EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 24 juin 2026, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances examine le rapport de M. Emmanuel Capus, rapporteur, et élabore le texte de la commission sur le projet de loi n° 670 (2025-2026) autorisant l'approbation de l'accord multilatéral entre autorités compétentes portant sur l'échange des informations GloBE.
M. Claude Raynal, président. - Nous examinons ce matin le rapport de notre collègue Emmanuel Capus sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord multilatéral entre autorités compétentes portant sur l'échange des informations GloBE.
M. Emmanuel Capus, rapporteur. - Le projet de loi que nous examinons ce matin est d'une nature particulière, puisqu'il s'agit d'un acte de procédure dont la portée se limite à autoriser le pouvoir exécutif à approuver une convention internationale qu'il a préalablement signée.
Notre examen est toutefois une étape nécessaire pour garantir le fait que le Gouvernement n'engage notre pays dans le domaine des relations internationales en matière fiscale qu'après avoir recueilli l'autorisation de la représentation nationale.
En l'espèce, l'accord multilatéral sur l'échange des informations GloBE qui est l'objet du projet de loi que nous examinons ce matin s'inscrit dans un contexte particulier qui est celui de la mise en oeuvre d'un mécanisme d'imposition minimale mondiale (IMM) à hauteur de 15 % des bénéfices des grandes entreprises.
Cet impôt minimal mondial, appelé « pilier 2 », constitue l'une des principales innovations des dernières décennies en matière de coopération fiscale internationale. Il correspond à l'aboutissement d'un travail de longue haleine que je vais rappeler brièvement dans un premier temps, avant de vous exposer, dans un second temps, pour quelles raisons je vous propose d'adopter le texte que nous examinons, car il permettra la mise en place d'un mécanisme centralisé de déclaration fiscale pour les entreprises entrant dans le champ du « pilier 2 ».
En premier lieu, je commencerai par vous rappeler succinctement dans quel contexte s'inscrit la mise en place d'une IMM à hauteur de 15 % de leurs bénéfices pour les grands groupes multinationaux dont le chiffre d'affaires consolidé excède 750 millions d'euros.
La relance de la coopération internationale en matière fiscale est liée à la décision prise par le G20, dans le sillage de la crise économique et financière de 2008, d'adopter en septembre 2013 un plan d'action commun de lutte contre les pratiques d'érosion de la base d'imposition et de transfert des bénéfices.
Dans le cadre de ce plan d'action, le périmètre de la coopération a été élargi avec la création en 2016 d'un « Cadre inclusif » piloté par le G20 et l'OCDE, qui réunit aujourd'hui 148 pays.
C'est ce Cadre inclusif OCDE-G20 qui a permis une avancée déterminante à la fin de l'année 2021 en adoptant une déclaration commune relative à une solution reposant sur deux piliers pour répondre aux défis soulevés par l'économie numérique.
Le premier pilier, qui est encore en cours de négociation, concerne la répartition de la base taxable entre les juridictions et ne nous intéresse pas directement ce matin.
Le deuxième pilier, ou « pilier 2 », repose sur la création d'un mécanisme d'IMM à hauteur de 15 % des bénéfices des grandes entreprises pour lutter contre l'érosion de la base d'imposition et mettre fin à la concurrence fiscale entre les pays qui a eu pour effet la baisse tendancielle du taux légal de l'impôt sur les sociétés dans les pays de l'OCDE, qui est passé de 32 % en moyenne en 2000 à 24 % en 2025. Le taux français, qui s'établit dorénavant à 25 %, ne fait plus vraiment débat, comme je peux le constater dans le cadre de la mission d'information relative au poids des prélèvements obligatoires en France que je rapporte en ce moment.
Pour assurer une mise en oeuvre coordonnée de ce pilier 2, les pays membres du Cadre inclusif ont adopté en décembre 2021 des règles globales anti-érosion de la base fiscale, désignées comme les « règles GloBE », selon leur acronyme anglophone.
C'est dans ce contexte particulier que l'Union européenne a transposé les règles GloBE en adoptant la directive du 14 décembre 2022, puis que la France a elle-même transposé dans son droit fiscal interne les règles GloBE dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2024.
Alors que l'exercice 2024 constituait le premier exercice d'entrée en vigueur de cet impôt minimal mondial, l'exercice 2026 constitue la première campagne déclarative pour les entreprises concernées, qui doivent transmettre à l'administration fiscale toutes les informations nécessaires pour comparer les bénéfices réalisés en 2024 et les impôts payés en 2025 au titre de ses bénéfices en vue d'identifier le cas échéant un niveau de sous-imposition qui déclencherait la collecte de l'impôt complémentaire GloBE pour garantir un niveau d'imposition d'au moins 15 % des bénéfices réalisés par le groupe.
Selon les estimations transmises avec le projet de loi de finances, la mise en oeuvre du pilier 2 en France devrait permettre de collecter 500 millions d'euros de recettes nouvelles en 2026.
En deuxième lieu, j'aimerais vous présenter la portée de la convention internationale dont l'approbation est proposée et vous indiquer les raisons pour lesquelles je vous propose de soutenir son entrée en vigueur.
Avec l'application des règles GloBE que je viens d'évoquer, les entreprises dans le champ du pilier 2 font face à de nouvelles obligations déclaratives.
Selon la lettre de ces règles, transcrites à l'article 223 WW du code général des impôts, chaque entité assujettie rattachée à un groupe d'entreprises multinationales est tenue de déposer sa propre déclaration d'information GloBE.
Cette obligation de déclaration localisée est particulièrement lourde, car elle signifie par exemple qu'un grand groupe international dont la maison mère se situe en Italie aura l'obligation de faire déposer une déclaration détaillée par chacune de ses filiales présentes en France, en plus de la déclaration détaillée et exhaustive déposée par l'entreprise de tête qui concerne l'ensemble du groupe et de ses filiales.
Pour limiter la charge administrative et les obligations bureaucratiques qui pèsent sur les grandes entreprises, les règles GloBE prévoient également un mécanisme de déclaration centralisée, c'est-à-dire la possibilité de faire une seule déclaration.
Toutefois, ce mécanisme de déclaration centralisée ne peut être utilisé qu'à la condition que le pays dans lequel a été déposée la déclaration centralisée ait conclu avec la France un accord relatif à l'échange automatique des informations GloBE.
Pour reprendre mon exemple : les filiales françaises d'un grand groupe italien peuvent être exemptées de l'obligation de déposer une déclaration en France sous réserve non seulement que la maison mère ait déposé une déclaration exhaustive en Italie, mais également que la France et l'Italie soient liées par un accord sur l'échange d'information en application duquel les informations pertinentes seront automatiquement envoyées par l'administration fiscale italienne à l'administration fiscale française.
L'existence d'un accord multilatéral sur l'échange des informations GloBE est donc une condition nécessaire pour rendre effectif le levier de simplification que constitue le mécanisme de déclaration centralisée.
C'est pourquoi le Cadre inclusif a engagé des négociations relatives à la conclusion d'un accord multilatéral prévoyant que les juridictions se transmettent automatiquement les informations pertinentes contenues dans les déclarations d'information GloBE.
Ces négociations ont abouti, le 15 janvier 2025, à la conclusion d'un accord, signé par la France le 9 juillet 2025, et dont l'approbation fait l'objet du présent projet de loi.
J'en profite ici pour regretter que le Gouvernement n'ait pas anticipé l'examen de ce texte et ait choisi un calendrier qui fragilise l'application par les entités situées en France du mécanisme de déclaration centralisée pour la campagne de déclaration de 2026 au titre de 2024.
En effet, dès lors que l'accord n'est toujours pas entré en vigueur, il devrait faire obstacle au recours au mécanisme de déclaration centralisé pour la campagne actuellement en cours.
Je sais bien que cette difficulté a été contournée avec la publication, le 18 mai 2026, par 33 juridictions du Cadre inclusif, d'une « entente commune » aux termes de laquelle les administrations fiscales s'engagent à faire preuve de clémence pour les entreprises qui ont anticipé de bonne foi les échanges d'informations entre les administrations fiscales et ont choisi de recourir au mécanisme de déclaration centralisée.
Pour autant, si cette voie permet une simplification immédiate pour les entreprises, ce montage reste fragile et il est urgent de le sécuriser par l'entrée en vigueur effective de l'accord multilatéral sur l'échange des informations GloBE.
Par conséquent, compte tenu de l'importance de limiter autant que faire se peut la charge administrative de mise en conformité qui pèse non seulement sur les grandes multinationales, mais aussi sur notre administration fiscale chargée de traiter ces nombreuses nouvelles déclarations, je vous propose d'adopter ce projet de loi, c'est-à-dire d'autoriser le Gouvernement à approuver sans délai l'accord multilatéral sur l'échange des informations GloBE.
M. Jean-Marie Mizzon. - Je souhaiterais savoir comment le pilier 2 s'articule avec les autres initiatives prises au niveau communautaire par la Commission européenne en matière de nouvelles ressources propres.
Parmi celles-ci figure une taxe envisagée sur les entreprises, fondée sur le chiffre d'affaires, qui n'a guère la cote et fait l'objet de fortes critiques. Si elle devait s'ajouter au dispositif que nous examinons, les entreprises européennes seraient, à terme, lourdement taxées. Le rapporteur peut-il nous préciser l'articulation entre ces différents mécanismes ?
M. Michel Canévet. - Je remercie le rapporteur pour la qualité de sa présentation sur un sujet extrêmement technique.
Un certain nombre d'États sont signataires de l'accord. Comment le dispositif fonctionnera-t-il avec ceux qui ne le sont pas ? Pourra-t-il s'appliquer quand même, ou existe-t-il dans ce cas un risque de blocage ?
M. Claude Raynal, président. - Ce sujet, très technique, conclut la mise en place d'un dispositif très important, qui a fait l'objet d'un travail de long terme de notre commission et au cours duquel nous avions notamment reçu les représentants de l'OCDE, dont Pascal Saint-Amans, à plusieurs reprises.
Cent quarante-huit États sont membres du Cadre inclusif, mais seuls trente-six juridictions ont signé l'accord multilatéral sur l'échange des informations GloBE ; l'écart est donc important. Combien d'États membres du Cadre inclusif devraient, logiquement, finir par signer cet accord ?
J'ai également une question plus particulière sur les États-Unis. Où en sont-ils ? Quelle est leur position dans ce cadre ? Ils soufflent toujours le chaud et le froid sur ces sujets.
Mme Florence Blatrix Contat. - Ma question est d'ordre pratique. Concernant la taxation minimale des entreprises, nous avons constaté que le rendement était nettement inférieur aux attentes. Peut-on espérer, grâce aux règles GloBE, une progression du rendement de cette fiscalité, afin qu'elle permette réellement de taxer les multinationales là où elles doivent l'être ?
Par ailleurs, il s'agit certes d'un Cadre inclusif, mais qui ne concerne encore qu'un nombre limité de pays, comme l'a rappelé le président. Nous ne savons pas ce que feront les États-Unis. Quant aux pays en développement, ils sont généralement en dehors de ces cadres fiscaux. Existe-t-il donc des perspectives, éventuellement au-delà même de l'OCDE, pour rendre le cadre fiscal mondial plus inclusif et plus efficace ?
M. Marc Laménie. - Je remercie Emmanuel Capus pour son travail et sa présentation.
J'ai deux questions. D'abord, concernant les 500 millions d'euros de recettes fiscales attendues, quelle en est la provenance ? Ensuite, il a été indiqué que de nombreux pays et États étaient concernés. Combien ne le sont pas ?
M. Emmanuel Capus, rapporteur. - Ce sujet est très technique, comme le montrent vos questions.
Concernant la question de Michel Canévet, qui rejoint en partie celle du président, il n'est pas nécessaire qu'un État ait transposé les règles GloBE pour que les entreprises concernées aient à payer. Dès lors qu'une entreprise entre dans le champ du dispositif, même si son pays n'a pas transposé les règles GloBE, elle acquitte l'impôt complémentaire en France si elle y exerce des activités assujetties en France. C'est précisément la logique dissuasive du mécanisme : si vous avez des activités en France et que vous êtes sous-imposé, vous y payez l'impôt complémentaire pour atteindre un taux global de 15 %.
La difficulté porte davantage sur l'échange d'informations. Nous avons posé de nombreuses questions à ce sujet, notamment pour les États-Unis et la Chine : comment imposer correctement si nous ne disposons pas des données nécessaires ? C'est là que se situera la principale difficulté technique. Si la France dispose des informations, elle taxera ; mais elle aura du mal à connaître précisément ce qui est payé dans le monde si les pays n'ayant pas transposés ne sont pas tenus de transmettre ces données. Il y aura donc un problème pratique. Sur le principe, en revanche, l'absence de transposition n'empêche pas l'imposition, ce qui confère à l'accord son caractère très incitatif.
S'agissant des États-Unis, ils ont fait le choix de ne pas transposer les règles GloBE. En revanche, ils ont obtenu l'adoption en janvier 2026 par le Cadre inclusif OCDE/G20 d'un accord pour une solution juxtaposée (side-by-side pacakage) qui prévoit que les groupes dont l'entité mère ultime se trouve aux États-Unis bénéficieront d'un régime dérogatoire au motif que le système d'imposition américain est considéré comme équivalent aux règles du pilier 2 par le Cadre inclusif.
Nous sommes donc confrontés au cas de pays qui n'ont pas encore transposé le dispositif - les États-Unis, la Chine ou l'Inde -, dont les entreprises pourront être assujetties, mais avec la difficulté d'obtenir les informations nécessaires pour les imposer correctement.
Le nombre de pays ayant transposé les règles GloBE s'élève aujourd'hui à quarante-trois juridictions qui ont créé à la fois un impôt national complémentaire et un impôt fondé sur la règle d'inclusion du revenu (RDIR).
Monsieur Mizzon, concernant l'articulation avec l'Union européenne, le pilier 2 a été transposé par directive européenne. Pour le pilier 1, qui concerne la taxation des entreprises du numérique, certains États comme la France ont déjà mis en place une taxe sur les services numériques. Mais si le pilier 2 est désormais très avancé, le pilier 1 reste au stade des négociations.
L'objectif est d'instaurer un impôt minimal sur les sociétés : on prend en compte l'ensemble des impôts sur les bénéfices payés et l'on vérifie si leur montant atteint 15 %. Si tel n'est pas le cas, un impôt complémentaire est appliqué pour atteindre ce niveau minimal.
Madame Blatrix Contat, le rendement attendu pour la France est de 500 millions d'euros, soit un montant très inférieur aux prévisions initiales. Je ne suis pas certain qu'il existe de véritables perspectives d'augmentation.
Si le rendement est inférieur aux prévisions, c'est aussi parce que l'imposition minimale mondiale produit un effet incitatif : des pays qui ne disposaient pas de fiscalité vont en instaurer une afin de ne pas perdre cette ressource. Il y a donc un effet de domino. Je pense notamment aux Bermudes : dès lors qu'elle applique une imposition de 15 %, nos propres recettes risquent de diminuer.
Il y a donc assez peu de chances que les ressources augmentent. En revanche, le dispositif vise un second objectif : faire en sorte que les entreprises françaises n'aient plus intérêt à s'installer à l'étranger pour des raisons fiscales, puisqu'elles y seront également imposées à 15 % au moins. Le mécanisme consiste donc à taxer tout le monde à ce niveau et, indirectement, à inciter les autres États à faire de même.
Monsieur Laménie, à ce stade, 43 pays ont transposé les règles GloBE dans le monde. Si l'on prend comme référence les 193 États membres des Nations unies, cela signifie qu'il reste 150 pays qui n'ont pas transposé les règles GloBE.
J'espère avoir été clair sur un sujet qui demeure très technique.
M. Claude Raynal, président. - J'avais compris que les États-Unis n'appliqueraient pas le seuil minimal de 15 %.
M. Emmanuel Capus, rapporteur. - Ce qui est certain, c'est que les États-Unis disposent d'un mécanisme d'imposition considéré comme équivalent aux règles GloBE pour les bénéfices réalisés à l'étranger, ce qui n'était pas le cas de la France. L'équivalence entre le régime fiscal américain et les règles GloBE a été au coeur des négociations du Cadre inclusif qui ont abouti à l'accord pour une solution juxtaposée qui a été adoptée en janvier dernier.
M. Claude Raynal, président. - Nous faisons donc un pas supplémentaire vers un système d'imposition qui, au final, ne rapporterait rien si chacun appliquait un taux d'au moins 15 %. Nous sommes bien d'accord que l'objectif de ce dispositif n'est pas la rentabilité budgétaire.
L'article unique constituant l'ensemble du projet de loi est adopté sans modification.
La réunion est close à 9 h 30.