II. LA PROPOSITION AVANCÉE PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE : UN EFFACEMENT DE LA PAC CONJUGUÉ À DES COUPES BUDGÉTAIRES INÉDITES
Le 16 juillet 2025, la Commission a dévoilé sa proposition sur la refonte du cadre financier pluriannuel pour la période 2028-203419(*), ainsi que sur la politique agricole commune post-2027. En pratique, la réforme de la PAC repose sur quatre règlements distincts :
· la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le Fonds européen pour la cohésion économique, sociale et territoriale, l''agriculture et les zones rurales, la pêche et les affaires maritimes ainsi que la prospérité et la sécurité pour la période 2028-2034 et modifiant le règlement (UE) 2023/955 ainsi que le règlement (UE, Euratom) 2024/2509, COM(2025) 565 final, ci-après « règlement PPNR » ;
· la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre de suivi des dépenses et de performance pour le budget et d'autres règles horizontales applicables aux programmes et activités de l'Union COM (2025) 545 final, ci-après « règlement performance » ;
· la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les conditions relatives à la mise en oeuvre du soutien de l'Union en faveur de la politique agricole commune pour la période allant de 2028 à 2034, COM(2025) 560 final, ci-après « règlement PAC » ;
· la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) nº 1308/2013 en ce qui concerne le programme en faveur de la consommation de fruits, de légumes et de lait à l'école (« programme de l'UE à destination des écoles »), les interventions sectorielles, la création d'un secteur des protéagineux, les exigences applicables au chanvre, la possibilité d'instaurer des normes de commercialisation applicables au fromage, aux protéagineux et à la viande, l'application de droits à l'importation additionnels, les règles relatives à la disponibilité des approvisionnements en situation d'urgence et de crise grave, et les garanties, COM(2025) 553 final, ci-après « règlement OCM ».
Ces derniers mois, le groupe de suivi sur la PAC a mené de nombreuses auditions afin d'analyser ces propositions. Il ressort de ce travail approfondi que le projet de réforme de la PAC s'inscrit malheureusement, sur bien des points, en contradiction avec les préconisations formulées par le Sénat en janvier 2025.
Au-delà des conséquences concrètes de la réforme proposée, qui seront détaillées dans la suite de ce rapport, les organisations agricoles critiquent une instabilité jugée chronique de la politique agricole commune, caractérisée par des réformes successives rapprochées qui fragilisent sa lisibilité et sa mise en oeuvre. Elles soulignent en particulier que cette révision d'envergure intervient alors que la PAC actuelle n'est entrée en application que depuis deux ans, ce qui limite la capacité des exploitants et des administrations à en maîtriser pleinement les dispositifs.
Dans ce contexte, le monde agricole insiste sur la nécessité d'une vision stratégique de long terme et, par conséquent, d'une plus grande stabilité de la politique agricole commune. L'enjeu est d'autant plus important que l'absence d'un cadre lisible et pérenne peut, dans certains cas, fragiliser les vocations et décourager la poursuite de l'activité agricole, alors même que le renouvellement des générations constitue un défi majeur de l'agriculture européenne.
A. LA DILUTION DES FONDS AGRICOLES DANS UN INSTRUMENT FINANCIER UNIQUE, VECTEUR DE LA DISPARITION D'UNE POLITIQUE AGRICOLE AUTONOME
Comme détaillé dans le rapport d'information de Mme Christine Large et Mme Blatrix-Contat, « CFP 2028-2034 : de grandes fusions au risque de beaucoup de confusion »20(*), le projet de cadre financier pluriannuel pour la période 2028-2034 présenté par la Commission, d'un montant total de 1 984 milliards d'euros (en euros courants), s'articule autour de quatre piliers :
· un fonds européen pour la compétitivité (FEC), doté de 409 milliards d'euros et destiné à financer des projets sur appels d'offre ;
· le pilier « l'Europe dans le monde », bénéficiant de 200 milliards d'euros pour financer l'aide à l'Ukraine et l'action vers les pays tiers ;
· le remboursement de la dette issue du plan de relance, pour un montant de 168 milliards d'euros ;
· un fonds unique de 865 milliards d'euros rassemblant les politiques en gestion partagée entre la Commission et les États membres, à savoir la cohésion économique, sociale et territoriale, la politique agricole et la politique de la pêche, ainsi que la migration et la gestion des frontières, mises en oeuvre dans le cadre de plans de partenariat national et régional (PPNR).
Cadre financier pluriannuel 2028-2034
(en euros courants)
Source : commission des affaires européennes, à partir des données de la Commission européenne.
* Mécanisme pour l'interconnexion en Europe, protection civile et santé, programme pour le marché unique, programme Euratom de recherche et formation, politique étrangère et de sécurité commune, justice, déclassement d'installations nucléaires, pays et territoires d'outre-mer (PTOM) et programme Pericles IV
Les deux piliers de la PAC seraient fusionnés et fondus dans les PPNR, le budget alloué à la PAC étant intégré au fonds unique dédié à la mise en oeuvre de ces plans.
Comme l'ont relevé de nombreux observateurs, ce nouveau mode de financement de la PAC constitue une rupture conceptuelle majeure. Pour la première fois depuis la création de cette politique, en 1962, l'Union européenne ne disposera pas d'un fonds spécifique pour l'agriculture. La PAC cesserait ainsi être d'une politique autonome bénéficiant d'un budget séparé, pour s'apparenter à un simple programme d'exécution d'une politique générale décidée hors des enceintes agricoles.
Dans ce contexte, la proposition de résolution européenne visant à préserver une politique agricole commune indépendante et dotée de moyens à la hauteur de ses ambitions après 2027, déposée par les membres du groupe de suivi sur la PAC soutient que « la PAC doit rester une politique autonome et pleinement intégrée, au service d'objectifs européens communs, et estime qu'à défaut, elle perdrait sa raison d'être historique et sa capacité à orienter l'avenir de l'agriculture européenne, pour n'être plus qu'un mécanisme de redistribution budgétaire sans véritable ambition stratégique ».
* 19 Proposition de règlement du Conseil fixant le cadre financier pluriannuel pour les années 2028 à 2034, COM(2025) 571 final.
* 20 Rapport d'information n° 532 (2025-2026) du 9 avril 2026 - par Mme Christine Lavarde et Mme Florence Blatrix Contat : « CFP 2028-2034 : de grandes fusions au risque de beaucoup de confusion ».