B. UN BUDGET NON STABILISÉ CONFRONTÉ À DES COUPES BUDGÉTAIRES INÉDITES
1. La proposition initiale de la Commission : un budget amputé de 20 % par rapport à la précédente PAC
Dans le cadre du prochain CFP, les 865 milliards d'euros du fonds unique seraient répartis en trois enveloppes, avec :
· 71,9 milliards d'euros, constituant la « Facilité de l'Union européenne », pilotés directement par la Commission européenne, afin de financer des priorités imprévues ou émergentes et de fournir un soutien technique aux États membres ;
· 10,2 milliards d'euros spécifiquement dédiés à la coopération territoriale européenne (« Interreg »), pour financer des projets ou coopérations transnationaux ;
· 783 milliards d'euros directement confiés aux États membres pour la mise en oeuvre des PPNR (soit plus de 90 % de l'enveloppe totale).
Structure des plans de partenariat nationaux et
régionaux
dans le CFP 2028 - 2024
(en euros courants)
Source : commission des affaires européennes, à partir des données du Parlement européen.
Chaque État membre sera responsable de la répartition de l'enveloppe nationale financée par le fonds unique, la proposition de la Commission se bornant à définir des budgets minimaux cantonnés, en faveur :
· des régions les moins développées (218 milliards d'euros) ;
· des politiques de sécurité et de migration (34,3 milliards d'euros) ;
· de la politique de la pêche (2 milliards d'euros) ;
· des mesures de soutien au revenu des agriculteurs (293,7 milliards d'euros), auxquels s'ajouteraient le « filet de sécurité » destiné à stabiliser les marchés en cas de perturbation (6,3 milliards d'euros).
Par ailleurs, 25 % de cette enveloppe nationale - à l'exclusion des mesures de soutien au revenu des agriculteurs, qui ne peuvent être redéployés - devra être réservée sous forme de « montant de flexibilité », qui pourra être mobilisé lors de la révision à mi-parcours du CFP. En moyenne, environ un tiers des enveloppes nationales ne serait pas préallouée, avec des variations importantes selon les États membres.
En définitive, tandis que la PAC représentait 387 milliards d'euros sur 7 ans dans la dernière programmation, seuls 300 milliards d'euros seraient sanctuarisés au profit de la PAC au sein des futurs PPNR, (en euros courants). La part de la PAC dans le budget total de l'Union européenne serait ainsi divisée par deux, passant d'environ 30 % à 15 %.
Comme l'a établi Agriculture Stratégies, le futur CFP s'inscrit ainsi dans la continuité d'un déclin structurel de la part de la PAC dans le PIB de l'Union, initié depuis les années 1990, dont il consacrerait non seulement la pérennité mais encore l'aggravation.
Dépenses au titre de la PAC entre 1980 et 2024
(en % et en milliards d'euros)
Source : Agriculture Stratégies
Ainsi, mesuré en euros constants par rapport à 2020, le budget de la PAC accuserait une contraction totale de 35 %, ce qui représente une coupe de plus de 120 milliards d'euros par rapport à la programmation précédente.
Comparaison des évolutions budgétaires de la PAC en prix constants
(en milliards d'euros constants 2018)
Source : commission des affaires européennes, à partir des données d'Agriculture Stratégies.
La nouvelle architecture rend toutefois délicate toute comparaison avec la programmation précédente. En effet, certaines mesures, financées par le budget de la PAC 2021-2027, ne sont pas incluses dans l'enveloppe sanctuarisée du CFP 2028-2034 en faveur de l'agriculture (voir infra).
Par ailleurs, ce budget de 300 milliards d'euros (en euros courants) ne constitue qu'un minimum, les États membres pouvant le compléter en mobilisant une partie des 453 milliards d'euros disponibles dans leurs PPNR. En pratique, il reviendra aux gouvernements d'arbitrer si les sommes disponibles seront consacrées aux agriculteurs ou réorientées vers d'autres priorités.
En outre, le fonds européen pour la compétitivité (FEC) -- qui intègre notamment le fonds Horizon Europe dédié à la recherche -- offrira des opportunités de financement complémentaires pour le secteur agricole, via des procédures d'appels à projets de grande envergure.
Pour le groupe de suivi sur la PAC, il serait opportun que des ressources soient dédiées, au sein du FEC, au soutien de l'innovation dans le secteur agricole, notamment par des financements ciblés en faveur de l'agriculture de précision, des services numériques et du développement des nouvelles techniques génomiques. Plus largement, la consécration d'objectifs et d'instruments dédiés à la souveraineté alimentaire au sein du FEC constituerait un levier pertinent pour renforcer, à long terme, la compétitivité et la durabilité du système agroalimentaire européen.
Ainsi, la proposition de résolution européenne déposée par les membres du groupe de suivi sur la PAC « demande que des ressources soient explicitement consacrées, au sein du futur Fonds européen pour la compétitivité, au soutien de l'innovation dans le secteur agricole [...] afin d'améliorer la productivité, la compétitivité et la résilience des exploitations agricoles ».
2. Les concessions supplémentaires accordées en novembre 2025 puis janvier 2026 : un simple redéploiement de crédits laissé à la discrétion des États membres
En novembre 2025, dans une lettre adressée à la Commission, les présidents des groupes du Parti populaire européen (PPE), de l'Alliance progressiste des socialistes et démocrates (S&D), de Renew Europe et des Verts/ Alliance libre européenne (Verts/ALE), représentant la majorité de l'hémicycle, ont exprimé leur opposition à la proposition relative aux PPNR et demandé qu'elle soit révisée avant le lancement des négociations. Les quatre groupes se sont prononcés en faveur d'une PAC autonome, bénéficiant d'une enveloppe financière distincte et régie par une réglementation spécifique. Le groupe des Conservateurs et réformistes européens (CRE) s'est également opposé à la structure du prochain CFP.
Au-delà des seules considérations agricoles, la position du Parlement européen reflétait également une volonté de préserver ses prérogatives institutionnelles, la proposition de la Commission accordant une large marge de manoeuvre aux États membres dans l'élaboration des PPNR, sans offrir de réels moyens de contrôle aux eurodéputés.
Afin d'écarter le risque d'une crise institutionnelle, la Commission a présenté le 10 novembre 2025 une série d'aménagements, incluant :
· le rapatriement dans le règlement de la PAC de certains articles agricoles du règlement sur les PPNR ;
· l'inscription d'un « objectif rural » obligatoire, imposant qu'au moins 10 % des ressources des plans national et régional soient dédiées à des mesures de développement rural ;
· une association plus étroite du Parlement européen, avec la définition d'une méthodologie commune de suivi et d'évaluation des plans, des consultations obligatoires, ainsi que la production, par la Commission, de rapports réguliers sur les résultats.
Par la suite, pour convaincre la France et l'Italie de soutenir l'accord commercial avec le Mercosur, la Commission européenne a également proposé, le 6 janvier 2026, d'augmenter les financements disponibles pour l'agriculture dans le cadre du prochain CFP, en octroyant aux États membres la possibilité :
· de flécher les deux tiers de la réserve de mi-parcours des PPNR (soit environ 45 milliards d'euros) vers l'agriculture dès 2028 ;
· d'utiliser les fonds dédiés à l'objectif rural (soit 48,7 milliards d'euros) pour des mesures agricoles ;
· de mobiliser les prêts Catalyst à hauteur de 15 milliards d'euros.
Au total, les fonds mobilisables pour la PAC pourraient ainsi atteindre 408,7 milliards d'euros en euros courants, ce qui permettrait tout juste de compenser l'inflation de 0,7 %.
Évolution du budget alloué à la PAC
(en milliards d'euros et en euros courants)
Source : commission des affaires européennes.
Force est de constater, cependant, que ces financements supplémentaires ne constituent pas une « rallonge budgétaire », mais un redéploiement de crédits au sein de l'enveloppe dédiée aux PPNR, dont le montant global reste inchangé. Qui plus est, leur mobilisation au profit de l'agriculture sera laissée à la discrétion des États membres, ce qui pourrait aggraver les distorsions de concurrence intracommunautaires.
Les auditions menées par le groupe de suivi sur la PAC ont montré, de surcroît, que la clé de répartition retenue pour répartir ces enveloppes additionnelles, calquée sur les critères de la politique de cohésion et redistribuant les financements agricoles selon une logique étrangère à la PAC, tendait à rompre les équilibres entre les États membres.
Les analyses de Farm Europe sont sans appel : dans l'hypothèse où chaque État membre exploiterait l'intégralité des leviers à sa disposition, certains pays pourraient significativement rehausser leur soutien au secteur agricole, tandis que d'autres -- dont la France -- ne seraient pas en mesure de maintenir un budget équivalent à celui de la programmation actuelle.
Évolution par État membre des aides
PAC
entre le CFP 202-2027 et le CFP 2028-2034
(en %)
Source : commission des affaires européennes, à partir des données transmises par Farm Europe.
En définitive, comme l'a relevé le Sénat dans sa résolution européenne relative aux négociations sur le cadre financier pluriannuel (CFP) 2028-203421(*), les États membres se trouveront en permanence contraints d'arbitrer entre des priorités concurrentes - avec le risque que les ressources du nouveau fonds s'avèrent structurellement insuffisantes pour honorer l'ensemble des objectifs assignés par le CFP.
Ce risque est d'autant plus réel que la proposition de la Commission européenne est elle-même menacée d'amputations significatives. Plusieurs États membres plaident en effet pour une réduction drastique de l'enveloppe globale, qu'ils entendent ramener de 2 000 à 1 600 milliards d'euros. Une telle trajectoire ferait planer une grande incertitude sur l'ensemble des montants évoqués, et rendrait le budget de la PAC encore plus aléatoire.
Le groupe de suivi sur la PAC relève, qu'en tout état de cause, le montant global alloué à la PAC ne sera connu qu'après l'adoption des plans nationaux relevant du fonds unique, laissant les bénéficiaires dans une situation de grande incertitude.
3. Le cas de la France : une équation financière inextricable ?
En septembre 2025, la Commission a publié une proposition de répartition entre les États membres22(*), selon laquelle la France disposerait de 84,5 milliards d'euros pour la mise en oeuvre de son PPNR.
Alors qu'elle avait perçu 66,2 milliards d'euros au titre de la PAC lors de la dernière programmation, la France verrait l'enveloppe sanctuarisée pour la PAC au sein de son PPNR amputée de près d'un quart (23 %), pour s'établir à 50,9 milliards d'euros.
Le Président de la République, le Premier ministre et la ministre de l'Agriculture, de l'agroalimentaire et de la souveraineté alimentaire se sont néanmoins engagés, à plusieurs reprises, et notamment devant le Sénat23(*) en février dernier, à ce que « pas un centime » ne manque au budget de la future PAC.
Pour tenir cet engagement, la France devrait mobiliser 15,3 milliards d'euros supplémentaires en faveur de l'agriculture. Or, au sein du PPNR, seuls 18,8 milliards d'euros seraient réellement mobilisables par la France selon ses priorités - les montants minimaux en faveur des régions les moins développées, et de la migration, de la sécurité et des affaires intérieures atteignant respectivement 3,7 milliards d'euros et 2,7 milliards d'euros24(*), tandis que le montant de flexibilité, équivalent à 25 % des crédits programmables - soit l'ensemble des crédits à l'exclusion des soutiens aux revenus de la PAC, représenterait 8,4 milliards d'euros.
Par conséquent, pour maintenir dans la future PAC un soutien au secteur agricole équivalent à celui qui sera octroyé en 2027, la France devrait y consacrer plus de 80 % de sa part de budget non-fléchée (ou 56 % en incluant la réserve de précaution dans cette part non-fléchée).
Les flexibilités accordées par la Commission européenne en février dernier ne remettent pas en cause ce constat, puisqu'elles permettraient uniquement de sécuriser une part accrue des PPNR en faveur de l'agriculture, mais au prix d'une réduction équivalente de la part non-fléchée et du montant de flexibilité - sans qu'aucun crédit supplémentaire ne soit dégagé au bénéfice de la PAC.
De surcroît, en mobilisant l'ensemble des flexibilités accordées par la Commission européenne, c'est-à-dire en fléchant les 10 % de l'objectif rural vers l'agriculture et en y consacrant les deux tiers de la réserve de mi-parcours, la France ne pourrait dégager que 57,3 milliards d'euros en faveur de la PAC, soit un montant toujours inférieur de 8,9 milliards d'euros (- 13,5 %) à celui de la programmation précédente.
Répartition de l'enveloppe PPNR pour la France avant et après les concessions budgétaires octroyées en février 2026
(en milliards d'euros)
Source : commission des affaires européennes, à partir des données de l'IDDRI.
Évolution du budget PAC alloué
à la France
entre le CFP actuel et le prochain
(en milliards d'euros et en %)
Source : commission des affaires européennes, à partir des données de Farm Europe.
Il s'ensuit que, pour préserver son enveloppe agricole à son niveau antérieur en euros courants, la France se verrait contrainte de mobiliser 8,9 milliards d'euros supplémentaires - soit par le biais de cofinancements nationaux, soit en prélevant sur la part non-fléchée du fonds unique, à hauteur de 57 % de l'enveloppe résiduelle de 15,5 milliards.
Quelle que soit l'option retenue par le Gouvernement, cette équation budgétaire place notre pays devant un défi de première ampleur.
Par conséquent, dans leur proposition de résolution européenne déposée, les membres du groupe de suivi sur la PAC « s'oppose[nt] fermement à tout affaiblissement budgétaire de la PAC et demande[nt] que celle-ci conserve, a minima, les moyens financiers de la programmation actuelle en euros constants, soit 433 milliards d'euros en euros courants ».
* 21 Résolution européenne n°106 du 11 mai 2026 (2025-2026) relative aux négociations sur le cadre financier pluriannuel (CFP) 2028-2034.
* 22 Commission européenne, Budget de l'Europe, Pour une agriculture de l'UE résiliente, compétitive et durable, septembre 2025.
* 23 Débat relatif à la future politique agricole commune, organisé à la demande du groupe Les Républicains, Séance du 24 février 2026.
* 24 IDDRI, Cadre financier européen 2028-2034 : les enjeux clés pour le secteur agricole, septembre 2025.