II. APPROCHE CONTEXTUELLE DE L'ACCORD SIGNÉ AVEC LE GOUVERNEMENT D'ANTIGUA-ET-BARBUDA
A. LE CONTEXTE DE L'ACCORD
Le projet de loi soumis au Sénat autorise l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement d'Antigua-et-Barbuda relatif aux services aériens, signé à Saint John's le 28 mars 2022. Cet accord n'appelle pas seulement une lecture technique : il concerne un État voisin des Antilles françaises, situé dans un espace régional où la connectivité aérienne reste un enjeu concret de développement, de coopération et d'intégration.
1. Un territoire de faible superficie au coeur de l'arc antillais
Antigua-et-Barbuda est un État archipélagique de la Caraïbe orientale, composé principalement de deux îles, Antigua et Barbuda, auxquelles s'ajoute Redonda. Le pays appartient à l'ensemble des Petites Antilles et se situe dans les îles Sous-le-Vent, au nord de la Guadeloupe. Cette proximité géographique est essentielle : Antigua-et-Barbuda n'est pas, pour la France, un partenaire lointain, mais un voisin immédiat de ses territoires ultramarins.
Le pays est peuplé d'environ 94 000 habitants sur une surface réduite d'environ 442 km2.
Comme beaucoup de petits États insulaires en développement, Antigua-et-Barbuda dispose d'un territoire terrestre limité, mais d'un environnement maritime important, au croisement de routes touristiques, aériennes et commerciales de la Caraïbe orientale. Cette situation explique l'importance stratégique du transport aérien et maritime dans son modèle de développement.
La capitale, Saint John's, située sur Antigua, concentre l'essentiel des fonctions politiques, économiques et administratives. L'île d'Antigua accueille également l'aéroport international V. C. Bird, principal point d'entrée du pays.
Barbuda, beaucoup moins peuplée, conserve une identité distincte, marquée par une histoire propre, une faible densité humaine et des enjeux fonciers et environnementaux spécifiques, notamment depuis les destructions provoquées par l'ouragan Irma en 2017.
Pour les Antilles françaises, cette proximité soulève une question récurrente : comment mieux relier les territoires français à leur environnement caribéen immédiat ? La Guadeloupe est géographiquement plus proche de nombreux États de la Caraïbe orientale que de la Martinique ou de la Guyane. Les liaisons aériennes, les flux économiques et les habitudes administratives restent encore largement orientés vers l'Hexagone. L'accord aérien avec Antigua-et-Barbuda doit donc être compris comme un instrument modeste, mais utile, d'insertion régionale.
2. De l'indépendance à nos jours : une monarchie parlementaire du Commonwealth affirmant progressivement son autonomie
Antigua-et-Barbuda a obtenu son indépendance du Royaume-Uni le 1er novembre 1981. Le pays est devenu un État souverain au sein du Commonwealth, conservant une monarchie parlementaire sur le modèle des autres royaumes du Commonwealth. Cette trajectoire institutionnelle explique les liens persistants avec le Royaume-Uni, tant sur le plan symbolique que juridique et culturel.
Le chef de l'État est le roi Charles III, représenté localement par le gouverneur général Sir Rodney Williams, en fonction depuis le 14 août 2014. Le pouvoir exécutif est exercé par le Premier ministre, Gaston Browne, chef de l'Antigua and Barbuda Labour Party.
Depuis l'indépendance, la vie politique a été largement dominée par le Parti travailliste d'Antigua-et-Barbuda. Cette formation, historiquement liée à la figure de Vere Bird, premier Premier ministre du pays indépendant, a longtemps structuré la vie politique locale. L'opposition est principalement incarnée par le United Progressive Party, tandis que le Barbuda People's Movement représente les intérêts spécifiques de Barbuda.
Les élections générales anticipées du 30 avril 2026 ont encore renforcé la position du Premier ministre Gaston Browne. Son parti a remporté 15 des 17 sièges de la Chambre des représentants, l'opposition UPP ne conservant qu'un seul siège et le Barbuda People's Movement conservant également un siège. Cette victoire lui a permis d'obtenir un quatrième mandat consécutif, dans une campagne dominée par le coût de la vie, les infrastructures et les tensions liées aux restrictions américaines de visas.
Les relations avec le Royaume-Uni connaissent toutefois une évolution. Antigua-et-Barbuda demeure un royaume du Commonwealth, mais les autorités nationales affirment progressivement une identité politique plus autonome. En mai 2026, le nouveau cabinet a prêté serment selon une formule ne comportant plus de serment d'allégeance au monarque britannique, à la suite d'une réforme constitutionnelle approuvée en décembre 2025. Ce changement reste symbolique, mais il traduit une volonté d'affirmer la primauté de l'État antiguayen, de sa Constitution et de ses lois.
Ces évolutions n'effacent pas les liens anciens avec le Royaume-Uni. Ceux-ci demeurent visibles dans la langue officielle, les institutions parlementaires, le droit, les flux touristiques et les liaisons aériennes. Les compagnies britanniques British Airways et Virgin Atlantic continuent ainsi de jouer un rôle important dans la desserte européenne d'Antigua-et-Barbuda. Cette relation privilégiée avec le monde anglophone distingue Antigua-et-Barbuda des Antilles françaises, mais elle peut aussi constituer un pont utile entre l'espace caribéen anglophone et les territoires français.
3. Les atouts du pays : une économie de services portée par le tourisme
Antigua-et-Barbuda dispose d'atouts évidents : une localisation favorable, une stabilité politique, une forte attractivité touristique, un patrimoine naturel et maritime reconnu, ainsi qu'une bonne insertion dans les réseaux régionaux caribéens.
Après avoir longtemps dépendu des productions agricoles, le pays a fondé sa croissance sur les services, en particulier le tourisme. L'étude d'impact indique que le tourisme représente environ 60 % du PIB et 40 % des investissements du pays, et que le PIB nominal s'élevait à 2,03 milliards de dollars en 2023, soit environ 21 560 dollars par habitant. Les données de la Banque mondiale font état, pour 2024, d'un PIB courant d'environ 2,21 milliards de dollars et d'un PIB par habitant d'environ 23 542 dollars.
Cette spécialisation touristique repose sur plusieurs éléments : les plages, la plaisance, la croisière, l'hôtellerie haut de gamme, les événements nautiques et l'image internationale d'Antigua comme destination de loisirs.
Le pays est parfois présenté autour du slogan des « 365 plages », une plage pour chaque jour de l'année. Au-delà de la formule touristique, cette image traduit une réalité économique : le littoral, les ports, les marinas et les infrastructures d'accueil constituent les principaux actifs du pays.
Le tourisme a retrouvé une dynamique significative après la pandémie. L'autorité touristique d'Antigua-et-Barbuda a annoncé des arrivées record en 2024, avec plus de 330 000 visiteurs de séjour et plus de 823 000 croisiéristes. Elle attribue cette performance au renforcement des liaisons aériennes, à l'amélioration de l'offre hôtelière et à la volonté de positionner le pays comme un hub régional.
Le FMI observe également que l'économie antiguayenne continue de croître, même si elle reste exposée aux risques extérieurs. Il souligne que l'économie poursuit son expansion, que l'inflation a reflué et que la dette publique, après avoir atteint environ 101 % du PIB en 2020, a été ramenée à environ 68 % du PIB en 2025. Il relève toutefois l'existence d'arriérés significatifs et de besoins de financement élevés.
Outre le tourisme, Antigua-et-Barbuda tire parti de son économie de services : services financiers, enregistrement d'entreprises, citoyenneté par investissement, nautisme, immobilier touristique, commerce régional et activités liées aux conférences internationales.
L'accueil, en mai 2024, de la quatrième Conférence internationale des Nations unies sur les petits États insulaires en développement a renforcé la visibilité internationale du pays. Cette conférence, organisée du 27 au 30 mai 2024 à Antigua-et-Barbuda, avait pour thème la « prospérité résiliente » des petits États insulaires.
Ces atouts ne doivent toutefois pas masquer la dépendance structurelle du pays à quelques secteurs. Le tourisme, qui fait la force économique d'Antigua-et-Barbuda, est également sa principale vulnérabilité.
4. Le secteur aérien, essentiel pour l'économie du pays
Le secteur aérien est central pour Antigua-et-Barbuda. Pour un État insulaire, la connectivité aérienne conditionne directement le tourisme, les investissements, les mobilités professionnelles, les déplacements familiaux et l'accès à certains services spécialisés.
L'aéroport international V. C. Bird, situé à Antigua, est le principal point d'entrée du pays. Selon les données publiées par l'aéroport, il est desservi par plus de 17 compagnies aériennes, internationales et régionales, et fonctionne 24 heures sur 24.
L'étude d'impact du projet de loi met en évidence une situation paradoxale : malgré la proximité géographique entre Antigua-et-Barbuda et les Antilles françaises, il n'existe plus de vols réguliers directs entre la France et Antigua-et-Barbuda depuis 2019. La compagnie LIAT avait exploité entre 2013 et 2019 une liaison Bridgetown - Pointe-à-Pitre - Saint John's, à raison de trois rotations hebdomadaires, avant son interruption peu avant la liquidation judiciaire de la compagnie en 2020. La dernière année d'exploitation avait permis de transporter 5 700 passagers, avec une progression régulière depuis 2013.
En 2024, les services aériens réguliers directs entre l'Europe et Antigua-et-Barbuda étaient principalement opérés depuis Londres, par British Airways et Virgin Atlantic. L'étude d'impact relève que l'Europe hors territoires ultramarins ne représentait que le troisième marché d'Antigua-et-Barbuda en termes d'offre de sièges, derrière les Caraïbes et l'Amérique du Nord.
Cette situation illustre l'enjeu régional du texte : l'accord ne vise pas seulement une hypothétique liaison directe entre Paris et Saint John's. Il peut aussi permettre de faciliter des routes régionales impliquant les Antilles françaises, notamment la Guadeloupe, la Martinique et Saint-Barthélemy. L'étude d'impact mentionne d'ailleurs l'intérêt exprimé par Air Antilles et St Barth Commuter pour la libéralisation de certains services régionaux entre les Antilles-Guyane françaises et Antigua-et-Barbuda.
L'aérien constitue donc à la fois un secteur économique, un outil de désenclavement et un support de coopération régionale. Dans un espace caribéen fragmenté, où les distances sont faibles mais les connexions souvent complexes, la création d'un cadre juridique stable peut avoir des effets pratiques significatifs.
5. Les ombres au tableau : héritages, fragilités et défis
a) Une économie vulnérable, dépendante du tourisme et exposée aux chocs extérieurs.
Le premier facteur de fragilité d'Antigua-et-Barbuda tient à la structure même de son économie. Le tourisme constitue son principal moteur, mais cette dépendance rend le pays sensible aux crises sanitaires, aux variations du coût du transport aérien, aux ralentissements économiques dans les pays émetteurs de visiteurs, aux catastrophes naturelles et aux tensions géopolitiques.
La pandémie de Covid-19 a rappelé brutalement cette vulnérabilité. Comme d'autres petits États insulaires dépendants des visiteurs internationaux, Antigua-et-Barbuda a subi un choc économique majeur lorsque les flux touristiques se sont interrompus. La reprise a été réelle, mais elle ne supprime pas le caractère structurel de cette exposition.
Le FMI souligne que, malgré la reprise, les risques demeurent orientés à la baisse, en raison de l'incertitude mondiale, de la volatilité des prix des matières premières et du niveau élevé des besoins de financement. L'amélioration de la dette publique est positive, mais les arriérés envers certains créanciers et fournisseurs domestiques restent un point d'attention.
Cette fragilité économique est d'autant plus importante que le pays doit investir massivement dans ses infrastructures : aéroports, ports, routes, équipements touristiques, énergie, eau, santé, éducation et résilience climatique. La stratégie de croissance par l'investissement, revendiquée par le gouvernement de Gaston Browne, suppose donc un équilibre délicat entre attractivité, endettement et soutenabilité.
b) Fiscalité, transparence financière et réputation internationale
Le deuxième point de vigilance concerne la réputation financière d'Antigua-et-Barbuda. Le pays a développé des activités de services financiers et d'accueil d'entreprises offshore, qui ont contribué à son attractivité mais ont également suscité l'attention des organisations internationales.
L'étude d'impact rappelle que l'accueil des entreprises offshore avait conduit le Conseil de l'Union européenne à réinscrire Antigua-et-Barbuda, en octobre 2023, sur la liste des juridictions non coopératives, après l'en avoir initialement sortie en février 2020.
Depuis lors, la situation a évolué. Le 8 octobre 2024, le Conseil de l'Union européenne a retiré Antigua-et-Barbuda de la liste des juridictions fiscales non coopératives. Ce retrait est intervenu après des changements apportés aux règles applicables dans le pays et après que le Forum mondial de l'OCDE sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales lui a accordé une revue supplémentaire. Dans l'attente de cette revue, Antigua-et-Barbuda a été inscrite dans l'annexe II, qui recense les juridictions faisant l'objet d'un suivi.
La situation actuelle n'est donc plus celle d'une inscription sur la liste noire européenne, mais elle reste une situation de vigilance. Les progrès accomplis doivent être consolidés. Pour la France et l'Union européenne, l'enjeu est de soutenir l'intégration régionale et la coopération avec Antigua-et-Barbuda sans relâcher l'exigence de transparence fiscale, de lutte contre le blanchiment et de respect des standards internationaux.
Cette vigilance concerne aussi le programme de citoyenneté par investissement, qui permet à des ressortissants étrangers d'obtenir la citoyenneté antiguayenne en contrepartie d'un investissement. Ce programme représente une source de recettes pour l'État, mais il fait régulièrement l'objet d'interrogations de la part de partenaires internationaux, notamment les États-Unis, qui craignent des risques de contournement ou d'exploitation criminelle. Reuters a indiqué que les restrictions américaines de visas visant les ressortissants antiguayens, en 2026, étaient liées à des inquiétudes relatives à ce programme, le gouvernement Browne affirmant avoir engagé des réformes pour le rendre plus robuste et transparent.
c) État de droit, gouvernance et équilibre démocratique
Le pays demeure une démocratie parlementaire stable dans le cadre du Commonwealth. Les élections sont régulières et les institutions fonctionnent. L'observation internationale des élections de 2026 n'a pas mis en évidence de crise institutionnelle majeure. Toutefois, la très large victoire du parti au pouvoir, qui détient désormais 15 sièges sur 17, réduit mécaniquement la capacité de contrôle parlementaire de l'opposition.
Ce déséquilibre institutionnel n'est pas propre à Antigua-et-Barbuda : il est fréquent dans les petits États insulaires dotés de systèmes majoritaires, où quelques circonscriptions peuvent produire de fortes majorités parlementaires. Il appelle néanmoins une attention à la qualité du débat démocratique, au rôle des contre-pouvoirs, à l'indépendance de la justice, à la liberté de la presse et à la transparence des décisions publiques.
La question foncière à Barbuda constitue également un sujet sensible. L'île possède une histoire distincte, avec une tradition de gestion collective des terres, mise sous tension par les projets de développement touristique et immobilier. Les destructions causées par l'ouragan Irma ont renforcé ces tensions, certains projets de reconstruction ou de développement étant perçus localement comme une remise en cause des équilibres historiques.
d) Vulnérabilité climatique et insularité
La vulnérabilité climatique constitue l'un des défis majeurs d'Antigua-et-Barbuda. Comme les autres petits États insulaires, le pays est exposé à l'élévation du niveau de la mer, aux cyclones, aux épisodes de sécheresse, à la pression sur les ressources en eau et aux dommages sur les infrastructures côtières.
L'ouragan Irma, en septembre 2017, a marqué durablement le pays. La Banque mondiale a estimé que les dommages représentaient environ 15 % du PIB d'Antigua-et-Barbuda et que plus de 90 % des infrastructures de Barbuda avaient été endommagées. Ces chiffres illustrent l'ampleur des risques pesant sur un territoire insulaire de petite taille : un seul événement climatique extrême peut bouleverser l'ensemble de l'économie nationale.
La conférence SIDS4 accueillie à Antigua-et-Barbuda en mai 2024 a mis en lumière cette réalité. Les Nations unies y rappelaient que les petits États insulaires sont placés au croisement de plusieurs crises : changement climatique, conséquences économiques et sociales de la pandémie, crise de la dette et exposition accrue aux catastrophes.
Dans ce contexte, le développement des liaisons aériennes doit être pensé en cohérence avec les impératifs de résilience. L'aérien est indispensable à la continuité territoriale et au développement touristique, mais il dépend lui-même d'infrastructures vulnérables. Les aéroports, routes d'accès, réseaux électriques, systèmes d'eau et équipements de secours doivent être capables de résister à des événements climatiques plus fréquents et plus intenses.
6. Politique étrangère - une diplomatie de diversification dans une Caraïbe sous tension
a) L'ancrage régional et les relations avec les Antilles
Antigua-et-Barbuda appartient pleinement au système régional caribéen. Le pays est membre de l'Organisation des États de la Caraïbe orientale, de la CARICOM25(*), de l'Association des États de la Caraïbe, de l'Organisation des États américains, de la CELAC26(*) et du Commonwealth. Il a également adhéré au marché unique caribéen en 2006 et accueilli la conférence SIDS4 en mai 2024.
Cet ancrage régional est important pour la France. Les collectivités françaises de Guadeloupe et de Martinique se sont progressivement rapprochées de l'OECO27(*) : la Martinique en est membre associé depuis 2015, la Guadeloupe depuis 2019, et Saint-Martin dispose d'un statut d'observateur.
Les collectivités territoriales de Guadeloupe et de Martinique ont signé avec Antigua-et-Barbuda, en 2011 et 2012, des déclarations d'intention visant à développer des coopérations dans les domaines du tourisme, de la santé, de la culture, de l'éducation et de l'agriculture.
Ces éléments montrent que les relations entre la France et Antigua-et-Barbuda ne passent pas seulement par Paris et Saint John's. Elles passent aussi, et peut-être surtout, par les Antilles françaises. C'est précisément la raison pour laquelle la connectivité aérienne régionale constitue un enjeu politique : sans liaisons praticables, les coopérations institutionnelles restent difficiles à traduire en projets concrets.
b) Les relations avec Cuba
Comme plusieurs États caribéens, Antigua-et-Barbuda entretient des relations de coopération avec Cuba, notamment dans le domaine médical. Les brigades médicales cubaines jouent depuis longtemps un rôle dans plusieurs petits États de la Caraïbe, où elles pallient les insuffisances des systèmes de santé locaux et le manque de professionnels spécialisés.
Le Premier ministre Gaston Browne avait défendu en mars 2025 le recours aux brigades médicales cubaines, les qualifiant de « coeur du service de santé du pays », avant que les pressions américaines ne conduisent le gouvernement à suspendre ce recours en décembre 2025.
Ce sujet illustre la position délicate des petits États caribéens. D'un côté, Cuba constitue un partenaire régional ancien, particulièrement présent dans la santé, l'éducation et la formation. De l'autre, les États-Unis considèrent ces missions médicales comme un instrument de financement et d'influence du régime cubain. En février 2025, Washington a étendu ses restrictions de visas aux personnes impliquées dans les programmes cubains d'exportation de main-d'oeuvre, notamment les missions médicales internationales.
Pour Antigua-et-Barbuda, la relation avec Cuba relève donc à la fois d'une logique de solidarité caribéenne, d'un besoin sanitaire et d'un risque diplomatique vis-à-vis de Washington.
c) Les relations avec la Chine
Antigua-et-Barbuda entretient également des relations étroites avec la Chine. Les relations diplomatiques entre les deux pays remontent à 1983. Le Premier ministre a récemment salué la qualité d'une relation bilatérale fondée, selon lui, sur le respect et l'absence de sanctions ou de restrictions de visas.
Cette relation s'inscrit dans un mouvement plus large d'investissement chinois dans la Caraïbe. La Chine finance ou soutient des projets d'infrastructures, de bâtiments publics, de ports, de routes ou d'équipements collectifs dans plusieurs petits États insulaires. Pour ces pays, elle constitue un partenaire, capable d'apporter des financements rapidement mobilisables.
Pour les partenaires occidentaux, cette présence chinoise suscite toutefois des interrogations stratégiques. La Caraïbe est proche des États-Unis, située sur des routes maritimes importantes et composée d'États dont les votes dans les organisations internationales peuvent avoir un poids diplomatique. Dans ce contexte, les petits États caribéens cherchent souvent à maximiser leurs marges de manoeuvre en diversifiant leurs partenariats.
Antigua-et-Barbuda suit cette logique. Le pays ne souhaite pas dépendre d'un seul partenaire. Il entretient des relations avec le Royaume-Uni, les États-Unis, Cuba, la Chine, le Japon, le Qatar, le Koweït, l'Union européenne et les organisations caribéennes. Pour la France, cette diversification représente une opportunité : elle permet de proposer une relation fondée sur la proximité régionale, la coopération avec les Antilles françaises, la stabilité juridique et les cadres européens.
d) Les relations avec les États-Unis
Les États-Unis demeurent un partenaire majeur d'Antigua-et-Barbuda, pour des raisons géographiques, économiques, sécuritaires et humaines. La proximité avec Porto Rico, les îles Vierges américaines et les grands marchés nord-américains donne à Washington un poids considérable dans la région. Les visiteurs américains représentent une part importante des flux touristiques, et de nombreux ressortissants antiguayens se rendent régulièrement aux États-Unis pour des motifs familiaux, professionnels ou médicaux.
L'archipel a abrité une base militaire américaine jusqu'en 1995. Les relations avec Washington se sont tendues dans le contexte des restrictions migratoires américaines visant les ressortissants antiguayens et des préoccupations américaines relatives aux liens de plusieurs États caribéens avec Cuba et la Chine.
La campagne électorale de 2026 a confirmé l'importance de ce sujet. Reuters a indiqué que la suspension par Washington du traitement de certains visas pour les ressortissants antiguayens avait dominé le débat politique avant les élections anticipées, les États-Unis invoquant des préoccupations relatives au programme de citoyenneté par investissement.
La position d'Antigua-et-Barbuda consiste donc à préserver la relation américaine tout en refusant une dépendance exclusive. C'est dans ce cadre que s'inscrit la recherche de partenaires alternatifs, notamment la Chine, Cuba ou certains États du Golfe. Pour la France, il s'agit d'un espace diplomatique à investir avec mesure : Antigua-et-Barbuda n'est pas un partenaire stratégique majeur, mais un État voisin de nos territoires ultramarins, dont les choix diplomatiques influencent l'équilibre régional.
* 25 Communauté des États latino-américains et des Caraïbes
* 26 Communauté des États latino-américains et des Caraïbes
* 27 Organisation des États de la Caraïbe Orientale