « Radars » dégage un solde positif de 37 millions d'euros, mais son manque de lisibilité demeure : seulement 61 % de ses dépenses présentent un lien avec la sécurité routière.
I. LES PROGRAMMES « POLICE NATIONALE » ET « GENDARMERIE NATIONALE »
A. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2025
Pour la troisième année d'application de la loi du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur2(*) (LOPMI), les crédits initiaux ouverts en loi de finances pour 2025 pour l'ensemble de la mission « Sécurités » s'élevaient à 26,1 milliards d'euros en AE (en hausse de 2,7 %) et à 25,3 milliards d'euros en CP (en progression de 3,9 %). L'exécution atteint 26,1 milliards d'euros en AE (- 0,1 % par rapport à la loi de finances initiale) et 25,8 milliards d'euros en CP (+ 2,1 %).
La loi
du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation
du
ministère de l'intérieur
La LOPMI présente les orientations financières et stratégiques pour le ministère de l'Intérieur pour les années 2023 à 2027, notamment pour la police et la gendarmerie nationales.
Le budget du ministère de l'Intérieur, qui porte sur plusieurs missions budgétaires3(*), passerait, hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions », de 20,78 milliards d'euros en CP en 2022 à 25,35 milliards d'euros en CP en 2027 (+ 4,57 milliards d'euros des crédits annuels, soit + 22,0 %). Au total, la hausse de budget cumulée sur les cinq années 2023-2027 atteindrait environ 15 milliards d'euros.
S'agissant des axes stratégiques, le rapport annexé au projet LOPMI présente différents objectifs et décisions pluriannuelles pour les forces de sécurité intérieure. Ils sont orientés par plusieurs objectifs principaux : être à la hauteur de la révolution numérique, doubler la présence des forces de sécurité sur le terrain à l'horizon 2030 et mieux anticiper les menaces et les crises.
Source : LOPMI et commission des finances
L'exécution des crédits en 2025 s'est opérée dans un contexte riche en événements pour les programmes 152 « Gendarmerie nationale » et 176 « Police nationale », qui regroupent 96 % des CP consommés au sein de la mission. En effet, l'année 2025 a connu une mobilisation particulièrement intense des forces de sécurité intérieure. Au travail quotidien s'est notamment ajoutée la gestion de crises majeures comme celles en Nouvelle-Calédonie et à Mayotte, ainsi que la sécurisation de la Conférence des Nations unies sur l'Océan (UNOC) à Nice.
En 2025, la loi de finances initiale prévoyait, pour les deux programmes, un montant de crédits de 25,2 milliards d'euros en AE et de 24,3 milliards d'euros en CP. Si les CP sont légèrement sur-exécutés, à hauteur de 1,7 % (416 millions d'euros), les AE connaissent en revanche une exécution globale conforme à la prévision initiale (+ 0,2 %, soit + 50 millions d'euros). En un an, le montant des crédits exécutés a augmenté, de 3,3 % en AE et de 1,3 % en CP.
Écarts entre la loi de finances
pour 2025 et l'exécution
2025
pour les programmes 152 « Gendarmerie
nationale » et 176 « Police
nationale »
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
Les deux programmes connaissent toutefois une exécution différente. Les crédits exécutés du programme 152 « Gendarmerie nationale » sont supérieurs de 2,9 % en AE et de 3,5 % en CP aux crédits initiaux. Pour le programme 176 « Police nationale », ils sont en très légère hausse en CP (+ 0,3 %) mais sont en baisse en AE, de - 2,0 %.
Exécution des crédits des programmes
152 « Gendarmerie nationale »
et
176 « Police nationale » en 2025
(en millions d'euros)
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Programme |
Crédits exécutés 2024 |
Loi de finances initiale (LFI) pour 2025 |
Crédits exécutés 2025 |
Évolution des crédits exécutés 2025-2024 |
Exécution 2025 par rapport à la LFI 2025 |
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Police nationale |
AE |
13 276,8 |
13 828,7 |
13 547,3 |
+ 2,0 % |
98,0 % |
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CP |
13 443,2 |
13 453,5 |
13 489,8 |
+ 0,3 % |
100,3 % |
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Gendarmerie nationale |
AE |
11 118,3 |
11 327,3 |
11 658,9 |
+ 4,9 % |
102,9 % |
|
CP |
11 009,9 |
10 891,8 |
11 271,6 |
+ 2,4 % |
103,5 % |
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Total |
AE |
24 395,1 |
25 156,0 |
25 206,2 |
+ 3,3 % |
100,2 % |
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CP |
24 453,1 |
24 345,3 |
24 761,4 |
+ 1,3 % |
101,7 % |
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Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
L'exercice 2024 avait constitué une année de tension budgétaire exceptionnelle. Les forces de sécurité intérieure avaient dû faire face simultanément à la sécurisation des jeux Olympiques et Paralympiques, à une mobilisation très forte en Nouvelle-Calédonie, à d'autres crises ultramarines et à des annulations de crédits en début d'année. Les ouvertures de crédits en fin de gestion avaient permis de résoudre les tensions les plus immédiates, mais au prix d'arbitrages contraints et d'effets d'éviction sur les dépenses pilotables.
L'exercice 2025 a été moins mouvementé, en dépit d'un début d'exécution marqué par les services votés, en l'absence de loi de finances initiale promulguée fin décembre 2024. Les mouvements de crédits nets pour l'ensemble de la mission représentent - 50 millions d'euros en CP4(*), contre - 216 millions d'euros l'année précédente, et les ouvertures en loi de finances de fin de gestion5(*) s'établissent à 180 millions d'euros en CP, contre 824 millions d'euros en 2024.
Exécution budgétaire de la mission en CP pour l'exercice 2025
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des données de la Cour des comptes6(*)
* 1 Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.
* 2 Loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur.
* 3 Il couvre trois missions (« Sécurités », « Administration générale et territoriale de l'État », et « Immigration, asile et intégration »), le compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » et les taxes affectées à l'ANTS (Agence nationale des titres sécurisés). Sont toutefois exclus du périmètre de la LOPMI le programme 232 « Vie politique » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », les programmes 754 et 755 du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », et les programmes « Outre-mer ».
* 4 Dont le décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits, qui a annulé 15 millions d'euros d'AE pour la gendarmerie et 46,5 millions d'euros d'AE et 36,5 millions d'euros de CP pour la police nationale.
* 5 Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.
* 6 Analyse de l'exécution budgétaire 2025, Mission « Sécurités », avril 2026, Cour des comptes.