Projet de loi portant approbation des comptes de la sécurité sociale de l'année 2025

EXAMEN DES ARTICLES (ÉLISABETH DOINEAU)

Article liminaire
Approbation des recettes, des dépenses et du solde
des administrations de sécurité sociale

Cet article présente, pour l'exercice auquel la loi d'approbation des comptes se rapporte, les dépenses, les recettes et le solde des administrations de sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Cet article, qui jusqu'à la réforme organique de 2022 ne figurait pas dans les premières parties des LFSS, résulte du 1° de l'article L.O. 111-3-13 du code de la sécurité sociale (inséré par la loi organique du 14 mars 2022).

Cette disposition résulte d'une modification apportée par le Sénat en première lecture à la future loi organique du 14 mars 2022.

En effet, si le Parlement, au moment de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, ne peut se prononcer, pour l'essentiel, que sur les mesures ayant un effet sur les régimes obligatoires de base (Robss), les organismes ou des organismes concourant à leur financement (FSV), à l'amortissement de leur dette (Cades) ou à la mise en réserve de recettes à leur profit (FRR), c'est bien le champ plus large des administrations de sécurité sociale (Asso) qui est considéré par l'Insee dans le calcul des comptes des administrations publiques (selon les concepts de la comptabilité nationale).

Au demeurant, l'État accorde sa garantie de droit ou de fait à plusieurs organismes et régimes situés en dehors du périmètre des Robss.

C'est pourquoi, à défaut d'élargir formellement le périmètre des LFSS, comme l'avait proposé le Sénat^133(*), le législateur organique a au moins souhaité que le Parlement dispose d'une vision financière globale des administrations de sécurité sociale au moment de l'examen des lois de financement, tant par la création de nouvelles annexes relatives à l'assurance chômage, aux régimes complémentaires de retraite et aux établissements de santé que par la création de cet article liminaire.

A. Un déficit des administrations de sécurité sociale de 0,2 point de PIB en 2025

Les chiffres du présent article sont retracés dans le tableau ci-après.

Dans le cas des Lacss, cette information qui porte sur l'exercice précédent est moins utile que dans le cas des LFSS, les données relatives à l'exercice précédent étant depuis longtemps publiées par l'Insee fin mars et précisées à la fin du mois de mai^134(*).

Le Placss 2022 a été déposé le 16 mai, soit avant la publication par l'Insee des comptes des administrations publiques, le 31 mai. Le Gouvernement a donc dû actualiser l'article liminaire par voie d'amendement à l'Assemblée nationale. De même, le Placss 2023 n'était pas à jour, bien que son dépôt (le 31 mai 2024) ait coïncidé avec la publication le même jour par l'Insee des comptes des administrations publiques en 2023. Le Placss 2024 a quant à lui été déposé le 23 mai, alors que les comptes des administrations de sécurité sociale ont été publiés le 28 mai.

Un problème analogue se pose dans le cas du Placss 2025, déposé le 27 mai, alors que les comptes des administrations publiques ont été publiés le 29 mai.

Il résulte des données publiées par l'Insee le 29 mai 2026 des dépenses des administrations de sécurité sociale de 26,9 points de PIB, et non 26,8 points de PIB, comme dans la rédaction du présent article (cf. tableau ci-après). Le solde demeurerait en revanche celui prévu par le présent article, du fait des arrondis.

Recettes, dépenses et solde des administrations de sécurité sociale (Asso)
en 2025 au sens de la comptabilité nationale

	Présent article	Insee, comptes nationaux (29 mai 2026)
	Points de PIB	Milliards d'euros	Points de PIB (calculs commission*) = montants qui devraient être inscrits au présent article
Recettes	26,6	796,6	26,6
Dépenses	26,8	803,3	26,9
Solde	- 0,2	- 6,7	- 0,2

* Sur la base du PIB en valeur, de 2 991,056 milliards d'euros.

Source : Insee, projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale pour 2025, calculs de la commission des affaires sociales

Compte tenu de la faiblesse de l'écart, et de l'absence de portée pratique du présent article, la commission ne propose pas d'amendement.

B. Analyse du déficit des administrations de sécurité sociale en 2025

Le déficit des Asso en 2025, de 6,7 milliards d'euros, est historiquement une anomalie. En effet, c'est la première fois qu'elles sont déficitaires hors période de crise (cf. graphique). Cela montre la profonde dégradation des finances de la sphère sociale.

Décomposition du besoin de financement des administrations de sécurité sociale

(en milliards d'euros)

* Dont assurance chômage.

Capacité ou besoin de financement au sens de la comptabilité nationale.

Asso : administrations de sécurité sociale. Cades : Caisse d'amortissement de la dette sociale. Odass : organismes dépendant des administrations de sécurité sociale.

Source : D'après l'Insee

L'apparition en 2025 d'un déficit des Asso s'explique par la dégradation des comptes du régime général, alors que depuis 2024 l'assurance chômage n'est plus excédentaire, et que l'excédent de la Cades ne suffit plus à équilibrer l'ensemble.

II - Le rejet du projet de loi par l'Assemblée nationale

Comme indiqué supra, l'Assemblée nationale a rejeté le présent projet de loi, en adoptant une motion de rejet préalable déposée par Mathilde Panot.

III - La position de la commission

Le présent article est une disposition obligatoire des Lacss (cf. article L.O. 111-3-13 du code de la sécurité sociale).

Par ailleurs, il se borne à prendre acte des données d'exécution publiées par l'Insee.

La commission propose d'adopter cet article.

Article 1er
Approbation des tableaux d'équilibre des Robss et du FSV

Cet article a pour objet d'approuver les tableaux définitifs des Robss et du FSV de l'année 2025, dernier exercice clos.

I - Le dispositif proposé

Conformément aux dispositions du 2° de l'article L.O. 111-3-13 du code de la sécurité sociale, inséré par la loi organique du 14 mars 2022, cet article tend à approuver les tableaux d'équilibre des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (Robss) et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

Il s'agit de dispositions figurant précédemment dans la première partie des LFSS (relative au dernier exercice clos), dont elles constituaient une partie de l'article 1^er135(*), et qui sont désormais du seul domaine des Lacss.

L'article L.O. 111-3-13 précité reprend presque intégralement les dispositions de l'article L.O. 111-3 du même code, dans sa rédaction antérieure au 1^er septembre 2022. La seule différence est que désormais, il n'est plus prévu de tableaux spécifiques pour le régime général (cf. encadré).

Article L.O. 111-3-13 du code de la sécurité sociale
(inséré par la loi organique du 14 mars 2022)

(extrait)

« La loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale :

[...]

2° approuve les tableaux d'équilibre du dernier exercice clos des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, par branche, et des organismes concourant au financement de ces régimes ainsi que les dépenses relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie constatées lors de cet exercice ;

[...] ».

En application de ces dispositions, le présent article prévoit l'approbation de deux tableaux d'équilibre distincts relatifs au dernier exercice clos :

- le tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (Robss) ;

- le tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes de sécurité sociale, cette catégorie ne comportant que le Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

A. L'approbation des tableaux d'équilibre

Le 1° du présent article présente le tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (et son 2° celui du Fonds de solidarité vieillesse, déjà pris en compte dans la dernière ligne du tableau précité).

Celui-ci est reproduit ci-après, ainsi que les prévisions pour 2025 des LFSS 2025 et LFSS 2026.

Tableau d'équilibre 2025 des régimes obligatoires
de base et du fonds de solidarité vieillesse : prévision et exécution

(en milliards d'euros)

	Montants			Écarts du Placss 2025 par rapport à la LFSS concernée
	Recettes	Dépenses	Solde	Recettes	Dépenses	Solde
Placss 2025 (présent article)
Maladie	246,7	262,6	- 15,9
Accidents du travail et maladies professionnelles	17,2	17,4	- 0,2
Vieillesse	297,0	304,1	- 7,1
Famille	59,7	58,5	1,2
Autonomie	41,9	41,8	0,1
Toutes branches (hors transferts entre branches)	643,7	665,7	- 22,0
Toutes branches y compris Fonds de solidarité vieillesse (hors transferts entre branches ou fonds)	644,4	666,0	- 21,6
LFSS 2025 (prévisions pour 2025)
Maladie	246,4	261,8	- 15,4	0,3	0,8	- 0,5
Accidents du travail et maladies professionnelles	17,1	17,0	0,2	0,1	0,4	- 0,4
Vieillesse	296,6	304,1	- 7,5	0,4	0,0	0,4
Famille	59,9	59,5	0,4	- 0,2	- 1,0	0,8
Autonomie	41,9	42,6	-0,7	0,0	- 0,8	0,8
Toutes branches (hors transferts entre branches)	643,0	666,1	- 23,0	0,7	- 0,4	1,0
Toutes branches (hors transferts entre branches) y compris Fonds de solidarité vieillesse	644,3	666,4	- 22,1	0,1	- 0,4	0,5
LFSS 2026 (prévisions pour 2025)
Maladie	245,1	262,3	- 17,2	1,6	0,3	1,3
Accidents du travail et maladies professionnelles	16,9	17,5	- 0,5	0,3	- 0,1	0,3
Vieillesse	297,0	303,4	- 6,3	0,0	0,7	- 0,8
Famille	60,2	59,3	0,8	- 0,5	- 0,8	0,4
Autonomie	41,7	42,0	- 0,3	0,2	- 0,2	0,4
Toutes branches (hors transferts entre branches)	642,3	665,8	- 23,5	1,4	- 0,1	1,5
Toutes branches (hors transferts entre branches) y compris Fonds de solidarité vieillesse	643,1	666,1	- 23,0	1,3	- 0,1	1,4

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après les textes indiqués

En 2025, le déficit a été inférieur de 0,5 milliard d'euros à la prévision de la LFSS 2025. Cela vient du fait que les recettes ont été légèrement supérieures à la prévision (+ 0,1 milliard d'euros), et surtout que les dépenses ont été inférieures de 0,4 milliard d'euros à la prévision.

Ces moindres dépenses ont surtout concerné les branches famille (- 1 milliard d'euros) et autonomie (- 0,8 milliard d'euros), qui sont aussi celles présentant la plus forte amélioration du solde par rapport à la prévision (0,8 milliard d'euros dans chaque cas).

Dans le cas de la branche maladie, le déficit est supérieur de 0,5 milliard d'euros à la prévision, le supplément de dépenses constaté malgré le respect de l'Ondam (0,8 milliard d'euros) n'étant pas compensé par le supplément de recettes (0,3 milliard d'euros).

B. Après trois années d'absence de certification, la certification des comptes 2025 de la branche famille et de la Cnaf

1. Une dégradation de la qualité des comptes en 2020-2024

Alors que les refus ou impossibilités de la Cour des comptes de certifier les comptes de la sécurité sociale, fréquents les premières années de la procédure de certification (mise en place en 2006), pouvaient sembler appartenir au passé, on a assisté pour les exercices 2020 à 2024 à de nouveaux refus ou impossibilités de certifier les comptes.

Ainsi, après l'impossibilité (2020) puis le refus (2021) de certifier les comptes de la branche recouvrement (en raison notamment de l'imputation de recettes sur le mauvais exercice), la Cour a exprimé un refus (2022) puis une impossibilité (2023 et 2024) de certifier les comptes de la Cnaf et de la branche famille, en raison du montant important des paiements erronés, qui faussent les comptes.

La Cour des comptes a toutefois certifié les comptes 2025 de la Cnaf et de la branche famille. Il convient bien entendu de se féliciter de cette certification, qui s'explique par la généralisation du dispositif de ressources mensuelles (DRM) en mars 2025 pour le RSA et la prime d'activité. Toutefois hors prise en compte de cette généralisation, les indicateurs de risque résiduel (qui mesurent la proportion de paiements erronés) continuent de se dégrader. Ainsi, sans action résolue de réduction des erreurs de paiement, il est à craindre que l'amélioration résultant de la généralisation du DRM soit rapidement annulée par la poursuite de l'augmentation des erreurs pour les prestations autres que le RSA et la prime d'activité.

Ces analyses sont présentées plus en détail supra.

2. L'avis de la Cour des comptes sur les tableaux d'équilibre du présent article

En application de l'article L.O. 111-4-6 du code de la sécurité sociale, la Cour des comptes a émis un avis (publié dans le Ralfss) sur les tableaux d'équilibre figurant au présent article.

Cet avis comprend deux observations (cf. encadré) :

- l'observation 1, relative à la fiabilité des comptes, est suffisamment générale pour demeurer inchangée malgré la certification des comptes de la Cnaf et de la branche famille (cf. supra) ;

- l'observation 2, relative aux contractions de produits et de charges, est reconduite chaque année par la Cour. Elle vient notamment du fait que la « clause de sauvegarde », qui est un prélèvement obligatoire sur l'industrie pharmaceutique, est présentée comme minorant les dépenses entrant dans le champ de l'Ondam.

Ainsi, l'avis de la Cour sur les tableaux d'équilibre est, si l'on excepte la précision que les vérifications sont « limitées » par les délais contraints d'examen, et quelques modifications rédactionnelles, le même qu'il y a un an. Cette référence à la limitation des vérifications est la conséquence de la suppression de la recommandation des précédents Ralfss relative à l'anticipation du délai de production des comptes, réitérée sans être suivie d'effet (cf. supra).

Avis de la Cour des comptes sur les tableaux d'équilibre
au 31 décembre 2025

« En application de l'article L.O. 111-4-6 du code de la sécurité sociale, auquel renvoie l'article L.O. 132-3 du code des juridictions financières, la Cour a procédé à des vérifications sur les tableaux d'équilibre de l'exercice 2025 établis par la direction de la sécurité sociale (DSS), qui seront soumis à l'approbation du Parlement dans le projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité et sociale pour l'année 2025.

À l'issue de ces vérifications, limitées par les délais contraints d'examen des comptes [...] et sur le fondement des éléments d'information qui lui ont été communiqués par la DSS, la Cour estime que les tableaux d'équilibre précités fournissent une représentation cohérente des recettes, des dépenses et du solde qui en découle au regard des comptes arrêtés par les entités relevant de leur périmètre respectif. Elle formule néanmoins les observations suivantes :

1. des faiblesses persistantes des dispositifs de contrôle interne et des difficultés comptables continuent à affecter la fiabilité des comptes retracés dans les tableaux d'équilibre pour l'exercice 2025, comme le soulignent le rapport de certification des comptes du régime général de sécurité sociale pour l'exercice 2025 et les rapports d'opinion des commissaires aux comptes de la Mutualité sociale agricole (MSA), du FSV et de l'établissement national des invalides de la marine (Enim) pour ce même exercice [...] ;

2. les tableaux d'équilibre sont établis en procédant à des contractions de produits et de charges non conformes au cadre fixé par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale pour l'établissement des comptes annuels ».

Source : Cour des comptes, Ralfss de mai 2026

II - Le rejet du projet de loi par l'Assemblée nationale

Comme indiqué supra, l'Assemblée nationale a rejeté le présent projet de loi, en adoptant une motion de rejet préalable déposée par Mathilde Panot.

III - La position de la commission

Le présent article est une disposition obligatoire des Lacss (cf. article L.O. 111-3-13 du code de la sécurité sociale).

Par ailleurs, il se borne à prendre acte des comptes de la sécurité sociale.

Certes, leur qualité est encore imparfaite, comme le montrent les nombreuses réserves de la Cour des comptes.

Toutefois, pour la première fois depuis l'impossibilité de certifier les comptes de la branche recouvrement en 2020, la Cour des comptes a certifié la totalité des dix comptes de la sécurité sociale.

Par ailleurs, la Cour des comptes estime, dans l'avis relatif au présent article figurant dans le Ralfss, que « les tableaux d'équilibre [...] fournissent une représentation cohérente des recettes, des dépenses et du solde qui en découle au regard des comptes arrêtés par les entités relevant de leur périmètre respectif ».

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article 2
Approbation des dépenses constatées relevant de l'Ondam,
des recettes affectées au FRR, des recettes mises en réserve par le FSV
et du montant de la dette amortie par la Cades

Cet article propose d'approuver les dépenses constatées relevant de l'Ondam, les recettes affectées au FRR, les recettes mises en réserve par le FSV et le montant de la dette amortie par la Cades.

I - Le dispositif proposé

Conformément aux dispositions des 2° et 3° de l'article L.O. 111-3-13 du code de la sécurité sociale, inséré par la loi organique du 14 mars 2022, cet article tend à approuver les dépenses constatées relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam), les recettes affectées au Fonds de réserve des retraites (FRR), les recettes mises en réserve par le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) et le montant de la dette amortie par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades).

Ces dispositions figuraient jusqu'alors dans les premières parties des PLFSS, dont elles constituaient une partie de l'article premier^136(*).

Article L.O. 111-3-13 du code de la sécurité sociale

(inséré par la loi organique du 14 mars 2022)

(extrait)

« La loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale :

[...]

2° approuve les tableaux d'équilibre du dernier exercice clos des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, par branche, et des organismes concourant au financement de ces régimes ainsi que les dépenses relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie constatées lors de cet exercice ;

3° approuve, pour ce même exercice, les montants correspondant aux recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de base [le Fonds de réserve des retraites (FRR)] et aux organismes concourant au financement de ces régimes [le Fonds de réserve des retraites] et les montants correspondant à l'amortissement de leur dette [la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades)] ;

[...] ».

A. L'exécution de l'Ondam

1. Un Ondam respecté pour la première fois depuis 2019

En 2025, l'Ondam a été de 265,4 milliards d'euros, soit 0,5 milliard d'euros de moins que la prévision de 265,9 milliards d'euros de la LFSS 2025. Son taux de croissance a été de 3,4 %, pour une prévision de 3,6 %.

Comme d'habitude, le dérapage des dépenses relatives aux soins de ville a été compensé par la réduction d'autres dépenses.

Premier constat de l'Ondam 2025 par rapport à l'objectif en LFSS pour 2025
et par rapport à l'objectif rectifié en LFSS pour 2026

Source : Annexe 3 au présent Placss

2. Un Ondam respecté grâce à des mesures correctrices prises à la suite de l'avis du comité d'alerte du 18 juin 2025

Ce résultat a été atteint grâce à des mesures correctrices prises en cours d'année à la suite de l'avis du 18 juin 2025 du comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie.

Il s'agit d'une rupture remarquable par rapport à la pratique depuis 2020, selon laquelle le constat en cours d'année d'un dérapage de l'Ondam n'entraînait aucune mesure correctrice. L'Ondam, toujours respecté de 2011 à 2019, ne l'avait jamais plus été ensuite.

a) L'avis du comité d'alerte du 18 juin 2025

Le comité d'alerte a publié le 18 juin 2025 un avis dans lequel il estimait qu'il existait un « risque sérieux » que l'Ondam dépasse l'objectif fixé par la LFSS d'au moins 0,5 %, soit 1,3 milliard d'euros (le total des risques évoqués par le comité d'alerte étant toutefois supérieur à ce montant).

Synthèse des risques de dépassement indiqués par le comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie dans son avis du 18 juin 2025

(en milliards d'euros)

	Montant	Remarque
Principaux risques mis en avant par le comité pour justifier l'existence d'un « risque sérieux »
Indemnités journalières (IJ)	0,5	A minima
Moindres économies sur les médicaments	0,7	Reposaient pour 0,6 milliard d'euros sur la conclusion d'un protocole d'accord entre le Leem et l'État, alors non signév.
Abaissement du taux plafond de remises commerciales sur les génériques	0,1	L'arrêté n'avait pas été pris.
Total IJ et médicaments	1,3	Total mentionné dans l'avis
Autres écarts par rapport à la LFSS 2025 mentionnés dans l'avis
Dépenses 2024 inférieures aux prévisions de la LFSS 2025	- 0,3
Report de négociations conventionnelles avec certaines professions de santé	- 0,1
Économies incertaines (nouvelle convention avec les taxis, transport partagé, dispositifs médicaux...)	0,2
Possible dépassement de l'activité tarifaire MCO du secteur « ex-DG »	1,0
Possible non-atteinte des objectifs de maîtrise médicalisée de soins de ville	ND	L'objectif était de 0,9 Md€ dans la construction de l'Ondam 2025, dont 0,3 Md€ hors maîtrise médicalisée relative aux indemnités journalières et aux médicaments.

Source : D'après l'avis du comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie du 18 juin 2025 (avis n° 2025-2)

b) La mise en oeuvre de mesures correctrices

Après l'avis du comité d'alerte, la suite de la procédure, prévue par l'article L. 114-4-1 du code de la sécurité sociale, est que les caisses « proposent des mesures de redressement », et que le comité d'alerte « rend un avis sur l'impact financier de ces mesures et, le cas échéant, de celles que l'État entend prendre pour sa part ».

Le 23 juin 2025, la Cnam et la MSA ont transmis au Gouvernement une proposition de mesures, pour un montant total de 1,7 milliard d'euros, dont 0,7 milliard d'euros d'annulation de mises en réserve relatives à l'hôpital et 0,6 milliard d'euros pour la conclusion du protocole d'accord avec le Leem.

Le 25 juin 2025, le Gouvernement a annoncé des mesures quasiment identiques, également pour un montant de 1,7 milliard d'euros.

Dans son avis du 17 septembre 2025, le comité d'alerte suggérait que les mesures annoncées par le Gouvernement (qu'il évaluait à 1,5 milliard d'euros, contre 1,7 milliard d'euros pour le Gouvernement) pourraient ne pas complètement suffire à respecter l'Ondam. Cette crainte ne s'est pas concrétisée.

Selon la Cour des comptes, les économies totales sur l'Ondam en 2025, de 5,1 milliards d'euros, se répartissent conformément au tableau ci-après.

Les économies sur l'Ondam en 2025, selon la Cour des comptes

(en milliards d'euros)

* y compris 0,4 milliard d'euros de non-dégel du coefficient prudentiel en fin d'année, non annoncés dans le plan d'économie présenté après l'alerte.

Source : Cour des comptes, rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, mai 2026

B. Les autres montants indiqués par le présent article

1. Les recettes (nulles) affectées au Fonds de réserve pour les retraites (FRR)

Le 2° du présent article indique le montant (nul) des recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites (FRR) pour 2024. Ce montant est nul chaque année depuis 2011.

Le Fonds de réserve pour les retraites (FRR)

Le FRR a été créé par l'article 2 de la LFSS pour 2019^137(*), qui prévoyait qu'il était géré par le FSV. L'article 6 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 lui a donné le statut d'établissement public à caractère administratif^138(*).

L'objectif initial, affirmé par l'article L. 135-6 du code de la sécurité sociale, était de « contribuer à la pérennité des régimes de retraite ».

Le FRR était censé permettre le passage à un système de « répartition provisionnée », en accumulant des réserves financières de l'ordre de 150 milliards d'euros à l'horizon 2020. Selon les calculs du FRR, transmis à la rapporteure générale, si cet objectif avait été atteint, le FRR pourrait actuellement contribuer à la charge des retraites pour 12 à 15 milliards d'euros par an.

Ses ressources affectées (prévues par l'article L. 135-7 du même code) et divers abondements ont permis aux réserves d'atteindre le montant de 31,38 milliards d'euros en 2010.

L'objectif d'accumulation de réserves a ensuite été abandonné, le FRR devenant un simple « réservoir » dans lequel puiser pour financer à court terme la sécurité sociale.

Ainsi, la crise des dettes souveraines a conduit la LFSS pour 2011 à réaffecter ces ressources à la Cades et au FSV et à modifier l'article L. 135-6 précité, pour prévoir que de 2011 à 2024, « le fonds verse chaque année, au plus tard le 31 octobre, 2,1 milliards d'euros à la Caisse d'amortissement de la dette sociale afin de participer au financement des déficits, au titre des exercices 2011 à 2018, [de la Cnav et du FSV] ».

De même, en conséquence de la crise sanitaire, la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie a à nouveau modifié l'article L. 135-6 du code de la sécurité sociale, qui prévoit désormais que de 2025 à 2033, le FRR versera chaque année à la Cades 1,45 milliard d'euros (soit 13 milliards d'euros au total) au titre du financement de l'amortissement de cette dette résultant des exercices postérieurs à 2018. Cette loi a en outre imposé au FRR de verser intégralement à la Cnav dès 2020 la soulte relative à la caisse nationale des industries électriques et gazières (Cnieg), qui était payable à partir de 2020.

Ainsi, fin 2024, le FRR avait payé un montant total net de 2,2 milliards d'euros et il lui restait 20,4 milliards d'euros sous gestion, ce qui correspondait à 22,6 milliards d'euros de création de valeur brute depuis l'origine.

Abondements, versements et encours d'actif du FRR

(en milliards d'euros)

FRR : Fonds de réserve des retraites.

Source : Données Fonds de réserve des retraites - graphique commission des affaires sociales

2. Les recettes (nulles) mises en réserve par le Fonds de solidarité vieillesse (FSV)

Le 3° du présent article indique le montant (nul) des recettes mises en réserve par le Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

L'exercice 2022 a vu le retour à une situation d'excédent du FSV (ce qui ne s'était pas produit depuis 2009), avec un résultat net de 1,3 milliard d'euros (contre - 1,5 milliard d'euros en 2021, - 2,5 milliards d'euros en 2020 et - 1,6 milliard d'euros en 2019).

Un excédent a ensuite de nouveau été observé, de 1,1 milliard d'euros en 2023, 1,1 milliard d'euros en 2024 et 0,4 milliard d'euros en 2025.

Ce résultat s'explique par la baisse du nombre de chômeurs (les prises en charge de cotisations au titre des périodes assimilées de chômage constituant près des deux tiers des charges de l'établissement^139(*)) et la dynamique des recettes.

3. Le montant de la dette amortie par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades)

Le 4° du présent article propose l'approbation du montant de la dette amortie par la Cades en 2025, soit 16,2 milliards d'euros.

L'amortissement est égal à la différence entre le produit net des ressources affectées et le montant de ses frais financiers nets.

Il correspond au résultat de la Cades. En effet, les achats de dette ne constituent pas des dépenses au sens de la comptabilité générale (ni de la comptabilité nationale).

Montant de la dette amortie par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades)

(en milliards d'euros)

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après les LFSS et le présent projet de Lacss

Les produits et les charges de la caisse se sont élevés à respectivement 18,87 milliards d'euros et 2,65 milliards d'euros, d'où un résultat (correspondant à la dette amortie) de 16,21 milliards d'euros.

On rappelle que la forte baisse observée en 2024 vient du transfert de 0,15 point de CSG de la Cades vers la CNSA, pour un montant de 2,6 milliards d'euros.

II - Le rejet du projet de loi par l'Assemblée nationale

Comme indiqué supra, l'Assemblée nationale a rejeté le présent projet de loi, en adoptant une motion de rejet préalable déposée par Mathilde Panot.

III - La position de la commission

Le présent article est une disposition obligatoire des Lacss (cf. article L.O. 111-3-13 du code de la sécurité sociale).

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article 3
Approbation du rapport annexé sur les excédents ou déficits
de l'exercice 2025 et le tableau patrimonial (annexe)

Cet article propose d'approuver le rapport, destiné à être annexé à la future Lacss, sur la situation patrimoniale et les mesures prévues pour l'affectation des excédents ou la couverture des déficits.

I - Le dispositif proposé

A. Un rapport qui, selon la lettre de la loi organique, devrait constituer une annexe au Placss (et non à la future Lacss)

Conformément aux dispositions du 4° de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, cet article approuve le rapport sur la situation patrimoniale (c'est-à-dire le bilan) des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (Robss), du Fonds de réserve des retraites (FRR) et de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades), et sur les mesures prévues pour l'affectation des excédents ou la couverture des déficits.

Ces dispositions figuraient jusqu'alors dans la première partie des PLFSS, dont elles constituaient l'article 2 et l'annexe A (correspondant au rapport).

Il faut toutefois souligner que, d'un point de vue formel, selon la lettre des articles L.O. 111-4-4 et L.O. 111-3-13 du code de la sécurité sociale (cf. encadré), le rapport devrait être annexé non à la future loi (comme le prévoit le présent article), mais au projet de loi lui-même (comme les sept annexes actuelles au projet de loi).

Article L.O. 111-3-13 du code de la sécurité sociale

(inséré par la loi organique du 14 mars 2022)

(extrait)

« La loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale :

[...]

4° approuve le rapport mentionné au 2° de l'article L.O. 111-4-4. »

Article L.O. 111-4-4 du code de la sécurité sociale

« Sont jointes au projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale des annexes :

[...]

2° comportant un rapport décrivant les mesures que le Gouvernement a prises ou compte prendre pour l'affectation des excédents ou la couverture des déficits constatés à l'occasion de l'approbation des tableaux d'équilibre relatifs au dernier exercice clos. Ce rapport présente également un tableau, établi au 31 décembre du dernier exercice clos, retraçant la situation patrimoniale des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit ;

[...]. »

B. La situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2025

1. Vue d'ensemble

Le tableau patrimonial consolide l'ensemble des bilans des régimes et organismes compris dans son périmètre, qui comprend le régime général et quinze autres régimes, les organismes concourant à leur financement (FSV), à l'amortissement de leur dette (Cades) ou à la mise en réserve de recettes à leur profit (FRR).

Les graphiques ci-après synthétisent les principales lignes du bilan de l'exercice 2025, en les replaçant dans le contexte des années récentes.

Principales lignes du bilan des Robss, du FSV, de la Cades et du FRR

(en milliards d'euros)

1° actif

2° passif

NB : Les comptes 2020 et 2021 ne tirent pas les conséquences de la correction apportée par le Parlement aux comptes 2021 dans le cadre de l'examen du PLFSS 2023.

Source : D'après le présent article, les Placss 2022 et 2023 et la LFSS pour 2023

Ainsi, le bilan de la sécurité sociale en 2025 est de 195,7 milliards d'euros (à comparer à environ 2 000 milliards d'euros pour l'État).

Du côté de l'actif, l'actif financier, dont le montant a diminué jusqu'en 2022 avant de remonter en 2023 et 2024 (suscitant une évolution analogue du total de l'actif), consiste essentiellement en des valeurs mobilières (détenues par le FRR, mais aussi par les différents régimes) et en des encours bancaires ; l'actif circulant correspond essentiellement à des produits à recevoir de cotisations et contributions sociales.

Le passif est quasiment égal au passif financier, les autres lignes se compensant à peu près les unes les autres. Le passif financier correspond très majoritairement à la dette de la Cades (129,6 milliards d'euros).

Le passif net (ou « dette ») de la sécurité sociale, mesuré par ses fonds propres négatifs, et qui recouvre pour l'essentiel le cumul des déficits passés restant à financer, était de 99,7 milliards d'euros au 31 décembre 2025, en augmentation par rapport à 2024 (93,4 milliards d'euros).

2. L'avis de la Cour des comptes sur la cohérence du tableau patrimonial

En application du 2° de l'article L.O. 111-4-6 du code de la sécurité sociale, la Cour des comptes a émis un avis sur « la cohérence du tableau patrimonial du dernier exercice clos » dans son rapport annuel sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale.

Cet avis comprend une unique observation, relative à la fiabilité des comptes.

Malgré la certification des comptes de la Cnaf et de la branche famille (cf. supra), l'avis est quasiment le même que celui relatif à l'exercice 2024. La principale différence est l'ajout de la référence à des « délais contraints d'examen des comptes », en conséquence de la suppression de la recommandation des précédents Ralfss relative à l'anticipation du délai de production des comptes, réitérée sans être suivie d'effet (cf. supra).

Avis de la Cour des comptes sur la cohérence
du tableau patrimonial au 31 décembre 2025

« En application du 2° de l'article L.O. 111-4-6 du code de la sécurité sociale, auquel renvoie l'article L.O. 132-3 du code des juridictions financières, la Cour a procédé à des vérifications sur le projet de tableau de situation patrimoniale au 31 décembre 2025 établi par la DSS, qui figurera dans le rapport soumis à l'approbation du Parlement dans le projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale pour 2025, ainsi que sur les éléments d'information qui lui ont été transmis.

À l'issue de ces vérifications, limitées par les délais contraints d'examen des comptes [...], la Cour estime que le tableau de situation patrimoniale précité fournit une représentation cohérente de la situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2025 qui en découle au regard des comptes arrêtés par les entités dans leurs périmètres respectifs. Elle formule à cet égard l'observation suivante.

La fiabilité des données comptables intégrées au tableau de situation patrimoniale au 31 décembre 2025 présente dans certains cas des faiblesses, comme le soulignent les opinions exprimées par la Cour sur les comptes de l'activité de recouvrement et des branches du régime général de sécurité sociale et celles des commissaires aux comptes de la Cades, de la MSA, du FSV et de l'Enim. »

Source : Cour des comptes, Ralfss de mai 2026

C. La couverture des déficits constatés sur l'exercice 2025

L'annexe devant être annexée à la future Lacss décrit « les mesures que le Gouvernement a prises ou compte prendre pour l'affectation des excédents ou la couverture des déficits constatés à l'occasion de l'approbation des tableaux d'équilibre relatifs au dernier exercice clos ».

Comme le souligne cette annexe, certains régimes présentent par construction des résultats annuels équilibrés ou très proches de l'équilibre et n'appellent par construction aucune mesure de ce type^140(*).

S'agissant des déficits, l'annexe souligne que « conformément aux dispositions de l'article 48 de la loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026, qui prévoient, en 2026, une nouvelle reprise de dette par la Cades à hauteur de 15 milliards d'euros, les branches maladie et vieillesse du régime général n'enregistreront plus dans leurs comptes, après cette opération, de déficits passés pour la période de 2020 à 2024, et pour ce dernier exercice, seulement 5,2 et 1,9 milliards d'euros, respectivement, pour chacune de ces deux branches ».

Comme la commission a eu maintes fois l'occasion de le souligner, en l'état actuel du droit (notamment organique) aucun nouveau transfert de dette à la Cades n'est possible, ce qui pose la question des modalités de financement de la dette sociale. Il ne paraît en effet pas envisageable de laisser la dette sociale s'accumuler à l'Acoss, qui ne peut s'endetter qu'à court terme.

II - Le rejet du projet de loi par l'Assemblée nationale

Comme indiqué supra, l'Assemblée nationale a rejeté le présent projet de loi, en adoptant une motion de rejet préalable déposée par Mathilde Panot.

III - La position de la commission

Le présent article est une disposition obligatoire des Lacss (cf. article L.O. 111-3-13 du code de la sécurité sociale).

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

---

* ¹³³ Voir notamment la proposition de loi organique n° 492 (2020-2021) tendant à renforcer le pilotage financier de la sécurité sociale et à garantir la soutenabilité des comptes sociaux de M. Jean-Marie Vanlerenberghe et le rapport du Sénat n° 825 (2020-2021) sur la proposition de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

* ¹³⁴ L'Insee publie les comptes des administrations publiques en deux étapes : fin mars, des « premiers résultats » ; fin mai, le compte des administrations publiques.

* ¹³⁵ L'article 1^er des PLFSS comprenait également d'autres dispositions (dépenses constatées relevant de l'Ondam, recettes affectées au FRR, recettes mises en réserve par le FSV, montant de la dette amortie par la Cades), figurant à l'article 2 du présent Placss.

* ¹³⁶ Dans le présent Placss, l'article premier ne concerne plus que les tableaux d'équilibre des Robss et du FSV.

* ¹³⁷ Loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999.

* ¹³⁸ Loi portant diverses dispositions relatives au fonds de solidarité vieillesse et modifiant le code de la sécurité sociale.

* ¹³⁹ Le FSV finance également le minimum vieillesse.

* ¹⁴⁰ « Il en est ainsi de la branche AT-MP, et des branches et régimes intégrés financièrement au régime général (ensemble des branches Maladie des différents régimes de base depuis la mise en oeuvre, en 2016, de la protection universelle maladie, et branche Vieillesse de base du régime des salariés agricoles depuis 1963). Il en est de même des régimes de retraite qui bénéficient de la contribution d'équilibre de la Caisse nationale d'assurance vieillesse depuis le 1^er janvier 2025 (régimes retraite des mines, du personnel ferroviaire et du personnel de la RATP) ou de subventions de l'État (régime retraite des marins), et des régimes d'employeurs équilibrés par ces derniers (régimes retraite des fonctionnaires civils et militaires de l'État et des salariés des industries électriques et gazières ».