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N° 736 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026 |
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RAPPORT FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet
de loi, |
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Par M. Jean-François HUSSON, Sénateur |
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TOME II ANNEXE N° 8 Rapporteurs spéciaux : MM. Vincent ÉBLÉ et Didier RAMBAUD |
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(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306 Sénat : 726 (2025-2026) |
LES PRINCIPALES
OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
1. Les dépenses de la mission « Culture » se sont élevées en 2025 à 3,86 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 3,87 milliards d'euros en crédits de paiement (CP).
2. Les dépenses de la mission sont donc en baisse en AE de 253,1 millions d'euros, soit de 6,15 %, par rapport à 2024, mais demeurent quasiment stables en CP. L'exercice 2025 a été marqué par d'importantes mesures de régulation budgétaire : les annulations intervenues par décret puis en loi de finances de fin de gestion ont atteint 223,5 millions d'euros en AE et 142,6 millions d'euros en CP. Elles ont principalement concerné les programmes 175 « Patrimoines » (65,1 millions d'euros en CP) et 131 « Création » (57,5 millions d'euros en CP).
3. Le montant cumulé des 25 dépenses fiscales rattachées à titre principal à la mission s'élève à 1,1 milliard d'euros en 2025. La dépense fiscale demeure très concentrée sur quelques dispositifs : les deux principaux taux réduits de taxe sur la valeur ajoutée rattachés au programme 131 représentent à eux seuls 540 millions d'euros, dont 315 millions d'euros pour le taux réduit de 5,5 % applicable aux droits d'entrée dans les théâtres, cirques, concerts, spectacles de variété, salles de cinéma, parcs zoologiques et compétitions de jeux vidéo.
4. Le plafond d'emplois de la mission est systématiquement sous-exécuté. Le cumul des emplois ouverts mais non pourvus atteint 674 ETPT sur la période 2022-2025. Il conviendrait d'ajuster la prévision d'emplois en LFI afin d'améliorer la sincérité du plafond d'emplois voté par le Parlement.
5. Les dépenses en faveur du patrimoine restent particulièrement élevées. Le programme 175 « Patrimoines » a exécuté 1,26 milliard d'euros en AE et 1,28 milliard d'euros en CP en 2025, auxquels s'ajoutent 362 millions d'euros de dépenses fiscales rattachées à titre principal. Si les AE reculent après le niveau exceptionnel atteint en 2024, les CP continuent de progresser sous l'effet de la poursuite des grands chantiers patrimoniaux. Les restes à payer du seul programme 175 demeurent très élevés, à 1,02 milliard d'euros fin 2025, malgré une légère diminution par rapport à 2024.
6. Les dépenses liées à la part individuelle du Pass Culture ont diminué en 2025, mais restent supérieures à la prévision initiale. Elles atteignent 188 millions d'euros, contre 220 millions d'euros en 2024 et 170,5 millions d'euros inscrits en loi de finances initiale pour 2025. Cette sur-exécution s'explique par l'inertie du dispositif : la réforme entrée en vigueur en 2025 réduit les nouveaux droits ouverts, mais les jeunes inscrits avant la réforme conservent les droits acquis sous l'ancien régime. Alors que la réforme du Pass Culture de mars 2025 ne répond qu'imparfaitement aux diverses critiques, celui-ci devra continuer de faire l'objet d'une attention particulière.
I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2025 : UNE EXÉCUTION PROCHE DES PRÉVISIONS, MALGRÉ LES RÉGULATIONS BUDGÉTAIRES
La mission « Culture » du budget général recense les crédits dédiés à l'action du ministère de la culture en faveur du patrimoine, de la création artistique, de la démocratisation et de la transmission des savoirs.
Elle est composée de quatre programmes :
- le programme 131 « Création », dédié au soutien de la diversité et du renouvellement de l'offre artistique ;
- le programme 175 « Patrimoines » consacré au financement de la politique de préservation et d'enrichissement du patrimoine culturel français ;
- le programme 224 « Soutien aux politiques du ministère de la culture », appelé à financer l'action culturelle internationale et des fonctions supports du ministère ;
- le programme 361 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », créé en 2021 à partir du programme 224, qui rassemble les crédits dédiés aux politiques transversales du ministère et au soutien de la langue française et du plurilinguisme.
La mission n'agrège pas l'ensemble des crédits affectés au ministère de la Culture. La mission « Médias, livre et industries culturelles » est ainsi spécifiquement dédiée au soutien aux industries culturelles.
A. LES DÉPENSES DE LA MISSION DIMINUENT PAR RAPPORT À 2024
Les dépenses de la mission « Culture » se sont élevées en 2025 à 3,86 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 3,87 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Elles diminuent donc nettement en AE par rapport à l'exécution 2024, qui avait atteint 4,12 milliards d'euros, mais demeurent quasiment stables en CP, l'exécution 2024 s'étant élevée à 3,86 milliards d'euros.
Cette stabilité en CP s'observe malgré une gestion en 2025 marquée par des annulations de crédits significatives. Les crédits ouverts en LFI pour 2025 s'élevaient à 4,03 milliards d'euros en AE et à 3,92 milliards d'euros en CP, soit une baisse de 3,8 % en AE et une hausse de 0,3 % en CP par rapport à la LFI pour 2024. En cours de gestion, les annulations opérées par le décret du 25 avril 2025 et par la loi de finances de fin de gestion ont atteint 223,5 millions d'euros en AE et 142,6 millions d'euros en CP.
Les crédits ont ainsi été sous-consommés par rapport à la prévision en LFI, à hauteur de 4,1 % en AE et de 1,3 % en CP. Cette sous-exécution doit toutefois être relativisée : rapportée aux crédits disponibles après mouvements de gestion, la consommation atteint 97 % en AE et 98 % en CP.
Exécution des crédits de la mission « Culture » par programme en 2025
(en millions d'euros et en %)
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Programme |
Crédits exécutés 2024 |
LFI 2025 |
Crédits exécutés 2025 |
Évolution exécution 2024/2025 |
Écart exécution 2025 / prévision LFI 2025 |
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P. 131 Création |
AE |
948,17 |
1 072,64 |
979,07 |
+ 3,26 % |
- 8,72 % |
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CP |
973,94 |
1 043,77 |
983,47 |
+ 0,98 % |
- 5,78 % |
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P. 175 Patrimoines |
AE |
1 527,94 |
1 279,53 |
1 260,29 |
- 17,52 % |
- 1,50 % |
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CP |
1 250,58 |
1 251,20 |
1 276,46 |
+ 2,07 % |
+ 2,02 % |
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P. 224 Soutien aux politiques du ministère de la culture |
AE |
834,21 |
865,79 |
852,60 |
+ 2,20 % |
- 1,52 % |
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CP |
833,22 |
863,15 |
851,66 |
+ 2,21 % |
- 1,33 % |
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P. 361 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture |
AE |
806,99 |
810,78 |
772,25 |
- 4,31 % |
- 4,75 % |
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CP |
806,99 |
759,91 |
755,96 |
- 6,32 % |
- 0,52 % |
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Total |
AE |
4 117,32 |
4 028,74 |
3 864,21 |
- 6,15 % |
- 4,08 % |
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CP |
3 864,73 |
3 918,03 |
3 867,55 |
+ 0,07 % |
- 1,29 % |
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Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Les prévisions en LFI pour l'année 2025 traduisaient un net ralentissement des engagements de la mission. La baisse des AE s'explique principalement par le recul des crédits du programme 175 « Patrimoines », qui avaient atteint un niveau exceptionnel en 2024 du fait du lancement de nouveaux grands chantiers patrimoniaux1(*).
Les dépenses de la mission demeurent dans l'ensemble à un niveau historiquement élevé. Avec 3,87 milliards d'euros de CP exécutés, l'exercice 2025 est très supérieur au niveau antérieur à la crise sanitaire2(*). Ces dépenses s'expliquent là aussi par la montée en puissance des grands chantiers patrimoniaux.
Évolution des crédits de la mission depuis 2022
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Le poids du programme 175 « Patrimoines » est toujours croissant : il atteint 30 % de la mission en 2022, 31,4 % en 2023, 32,4 % en 2024 et à présent 33 % en 2025.
Répartition par programme des crédits de la mission en 2025
(en %)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Les dépenses de personnel de la mission sont rassemblées au sein du programme 224 « Soutien aux politiques du ministère de la culture ». Le montant exécuté en 2025 s'élève à 746,8 millions d'euros en AE=CP, contre 733,8 millions d'euros en 2024, soit une progression de 13 millions d'euros et de 1,8 % par rapport à l'exercice précédent.
Le nombre d'équivalents temps plein travaillés (ETPT) s'établit à 9 002 ETPT en 2025, soit un niveau quasiment stable par rapport à 2024 (+ 5 ETPT). Cette légère progression ne remet pas en cause la sous-exécution récurrente du plafond d'emplois : le plafond autorisé en LFI pour 2025 s'élevait à 9 157 ETPT, soit un écart de 155 ETPT avec l'exécution.
Par ailleurs, le plafond d'emplois de la mission est systématiquement sous-exécuté. Le cumul des emplois ouverts mais non pourvus atteint 674 ETPT sur la période 2022-2025. Il conviendrait d'ajuster la prévision d'emplois en LFI afin d'améliorer la sincérité du plafond d'emplois voté par le Parlement.
Évolution du plafond d'emplois de la mission
(en ETPT)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
S'agissant des rémunérations, l'exécution 2025 n'a pas permis de mettre pleinement en oeuvre le plan de revalorisation attendu. Les mesures catégorielles consommées sur le titre 2 se sont élevées à 5,3 millions d'euros, auxquelles se sont ajoutés 3,9 millions d'euros transférés aux établissements du ministère pour les agents rémunérés directement sur leur budget. Au total, 9,2 millions d'euros ont été consommés sur une enveloppe de 15 millions d'euros hors CAS « Pensions », soit une sous-exécution de 5,8 millions d'euros, expliquée par le report de la réforme du cadre de gestion des contractuels hors enseignants.
Les revalorisations mises en oeuvre en 2025 ont donc principalement concerné les personnels pédagogiques contractuels des écoles nationales supérieures d'art et de design, des écoles nationales supérieures d'architecture et des conservatoires nationaux supérieurs de musique et de danse, ainsi que la poursuite du rattrapage indemnitaire des enseignants-chercheurs des écoles d'architecture et des attachés d'administration.
En revanche, le schéma plus large de revalorisation des contractuels demeure repoussé : aucun financement supplémentaire n'est prévu en 2026, ce qui conduit à différer une nouvelle fois la réforme et à maintenir les écarts de rémunération entre le ministère de la Culture et les autres administrations.
* 1 Il s'agit notamment de la rénovation du Centre Pompidou ainsi que de l'extension du site des Archives nationales à Pierrefitte-sur-Seine.
* 2 En exécution, la mission « Culture » représentait alors 2,947 milliards d'euros en CP et 3,121 milliards d'euros en AE, soit 920 millions d'euros de moins en CP et 744 millions d'euros de moins en AE.