C. UNE NOUVELLE ARCHITECTURE JURIDIQUE, SOURCE DE COMPLEXITÉ ACCRUE ET DE CONFUSION NORMATIVE
1. Une politique européenne éclatée entre plusieurs textes
D'un point de vue juridique, les dispositions relatives à la future PAC sont disséminées dans plusieurs textes :
· la PAC disposerait d'un règlement spécifique ;
· les modalités de contrôle, de financement et de gestion de la PAC seraient en revanche intégrées à la proposition de règlement sur les PPNR, couvrant l'ensemble des politiques financées par le budget européen, le suivi des dépenses et la performance.
En pratique, la proposition de règlement définissant l'architecture de la PAC post-2027 comprend de nombreux renvois vers le règlement transversal sur les PPNR, s'agissant des montants réservés, des règles de cofinancement, de la part des paiements couplés, du montant minimal et maximal de l'aide au revenu, des mesures soumises à une conditionnalité environnementale et sociale, des contrôles, du système intégré de gestion, de la mise en place du « filet de sécurité unitaire » ou encore des mesures de soutien en cas d'évènements climatiques extrêmes.
Certaines définitions centrales - comme par exemple celle des hectares éligibles, de la surface agricole ou de l'agriculteur - ne figurent donc pas dans le règlement relatif à la PAC, en raison de leur impact financier.
Comparaison entre les règlements relatifs à la PAC dans le CFP 2021-2027 et les propositions législatives pour 2028-2034
|
2021-2027 |
2028-2034 |
|
|
Cadre financier pluriannuel |
Règlement fixant le cadre financier pluriannuel pour les années 2021-202725(*) |
Proposition de règlement fixant le cadre financier pluriannuel pour les années 2028-203426(*) |
|
Règlements encadrant la PAC |
Règlement sur les plans stratégiques nationaux27(*) |
Proposition de règlement sur le Fonds européen pour la cohésion économique, sociale et territoriale, l'agriculture et les zones rurales, la pêche et les affaires maritimes, ainsi que la prospérité et la sécurité pour la période 2028-203428(*) |
|
Règlement relatif au financement, à la gestion et au suivi de la PAC29(*) |
Proposition de règlement sur la PAC30(*) |
|
|
Amendement au règlement sur l'Organisation commune des marchés31(*) |
Proposition de règlement amendant le règlement sur l'Organisation commune des marchés32(*) |
|
|
Proposition de règlement établissant un cadre de suivi des dépenses et de performance pour le budget et d'autres règles horizontales applicables aux programmes et activités de l'Union33(*) |
Source : commission des affaires européennes, à partir de la note de l'IDDRI.
Outre un problème évident de lisibilité et d'intelligibilité, cette architecture juridique emporte des conséquences institutionnelles majeures, puisqu'elle confère, dans le cadre des négociations, un pouvoir de décision prépondérant au groupe de travail ad hoc sur le cadre financier pluriannuel et aux ministres des affaires européennes, au détriment du groupe de travail spécialisé dans les affaires agricoles et les ministres de l'agriculture, dont l'expertise se trouve ainsi contournée.
Dans ce contexte, une quinzaine d'États membres, dont la France, ont interpelé la présidence danoise dans une déclaration commune du 1er octobre 2025 sur le risque qu'une part substantielle des dispositions relatives à la PAC échappe aux instances de négociation spécialisées dans l'agriculture.
En réponse, la présidente de la Commission européenne, Mme Ursula von der Leyen, a proposé le rapatriement dans le règlement PAC de plusieurs articles agricoles du règlement PNR, afin de redonner la main aux ministres de l'agriculture dans les négociations sur ces dispositions.
Sous l'impulsion des plusieurs États membres, dont la France, le Conseil a proposé d'aller encore plus loin dans cette démarche, en rapatriant dans le règlement PAC les articles relatifs aux différentes interventions relevant de la PAC, ainsi que la définition de certains termes. Ces transferts, s'ils aboutissent, permettraient d'appréhender la future politique agricole dans sa globalité - ce que la proposition initiale de la Commission rend impossible.
2. À rebours de l'objectif de simplification, l'introduction d'un échelon administratif supplémentaire
Comme l'a relevé la Cour des comptes européenne dans son avis du 9 février 202634(*), les nouvelles modalités de planification « combinées à une architecture juridique de la PAC plus complexe risquent d'être source d'incertitude, de réduire la prévisibilité pour les bénéficiaires et de retarder la mise à disposition des fonds, et pourraient en définitive compromettre l'objectif de simplification ». Cet avis critique avait été développé par Mme Iliana Ivanova, membre de la Cour, devant la commission des affaires européennes du Sénat le 25 février 202635(*).
En effet, si les règlements européens sont d'application directe, les dispositions des PPNR devront faire l'objet d'une transposition en droit national, à l'issue de leur adoption. Dès lors, si les propositions législatives de l'Union européenne et les PPNR ne sont pas adoptés en temps utile, les paiements aux bénéficiaires risquent d'être retardés.
À cet égard, le groupe de suivi sur la PAC relève que la création des PPNR, loin de simplifier le paysage institutionnel, introduit un échelon administratif supplémentaire. L'élaboration et la mise en place de ces plans exigeront inévitablement des réorganisations administratives d'envergure, générant une complexité et une charge bureaucratique accrues pour l'ensemble des acteurs concernés.
La proposition de résolution européenne demande donc que « la PAC soit fondée sur une base juridique unique, mise en oeuvre au travers d'une programmation autonome et dédiée, distincte des plans de partenariat nationaux et régionaux ».
Elle insiste également sur « la nécessité de prévoir des mesures transitoires claires, afin de garantir la continuité des financements et d'éviter toute interruption préjudiciable aux agriculteurs lors du passage d'une programmation à l'autre ».
3. Une fusion des deux piliers loin de se traduire par une réelle simplification de l'architecture de la PAC
Jusqu'à présent, la PAC reposait deux piliers :
· un premier pilier, rassemblant les aides directes aux agriculteurs et les outils concourant à l'organisation commune des marchés, entièrement financé par l'Union européenne par le biais du Fonds européen agricole de garantie agricole (FEAGA) ;
· un second pilier relatif le développement rural, et apportant un soutien complémentaire à certains agriculteurs, en situation de désavantage compétitif du fait de la zone géographique dans laquelle ils sont situés, de leurs pratiques, ou encore du démarrage de leur activité, par le biais du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER). Les aides du second pilier doivent être cofinancés par les États ou les collectivités territoriales.
Structure de la PAC actuelle
Source : commission des affaires européennes, à partir des données de Farm Europe.
La proposition de réforme de la PAC rompt avec cette architecture traditionnelle en deux piliers, qui structurait la politique agricole depuis 25 ans, puisque toutes les interventions seraient désormais regroupées au sein d'un pilier unique.
Cette fusion est cependant loin de se traduire par une réelle simplification de l'architecture de la PAC. En effet, si la boîte à outils de la PAC demeure intacte dans son contenu, la Commission entend en revanche modifier les règles de financement applicables à ses différentes mesures.
Ainsi, la proposition de règlement relative à la future PAC opère une nouvelle distinction entre les interventions composant la notion de « soutiens au revenu », qui ont vocation à être financées au moyen de l'enveloppe sanctuarisée de 293,7 milliards d'euros, et les autres, qui seront financées à l'aide de la part non-fléchée des PPNR.
En pratique, les « soutiens au revenu », représentant environ 80 % des outils de la PAC actuelle, comprendraient les interventions suivantes :
· une nouvelle aide à la surface dégressive, ciblée sur les agriculteurs qui en ont le plus besoin (jeunes, nouveaux agriculteurs, femmes, familles, petits agriculteurs, polyculteurs-éleveurs, ou agriculteurs localisés dans des zones à contraintes naturelles) et plafonnée à 100 000 euros par an et par exploitation (voir infra) ;
· des soutiens pour les petits agriculteurs, remplaçant les autres soutiens au revenu, pour un montant maximum de 3 000 euros par exploitation et par an, avec la possibilité d'une différenciation entre exploitations ou régions ;
· des paiements pour les zones à contraintes ;
· un soutien à des actions agroenvironnementales et climatiques (c'est-à-dire des pratiques allant au-delà des exigences règlements du « farm stewardship » et des exigences minimales de l'Union) ;
· des aides couplées au revenu pour certains secteurs spécifiques listés en annexe du règlement OCM ou faisant face à des difficultés socio-économiques ou environnementales. La proposition prévoit des ajustements pour renforcer la souplesse de conception et de mise en oeuvre de ces aides, avec un élargissement des secteurs éligibles ;
· une aide spécifique au coton ;
· une aide en cas de désavantages résultant de certaines exigences obligatoires ;
· un soutien pour la participation aux outils de gestion des risques ;
· des soutiens aux investissements en faveur des agriculteurs et des exploitants forestiers ;
· des aides à l'installation des jeunes agriculteurs, de nouveaux agriculteurs, à la création de nouvelles entreprises rurales et au développement de petites exploitations ;
· des soutiens aux services de remplacement dans les exploitations agricoles ;
· ainsi que le soutien aux interventions dans certains secteurs.
Les mesures restantes - programme Leader, POSEI, soutien au partage de la connaissance et de l'innovation ou encore programme de l'Union en faveur des écoles - se situeront donc hors du périmètre du budget cantonné ; elles devront être financées par le biais de l'enveloppe non-fléchée, ce qui les place de facto en situation de concurrence directe avec l'ensemble des autres dispositifs soutenus dans le cadre des PPNR.
En outre, et de manière assez paradoxale, alors que le budget de la PAC s'amenuise, plusieurs interventions auparavant facultatives deviendraient obligatoires, comme le soutien à la participation à des outils de gestion des risques, les paiements pour les zones à contraintes ou encore les aides couplées.
En parallèle, alors que les aides du premier pilier relevaient jusqu'à présent d'un financement exclusivement européen, la future programmation introduit une obligation de cofinancement national. Seules quatre interventions - aide au revenu dégressive, aide couplée au revenu, aide spécifique au coton et paiements en faveur des petits agriculteurs - resteraient intégralement à la charge du budget de l'Union, toutes les autres mesures imposant aux États membres une participation minimale de 30 %.
Nouvelle architecture de la PAC
Source : commission des affaires européennes.
Les États membres qui le souhaiteront pourront opter pour des taux de cofinancement supérieurs, ce qui pourrait entraîner des distorsions de concurrence intracommunautaire (voir infra).
4. Des points à surveiller à l'échelle nationale : les évolutions des ICHN et du POSEI
Une certaine incertitude demeure quant aux montants qui pourront être alloués, en définitive, aux indemnités compensatrices de handicap naturel (ICHN) et au programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI).
a) L'ICHN, un dispositif à préserver
Les ICHN constituent une intervention de la PAC destinée à soutenir les agriculteurs exerçant leur activité dans des zones confrontées à des contraintes naturelles ou spécifiques, telles que les zones de montagne, les territoires à forte pente, les sols peu productifs ou les régions soumises à des conditions climatiques difficiles.
Ce dispositif vise à compenser les surcoûts et les pertes de revenus liés à ces handicaps structurels, afin de maintenir une activité agricole dans des territoires souvent fragiles sur le plan économique et environnemental. En France, les ICHN constituent un instrument essentiel du soutien aux agriculteurs de montagne et des zones défavorisées : elles bénéficient à environ 100 000 agriculteurs, principalement des éleveurs et peuvent représenter jusqu'à 60 % de leur revenu, voire 80 % en haute altitude. À ce titre, elles jouent un rôle déterminant dans le maintien du tissu agricole et la prévention de la déprise rurale dans des territoires.
La proposition de la Commission prévoit le maintien des ICHN, modulo quelques ajustements, à savoir que cette intervention serait désormais obligatoire pour les États membres, et que ces derniers pourront étendre le zonage à hauteur de 2 % maximum de leur surface agricole utile.
Sur le plan financier, alors que cette aide relevait jusqu'à présent du second pilier de la PAC, et bénéficiait à ce titre d'un cofinancement entre le FEADER et les États membres, elle serait désormais soumise à un cofinancement national obligatoire de 30 %. Si ce principe n'est pas nouveau pour les ICHN, la capacité de la France à mobiliser ces contreparties nationales dans un contexte budgétaire contraint soulève des inquiétudes parmi ses bénéficiaires.
Ces derniers craignent, en parallèle, une remise en cause du zonage des ICHN et son élargissement aux zones intermédiaires, qui pâtissent actuellement de l'effet ciseaux lié à l'effondrement du prix des céréales et à la hausse du prix des engrais. Or, comme le soulignent MM. Jean-Marc Boyer, Yves Bleunven et Lucien Stanzione, dans leur rapport d'information du 3 juin 2026 intitulé « Le pastoralisme : un modèle d'élevage d'avenir »36(*), le maintien du périmètre et du montant des ICHN est primordial pour l'avenir du pastoralisme. Relevant que la force des ICHN repose notamment sur leur ciblage majoritaire vers l'élevage dans ces zones spécifiques, ils estiment ainsi que les difficultés économiques conjoncturelles auxquelles sont confrontées les filières présentes en zones intermédiaires « sont différentes des handicaps naturels auxquels font face les bénéficiaires actuels de l'ICHN, et la mobilisation du mauvais outil pour répondre à cette crise risquerait non seulement de rater son objectif, mais aussi de pénaliser fortement les éleveurs pastoraux qui ne pourraient pas maintenir leur activité si le montant de l'ICHN était revu à la baisse ».
Les membres du groupe de suivi sur la PAC partagent cette analyse, corroborée par les auditions menées au cours des derniers mois.
Par conséquent, la proposition de résolution européenne « appelle à préserver le montant des aides dédiées au pastoralisme et, en premier lieu, l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN) qui représente jusqu'à 80 % du revenu de certains éleveurs, et à mieux prendre en compte les nombreux services écologiques rendus par ce modèle d'élevage ».
b) L'intervention en faveur des régions ultrapériphériques : un POSEI menacé de disparition
Institué au début des années 1990 pour répondre aux contraintes particulières des régions ultrapériphériques (RUP), le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI) constitue l'instrument central du soutien européen à l'agriculture dans ces territoires. Vecteur du maintien et du développement de l'activité agricole, il contribue également au renforcement de la compétitivité économique et technique des filières locales.
Le cadre législatif européen assigne au POSEI trois objectifs : le renforcement de la compétitivité et la préservation du développement des filières agricoles traditionnelles, la pérennisation et le développement durable des filières de diversification animale et végétale, la sécurisation de l'approvisionnement en produits agricoles essentiels.
Son champ d'application couvre les régions ultrapériphériques de trois États membres : la France (Guadeloupe, Martinique, Guyane, La Réunion, Saint-Martin et Mayotte), l'Espagne (îles Canaries) et le Portugal (Açores et Madère).
Dans le cadre du CFP 2028-2034, la Commission propose d'intégrer les programmes en faveur des RUP dans l'approche de programmation unique du nouveau Fonds européen. Concrètement, sous couvert de simplification, la proposition tend à effacer les instruments spécifiques aux RUP - POSEI, allocation spécifique RUP-FEDER, plans de compensation des surcoûts de la politique commune de la pêche. Absorbés dans les PPNR, ces dispositifs perdraient leur existence juridique autonome, les États membres demeurant libres de les reconstituer, ou non, dans le cadre de leurs plans nationaux.
Sur le plan juridique, la proposition abroge ainsi les différents règlements dédiés, et consacre aux régions ultrapériphériques un titre VI distinct au sein de la proposition de règlement relative au fonds unique, comprenant des règles relatives à l'agriculture, la cohésion et la pêche.
Sur le plan financier, le POSEI serait adossé à la part non-fléchée du fonds, au risque, comme l'a relevé la Cour des comptes européenne, de « compromettre la stabilité et la prévisibilité du soutien aux agriculteurs dans ces zones »37(*).
En définitive, cette nouvelle architecture budgétaire fait peser un risque réel de dilution de la spécificité ultramarine, les RUP se voyant privées de la visibilité et des garanties que leur conféraient jusqu'alors des instruments juridiques et financiers dédiés.
Dans ce contexte, à l'instar de la délégation sénatoriale aux outre-mer38(*), qui a livré une analyse critique approfondie des propositions de la Commission et des négociations relatives au CFP, et comme l'affirme la résolution européenne du Sénat n° 106 (2025-2026) du 11 mai 2026 relative aux négociations sur le cadre financier pluriannuel (CFP) 2028-2034, le groupe de suivi sur la PAC estime indispensable de rétablir une ligne budgétaire dédiée au POSEI, voire à un POSEI étendu à la pêche et à l'aquaculture.
La proposition de résolution européenne demande ainsi « le rétablissement d'un règlement dédié et la sanctuarisation d'une ligne budgétaire consacrée au « programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité » (POSEI), pour maintenir une production agricole dans les régions ultrapériphériques, y réduire la dépendance aux importations et préserver l'emploi local ».
* 25 Règlement (UE, Euratom) 2020/2093 du Conseil du 17 décembre 2020 fixant le cadre financier pluriannuel pour les années 2021 à 2027.
* 26 Proposition de règlement du Conseil fixant le cadre financier pluriannuel pour les années 2028 à 2034 (COM(2025) 571 final.
* 27 Règlement (UE) 2021/2115 du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2021 établissant des règles régissant l'aide aux plans stratégiques devant être établis par les États membres dans le cadre de la politique agricole commune (plans stratégiques relevant de la PAC) et financés par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), et abrogeant les règlements (UE) no 1305/2013 et (UE) no 1307/2013.
* 28 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le Fonds européen pour la cohésion économique, sociale et territoriale, l''agriculture et les zones rurales, la pêche et les affaires maritimes ainsi que la prospérité et la sécurité pour la période 2028-2034 et modifiant le règlement (UE) 2023/955 ainsi que le règlement (UE, Euratom) 2024/2509, COM(2025) 565 final.
* 29 Règlement (UE) 2021/2116 du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2021 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (UE) n°1306/2013.
* 30 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les conditions relatives à la mise en oeuvre du soutien de l'Union en faveur de la politique agricole commune pour la période allant de 2028 à 2034, COM(2025) 560 final
* 31 Règlement (UE) 2021/2117 du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2021 modifiant les règlements (UE) no 1308/2013 portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits agricoles, (UE) no 1151/2012 relatif aux systèmes de qualité applicables aux produits agricoles et aux denrées alimentaires, (UE) n° 251/2014 concernant la définition, la description, la présentation, l'étiquetage et la protection des indications géographiques des produits vinicoles aromatisés et (UE) n° 228/2013 portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l'Union.
* 32 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) nº 1308/2013 en ce qui concerne le programme en faveur de la consommation de fruits, de légumes et de lait à l'école (« programme de l'UE à destination des écoles»), les interventions sectorielles, la création d'un secteur des protéagineux, les exigences applicables au chanvre, la possibilité d'instaurer des normes de commercialisation applicables au fromage, aux protéagineux et à la viande, l'application de droits à l'importation additionnels, les règles relatives à la disponibilité des approvisionnements en situation d'urgence et de crise grave, et les garanties, COM(2025) 553 final.
* 33 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre de suivi des dépenses et de performance pour le budget et d'autres règles horizontales applicables aux programmes et activités de l'Union COM (2025) 545 final.
* 34 Cour des comptes européenne, Avis 05/2026 concernant les propositions de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les conditions de mise en oeuvre du soutien de l'Union à la politique agricole commune pour la période 2028-2034 et de règlement modifiant le règlement (UE) n° 1308/2013 en ce qui concerne le programme en faveur de la consommation de fruits, de légumes et de lait à l'école (« programme scolaire de l'UE »), les interventions sectorielles, [...], les règles relatives à la disponibilité des approvisionnements en cas d'urgence et de crise grave et les garanties (COM(2025) 553 and 560).
* 35 https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20260223/euro.html#toc2
* 36 Rapport d'information n° 699 (2025-2026) du 3 juin 2026 - par MM. Jean-Marc Boyer, Yves Bleunven et Lucien Stanzione : « Le pastoralisme : un modèle d'élevage d'avenir ».
* 37 Cour des comptes européenne, Avis 05/2026 concernant les propositions de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les conditions de mise en oeuvre du soutien de l'Union à la politique agricole commune pour la période 2028-2034 et de règlement modifiant le règlement (UE) n° 1308/2013 en ce qui concerne le programme en faveur de la consommation de fruits, de légumes et de lait à l'école (« programme scolaire de l'UE »), les interventions sectorielles, [...], les règles relatives à la disponibilité des approvisionnements en cas d'urgence et de crise grave et les garanties (COM(2025) 553 and 560).
* 38 Rapport d'information du Sénat n° 426 (2025-2026) - 20 février 2026 - « Enjeux pour les outre-
mer du prochain cadre financier pluriannuel de l'Union européenne (2028-2034) - de MM. Olivier
Bitz, Georges Naturel et Saïd Omar Oili, fait au nom de la délégation aux outre-mer.