II. LES OBSERVATIONS DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE SUR LES CRÉDITS RELATIFS AU LOGEMENT ET À L'URBANISME
Les programmes suivis par la rapporteure spéciale en charge des crédits relatifs à l'hébergement, au logement et à la ville sont les programmes 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables », 109 « Aide à l'accès au logement », 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » et 147 « Politique de la ville ».
A. SUR LE PROGRAMME 177, LE PARC D'HÉBERGEMENT SE MAINTIENT À UN NIVEAU RECORD EN 2025
Le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » porte la politique d'hébergement et d'accès au logement des personnes sans abri ou mal logées. Elle se compose de trois actions dont les crédits sont très inégaux. S'agissant pour l'essentiel de dépenses d'intervention, versées notamment aux acteurs du secteur de l'hébergement et de l'insertion, les crédits sont pratiquement égaux en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP).
L'action 11 « Prévention de l'exclusion », dotée de 42,6 millions d'euros en crédits de paiement, finance une aide au logement temporaire (dite « ALT 2 ») servie aux gestionnaires des aires d'accueil des gens du voyage et des actions en faveur de la résorption des bidonvilles et de la prévention des expulsions locatives, ainsi que des subventions à des associations en faveur des gens du voyage.
L'action 12 « Hébergement et logement adapté » compte pour 3,1 milliards d'euros, soit 98,1 % des CP du programme et comprend les politiques de veille sociale, d'hébergement d'urgence mais aussi de logement adapté.
L'action 14 « Conduite et animation des politiques de l'hébergement et de l'inclusion sociale » est exécutée à hauteur de 16,0 millions d'euros en CP en 2025. Elle finance des actions de pilotage du secteur de l'accueil, de l'hébergement et de l'insertion (AHI) ainsi qu'un soutien aux fédérations locales des centres sociaux.
Les crédits consommés en 2025 sont au total de 3,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement et autant en crédits de paiement. Ces crédits sont remarquablement stables avec 1,0 million d'euros consommé en plus en 2025 par rapport à 2024 en CP et, en AE, une très légère baisse avec 0,4 million d'euros de moins qu'en 2024.
Par rapport à la prévision en loi de finances initiale pour 2025, les CP exécutés sont en revanche en hausse de 170,8 millions d'euros, soit + 5,8 %, et les AE de 166,3 millions d'euros, soit + 5,7 %.
La hausse importante des crédits entre 2019 et 2021 - de 2,1 milliards d'euros à 2,9 milliards d'euros - semble ainsi se stabiliser en tendance.
Évolution des crédits par action du programme 177
(en millions d'euros et en %)
|
2024 |
2025 |
Exécution / prévision 2025 |
Exécution 2025 / 2024 |
|||||
|
Exécution |
LFI |
Exécution |
en volume |
en % |
en volume |
en % |
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|
11 - Prévention de l'exclusion |
AE |
41,6 |
35,8 |
42,6 |
+ 6,8 |
+ 19,1 % |
+ 1,0 |
+ 2,4 % |
|
CP |
43,0 |
35,8 |
42,6 |
+ 6,9 |
+ 19,2 % |
- 0,3 |
- 0,8 % |
|
|
12 - Hébergement et logement adapté |
AE |
3 046,2 |
2 893,1 |
3 045,4 |
+ 152,3 |
+ 5,3 % |
- 0,8 |
- 0,0 % |
|
CP |
3 073,8 |
2 917,8 |
3 073,7 |
+ 155,9 |
+ 5,3 % |
- 0,1 |
- 0,0 % |
|
|
14 - Conduite et animation des politiques de l'hébergement et de l'inclusion sociale |
AE |
15,7 |
8,1 |
15,2 |
+ 7,1 |
+ 88,4 % |
- 0,5 |
- 3,3 % |
|
CP |
14,6 |
7,9 |
16,0 |
+ 8,1 |
+ 102,0 % |
+ 1,4 |
+ 9,6 % |
|
|
Total programme |
AE |
3 103,5 |
2 936,9 |
3 103,2 |
+ 166,3 |
+ 5,7 % |
- 0,4 |
- 0,0 % |
|
CP |
3 131,3 |
2 961,5 |
3 132,3 |
+ 170,8 |
+ 5,8 % |
+ 1,0 |
+ 0,0 % |
|
Note : LFI : loi de finances initiale. La budgétisation inclut les prévisions de fonds de concours (FDC) et d'attribution de produits (ADP), ce qui n'est pas le cas des crédits votés en LFI. L'exécution constatée dans le projet de loi de règlement ou de résultats de la gestion inclut les FDC et ADP constatés.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Comme les années précédentes, le programme a fait l'objet d'ouvertures de crédits importantes à hauteur de 124,5 millions d'euros supplémentaires en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, afin de pallier la sous-budgétisation du programme par la loi de finances de fin de gestion10(*).
Malgré une amélioration de la prévision, qui mène à des ouvertures de crédits deux fois moins importantes en 2025 qu'en 2024, où ces dernières s'élevaient à 250 millions d'euros, la rapporteure spéciale dénonce le maintien d'une sous-budgétisation chronique du programme 177.
Cette dernière est néfaste à la conduite de la politique publique car l'avance de trésorerie pèse sur les associations intervenant dans l'hébergement d'urgence. Un différend méthodologique sur l'évaluation des besoins de financement persiste entre la délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement (DIHAL) et la direction du Budget, comme l'indique la Cour des comptes dans son analyse de l'exécution budgétaire11(*). La rapporteure spéciale exhorte de nouveau à ce que ces visions convergent d'ici le prochain projet de loi de finances afin que la bonne information du Parlement et la sincérité budgétaire soient respectée, tout en notant que des efforts ont été entrepris : hausse de 110 millions d'euros des crédits en loi de finances pour 2026 par rapport à celle de 2025, réforme des services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO), objectifs accrus du taux d'occupation du parc. Cette budgétisation sincère seule permettra d'engager une trajectoire de pilotage efficace12(*).
Évolution des crédits en cours d'exercice
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
1. La stabilisation du nombre de places d'hébergement ouvertes depuis 2024 permet d'atteindre un plateau dans l'exécution du programme 177
Le parc d'hébergement d'urgence a été stabilisé depuis 2024 au nombre record de 203 000 places, après plusieurs années de forte hausse.
La ligne « hébergement d'urgence » a ainsi connu des crédits en hausse continue depuis 2015, avec une accélération liée à la crise sanitaire. Ces derniers sont passés de moins de 900 millions d'euros en 2019 à 1 500 millions d'euros en 2021. Une décrue en tendance s'observe depuis 2022, en lien avec la stabilisation du nombre de places. Les crédits sur cette ligne atteignent en 2025 1 379 millions d'euros, en baisse de 8,1 % par rapport à 2021.
Le budget du logement adapté, qui a également augmenté de plus de moitié entre 2019 et 2022 en lien avec la mise en oeuvre d'une politique désignée comme prioritaire pendant le quinquennat 2017-2022, continue à croître, dans le cadre du deuxième plan Logement d'abord. Le logement adapté devient ainsi la brique budgétaire qui a connu le taux de croissance le plus élevé au sein de l'action 12 entre 2017 et 2025, avec + 111,7 %. Au total, 591 millions d'euros y ont été consommés en 2025.
Évolution des crédits des principaux dispositifs du programme 177
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (à partir des rapports annuels de performances)
S'agissant des crédits destinés aux centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), l'augmentation constatée en 2022 et 2023, qui dépassait 60 millions d'euros, se réduit pour atteindre 26,6 millions d'euros en 2024, puis 24,5 millions d'euros en 2025. Elle intègre la compensation des employeurs par l'État du coût du « Ségur social » ainsi que le coût d'ouverture de places en CHRS.
Sur l'ensemble du parc, la rapporteure spéciale salue l'effort d'amélioration de la qualité de prise en charge, avec la substitution croissante de nuitées hôtelières et d'hébergement d'urgence classique par des places en centre d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS).
Ainsi, entre 2021 et 2025, le nombre de places dans le parc en CHRS s'est accru de 15,5 %, celui dans le parc hors-CHRS de 2,8 %, quand les nuitées hôtelières baissaient de 11,4 %. Il convient de continuer la politique d'accroissement du parc en CHRS, gage d'un accompagnement plus efficace vers un retour au logement.
La stabilisation du nombre de places au niveau de 203 000, depuis 2024, demeure à un niveau historiquement élevé mais la rapporteure spéciale note que le taux de réponse positive des SIAO, chargés de trouver une solution d'hébergement aux personnes vulnérables, continue à s'effriter : de 56 % en 2023, ce taux est passé à 54,3 % en 2025. Ceci s'explique par un accroissement de la demande liée aux fermetures de places dans le dispositif national d'accueil à destination des migrants et au contexte persistant de crise du logement.
Dans ce contexte, il convient de renverser la tendance et la rapporteure spéciale appuie l'ambition d'une relance du logement que porte le Gouvernement. Le projet de loi qui devrait être présenté prochainement au Sénat sera l'occasion de favoriser la construction et la rénovation de logements, notamment très sociaux, afin de permettre la réintégration dans un logement pérenne des personnes actuellement hébergées dans le parc d'urgence.
2. La politique d'accueil des réfugiés ukrainiens est proche d'une intégration dans le droit commun
La France a accueilli près de 115 000 personnes déplacées d'Ukraine depuis le déclenchement de la guerre en février 2022. Fin 2025, environ 6 500 personnes étaient hébergées au domicile de particuliers avec l'appui de l'État via l'association « hébergement citoyen » ou bénéficiaient de solutions d'intermédiation locative portées par le programme 177, pour un coût sur l'année de 20 millions d'euros.
La stratégie d'accompagnement vers le droit commun du logement pour les Ukrainiens semble porter ses fruits sur le plan budgétaire. En effet, le coût de l'accueil des réfugiés d'Ukraine est passé de 61,7 millions d'euros en 2023 à 20,0 millions d'euros en CP en 2025, soit une baisse de 67,7 %.
Évolution du nombre de
déplacés ukrainiens aidés via le programme 177
et des
crédits dédiés à leur accueil
(en nombre de personnes soutenues, à gauche, et en millions d'euros, à droite)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
La rapporteure spéciale salue cette évolution vers le droit commun, mais note une nouvelle fois que la budgétisation de cette brique n'est pas satisfaisante. Seuls 10 millions d'euros ont été ouverts en loi de finances pour 2025, l'autre moitié des crédits ayant résulté de reports depuis 2024.
La rapporteure spéciale insiste sur le fait qu'il aurait été préférable d'inscrire en loi de finances de crédits réalistes et d'annuler ceux non consommés l'année précédente. Cette méthode est le gage d'une meilleure visibilité pour les associations et d'une meilleure information du Parlement.
3. La mise en place du deuxième plan quinquennal « un logement d'abord » permet plusieurs évolutions favorables, malgré les limites persistantes de cette politique
Face à l'accroissement important du nombre de personnes sans domicile en France - passé de 143 000 en 2012 à près de 350 000 en 202513(*)-, le Gouvernement a mis en place le plan Logement d'abord en 2018. Sa première mouture, arrivée à échéance en 2022, a été remplacée en juin 2023 par un nouveau plan quinquennal.
Les quatre premières années de cette politique ont permis d'accroître de 118 % le nombre de places d'intermédiation locative et de 48 % les places en pensions de famille. Le second plan cherche à poursuivre dans cette voie, en visant l'ouverture d'ici 2027 de 30 000 places en intermédiation locative, 10 000 en pension de famille et l'agrément de 20 000 logements en résidences sociales généralistes et en foyers de jeunes travailleurs.
Pour l'année 2025, troisième année de déploiement du plan Logement d'abord 2, plusieurs évolutions favorables peuvent ainsi être relevées :
- 1 349 places ont été ouvertes en pensions de famille, ce qui permet d'atteindre 40 % de l'objectif de 10 000 nouvelles places d'ici 2027 ;
- 6 314 places en intermédiation locative ont été ouvertes, soit une atteinte de 64 % de l'objectif quinquennal ;
- la réforme des modalités d'octroi de l'aide à la gestion locative sociale (AGLS) a permis de rendre éligible à l'aide l'ensemble des résidences sociales, qui représentent désormais près de 147 970 logements.
La rapporteure spéciale salue cette avancée du plan, qui doit se poursuivre dans les années à venir afin d'atteindre les objectifs fixés d'ici 2027.
* 10 Loi n° 2024-1167 du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion pour 2024.
* 11 Cour des comptes, Analyse de l'exécution budgétaire, mission « Cohésion des territoires », avril 2026.
* 12 Inspection générale des finances, inspection générale des affaires sociales, inspection générale de l'administration, Revue de dépenses sur le budget de l'hébergement d'urgence, mai 2025.
* 13 Estimation Fondation pour le logement, Rapport sur l'état du mal-logement 2026, janvier 2026.