II. EXAMEN DU RAPPORT
Réunie le mercredi 17 juin 2026, sous la présidence de M. Philippe Mouiller, président, la commission examine le rapport de Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale, sur le projet de loi n° 727 (2025-2026) d'approbation des comptes de la sécurité sociales de l'année 2025.
M. Jean Sol, président. - Notre ordre du jour appelle l'examen du projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale (Placss) pour l'année 2025. Ce texte a été rejeté par l'Assemblée nationale en première lecture, le mardi 9 juin.
Je vais laisser la parole à nos rapporteurs en vous précisant que la rapporteure générale est, formellement, rapporteure de droit de ce texte. Néanmoins, Pascale Gruny, rapporteur pour la branche vieillesse, et Olivier Henno, rapporteur pour la branche famille, ont souhaité examiner certains enjeux relatifs à leur branche et nous les présenteront brièvement.
Par ailleurs, bien que cela ne fasse pas l'objet de développements dans le rapport, Corinne Imbert et Marie-Pierre Richer, rapporteures respectivement pour la branche maladie et pour la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP), nous présenteront leurs analyses relatives à leur branche.
Il s'agit là d'une démarche qui s'inscrit tout à fait dans l'esprit de la loi organique et de l'existence du Placss ; et je les en remercie.
Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale. - C'est la quatrième fois, mes chers collègues, que nous nous réunissons pour examiner un projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale. (Mme la rapporteure générale projette une présentation PowerPoint en complément de son propos.)
On pourrait trouver cette routine ennuyeuse. Cette année, toutefois, il y a un fait nouveau : pour la première fois, et ce même s'il est peu probable que nous soyons suivis par l'Assemblée nationale, je vais vous proposer d'adopter le projet de loi.
Comme vous le savez, les Placss sont issus d'une initiative de mon prédécesseur Jean-Marie Vanlerenberghe, reprise par Thomas Mesnier, alors rapporteur général de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, lors de la révision organique de 2022.
Le Placss doit être déposé au printemps, pour un examen en juin-juillet. Il s'agit de profiter de l'approbation des comptes pour susciter un « chaînage vertueux » entre Placss et projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), en s'interrogeant sur l'efficacité de la dépense, et plus généralement en se tournant vers l'avenir. C'est pour cette raison que le rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale (Ralfss) de la Cour des comptes, jusqu'alors publié à l'automne, l'est désormais lors du dépôt du Placss.
En termes de calendrier, le Placss doit être déposé avant le 1er juin. Aucune date limite n'est fixée pour son examen, mais une assemblée ne peut examiner le PLFSS avant d'avoir examiné le Placss. L'examen du texte suffit ; il n'est pas nécessaire de l'adopter : c'est ainsi que le Parlement a pu rejeter les trois Placss antérieurs à celui que nous examinons aujourd'hui.
Les trois précédents Placss ont tous été rejetés par chacune des deux chambres du Parlement.
Le Placss que nous examinons aujourd'hui a, quant à lui, été rejeté par l'Assemblée nationale le 9 juin 2026.
Comme nous sommes sur les questions de calendrier, je me permets d'attirer votre attention sur le fait que la date de production des comptes par les caisses ne permet pas au comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie de rendre son avis sur l'exécution de l'année en cours avant le 1er juin, comme il est censé le faire.
On pourrait se dire que les deux sujets n'ont rien à voir... Mais il y a un lien : la date de production des comptes par les caisses conditionne notamment la date de la première réunion de la Commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS), qui ne peut actuellement avoir lieu avant fin mai-début juin.
Or, le rapport à la CCSS et l'avis du comité d'alerte mettent à contribution les mêmes personnes : le secrétaire général de la CCSS - un magistrat de la Cour des comptes - est de droit l'un des trois membres du comité d'alerte, dont il est chargé d'organiser les travaux, et la direction de la sécurité sociale (DSS) est bien sûr sollicitée par le comité d'alerte.
En pratique, le comité d'alerte ne peut donc pas respecter l'échéance du 1er juin, et le Parlement, au moment de l'examen du Placss, peut ne pas être informé des perspectives d'évolution de l'Ondam, alors même que l'examen du texte est censé être l'occasion d'une projection vers l'avenir.
La Cour des comptes, dans ses Ralfss 2023, 2024 et 2025s, demande que la production des comptes soit anticipée, de quinze jours selon le Ralfss 2023, de dix jours selon les Ralfss 2024 et 2025.
Dans son Ralfss de cette année, elle ne conserve pas explicitement cette recommandation, et s'aligne sur celle que nous faisons chaque année dans notre rapport sur le Placss, en préconisant la publication de l'avis du comité d'alerte lors du dépôt du Placss. L'administration devrait adapter son organisation pour rendre cela possible.
J'en viens maintenant à l'exécution 2025.
Après 10,8 milliards d'euros en 2023 et 15,3 milliards d'euros en 2024, le déficit de la sécurité sociale a encore augmenté, pour atteindre 21,6 milliards d'euros.
Sans nouvelles mesures, le déficit va se stabiliser à un niveau élevé, même en retenant les hypothèses de croissance du PIB et de croissance de l'Ondam du Gouvernement.
Le graphique suivant - présenté plus en détail dans le rapport - repose sur une analyse en termes de solde structurel et d'effort structurel. Il s'appuie sur le PIB potentiel, tel que l'évalue la Commission européenne.
Il montre que l'augmentation du déficit issu de la croissance spontanée des dépenses n'a pu être compensée par les diverses mesures d'amélioration du solde.
Du côté des dépenses, selon la Cour des comptes, les économies constatées sur l'Ondam ont été de 5,1 milliards d'euros et la réforme des retraites de 2023 a réduit les dépenses de 0,7 milliard d'euros supplémentaires par rapport à 2024, en permettant une économie passée de 0,1 milliard d'euros en 2024 à 0,8 milliard d'euros en 2025.
Du côté des recettes, les mesures sont d'environ 7 milliards d'euros, correspondant essentiellement à la réforme des allégements généraux pour 2 milliards d'euros et à l'augmentation du taux de cotisation à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) pour 1,8 milliard d'euros.
Si l'on s'intéresse, non aux déterminants de l'évolution du solde, mais à la comparaison entre prévision et exécution, on constate qu'en 2025, le déficit a été inférieur de 0,5 milliard d'euros à la prévision de la LFSS pour 2025.
Les recettes ont en effet été légèrement supérieures à la prévision - de 0,1 milliard d'euros - et, surtout, les dépenses ont été inférieures de 0,4 milliard d'euros à la prévision.
Ces moindres dépenses ont concerné les branches famille - pour 1 milliard d'euros - et autonomie - pour 0,8 milliard d'euros -, qui sont aussi celles qui présentent la plus forte amélioration du solde par rapport à la prévision - 0,8 milliard d'euros dans chaque cas.
S'agissant de la branche maladie, le déficit est supérieur de 0,5 milliard d'euros à la prévision, le supplément de dépenses constaté malgré le respect de l'Ondam - 0,8 milliard d'euros - n'étant pas compensé par le supplément de recettes de 0,3 milliard d'euros.
En 2025, l'Ondam a été inférieur de 0,5 milliard d'euros à l'objectif de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2025. Son taux de croissance a été de 3,4 %, à un niveau légèrement inférieur à la prévision de 3,6 %.
Ce résultat a été atteint grâce à des mesures correctrices prises en cours d'année à la suite de l'avis du 18 juin 2025 du comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie.
Il s'agit d'une rupture remarquable par rapport à la pratique de 2020 à 2024, selon laquelle le constat en cours d'année d'un dérapage de l'Ondam n'entraînait aucune mesure correctrice. L'Ondam, toujours respecté de 2011 à 2019, ne l'avait jamais plus été ensuite.
Le déficit des administrations publiques fait peser un risque sur la soutenabilité de leur dette.
Dans le cas particulier de la sécurité sociale, le risque est accru par la « tuyauterie » utilisée pour financer la sécurité sociale. En effet, celle-ci est financée par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss), qui s'endette à court terme sur les marchés financiers.
Un endettement à court terme faisant peser le risque d'une crise de liquidité, la dette de l'Acoss est périodiquement transférée à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades). Celle-ci doit, en application d'une disposition organique, achever l'amortissement de sa dette au plus tard à la fin de 2033.
À l'automne 2025, les projections indiquaient que cet amortissement s'achèverait dès 2032. Aussi, pour réduire le risque de crise de financement jusqu'à la présidentielle, deux amendements identiques de la commission et du Gouvernement ont autorisé le transfert de 15 milliards d'euros de dette de l'Acoss à la Cades : il s'agit du montant maximal jugé compatible avec l'échéance de la fin 2033.
À partir de 2026, le pic annuel de besoin de trésorerie de l'Acoss devrait augmenter chaque année du montant du déficit de celle-ci, ce qui pourrait conduire à approcher en 2027 le besoin de trésorerie maximal que l'Acoss n'était pas parvenue à financer lors de la crise sanitaire, ce qui avait obligé à se tourner vers la Caisse des dépôts et consignations et un pool de banques.
Le rapport que je vous présente aujourd'hui comprend des considérations très générales sur la manière de ramener la sécurité sociale à l'équilibre, sans préconiser de mesure particulière.
Une première question est celle de l'effort à faire.
L'annexe à la LFSS 2026 inscrit dans la loi l'objectif de retour de la sécurité sociale à l'équilibre, en fixant pour échéance l'année 2029. L'affirmation de cet objectif et de l'échéance correspondante, préconisée dans le rapport « boîte à outils » de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) de septembre 2025, figurait dans le texte initial.
Sur l'initiative de la commission, l'annexe précise l'effort annuel moyen à réaliser sur le périmètre de la sécurité sociale en 2027, 2028 et 2029 pour revenir à l'équilibre en 2029, sur la base des hypothèses de la LFSS 2026 : celui-ci est d'environ 12 milliards d'euros en incluant l'effort à réaliser pour respecter l'Ondam - environ 4 milliards d'euros par an.
La deuxième question est celle des mesures à prendre pour ramener la sécurité sociale à l'équilibre.
Les principales mesures envisageables sont connues. Le rapport « boîte à outils » a synthétisé les principales propositions de mesures d'amélioration du solde évoquées dans le débat public. Celles-ci sont au nombre d'une centaine, mais il ne saurait bien entendu être question de toutes les mettre en oeuvre. Leur rendement cumulé dépasserait 100 milliards d'euros.
Il s'agit donc moins de concevoir de nouvelles mesures auxquelles personne n'aurait pensé que de choisir parmi les nombreuses mesures figurant dans les rapports publiés depuis plus de dix ans.
Le Sénat préconise habituellement de privilégier l'action sur la dépense. C'est ce qu'il a fait, par exemple, dans le cadre du dernier PLFSS. Toutefois l'écart entre le texte initial du PLFSS et la loi adoptée montre la difficulté à mettre en oeuvre une telle stratégie dans le contexte politique actuel.
J'en viens maintenant au respect des obligations organiques.
L'évolution majeure par rapport à l'année dernière, c'est que la Cour des comptes a certifié les comptes de 2025 de la branche maladie et de la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf).
Contrairement au budget de l'État, la sécurité sociale ne fait pas l'objet d'une unique certification. Il y a en fait dix certifications différentes, correspondant, d'une part, aux six branches et à l'activité de recouvrement, d'autre part, à quatre organismes, dont la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) ne fait pas partie, ses comptes se confondant avec ceux de la branche autonomie.
Dans le tableau que je vous présente, la dernière ligne, celle de l'exercice 2025, est entièrement verte. Cela signifie que, pour l'exercice 2025, les dix comptes ont été certifiés.
Les cinq années précédentes, la Cour avait refusé de certifier certains comptes ou s'était dite dans l'impossibilité de les certifier.
De 2022 à 2024, les refus et impossibilités de certification concernaient la branche famille et la Cnaf.
La certification des comptes de la branche famille et de la Cnaf peut a priori sembler paradoxale, si on tient compte du fait que, selon les indicateurs disponibles, les erreurs de paiement des prestations de la branche famille ont continué d'augmenter en 2025.
Or, c'est l'aggravation de ces erreurs qui avait été mise en avant par la Cour pour justifier l'absence de certification des comptes des trois exercices précédents.
Cela vient du fait que, pour des raisons tenant à leur calendrier d'élaboration, les indicateurs que je viens de vous montrer ne prennent pas en compte la principale nouveauté de 2025, c'est-à-dire la généralisation en mars du dispositif de ressources mensuelles (DRM). Le DRM permet de sécuriser les données renseignées dans les déclarations pour les allocataires de la prime d'activité et du revenu de solidarité active (RSA), en s'appuyant sur des données disponibles par ailleurs.
Selon la Cnaf, la généralisation du DRM réduit les dépenses d'environ 1 milliard d'euros par an, en quasi-totalité pour la prime d'activité.
C'est en raison de cette avancée importante que la Cour des comptes a certifié les comptes de 2025.
On peut toutefois se demander si elle va continuer de certifier les comptes de la branche famille et de la Cnaf pour les prochains exercices.
En effet, la généralisation du DRM devrait se traduire dans le prochain rapport de certification par une baisse du pourcentage de prestations erronées.
Toutefois, comme on l'a vu, les indicateurs 2025, qui ne prennent pas en compte le DRM, continuent de se dégrader. Il est donc à craindre que cette tendance ne se poursuive, auquel cas la généralisation du DRM serait vite annulée par la tendance générale à l'augmentation de la proportion de paiements erronés.
Selon la Cour des comptes, l'absence d'amélioration des indicateurs hors DRM « tient principalement à la chute du nombre de contrôles sur place, pourtant les plus efficaces pour vérifier les situations personnelles et professionnelles ».
Deux éléments polarisent notre attention chaque année : la certification et l'actualisation des rapports d'évaluation des politiques de sécurité sociale (Repss).
Dans le cas du Placss 2022, les indicateurs des Repss, qui reflètent les objectifs et résultats des politiques menées par les différentes branches, n'étaient pas du tout à jour. En effet, en moyenne, les indicateurs s'arrêtaient en 2020, soit deux ans avant l'exercice concerné.
Dans le cas des Placss 2023, 2024 et 2025, la situation n'est toujours pas optimale, mais elle s'améliore : en moyenne, les indicateurs s'arrêtent l'année avant l'exercice concerné.
Toutefois, il est normal, je pense, que certains indicateurs ne soient actualisés que de manière périodique, comme dans le cas des données épidémiologiques. Faire que la majorité des indicateurs s'arrêtent l'année concernée par le Placss aurait forcément un coût important.
J'en viens enfin à une arlésienne, qui est l'évaluation de l'efficacité des niches sociales.
Selon la loi organique, l'annexe sur les niches devrait comprendre chaque année l'évaluation d'un tiers des niches en nombre. S'appuyant sur un rapport de 2023 de l'inspection générale des affaires sociales (Igas) et de l'inspection générale des finances (IGF), le Gouvernement considère que les seules « vraies évaluations », dites « approfondies », ne doivent concerner que 82 niches sur 120. Cela n'est pas absurde.
Toutefois, même en limitant cette obligation à ces 82 niches, l'obligation d'en évaluer un tiers tous les ans est loin d'être respectée.
Aujourd'hui, en cumulé depuis le Placss 2023, c'est-à-dire en trois ans, seulement un peu plus de la moitié des niches ont été évaluées. On est donc loin de l'objectif d'évaluation d'un tiers des niches chaque année.
Néanmoins, si l'on raisonne non plus en pourcentage du nombre de niches, mais en pourcentage du coût total des niches, ce sont des niches représentant 98 % du coût total qui ont été évaluées en trois ans. C'est en particulier grâce au rapport Bozio-Wasmer sur les allégements généraux que nous avons pu atteindre ce niveau.
En conséquence, mes chers collègues, au vu de la qualité des éléments produits cette année, je vous propose d'adopter le Placss relatif aux comptes pour 2025.
Mme Pascale Gruny, rapporteur pour la branche vieillesse. - L'examen par le Sénat de ce projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale coïncide avec la sortie du rapport annuel du Conseil d'orientation des retraites (COR), ce qui replace le sujet de la soutenabilité de notre système de retraite au coeur de l'actualité.
Selon le COR, le déficit du système de retraite représenterait en 2025 quelque 5,1 milliards d'euros, soit 0,2 % du PIB. La baisse anticipée de la fécondité à 1,45 enfant par femme à partir de 2028 - contre 1,8 enfant actuellement -, d'une part, et les nouvelles règles de revalorisation des retraites complémentaires adoptées par les partenaires sociaux pour prendre effet en 2028, d'autre part, dégradent d'un point les projections du déficit du système de retraite à horizon 2070, qui atteindrait 2,4 % du PIB.
Le Placss ne se fonde pas sur le même périmètre ; il prend en compte, non pas l'ensemble des régimes de retraite de base et complémentaires, comme le fait le COR, mais les seuls régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. Néanmoins, la tendance à l'aggravation du déficit est partagée : le déficit de la branche vieillesse s'élève en 2025 à 7,1 milliards d'euros, soit une aggravation de 1,5 milliard d'euros depuis 2024. Permettez-moi de rappeler ici que ce déficit s'élevait à 2,6 milliards d'euros en 2023. Il s'est donc aggravé de 4,5 milliards d'euros en deux ans.
Ce constat alarmant m'a amenée à dresser un état des lieux des différentes mesures de protection du pouvoir d'achat des retraités mises en place par le législateur. Le montant des pensions de retraite constitue en effet l'un des trois paramètres d'équilibrage du déficit des régimes de retraite, avec l'âge légal de départ en retraite et le niveau des prélèvements obligatoires finançant ces retraites. J'ai également souhaité inscrire cette réflexion dans le constat plus général des fortes inégalités de revenus entre les retraités, dont certains ne disposent pas de leurs seules pensions de retraite comme source de revenus.
À l'issue de cet état de lieux, permettez-moi tout d'abord de me féliciter d'avancées réelles qui ont certainement contribué à réduire le taux de pauvreté des assurés percevant des petites pensions de retraite de droit direct - inférieures à 85 % du Smic - ou qui n'en perçoivent pas, telles les femmes au foyer n'ayant pas cotisé à l'assurance vieillesse des parents au foyer.
Tout d'abord, le minimum vieillesse, qui vise à assurer sous condition de ressources un revenu minimal aux retraités indépendamment de leur contribution au système de retraite, a vu son montant revalorisé de façon continue depuis sa réforme en 2007 et la création de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa), qui en constitue désormais la prestation principale. Ces revalorisations successives ont porté le montant maximal de l'Aspa pour une personne seule de 636 euros par mois en 2007 à 1 043 euros par mois en 2026.
Ces avancées ne doivent toutefois pas faire oublier que le taux de non-recours à cette prestation s'élève à 50 %, ce qui signifie que la moitié des personnes qui y seraient éligibles ne la sollicitent pas. Les députés ont approuvé jeudi dernier en première lecture à l'Assemblée nationale une proposition de loi visant à lutter contre ce taux de non-recours. Le dispositif adopté, issu d'un amendement du Gouvernement, minore l'Aspa des personnes propriétaires ou disposant d'un logement à titre gratuit, contre l'assurance du fait que les sommes versées au titre de leur succession ne seront pas recouvrées. Nous aurons certainement à connaître de cette proposition de loi dans les mois à venir.
L'augmentation du montant de l'Aspa s'est également accompagnée de fortes revalorisations des minima de pension. Ceux-ci visent à rehausser le seuil des pensions de retraite lors de leur liquidation, afin de garantir un montant minimal de pension de retraite aux assurés ayant travaillé un grand nombre d'années et n'ayant acquis qu'une faible pension en contrepartie de salaires faibles. Ces nombreuses revalorisations des minima ont été portées par la réforme des retraites de 2023, afin de permettre notamment à ces assurés ayant cotisé une certaine durée d'assurance, qui varie selon les régimes, de bénéficier d'une pension de retraite qui ne puisse être inférieure à 85 % du Smic net. Cet objectif figurait de longue date dans la loi, mais la revalorisation des minima de pension sur le Smic en lieu et place de l'inflation permet de l'atteindre factuellement.
Je me félicite de ces avancées, même si la complexité des règles de revalorisation d'une part, et les difficultés d'alimentation des bases de données qui répertorient l'ensemble des pensions de tous les régimes de retraite, d'autre part, créent un stock important de minima contributifs d'assurés polypensionnés en attente de calculs définitifs, comme le relève la Cour des comptes. L'effort d'alimentation de ces bases de données et d'harmonisation des règles de liquidation des pensions doit être poursuivi.
L'augmentation de l'Aspa et des minima de pension s'accompagne enfin d'une augmentation générale du niveau moyen des pensions de retraite. Celle-ci est principalement due à l'effet dit « de noria », selon lequel les gains de productivité permettent aux nouveaux retraités de bénéficier de pensions de retraite plus élevées que leurs aînés. Le montant mensuel moyen d'une pension de retraite de droit direct s'élevait ainsi à 1 198 euros courants en 2007 contre 1 620 euros courants en 2023. Ces chiffres ne doivent toutefois pas occulter qu'entre 2017 et 2023, le montant mensuel moyen de la pension de droit direct a certes augmenté de 11,8 % en euros courants, mais il a baissé de 2 % en euros constants, et ce en raison du retour d'une forte inflation.
Comme vous le savez, mes chers collègues, les pensions de retraite des régimes obligatoires de base sont automatiquement revalorisées au 1er janvier de chaque année sur l'inflation de l'année passée. Cela a été la source de nombreux débats lors des derniers exercices budgétaires. Aussi, je me suis attachée à retracer les précédents d'indexation, de sous-indexation et parfois même d'absence d'indexation, des pensions de retraite sur l'inflation depuis 2018. Dans le contexte d'un retour de l'inflation en lien avec l'envolée des prix de l'énergie depuis la guerre au Moyen-Orient qui s'est déclenchée en février dernier, nous aurons sans nul doute à rouvrir ce débat à l'automne.
En conclusion de mon propos, je rappellerai que si le seuil de pauvreté des retraités est de 10 %, contre 14,4 % pour l'ensemble de la population, 37,4 % des ménages identifiés en 2021 par l'Insee comme disposant d'un haut patrimoine et d'un haut niveau de vie comptaient en leur sein une personne de référence retraitée, ce qui atteste des fortes disparités de revenus entre les retraités.
J'espère que ces éclairages alimenteront utilement les débats des mois à venir sur les choix budgétaires qui seront les nôtres.
M. Olivier Henno, rapporteur pour la branche famille. - J'ai souhaité, à l'occasion de cette présentation, mettre l'accent sur une question : l'implication des pères dans les tâches parentales, qui est essentielle pour le développement de son enfant. Pourtant, près de 45 % des pères - chiffre malheureusement éloquent - ne passent aucun moment seul avec leur enfant de moins de six ans au cours d'une semaine.
Cette situation doit être interrogée, car l'effort précoce des pères dans le soin à l'enfant produit des effets durables sur l'équilibre familial. En effet, plus un père est présent auprès de son enfant dans les premiers mois suivant la naissance, plus il s'impliquera dans le travail domestique du foyer sur le long terme. Cette présence précoce crée, selon les chercheurs que j'ai pu entendre en audition, des habitudes, des compétences et une légitimité paternelle dans le travail familial.
Cette implication bénéficie directement à l'enfant sur les plans cognitif, affectif et relationnel. Elle allège simultanément la charge pesant sur la mère et limite la spécialisation des rôles parentaux, source d'inégalité de genre. C'est pourquoi, comme le formulait l'un des sociologues consultés, il convient de « passer d'une logique centrée sur la libération du temps des femmes à une logique qui transforme aussi la place des hommes dans la famille ».
De plus, sur le plan de la natalité, la littérature scientifique suggère un lien entre l'implication des hommes dans les tâches domestiques et les intentions de fécondité des femmes, sans toutefois que le lien causal ne soit définitivement établi. L'exemple des pays nordiques est à cet égard instructif : la natalité est progressivement remontée après une baisse initiale liée à l'insertion des femmes sur le marché du travail, grâce à l'utilisation massive des congés parentaux par les pères.
Les femmes attendent de plus en plus des hommes une implication accrue dans le foyer domestique. Il s'agit parfois d'une condition pour la réalisation du désir d'enfants dans les discussions au sein du couple, bien que, je cite une sociologue auditionnée, « les mères se montrent souvent déçues après la naissance de l'écart entre ce qu'elles espéraient de l'investissement de leur conjoint ou des engagements de leur conjoint et l'investissement réel de ce dernier ».
Il est en outre observé que les pères privilégient principalement les tâches domestiques qui sont directement en lien avec les enfants, comme lui donner à manger ou le coucher, au détriment des tâches parentales plus logistiques, davantage assurées par les mères, comme préparer à manger ou laver le biberon. L'objectif des pères est de « se rendre visible auprès de l'enfant, de se montrer présent ».
En France, le principal levier d'action publique est le congé de paternité, mais il existe également d'autres dispositifs moins connus.
Institué le 1er janvier 2002, ce dispositif a connu une réforme majeure à compter du 1er juillet 2021, par l'article 73 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021. Sa durée a été portée de 11 à 25 jours calendaires, ou de 18 à 32 jours en cas de naissances multiples. Une période obligatoire de quatre jours - immédiatement consécutive au congé de naissance, lui-même rendu obligatoire - a été introduite.
Le coût de ce dispositif s'est élevé à 663 millions d'euros en 2023, auquel s'ajoutent 183 millions d'euros en 2025 consacrés aux structures d'accompagnement - lieux d'accueil enfants-parents, médiation familiale, contrats locaux d'accompagnement à la scolarité (Clas).
Ces dispositifs produisent des résultats tangibles. Le congé de paternité est devenu une norme sociale : près de 82 % des pères y ont eu recours pour les naissances de 2022. À court terme, il permet d'augmenter la participation des pères aux tâches domestiques d'une vingtaine à une trentaine de minutes par jour dans les premières années suivant la naissance. Il contribue en outre à transformer le regard que la mère porte sur le père lorsqu'elle constate que ce dernier est capable d'exercer pleinement les tâches parentales et de nouer un lien consistant avec l'enfant.
Pour autant, des limites structurelles demeurent. Comme je l'ai indiqué, près de 45 % des pères ne passent aucun moment seul avec leur enfant de moins de six ans au cours d'une semaine ordinaire. Par ailleurs, les freins traditionnels persistent : la crainte d'une pénalité de carrière, la perte de revenus - souvent significative pour les travailleurs indépendants - et les préjugés culturels persistent.
Il convient également de souligner un phénomène observé par les chercheurs : la tâche d'éducation à la parentalité des pères est fréquemment assurée par les femmes elles-mêmes, qui guident les pères dans les moments partagés avec l'enfant. Loin de réduire la charge des mères, ce phénomène peut constituer, en réalité, une charge supplémentaire pour les mères.
Je me permets de vous soumettre quelques éléments de réflexion pour orienter efficacement la politique publique d'éducation à la parentalité.
D'abord, il faut bien constater la faiblesse des dispositifs d'éducation à la parentalité, qui représentent sur le plan budgétaire un poids bien maigre par rapport au congé de paternité. Sur le long terme, afin de favoriser l'implication des pères dans le soin apporté aux enfants, il apparaît indispensable de mieux les éduquer à leurs fonctions parentales.
En outre, à plus court terme, il y a lieu de relancer la communication institutionnelle sur le congé de paternité. Certains publics - notamment les travailleurs indépendants et les demandeurs d'emploi indemnisés - se croient à tort inéligibles au dispositif. Une campagne d'information ciblée, mettant en exergue la souplesse du dispositif, permettrait d'augmenter le taux de recours dans ces catégories spécifiques.
Enfin, le rôle des entreprises est incontournable. L'implication des pères dans la sphère familiale est fréquemment contrainte par les exigences professionnelles. Sans une évolution de la culture d'entreprise, les dispositifs publics ne peuvent produire leurs pleins effets. Il appartient à l'État d'inciter les entreprises à développer des pratiques favorables à l'implication paternelle, notamment en valorisant le recours au congé de paternité comme un indicateur de responsabilité sociale.
Mme Corinne Imbert, rapporteure pour la branche assurance maladie. - En complément de l'analyse de la rapporteure générale sur l'exécution de l'exercice 2025, j'interviendrai au titre de la branche maladie.
Fixé initialement à 265,9 milliards d'euros pour 2025, soit une hausse de 3,4 % par rapport à 2024, l'Ondam traduisait une volonté de réguler les dépenses de santé dans un climat économique incertain. Son exécution finale, établie à 265,4 milliards d'euros, marque un tournant : pour la première fois depuis 2019, l'objectif de dépenses a été rigoureusement respecté.
Cette bonne nouvelle doit toutefois être nuancée. En effet, cette sous-exécution de 500 millions d'euros par rapport à l'objectif de la LFSS votée en mars 2025 représente aussi un dépassement équivalent - 500 millions d'euros - par rapport au PLFSS initial déposé en octobre 2024.
De plus, cette apparente stabilité cache des dynamiques très différentes selon les sous-objectifs.
Les soins de ville ont progressé de 3,6 %, atteignant 113,7 milliards d'euros, avec un dépassement de 500 millions d'euros par rapport à l'objectif initial. Ce dépassement s'explique principalement par la hausse des honoraires médicaux et dentaires - 5,6 % - et des indemnités journalières (IJ) - 4,6 %. Les indemnités journalières de plus de trois mois, notamment, ont connu une dynamique particulièrement forte, en croissance de 4,8 % en volume. Le rythme d'évolution des indemnités journalières et celui des honoraires doivent être des points majeurs d'attention à l'approche de l'examen de la LFSS pour 2027.
Les dépenses des établissements de santé s'élèvent à 109,4 milliards d'euros, en progression de 3,6 %, mais en sous-exécution de 300 millions d'euros par rapport à l'objectif initial. Cette sous-exécution s'explique par des mises en réserve de crédits et le gel du coefficient prudentiel, qui ont permis de compenser les dépassements sur la part tarifaire. Au final, une fois encore, le dépassement de l'objectif des dépenses de soins de ville - 0,5 milliard d'euros - a été compensé par une diminution des dépenses des établissements de santé - 0,3 milliard d'euros - et des établissements sociaux et médico-sociaux - 0,4 milliard d'euros.
Enfin, et surtout, ce résultat découle avant tout de mesures correctrices activées en cours d'exercice, à la suite de l'avis du comité d'alerte du 18 juin 2025. Ce sursaut marque une volonté de redressement par rapport à la période 2020-2024, durant laquelle les dérapages de l'Ondam constatés en cours d'année ne donnaient lieu à aucun ajustement budgétaire, dans un contexte, il est vrai, de gestion de la crise sanitaire.
Cette exécution confirme, une nouvelle fois, la difficulté structurelle à piloter la dépense de santé. Malgré les mesures de freinage mises en oeuvre à hauteur de 1,5 milliard d'euros après l'alerte de juin 2025, l'Ondam 2025 a frôlé le dépassement, et ce dans un contexte d'inflation modérée.
Concernant spécifiquement la branche maladie, ses dépenses se sont élevées à 262,6 milliards d'euros en 2025 et ses recettes à 246,7 milliards d'euros, soit un déficit de 15,6 milliards, supérieur de 500 millions d'euros à la prévision de 2025. Le supplément de dépenses constaté - 0,8 milliard d'euros -, malgré le respect de l'Ondam, n'a pas été compensé par le supplément de recettes enregistré - 0,3 milliard d'euros.
Pour 2026, l'Ondam a été voté à 274,4 milliards d'euros, soit une progression de 3,3 % par rapport à 2025. Les premiers signaux d'exécution, sans être inquiétants, méritent toutefois toute notre attention.
Dès le 20 avril, le comité d'alerte a pointé un risque de dépassement : les soins de ville affichent une progression des remboursements de 4,4 % sur douze mois à fin février 2026, contre un objectif global de progression de l'Ondam fixé à 3,1 %. Les postes les plus dynamiques incluent les médicaments, les honoraires de médecins spécialistes, les actes paramédicaux et les arrêts de travail. Concernant les médecins généralistes, cette dynamique s'explique notamment par la revalorisation à 30 euros du montant des consultations au mois de décembre 2024. Le risque de franchissement du seuil d'alerte, à partir d'un dépassement de 0,5 % de l'Ondam - soit 1,4 milliard d'euros - n'est pas écarté, même si le comité estime qu'un dérapage majeur est peu probable à ce stade.
L'Ondam reste donc un outil de régulation fragile. Les dépassements récurrents sur les soins de ville, compensés par des sous-exécutions de l'objectif des établissements de santé et par des mesures de freinage tardives, montrent que notre capacité à anticiper et à piloter la dépense de santé est perfectible. La Cour des comptes a d'ailleurs souligné à plusieurs reprises la nécessité de fiabiliser les prévisions et de mieux intégrer les signaux précoces, comme la progression des remboursements à fin février.
Cette situation rappelle également que les mesures de maîtrise médicalisée, trop souvent annoncées comme la solution miracle, peinent à produire leurs effets et restent trop peu documentées.
Alors que nous avons déjà commencé nos travaux en vue du PLFSS pour 2027, axes de réflexion me semblent prioritaires.
Premièrement, améliorer les prévisions sur les soins de ville en anticipant davantage les dynamiques de consommation et en évaluant plus rigoureusement les mesures de maîtrise médicalisée des dépenses. J'estime par ailleurs que la question de la mise en oeuvre d'une « réserve de précaution » sur les soins de ville, comme le suggère le comité d'alerte et comme il en existe pour les établissements de santé, doit se poser.
Deuxièmement, apporter des réponses fortes au « point de fuite majeur » que constitue le déficit des établissements de santé. Ce dernier est passé de 660 millions d'euros en 2019 à près de 3 milliards d'euros en 2025 et, malgré une légère amélioration l'année dernière, 56 % des établissements étaient en déficit en 2025. Parmi les pistes que nous devrions approfondir, je citerai le renforcement des parcours de soins coordonnés entre la ville et l'hôpital, pour éviter des hospitalisations inadéquates dont le surcoût pour l'assurance maladie était estimé par la Cour des comptes à 4,2 milliards d'euros, mais aussi l'optimisation des achats hospitaliers.
Voilà, mes chers collègues, quelques observations qui doivent, pour certaines, préparer notre grille de lecture du PLFSS pour 2027.
Mme Marie-Pierre Richer, rapporteure pour la branche accidents du travail et maladies professionnelles. - Après une décennie d'excédents ininterrompus - si ce n'est par la crise sanitaire -, la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) a bel et bien accusé un déficit en 2025. Celui-ci atteint, certes, un niveau moins préoccupant que ne le laissaient augurer les prévisions du dernier PLFSS, puisqu'il s'établit à 200 millions d'euros, et non à 500 millions d'euros, grâce à des recettes plus dynamiques qu'attendu.
La dégradation de la situation financière de la branche tient à deux principaux facteurs, que j'avais déjà évoqués devant vous il y a quelques mois.
D'une part, les indemnités journalières, qui sont désormais le premier poste de dépenses du régime général devant les rentes, ont continué de progresser à un rythme préoccupant, sur une lancée non maîtrisée : le taux de progression s'établit à 10,6 % en 2025, après 10,1 % en 2024. Les IJ atteignent désormais 5,5 milliards d'euros pour le seul régime général, soit plus du tiers des charges de la branche.
L'article 81 de la dernière LFSS contribuera à endiguer cette dynamique en limitant à trois ans le versement des IJ AT-MP, mais il fait peu de doute que des mesures supplémentaires seront nécessaires pour garantir la soutenabilité de ce poste de dépenses. Il importera, naturellement, que les partenaires sociaux soient étroitement associés à leur définition. Vous connaissez, mes chers collègues, mon attachement sincère et profond à la garantie du caractère paritaire de la gouvernance de cette branche. Celui-ci, je crois, fait sa richesse et doit être préservé à tout prix.
Toutefois, ne vous y trompez pas, la principale cause de la dégradation de la situation financière de la branche n'est autre que la hausse des transferts, sur laquelle je n'ai eu de cesse d'alerter au cours des trois dernières années. En effet, plus de 600 millions d'euros de dotations supplémentaires ont été mis à la charge de la branche en 2025, dont une hausse sans précédent de 400 millions d'euros du transfert au titre de la sous-déclaration. Cette dynamique de ponction des ressources de la branche au profit d'autres ne devrait, hélas, pas s'interrompre dans les années à venir. Les transferts devraient encore s'accroître de 1,1 milliard d'euros d'ici à 2027, plaçant ainsi la branche AT-MP dans une situation de déficit structurel et obérant ses marges d'action.
Je ne serai plus parlementaire à l'automne prochain, mais j'estime plus que jamais nécessaire de mettre fin à cette logique de siphonnement. Je forme donc le voeu que les ressources de la branche AT-MP, dédiées aux risques professionnels, puissent effectivement être affectées à leur réparation et, surtout, à leur prévention. Seul un changement de paradigme dans la politique de prévention de la branche permettra de juguler la hausse des prestations et d'empêcher la survenue de sinistres, parfois dramatiques et souvent évitables. Seul le « choc de prévention » que les partenaires sociaux appellent de leurs voeux permettra d'atteindre l'objectif de 7 % des dépenses de la branche affectés à la prévention, figurant dans la mission d'information que j'ai eu l'honneur de rapporter avec Annie Le Houérou.
Cet objectif doit à tout prix être poursuivi dans les années à venir, car la meilleure réparation restera toujours celle que l'on n'aura jamais eu à mettre en oeuvre !
Mme Raymonde Poncet Monge. - La sous-évaluation est mesurée par la commission des comptes de la sécurité sociale, composée de sommités, notamment d'un membre de la Cour des comptes. On pourrait aussi estimer que le rapport est faux...
Je pense qu'il faudrait prendre comme point de départ ce rapport de sous-évaluation, produit tous les trois ans. J'ai assisté à l'audition lors de laquelle il a été présenté. Est-ce que cette sous-évaluation est vraie ? Si c'est le cas, il est normal que la branche AT-MP reverse à la Caisse nationale de l'assurance maladie (Cnam) la part qu'elle aurait dû prendre en charge pour un accident du travail ou une maladie professionnelle qui n'a été déclarée que comme une simple maladie. Je pense que le rapport est juste. Auquel cas, il ne faut pas simplement se plaindre, mais réduire effectivement cette part de sous-déclaration.
Ces sous-déclarations impactent les droits des travailleurs. En cas d'arrêt maladie, cela ne revient pas au même d'être indemnisé par la branche AT-MP ou par l'assurance maladie. La seconde option est très défavorable aux salariés. Il faut réduire la sous-déclaration, et tant qu'elle persiste, il faut rembourser ce qui n'aurait pas dû être pris en charge par la Cnam.
Je remercie les rapporteurs de leur travail.
Le compte administratif est un peu comme la sous-déclaration : on ne peut pas être contre. On peut éventuellement relever une erreur. La seule raison de voter contre serait en cas de mauvaise interprétation du compte, et pour proposer des voies d'amélioration pour les années suivantes.
Le rapport pointe un ralentissement de l'augmentation de la masse salariale - en quelque sorte l'assiette de la sécurité sociale -, mais surtout que la croissance spontanée des recettes, de 1,6 %, est inférieure à celle du PIB en valeur, qui augmente de 2,1 %. Quand on calcule des prévisions, on prend en compte le PIB, les recettes...
Si, par des mécanismes divers, la dynamique de la masse salariale ralentit, qu'est-ce que cela signifie ? Est-ce un problème de partage de la valeur ajoutée, qui est défavorable aux salariés ? Il y a aussi des raisons plus conjoncturelles à cette situation.
J'aimerais qu'à l'avenir figurent, tant en prévisionnel qu'en réalisé, la part non pas de la baisse des dépenses de santé, mais la part des dépenses de santé qui ont été transférées aux ménages, notamment au travers des franchises. C'est une sorte d'escamotage : on constate une dépense, et tout d'un coup il n'y en a plus, car elle est transférée aux ménages. Cette mention permettrait de mesurer l'efficacité de la dépense.
Nous avons entendu la Cour des comptes, mais aurons-nous une présentation du nouveau rapport du COR ? J'ai été étonnée par ce dernier, car je ne m'attendais pas à cela de la part de Gilbert Cette. À moyen terme, la part des dépenses de retraite n'évolue pas beaucoup, passant de 14,1 % à 14,2 % du PIB.
Selon le rapport du COR, les recettes sont un peu déprimées en raison d'une baisse de la part des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers dans l'ensemble des dépenses de retraite, d'environ 1 point de PIB, alors que cette part était auparavant équilibrée ; cela augmente donc le déficit.
Le rapport explique les raisons de la baisse, à savoir la déflation de la valeur du point et l'embauche de nombreux contractuels. Ces phénomènes compriment une sorte de deuxième assiette des fonctionnaires territoriaux. Les dépenses évolueraient peu à moyen terme, mais se poserait un problème à partir de 2032-2033. Le rapport du COR établit des projections jusqu'en 2070. Il pointe toutefois que le taux de fécondité de 1,45 enfant par femme n'est pas robuste au-delà de vingt ans. S'il tombe en dessous, cela modifierait la situation.
Le rapport indique aussi que si le décalage est comprimé, c'est parce que le flux migratoire n'a pas été celui de l'hypothèse. Le flux migratoire, c'est 140 000 personnes chaque année, mais, pour des raisons idéologiques, il a été estimé à 70 000 personnes. Il est toujours de 150 000 personnes, qu'on y soit favorable ou non... Dans le calcul des équilibres, on prend souvent en compte trois variables, mais pas celle du flux migratoire, qui améliore le réalisé, puisqu'il est deux fois plus important que ce qui est pris en compte dans les hypothèses.
De tous les leviers, le moins récessif est celui du report de l'âge, par rapport au fait d'augmenter les cotisations ou de réduire les pensions de retraite. Si l'on augmente l'âge de la retraite, on augmente la quotité de travail, la masse salariale...
Toutefois, si c'est la meilleure hypothèse et la moins récessive, le chômage, après augmentation, tend à s'aligner. Je ne suis pas sûre que le report de 64 à 67 ans de l'âge de la retraite, dans le contexte actuel et notamment la révolution numérique, soit aussi efficace que dans le passé, car son effet s'amoindrit. Si le chômage créé par le report de l'âge ne s'aligne pas peu à peu, il y a aura aussi un effet récessif.
M. Bernard Jomier. - Je remercie la rapporteure générale et les rapporteurs.
Oui, la présentation de ce Placss est une procédure utile, l'occasion de dresser un bilan de la situation de la sécurité sociale avant la préparation du PLFSS suivant.
Je commencerai, rapidement, par deux points positifs. D'abord, on ne peut que saluer la certification des comptes, après avoir dénoncé leur non-certification des années durant : nous revenons à des comptes plus conformes à la réalité, malgré quelques réserves.
Ensuite, l'Ondam est respecté, malgré aussi quelques réserves.
Malheureusement, il y a aussi beaucoup de points négatifs. Je me limiterai à en citer cinq.
Premièrement, la trajectoire des déficits est structurellement dégradée, au point qu'en 2025, pour la première fois depuis longtemps, il a fallu activer la procédure d'alerte. Cela prouve que la gestion n'était pas satisfaisante. En juin 2025, le Gouvernement a réagi avec deux mesures. D'abord, il a suspendu l'entrée en vigueur de la revalorisation conventionnelle : 150 millions d'euros ont été reportés sur 2026. Ensuite, il n'a pas dégelé les mises en réserve : 770 millions d'euros de crédit ont été retirés aux établissements de santé et médico-sociaux, impactant les Ehpad, le secteur du handicap et aboutissant à ce que le déficit des hôpitaux reste inchangé ; il devient complètement structurel. Les hôpitaux sont sous-financés à plus de 2,5 milliards d'euros en 2025. Le rapporteur général de l'Assemblée nationale a trouvé la juste formule, qualifiant ces mesures de « puissantes dans l'immédiat et inefficientes sur le plan organisationnel » : elles ont pénalisé des professionnels et des établissements qui n'étaient pas à l'origine du dérapage, en reportant une partie des charges sur 2026. Bienvenue 2026, quand on gère 2025 de cette façon-là...
Deuxièmement, un dérapage est en cours. Selon la Cour des comptes, la situation géopolitique, les révisions défavorables de la masse salariale et la hausse du Smic vont peser et entraîner une dégradation des comptes d'environ 3 milliards d'euros. Quelles mesures de correction le Gouvernement a-t-il décidées ? On ne le sait pas.
Troisièmement, je constate un défaut général de transparence. Le Gouvernement réunit le comité d'alerte des finances publiques pour nous annoncer 6 milliards d'économies, dont 2 milliards dans le champ social, sans dire où. Quinze jours plus tard, il réunit le comité de suivi de la LFSS au ministère et refuse de dire où seront pris ces 2 milliards d'euros. Quinze jours plus tard, la CCSS se réunit. Le rapporteur général de l'Assemblée nationale et moi-même posons la même question, mais personne n'y répond... Des mesures correctives vont-elles être prises ? Le Gouvernement refuse-t-il de dire comment il va procéder par voie réglementaire ? Il y a là un défaut de transparence alors même que l'année 2026 est une année réellement périlleuse pour nos comptes, parce que la situation économique se dégrade : cela nous prive de recettes et a des conséquences très fortes sur les comptes sociaux.
Quatrièmement, se pose un problème de situation patrimoniale, à l'article 3 de ce Placss, puisque le passif net de la sécurité sociale ou les fonds propres négatifs, c'est-à-dire les sommes des déficits qui restent à financer, s'élevaient à 99,7 milliards d'euros au 31 décembre 2025. Nous avons donc battu le record de 99,2 milliards d'euros atteint à la fin de la crise sanitaire fin 2022. Nous avons atteint un nouveau pic fin 2025 ; il est donc difficile de dire que l'année a été bien gérée. L'endettement financier net de la sécurité sociale a atteint à cette même date 124,5 milliards d'euros, porté à hauteur de 50 milliards d'euros par l'Acoss - ce qui pose problème -, le solde étant porté par la Cades. Le résultat net consolidé devient négatif de 4,4 milliards d'euros en 2025 alors qu'il était positif en 2024. L'ensemble des indicateurs financiers se dégradent.
Ce retournement traduit le fait que le résultat positif de la Cades et celui du fonds de réserve pour les retraites (FRR) ne suffisent plus à compenser les déficits de régime. En 2025, la sécurité sociale a continué à consommer ses faibles réserves. Il n'y a que l'excédent du fonds de solidarité vieillesse (FSV) qui disparaît au 1er janvier 2026, et qui a pu être affecté à la branche vieillesse du régime général. Pour le reste, faute de mesures de couverture adaptées, les déficits sont à nouveau reportés au report des bilans.
Cinquièmement enfin, personne ne regarde ce texte sous un angle technique : si son énoncé est technique et son contenu comptable, tous vos rapports étaient très politiques, notamment celui d'Olivier Henno. Cela montre bien la portée politique du texte. Lorsqu'on obtient de tels résultats, il n'y a pas besoin de se cacher derrière les tableaux... Ce texte est très politique.
Au vu des résultats de 2025, nous voterons donc contre ce texte, preuve de l'échec de la gestion de la sécurité sociale, depuis des années. L'année 2025 n'était pas une année de crise, d'inflation, ni de crise sanitaire, mais une année de gestion sans grand fait marquant. Le Gouvernement a échoué, en 2025, à gérer correctement la sécurité sociale.
J'ai pris note que le groupe Les Républicains, qui a rejeté ce texte à l'Assemblée nationale, va l'approuver au Sénat. Pour notre part, nous resterons dans la même ligne politique en le rejetant.
M. Olivier Henno. - Oui, j'ai un regard politique et je ne m'en cache pas. Je remercie la rapporteure générale de ce rapport très pédagogique.
Dans l'esprit de ce Placss figure une double dimension, qui peut amener à une hésitation légitime dans le vote final. Il y a la question structurelle et le regard sur les déficits. Cela saute aux yeux : il faut traiter le sujet des retraites. Même si cela ne fait pas consensus, mais l'objet de vifs débats, nous connaissons les leviers : les cotisations, le montant des pensions, l'âge de départ à la retraite et le nombre d'annuités. On ne maîtrise pas les solutions, mais le déficit est patent, comme l'a montré Pascale Gruny.
L'assurance maladie est l'éléphant dans la pièce. Le déficit, considérable, s'élève à 15,9 milliards d'euros. En réalité, nous sommes à court de solutions. Il n'y aura pas de solution ni de changement de trajectoire sans réforme structurelle profonde. Le Gouvernement, depuis plusieurs années, s'est refusé à aborder le sujet de la réforme structurelle et du déficit de l'assurance maladie, d'où la multiplication de propositions de lois sur la santé : on ne fait que mettre des rustines.
Dans les prochaines années, l'enjeu sera la maîtrise des dépenses de santé et la résolution du déficit, celui-ci ne pouvant être durable, dans l'intérêt du pays.
En outre, concernant la sincérité des comptes, ou plus exactement l'écart entre la prévision du PLFSS et la réalisation, l'amélioration est réelle. En particulier, l'Ondam a été respecté. C'est la raison pour laquelle le groupe Union Centriste votera ce projet de loi portant approbation des comptes.
Mme Monique Lubin. - Selon le dernier rapport du COR, le déficit du système de retraite devrait atteindre 2,4 % du PIB en 2070. Actuellement, il est inférieur à 0,2 % du PIB. À l'horizon 2045, il atteindrait 0,9 %, et en 2070, 2,4 % du PIB. C'est un horizon lointain.
Ne fondons pas nos raisonnements sur cette date, car même le président Cette, lors de la réunion d'étude du rapport du COR jeudi dernier, a estimé que si le COR bâtit des prévisions certes jusqu'en 2070, conformément à ses axes de travail depuis plusieurs années, il est difficile de construire des projections à 45 ans...
Le rapport prévoyait déjà en 2023 une dégradation du déficit sur deux ans ; ce dernier ne s'est pas dégradé davantage que les prévisions. Cette dégradation est due, en grande partie, aux mesures d'accompagnement des petites pensions qui ont été prises en 2023. Tout cela était parfaitement prévu.
Ce n'est pas le débat de ce jour, mais si nous organisons un débat sur les retraites, je suis à votre disposition pour échanger à partir du rapport.
Mme Frédérique Puissat. - Je remercie les rapporteurs de cette présentation ingénieuse, qui aborde les sujets à la fois de manière globale et thématique, chacun puisant des éléments éclairants sur sa branche. C'est loin d'être inintéressant.
Effectivement, il y a à la fois des aspects positifs et négatifs. Il faut toujours clarifier les choses, dans toutes les branches : la branche AT-MP n'est qu'un exemple. Il faut aussi fiabiliser les prévisions, et la branche maladie n'en est aussi qu'un exemple.
Notons le positif : c'est la première fois depuis 2019 que toutes les branches sont certifiées par la Cour des comptes. On peut s'en féliciter, dans un climat morose ; cela peut redonner un peu de moral aux Français.
Le projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales, dont j'étais rapporteur avec Olivier Henno, donne des perspectives pour améliorer encore la fiabilité des comptes et nous invite à l'optimisme.
En ce début d'année, nous pouvons aussi reconnaître des signaux positifs : une augmentation du nombre de médecins, l'augmentation du nombre de filières de formation pour les jeunes internes...
Certes, nous avons besoin de réformes structurelles, personne ne le nie. Nous n'avons pas la même vision des choses de chaque côté de l'hémicycle, mais c'est le débat démocratique. Nous considérons que se posent un vrai problème démographique et un problème de taux d'emploi, qui ont des conséquences sur les recettes. Nous avons débattu hier de la proposition de loi visant à permettre aux salariés de certains établissements et services de travailler le 1ermai et débattrons des retraites et d'autres sujets encore.
L'exercice de ce jour n'est pas un exercice prévisionnel, mais un constat, éclairé par des éléments positifs et négatifs. Même si nous n'avons pas la même vision que nos collègues députés, le groupe Les Républicains approuvera ces comptes.
Entre les recettes effectives, les alertes et l'atterrissage, la situation est « satisfaisante », même si nous avons encore beaucoup de travail à faire. Dans des contextes moroses, il faut savoir apporter un peu d'éclaircies. Les Français en ont besoin. Si, dans la lignée de la Cour des comptes, nous approuvons ces comptes et ceux de l'Etat - ce sera peut-être aussi le cas pour nos collègues de la commission des finances -, tout cela sera le bienvenu.
Mme Cathy Apourceau-Poly. - Nous sommes dans des logiques différentes. Le Placss est éminemment politique. Il y a des logiques différentes qui s'affrontent. Certains pensent qu'il y a beaucoup trop de dépenses, tandis que d'autres estiment qu'il faut aller chercher des recettes.
Le rejet du Placss serait sans incidence aucune sur la gestion des régimes, dont les comptes sont arrêtés avant même le dépôt du texte, mais son approbation donne évidemment un quitus politique.
Ce Placss est le dernier avant l'élection présidentielle de 2027. Il clôt un cycle de dix ans de dégradation méthodique du financement de la sécurité sociale. Il ouvre un débat de fond que les uns et les autres porteront devant le pays lors de l'élection présidentielle. Chacun devra dire ce qu'il entend faire du système de protection sociale.
Pour notre part, nous affirmons depuis plusieurs années que nous sommes pour une sécurité sociale intégrale avec le 100 % sécu, mais aussi pour la réduction et la conditionnalité des exonérations de cotisations sociales, la mise à contribution des revenus financiers, une politique de l'emploi et des salaires, et pour l'égalité salariale qui instaure l'assiette contributive.
Le Placss comporte quatre articles. Il constate évidemment un déficit record, mais aussi un fort déficit de recettes : 89,4 milliards d'euros de niches sociales amputent l'assiette chaque année. Le coût des allégements a triplé en dix ans, passant de 20,9 milliards d'euros en 2014 à 65 milliards d'euros en 2024. On pourrait aussi évoquer la non-compensation cumulée, qui atteint plus de 18 milliards d'euros. Se pose donc un problème de recettes. Mais vous choisissez, au final, de ne pas aller chercher ces recettes.
N'oublions pas les ponctions effectuées. L'État prélève aujourd'hui 3,35 milliards d'euros sur l'Unedic. Le chômage est en train de repartir à la hausse : on est en train de ponctionner les caisses de l'Unedic. La CNRACL a grevé nos hôpitaux. De nombreux hôpitaux sont déficitaires, et il n'y a pas de compensation à l'euro près.
Cela ne me gêne pas de faire de la politique dans le cadre du Placss, car nous n'avons pas les mêmes orientations ni les mêmes opinions. Ce n'est pas gênant que chacun puisse dire finalement la façon dont il voit les choses.
M. Martin Lévrier. - Le Placss est un constat à un instant t, une photographie. Son interprétation peut être politique, mais le Placss, en tant que tel, est un outil, que chacun de nous interprète. On pouvait comprendre le rejet du Placss lorsque les comptes n'étaient pas certifiés. Mais cette année, il en est autrement. Mon groupe le votera donc. Les interprétations sont passionnantes, mais ce n'est pas cela que nous votons.
M. Daniel Chasseing. - Je voterai ce projet de loi.
La branche vieillesse n'a pas un solde trop dégradé cette année, mais il va se dégrader de plusieurs milliards d'euros dans les années à venir en raison de la suspension de la réforme des retraites.
Selon le rapport du COR, il faudrait un âge moyen de départ à la retraite à 67 ans en 2070 pour équilibrer le système de retraites, en raison de l'augmentation de l'espérance de vie : elle sera de 85 ans pour les hommes, 90 ans pour les femmes C'est formidable, mais le nombre d'actifs va diminuer. Certes, on peut espérer, avec une modification du congé parental, une augmentation du nombre de naissances.
L'Ondam a été respecté, mais l'assurance maladie fera face à un défi énorme, avec une forte augmentation du nombre d'affections de longue durée (ALD) en raison de l'augmentation du nombre de personnes de plus de 65 ans. Les ALD représentent plus des deux tiers des dépenses d'assurance maladie. Nous aurons un défi : équilibrer les comptes de l'assurance maladie, alors que le déficit de la branche maladie atteint 15,9 milliards d'euros et que les dépenses de dépendance vont beaucoup augmenter. Le nombre des plus de 85 ans va doubler entre 2020 et 2045. Il importe donc d'avoir une politique de l'emploi beaucoup plus dynamique.
En Allemagne, le chômage des 16-24 ans est de 6 %, contre plus de 20 % en France. Le taux d'emploi des seniors atteint 65 % en Allemagne, contre 43 % en France, même si nous avons fait quelques progrès. Il faut continuer d'alléger les cotisations, ou à tout le moins de ne pas les augmenter, puisque nous avons davantage d'impôts de production en France que chez nos voisins européens. Les entreprises sont soumises également à davantage de cotisations. Pour créer de l'emploi, il faut être compétitifs. J'espère que ces défis pourront être relevés à partir de 2027.
Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale. - Je remercie les rapporteurs de branche qui nous ont éclairés sur ces différentes thématiques.
Nous avons devant nous un énorme défi : penser la protection sociale avec les réalités d'aujourd'hui. Nous voulons préserver cette protection sociale, mais nous n'avons pas tenu compte de la démographie. Le taux de natalité a baissé et l'espérance de vie s'allonge. Toutes les dépenses vont augmenter de façon exponentielle. Tels sont les défis devant nous.
Je remercie Mme Poncet Monge de son oeil affûté sur les statistiques. La masse salariale peut parfois augmenter plus ou moins rapidement que le PIB, pour des raisons conjoncturelles.
Pour la première fois depuis longtemps, le déficit a été plus faible que prévu - c'est à saluer.
Sur la part transférée de l'assurance maladie vers les ménages, il ne faut pas perdre de vue, du fait du développement des maladies chroniques, la part de la sécurité sociale dans les dépenses de santé a augmenté depuis dix ans. De nombreux rapports ont évoqué le sujet. Je ne suis pas sûre qu'il faille en faire davantage, même s'il s'agit d'un point important.
J'ai noté les remarques sur les flux migratoires.
Bernard Jomier nous a expliqué les raisons du vote défavorable du groupe SER. C'est bien de ne pas être toujours d'accord. C'est aussi en affrontant nos divergences que nous nous enrichissons de la richesse des sujets - et la sécurité sociale est un sujet majeur. Depuis la mise en oeuvre des Placss, la majorité sénatoriale a tracé comme lignes rouges la certification, l'évaluation des niches sociales, l'efficience des politiques sociales. Cette année, la réalisation est proche de la prévision. C'est pour cette raison que nous voterons ce Placss.
Cela étant, les mesures de réduction du déficit sont insuffisantes, faute de majorité à l'Assemblée nationale. Il est très compliqué de s'accorder sur des mesures souvent impopulaires... C'est absurde : nous sommes face à une réalité, sans prendre les décisions qui s'imposent.
Cathy Apourceau-Poly nous a présenté son programme présidentiel...
Mme Cathy Apourceau-Poly. - Il ne s'agit pas d'un programme présidentiel, mais de notre avis, depuis plusieurs années, sur la sécurité sociale !
Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale. - Ce n'était pas une critique : chacun d'entre nous présente ses propositions.
La commission décide de proposer au Sénat d'adopter le projet de loi portant approbation des comptes de la sécurité sociale de l'année 2025.
M. Jean Sol, président. - Je vous rappelle que ce texte sera examiné en séance publique lundi 22 juin.