TROISIÈME
PARTIE
ENJEUX DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
I. LE RETOUR DE LA SÉCURITÉ SOCIALE À L'ÉQUILIBRE (ÉLISABETH DOINEAU)
A. DES MESURES D'AMÉLIORATION DU SOLDE DE 12 MILLIARDS D'EUROS PAR AN SUR LE PÉRIMÈTRE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE ?
1. Sur la base des hypothèses de la LFSS 2026, des mesures de 12 milliards d'euros par an en moyenne pour ramener la sécurité sociale à l'équilibre en 2029
L'annexe à la LFSS 2026 inscrit dans la loi l'objectif de retour de la sécurité sociale à l'équilibre, en fixant pour échéance l'année 2029. Cette disposition, préconisée dans le rapport « boîte à outils »49(*) de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) du Sénat de septembre 2025, figurait dans le texte initial.
À l'initiative de la commission des affaires sociales50(*), l'annexe précise l'effort annuel moyen à réaliser sur le périmètre de la sécurité sociale en 2027, 2028 et 2029 : celui-ci est d'environ 8 milliards d'euros hors effort à réaliser pour respecter l'Ondam (et donc ramener la sécurité sociale à l'équilibre en 2029, sur la base des hypothèses de croissance de la LFSS), et 12 milliards d'euros en incluant l'effort à réaliser pour respecter l'Ondam (d'environ 4 milliards d'euros par an).
2. S'en tenir à une cible de 12 milliards d'euros en 2027 ?
a) Sans mesures supplémentaires, un déficit accru de 6 milliards d'euros en 2027 par la crise énergétique ?
Lors de la réunion du comité d'alerte des finances publiques du 21 avril 2026, le Gouvernement a revu ses prévisions économiques, en conséquence de la crise énergétique. En particulier, pour 2026, la croissance du PIB a été revue à 0,9 % (au lieu de 1 %) et l'inflation à 1,9 % (au lieu de 1,3 %) ; pour 2027, la croissance du PIB a été revue à 1 % (au lieu de 1,2 %) et l'inflation à 1,6 % (au lieu de 1,75 %).
Ces prévisions sont cohérentes avec celles de la Commission européenne, qui en mai prévoyait toutefois une inflation un peu plus élevée, avec une croissance et une inflation de respectivement 0,8 % et 2,4 % en 2026 et 1,1 % et 1,8 % en 2027.
Quelques calculs rapides suggèrent que, sur le périmètre de la sécurité sociale, cette révision des prévisions économiques pourrait, toutes choses égales par ailleurs, augmenter les dépenses de 2027 d'environ 3 milliards d'euros et, l'augmentation des salaires résultant de l'inflation étant plus que compensée par l'augmentation des allégements généraux de cotisations patronales, réduire les recettes de 2027 d'également 3 milliards d'euros, suscitant une dégradation du solde d'environ 6 milliards d'euros51(*).
b) Des mesures correctrices prises dès 2026
Le Gouvernement prévoit toutefois de prendre en 2026 des mesures supplémentaires de réduction du déficit, qui auront un effet en 2027.
Ainsi, le Gouvernement a annoncé son intention de neutraliser par voie réglementaire l'effet sur les allégements généraux de la hausse du Smic au 1er juin 2026. Selon les indications dont dispose la commission, une telle mesure améliorerait le solde de la sécurité sociale de 2,8 milliards d'euros en 2026 (ramenés à 2,2 milliards d'euros pour l'ensemble des administrations publiques, après prise en compte d'une réduction du produit de l'impôt sur les sociétés de 0,6 milliard d'euros).
Par ailleurs, selon le rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale de mai 2026, sans nouvelles mesures, le déficit de la sécurité sociale en 2026 serait supérieur de 3,9 milliards d'euros à la prévision de la LFSS. Après prise en compte des 2,8 milliards précités, il resterait à prendre des mesures d'amélioration du solde d'environ 1 milliard d'euros en 2026.
Dans les deux cas, les mesures auront un effet sur 2027, qui aura en outre comme caractéristique de constituer une année pleine. Au total, il n'apparaît pas évident à ce stade que les mesures d'amélioration du solde doivent être supérieures en 2027 aux 12 milliards d'euros précités.
Des mesures supplémentaires d'environ
3 milliards d'euros prévues dès 2026
par le Gouvernement
pour éviter un dérapage du déficit
Le Gouvernement a indiqué le 21 avril52(*) qu'en raison de la crise énergétique, il prévoyait de prendre des mesures supplémentaires d'amélioration du solde des administrations publiques de 6 milliards d'euros en 2026, dont 2 milliards d'euros pour la sécurité sociale. Selon les indications données à la commission, ce dernier montant est l'arrondi du montant, de 2,2 milliards d'euros, du gain pour les administrations publiques (correspondant à 2,8 milliards d'euros pour la sécurité sociale) du gel du barème des allégements généraux en 202653(*), que le Gouvernement devrait prochainement instaurer par décret.
Par ailleurs, environ 1 milliard d'euros de mesures supplémentaires devraient être prises en 2026 sur la sphère sociale, notamment dans le domaine de la santé. En effet, selon le rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale de mai 2026, sans mesures supplémentaires le déficit de la sécurité sociale serait majoré de 3,9 milliards d'euros en 2026, en totalité du fait de moindres recettes. Sur ce montant, 2,8 milliards d'euros seraient compensés par la mesure de gel du barème des allégements généraux ; il conviendrait donc de prendre environ 1 milliard d'euros de mesures supplémentaires.
c) La proposition de la Cour des comptes : ramener les mesures à seulement 10 milliards d'euros par an pour un retour à l'équilibre en 2030
Dans son Ralfss de mai 202654(*), la Cour des comptes propose de décaler d'une année l'objectif de retour à l'équilibre, qui n'aurait donc lieu qu'en 2030.
Comme Bernard Lejeune, président de la sixième chambre de la Cour des comptes, l'a souligné lors de son audition par la commission le 10 juin 2026, cela correspond à des économies ramenées à environ 10 milliards d'euros par an.
d) Le précédent des LFSS pour 2025 et 2026
On rappelle par ailleurs que dans le cas du PLFSS 2025, les mesures, d'environ 15 milliards d'euros dans le texte initial, ont été ramenées à environ 9 milliards d'euros dans le texte adopté (dans chaque cas à peu près également réparties entre recettes et dépenses).
Dans le cas du PLFSS 2026, les mesures ont été ramenées d'environ 13 milliards d'euros dans le texte initial à 6 milliards d'euros dans le texte adopté (l'effort, reposant initialement sur les dépenses dans le texte initial, reposait pour les trois quarts sur les recettes dans le texte adopté).
* 49 Élisabeth Doineau, Raymonde Poncet Monge, Sécurité sociale : la boîte à outils du Sénat, rapport d'information n° 901 (2024-2025), mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) du Sénat, commission des affaires sociales, 23 septembre 2025.
* 50 L'amendement de la commission a été retiré au profit de l'amendement du Gouvernement de réécriture totale de l'annexe, qui comprenait une disposition analogue.
* 51 Le Ralfss de mai 2026 confirme ces ordres de grandeur : « Trois effets peuvent être décrits. Tout d'abord, le moindre dynamisme de la masse salariale se traduit par des cotisations sociales réduites à hauteur de 1 milliard d'euros en 2026 et en 2027 dans le scénario retenu. Ensuite, l'augmentation du Smic aura un fort impact sur les allégements de charges, comme cela a été constaté dans la période de ressaut d'inflation en 2022-23. L'effet a été estimé à 2 milliards d'euros en 2026, repris en base en 2027. S'ajoute enfin l'effet décalé du surcroît d'inflation constaté en 2026 sur la revalorisation des prestations sociales, à hauteur de 1,7 milliard d'euros en 2027. Au total, le risque sur le déficit de la sécurité sociale serait de l'ordre de 3 milliards d'euros en 2026 et de 5 milliards d'euros en 2027. » (Cour des comptes, La sécurité sociale - rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, mai 2026).
* 52 Réunion du comité d'alerte des finances publiques.
* 53 Le gain pour la sécurité sociale, de 2,8 milliards d'euros, serait ramené à 2,2 milliards d'euros pour les administrations publiques, du fait d'une réduction de 0,6 milliard d'euros des recettes d'IS.
* 54 Cour des comptes, La sécurité sociale - rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, mai 2026.