B. UNE MISE À JOUR DE LA PROGRAMMATION DES CRÉDITS DE LA MISSION EST NÉCESSAIRE POUR RÉTABLIR LA PRÉVISIBILITÉ DES MOYENS DE NOTRE POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT
Trois lois de finances successives (pour 2024,2025 et 2026) ont acté le recul des moyens de notre politique de développement et un décalage croissant avec les objectifs fixés par la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales1(*), d'une part, et par la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, d'autre part. Dès juillet 2023, le comité interministériel de la coopération internationale et du développement a décidé, sans consultation du Parlement, de reporter à 2030 l'objectif de consacrer l'équivalent de 0,7 % de notre revenu national brut à l'aide au développement (initialement fixé à 2025). Le relevé de décisions de la réunion du conseil présidentiel des participations internationales (CPPI) ne mentionne d'ailleurs nullement cet objectif.
La réalisation de la cible initiale paraissait, de fait, hautement compromise, en raison du décrochage de l'exécution budgétaire par rapport aux plafonds de dépenses inscrits en LPFP. L'importance de l'effort d'augmentation du volume d'APD induit par la trajectoire initialement fixée par les deux lois de programmation, qui aurait représenté une marche budgétaire de l'ordre de 6,2 milliards d'euros, est apparu excessif au regard de la dégradation des finances publiques.
En tout état de cause, sans se prononcer sur la pertinence de la cible de 0,7 % à horizon 2030, laquelle pourrait prêter à débat, les rapporteurs spéciaux estiment que l'absence d'une véritable trajectoire pluriannuelle des crédits de la mission pénalise la mise en oeuvre de notre politique de développement. Ni les opérateurs de la mission, ni les organisations de la société civile, ni les États bénéficiaires ne disposent de visibilité sur l'investissement que la France est prête à réaliser dans ce domaine au cours des prochaines années. Cette observation est partagée par la Cour des comptes, qui, dans sa note d'exécution budgétaire, estime que « la crédibilité de la trajectoire d'APD ne peut durablement reposer sur le seul report de l'objectif de 0,7 % à 2030. Elle appelle une clarification d'ensemble qui doit passer par une explicitation d'une trajectoire consolidée au-delà du triennal ou, à défaut, des scénarios de priorisation transparents. »2(*)
Trajectoire de la mission « Aide
publique au développement »
pour les années
2023 à 2028
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
Sans préjuger des arbitrages futurs, les rapporteurs spéciaux tiennent à souligner deux facteurs qui contraindront nécessairement les choix budgétaires relatifs à la mission APD dans les années à venir.
D'une part, la baisse des crédits de la mission APD dans le total des dépenses d'aide au développement de la France réduit la capacité des deux ministères chargés de cette politique à la piloter réellement. De fait, les crédits inscrits sur d'autres missions budgétaires que la mission APD et comptabilisés par l'OCDE comme des dépenses de développement ne sont pas nécessairement pensés comme tel, à l'image des dépenses engagés pour l'accueil des réfugiés. Ceci affaiblit d'autant la mise en oeuvre effective des objectifs assignés à notre politique de développement.
Évolution de l'effort d'aide au
développement de la France
rapporté à son revenu
national brut
(en pourcentage du RNB)
|
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 (prévision) |
|
|
Effort d'APD en pourcentage du RNB |
0,43 |
0,44 |
0,53 |
0,51 |
0,56 |
0,48 |
0,48 |
0,43 |
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
D'autre part, au sein même de la mission APD, une part significative des crédits budgétaires correspondent à des dépenses contraintes, qui résultent d'engagements juridiquement contraignants pris au cours des exercices passés, notamment les contributions internationales ou les crédits de bonification des prêts de l'AFD. Si la direction générale du Trésor et la direction générale de la mondialisation ont engagé un effort de rationalisation de nos contributions et de réduction du stock d'autorisations d'engagement, une part substantielle des dépenses futures de la mission correspondra au décaissement de restes-à-payer, réduisant d'autant la part de dépenses discrétionnaires.
Une fois ces contraintes prises en compte, la future programmation des dépenses d'aide publique au développement devra répondre à deux interrogations principales.
En premier lieu, elle devra mieux identifier et hiérarchiser les objectifs assignés à notre politique de développement. Le caractère évolutif des objectifs prioritaires identifiés par les réunions successives du Cicid ne contribue pas à cette bonne allocation. De plus, force est de constater que les objectifs fixés par le conseil présidentiel et le Cicid sont très englobants, peu précis et donc peu opérationnels.
En second lieu, cette programmation devra intégrer une approche géographique de notre aide. Si le Cicid et le CPPI ont fixé une priorité sur les PMA et les pays vulnérables, force est de constater que notre aide est, dans les faits, peu ciblée : l'APD française, canal bilatéral et canal multilatéral confondus, est répartie entre 141 pays et territoires (contre 60 pays bénéficiaires pour l'Allemagne et 30 pour la Suède). Il en résulte une forte dispersion de nos moyens, l'APD bilatérale de la France représentant en moyenne 5 % de l'APD reçue par les bénéficiaires. La définition d'une nouvelle programmation pourrait être l'occasion de trancher entre le maintien d'une stratégie actuelle de non-ciblage géographique de l'aide et une plus force concentration de nos transferts financiers, prenant en compte l'impact de l'aide dans les pays bénéficiaires et les intérêts stratégiques de notre pays.
* 1 Pour rappel, l'article 2 de la loi de programmation envisageait, « à titre indicatif », que la France consacre 0,7 % de son revenu national brut (RNB) à l'aide publique au développement. Il fixait également des cibles intermédiaires et indicatives à 0,61 % du RNB pour 2023 et 0,66 % du RNB en 2024.
* 2 Cour des comptes, Analyse de l'exécution budgétaire 2024, Mission Aide publique au développement, avril 2026.