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N° 736 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026 |
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RAPPORT FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet
de loi, |
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Par M. Jean-François HUSSON, Sénateur |
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TOME II ANNEXE N° 9 Rapporteur spécial : M. Dominique de LEGGE |
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(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306 Sénat : 726 (2025-2026) |
LES PRINCIPALES
OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. La mission « Défense » s'inscrit dans un cadre pluriannuel défini par les lois de programmation militaire. L'exercice 2025 constitue la deuxième année d'application de la loi de programmation militaire pour les années 2024 à 20301(*), entrée en vigueur le 1er août 2023 dans un contexte stratégique profondément bouleversé, en particulier par l'invasion de l'Ukraine par la Russie. Cette programmation fait aujourd'hui l'objet d'un projet de loi d'actualisation2(*), en cours d'examen par le Parlement.
2. La loi de finances initiale pour 2025 s'est inscrite dans la trajectoire prévue par la LPM. Les crédits de paiement (CP) prévus hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » s'élevaient à 50,5 milliards d'euros, soit une hausse de 3,3 milliards d'euros par rapport à 2024, conformément à la marche annuelle prévue par la LPM. En incluant le CAS « Pensions », les crédits initiaux de la mission atteignaient près de 60 milliards d'euros en CP.
3. Les crédits consommés en 2025 se sont finalement élevés à 80,6 milliards d'euros en AE et à 62,1 milliards d'euros en CP, contribution au CAS « Pensions » comprise, soit une progression des CP consommés de 6,3 % par rapport à 2024.
4. En 2025, comme lors de l'exercice précédent, les surcoûts opérationnels ont fortement pesé sur l'exécution, faisant porter un coût non-financé de 1,23 milliard d'euros à la mission « Défense ». Or, une partie significative de ces surcoûts était prévisible dès l'établissement du projet de loi de finances pour 2025.
5. La mission « Défense » est aujourd'hui dans une situation s'approchant de l'insoutenabilité et, sur certains points, de la cavalerie budgétaire, en dépit des hausses de crédits annuelles. Le report de charges demeure à un niveau très élevé. Il s'établit à 8,08 milliards d'euros fin 2025, un niveau en hausse constante. Par ailleurs, les restes à payer connaissent une hausse plus préoccupante encore. Ils atteignent 117,4 milliards d'euros fin 2025, soit une augmentation de 18,3 milliards d'euros en un an. Tant le report de charges que les restes à payer devraient continuer à croître dans les prochaines années.
6. L'exercice 2025 confirme la poursuite de la montée en puissance capacitaire. Les commandes ont concerné de nombreux équipements, notamment le porte-avions de nouvelle génération, des véhicules blindés légers, des poids lourds, des radars, des fusils d'assaut, ainsi que divers avions, munitions et missiles. Les livraisons ont notamment porté sur un satellite, un bâtiment ravitailleur de forces, des véhicules terrestres, de chars Leclerc rénovés, 11 Rafale, ou encore des fusils d'assaut.
7. L'année 2025 confirme la reprise de la hausse des effectifs, mais sans permettre de rattraper le retard accumulé. Le schéma d'emplois exécuté s'établit à + 651 ETP, légèrement au-dessus de la cible de + 630 ETP prévue sur le périmètre de la mission par le projet de loi de finances, mais le ministère termine l'année avec 266 701 ETPT, contre un sous-jacent en LPM de 270 100 ETPT.
8. L'effort national de défense, s'établit à 2,1 % du PIB en 2025. Dans un contexte stratégique qui s'est fortement dégradé ces dernières années, de nombreux pays ont augmenté leurs dépenses militaires de façon plus nette que la France.
I. L'EXERCICE BUDGÉTAIRE 2025, DEUXIÈME ANNÉE DE LA LPM 2024- 2030, EST MARQUÉ PAR UNE EXÉCUTION TOUJOURS EXTRÊMEMENT CONTRAINTE
A. UNE LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2025 CONFORME À LA TRAJECTOIRE PRÉVUE EN PROGRAMMATION
La mission « Défense » porte le budget du ministère des armées pour assurer la politique de défense de la France. Elle se compose de quatre programmes :
- le programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » rassemble les crédits destinés à éclairer l'environnement stratégique présent et futur ainsi que sur la stratégie internationale du ministère, par le renseignement, la recherche stratégique et industrielle, et la diplomatie de défense ;
- le programme 178 « Préparation et emploi des forces », placé sous la responsabilité du chef d'état-major des armées, vise à satisfaire aux exigences définies par les contrats opérationnels des armées ;
- le programme 212 « Soutien de la politique de défense », rassemble les crédits destinés aux fonctions support du ministère, hors achat d'armement. Il comprend en particulier l'intégralité des crédits de titre 2 (T2) dédiés aux dépenses de personnel ;
- le programme 146 « Équipement des forces », co-piloté par le chef d'état-major des armées et par le délégué général pour l'armement (DGA), vise à mettre à disposition des armées les armements et matériels nécessaires à la réalisation de leurs missions et concourt au développement et au maintien de la base industrielle et technologique de défense (BITD) française.
La mission « Défense » voit son budget inscrit depuis de nombreuses années dans un cadre pluriannuel, défini par des lois successives de programmation militaire (LPM). L'exercice 2025 constitue la deuxième année d'application de la LPM 2024-20303(*). Cette programmation prévoit, à ce jour4(*), une enveloppe budgétaire de 400 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) sur la période, hors contribution au CAS « Pensions », auxquels s'ajoutent des ressources complémentaires, dont seuls 5,9 milliards d'euros constituent en réalité de véritables recettes extrabudgétaires5(*).
Trajectoire budgétaire en crédits de paiement prévue par la LPM 2024-2030
(en milliards d'euros courants et en pourcentage)
Source : commission des finances du Sénat, d'après la LPM 2024-2030.
La loi de finances initiale pour 2025 est conforme à cette trajectoire. Hors CAS « Pensions », les CP de la mission atteignent 50,5 milliards d'euros, soit une progression de 3,3 milliards d'euros par rapport à 2024. Cette progression correspond à la marche annuelle prévue par la programmation militaire. En incluant la contribution au CAS « Pensions », les CP initiaux de la mission atteignaient 59,95 milliards d'euros et les AE 93,52 milliards d'euros.
Évolution et consommation des crédits de la mission « Défense » en 2025
(en millions d'euros et en pourcentage)
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Exécution 2024 |
LFI 2025 |
Exécution |
Évolution exécution 2024-2025 |
Évolution de l'exécution 2025 par rapport à la LFI |
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144 - Environnement et prospective de la politique de défense |
AE |
2 883,3 |
2 172,5 |
2 055,2 |
- 28,7 % |
- 5,4 % |
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CP |
2 007,0 |
2 075,6 |
2 074,2 |
+ 3,3 % |
- 0,1 % |
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178 - Préparation et emploi des forces |
AE |
16 212,5 |
15 265,8 |
16 025,4 |
- 1,2 % |
+ 5,0 % |
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CP |
15 048,8 |
14 317,9 |
15 572,4 |
+ 3,5 % |
+ 8,8 % |
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212 - Soutien de la politique de la défense |
AE |
24 505,9 |
24 710,6 |
24 854,9 |
+ 1,4 % |
+ 0,6 % |
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CP |
24 659,2 |
24 863,3 |
25 194,0 |
+ 2,2 % |
+ 1,3 % |
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146 - Équipement des forces |
AE |
16 609,2 |
51 373,6 |
37 649,0 |
+ 126,7 % |
- 26,7 % |
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CP |
16 713,2 |
18 689,5 |
19 283,1 |
+ 15,4 % |
+ 3,2 % |
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Total mission |
AE |
60 210,9 |
93 522,5 |
80 584,6 |
+ 33,8 % |
- 13,8 % |
|
CP |
58 428,2 |
59 946,3 |
62 123,7 |
+ 6,3 % |
+ 3,6 % |
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Au total, en exécution 2025, les crédits consommés se sont finalement élevés à 80,6 milliards d'euros en AE et à 62,1 milliards d'euros en CP.
Les CP consommés de la mission poursuivent ainsi leur hausse tendancielle, augmentant de 6,3 % (soit + 3,7 milliards d'euros) par rapport à 2024. Les AE consommées sont, quant à elles, en très forte hausse par rapport à 2024, de plus d'un tiers (+ 33,8 %), soit plus de 20 milliards d'euros. L'exercice a en effet été marqué par l'ouverture d'un volume inédit d'AE, pour l'ensemble de la mission et en particulier pour le programme 146. Ces AE ont permis de poursuivre ou de lancer des commandes particulièrement structurantes, notamment dans le domaine naval (le futur porte-avions notamment) et, plus largement, dans les grands programmes capacitaires.
L'entrée en gestion sous le régime des services votés a, quant à elle, eu des conséquences globalement réduites sur l'exécution d'ensemble en 2025, même si elles ont pesé sur la gestion infra-annuelle, notamment en matière de contractualisation, de trésorerie et de rythme d'engagement des crédits.
* 1 Loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense.
* 2 Projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense, déposé à l'Assemblée nationale le 8 avril 2026.
* 3 Loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense.
* 4 La LPM 2024-2030 fait aujourd'hui l'objet d'un projet de loi, en cours d'examen au Parlement, procédant à son actualisation : projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense, déposé à l'Assemblée nationale le 8 avril 2026.
* 5 Voir l'avis du rapporteur spécial, en qualité de rapporteur pour avis, rapport n° 654 (2025-2026), déposé le 26 mai 2026 sur le projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense.