D. SOUS COUVERT D'UNE SUBSIDIARITÉ RENFORCÉE, LE RISQUE D'UNE RENATIONALISATION DE LA PAC ET D'UN DÉMANTÈLEMENT PROGRESSIF DE SON CARACTÈRE COMMUN
Alors que la PAC constituait jusqu'à présent la politique la plus intégrée de l'Union européenne, la réforme proposée octroie aux États membres une latitude inédite s'agissant du choix des outils retenus dans les PPNR, des montants alloués à ces derniers, ou encore de la déclinaison des objectifs environnementaux, ce qui laisse craindre une renationalisation de la PAC, ou tout du moins une perte d'unité au niveau européen.
Si, pour prévenir cette dérive, la Commission européenne s'est engagée à garantir une politique agricole cohérente par le biais de « recommandations nationales », ces dernières n'auront vraisemblablement qu'une efficacité limitée.
1. 27 PAC pour une Europe ? Une perte du caractère commun des outils qui pourront être mobilisés dans le cadre de la PAC
S'appuyant sur le modèle de mise en oeuvre introduit par la PAC 2023-2027, la future PAC reposerait sur l'élaboration d'un plan national de planification des interventions de la PAC ; aux plans stratégiques nationaux (PSN) succèderaient ainsi les PPNR, dont le périmètre ne se limiterait pas au seul secteur agricole.
Dans la continuité des PSN, les États membres resteraient chargés de définir les modalités de mise en oeuvre des différentes mesures de la PAC. Toutefois, la future architecture leur accorderait une marge de manoeuvre nettement plus importante, tant dans le choix des outils mobilisés, que dans la définition des critères d'éligibilité, des priorités d'intervention ou encore du calibrage des aides.
En effet, la proposition de la Commission prévoit de rationaliser les définitions, pour ne reprendre que quelques principes clés au niveau européen, afin de permettre des adaptations aux besoins locaux. À titre d'exemple, l'article 4 de la proposition de règlement PPNR renvoie aux États le soin de définir les critères permettant d'identifier les « jeunes agriculteurs », ou encore les agriculteurs actifs, c'est-à-dire ceux qui pourront bénéficier de la PAC, se bornant à préciser que ces derniers doivent exercer au moins un niveau minimal d'activité agricole, s'il ne s'agit pas de leur activité principale39(*).
Par ailleurs, la suppression de certaines obligations minimales de fléchage budgétaire (par exemple pour les actions agroenvironnementales et climatiques, voir infra) aujourd'hui définies au niveau européen donnerait aux États membres une plus grande latitude dans l'allocation des fonds de la PAC qui leur sont attribués.
Il en est de même pour le relèvement de certains plafonds maximaux, comme celui applicable aux aides couplées - qui passerait de 13 % + 2 % à 20 % + 5 % du budget cantonné. Or, comme l'a rappelé A. Matthews40(*), les aides couplées constituent l'un des instruments les plus susceptibles de fausser les conditions de concurrence au sein du marché unique.
Les aides couplées
Entre 2023 et 2027, vingt-six États membres ont mis en oeuvre des dispositifs d'aides couplées couvrant dix-huit secteurs. Près de 2 millions d'exploitations, soit environ 20 % des bénéficiaires de la PAC, ont ainsi perçu ce type de soutien. Les secteurs de l'élevage bovin, du lait et des systèmes mixtes figurent parmi les principaux bénéficiaires.
Pour la période 2028-2034, la Commission propose de maintenir ces aides, en les adaptant. Le soutien couplé serait intégralement financé par l'Union européenne, sur l'enveloppe budgétaire dédiée à la PAC, sans possibilité de cofinancement national. Le plafond alloué à ce dispositif serait relevé à 20 % du montant cumulé de l'aide dégressive au revenu, du régime des petits agriculteurs, des aides agroenvironnementales et climatiques ainsi que des paiements en faveur du coton.
La proposition accorde par ailleurs une large marge de manoeuvre aux États membres dans la conception et la mise en oeuvre des dispositifs, tout en élargissant les secteurs susceptibles d'être éligibles. Les autorités nationales devront néanmoins démontrer les difficultés économiques ou structurelles rencontrées par les secteurs bénéficiant de ces aides.
Si, comme l'a rappelé la Commission européenne, la « boîte à outils » de la PAC serait maintenue, l'assouplissement des règles communes encadrant son financement et sa mise en oeuvre fait craindre une fragmentation croissante de la politique agricole européenne, avec le risque de voir émerger, à terme, non plus une PAC commune, mais 27 déclinaisons nationales de celle-ci.
Les modalités de soutien aux jeunes agriculteurs sont particulièrement emblématiques de cette future PAC « à la carte ». Ainsi, le commissaire européen à l'agriculture et au développement rural, Christophe Hansen, a indiqué dans sa communication du 21 octobre 2025 intitulée « Stratégie pour le renouvellement des générations41(*) » que les États devraient « consacrer au moins 6 % de leur enveloppe de la prochaine PAC aux jeunes et aux nouveaux agriculteurs ». Néanmoins, tandis la PAC actuelle oblige les États à flécher vers les jeunes agriculteurs l'équivalent de 3 % de la somme consacrée aux paiements directs, cette cible de dépense perdra son caractère obligatoire dans la future PAC, la proposition de la Commission ne prévoyant aucun engagement financier contraignant.
En pratique, la Commission européenne se bornera à présenter, pour chaque État membre, des recommandations suggérant des pistes pour dépenser le plus efficacement l'enveloppe PAC nationale, et incitant notamment ces derniers à sanctuariser 6 % de leur enveloppe PAC au profit des jeunes agriculteurs - ce pourcentage demeurant par ailleurs insuffisant aux yeux du syndicat français des Jeunes agriculteurs, qui plaide pour un montant équivalent à 10 % du budget actuel.
En parallèle, chaque État membre aura la responsabilité d'élaborer une stratégie nationale pour le renouvellement des générations, qui fera l'objet d'évaluations régulières par la Commission européenne. Les autorités nationales devront notamment y expliquer la manière dont ils se saisissent du nouveau « kit de démarrage » pour les jeunes agriculteurs, détaillé aux articles 14 et 15 de la proposition de règlement relative à la future PAC. En application de ces dispositions, lors de l'élaboration de leur PPNR, les États membres devront opter pour au moins deux possibilités parmi une liste de dix outils - comme par exemple le ciblage d'un certain pourcentage des nouveaux paiements directs vers les jeunes agriculteurs ou l'instauration d'une aide à l'installation pouvant aller jusqu'à 300 000 euros.
En définitive, les travaux du groupe de suivi sur la PAC ont mis en lumière le risque qu'une telle architecture conduise les États membres à poursuivre des ambitions de plus en plus différenciées, davantage guidées par leurs priorités nationales que par des objectifs véritablement communs, au détriment de la valeur ajoutée européenne de la politique agricole.
Alors même que les organisations agricoles réclament une politique agricole européenne forte, dotée d'objectifs économiques ambitieux, la future PAC menace de réduire l'Union européenne à un rôle de guichet financier, perdant progressivement sa fonction de pilotage politique et stratégique de l'agriculture européenne.
Par conséquent, la proposition de résolution européenne des membres du groupe de suivi sur la PAC « alerte sur le risque qu'une flexibilité excessive accordée aux États membres, tant en matière de financement que de conception de leurs politiques agricoles, ne favorise une renationalisation progressive de la PAC, accentuant les distorsions de concurrence entre agriculteurs européens et creusant les écarts de compétitivité intracommunautaires ».
Le groupe de suivi sur la PAC appelle, en parallèle, à « faire du renouvellement des générations une priorité budgétaire de la PAC, en augmentant les crédits qui y sont dédiés et en prévoyant une cible de dépenses contraignante pour les États membres ».
2. Une PAC pour les États riches, associant des distorsions de concurrence à l'échelle européenne à une mise en concurrence des filières à l'échelle nationale
La nouvelle architecture prévoit que les États membres pourront compléter leur enveloppe PAC (i) en mobilisant la part des fonds non-fléchée des PPNR et (ii) à l'aide de cofinancements nationaux.
Cette évolution se traduirait, en premier lieu, par une modification de la gouvernance de la PAC, qui ne relèverait plus exclusivement des ministères chargés de l'agriculture. Les ministères de l'économie et des finances seraient en effet amenés à jouer un rôle accru dans l'élaboration des plans nationaux, du fait de l'augmentation du nombre de mesures nécessitant un cofinancement des États membres.
Le niveau des soutiens publics à l'agriculture serait ainsi tributaire des arbitrages réalisés au sein de chaque État membre lors de l'élaboration puis de la révision de son PPNR, de sorte que son montant total ne serait connu avec certitude qu'à l'issue de leur mise en oeuvre, en 2024. Cette situation suscite de vives inquiétudes dans le monde agricole, en ce qu'elle entretient une incertitude durable sur le niveau futur des soutiens et prive les agriculteurs de la visibilité nécessaire pour se projeter et investir. Elle pourrait également accentuer les logiques de concurrence entre filières à l'échelle nationale, chacune étant conduite à défendre le maintien de ses financements dans un contexte budgétaire plus contraint.
En parallèle, cette flexibilité budgétaire accrue risque d'entraîner d'importantes distorsions de concurrence au sein du marché européen, comme l'ont relevé l'ensemble des parties prenantes auditionnées par le groupe de suivi sur la PAC.
Le risque, bien réel, est ainsi de voir émerger une agriculture européenne à plusieurs vitesses, marquée par des niveaux de soutien et d'accompagnement très disparates selon les États membres, avec, d'un côté, des agricultures fortement soutenues et engagées dans des trajectoires ambitieuses de transition, et de l'autre, des secteurs agricoles moins accompagnés, disposant de capacités plus limitées pour répondre aux exigences économiques et environnementales.
En définitive, le choix de confier aux États membres la responsabilité d'arbitrer entre les différentes priorités, tout en accentuant le recours au cofinancement national, revient pour la Commission à transférer sur eux une part croissante de la charge financière et politique de la PAC.
Le groupe de suivi sur la PAC demande, en conséquence, dans sa proposition de résolution européenne « le maintien d'un cadre commun et de règles harmonisées, afin de préserver l'intégrité du marché unique, de garantir l'équité des conditions de concurrence et d'éviter toute dérive vers une agriculture européenne à plusieurs vitesses ».
3. Des exigences environnementales à géométrie variable selon les États
La nouvelle architecture verte envisagée par la Commission s'articulerait autour de deux axes : des exigences environnementales s'appliquant à tous les agriculteurs bénéficiant des aides au revenu et des incitations pour l'adoption de pratiques bénéfiques pour le climat et l'environnement.
a) La disparition des bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) au profit de pratiques de protection définies par les autorités nationales
S'agissant du premier axe, la conditionnalité environnementale de la PAC actuelle ferait place à un nouveau concept de « farm stewardship » (ou « gestion agricole durable »), comprenant les exigences réglementaires en matière de gestion (EMRG) ainsi que les pratiques de protection de l'environnement, dont le respect conditionnera l'éligibilité des agriculteurs aux aides de la PAC.
Or, ces pratiques de protection seront définies par les États membres, qui pourront les adapter aux conditions géographiques et climatiques spécifiques ainsi qu'aux systèmes de production, en prévoyant des dérogations particulières.
Concrètement, les neuf bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) applicables à tous les États membres seront remplacées par un système de six objectifs, pour lesquels les autorités nationales devront définir des pratiques de protection dans leurs PPNR.
Les bonnes conditions agricoles et
environnementales
face aux pratiques de protection
Source : Cour des comptes européenne, Avis 05/2026 concernant les propositions de règlement du Parlement européen et du Conseil sur la future PAC.
NB : la norme BCAE 1 serait supprimée, et les objectifs de la norme BCAE 8 ne s'appliquerait plus qu'aux particularités topographiques.
La nouvelle architecture acte ainsi l'abandon d'exigences environnementales communes fondées sur des règles uniformes au profit d'une approche fondée sur les objectifs, laissant aux États membres une marge d'appréciation considérable.
Comme l'a résumé M. Yves Madre lors de son audition par le groupe de suivi sur la PAC : « le fait est que chacun écrira sa loi chez lui », au risque de faire émerger des exigences environnementales à géométrie variable.
b) Une refonte des dispositifs incitatifs optionnels, qui ne disposeront d'aucun fléchage budgétaire
En parallèle, la Commission propose une refonte des dispositifs incitatifs optionnels. Jusqu'à présent réparties entre les éco-régimes du premier pilier et les mesures climatiques et environnementales du second pilier, ces interventions seraient désormais regroupées au sein d'un instrument unique : les actions agroenvironnementales et climatiques.
Les actions agroenvironnementales et climatiques
Ces actions, obligatoirement proposées par les États membres mais optionnelles pour les agriculteurs, seraient divisées en deux catégories, détaillées à l'article 10 de la proposition de règlement relative à la PAC :
- les mesures de soutien au maintien de pratiques durables (incluant obligatoirement des mesures de soutien au maintien de l'agriculture biologique et à l'extensification de l'élevage), pour lesquelles les paiements versés ne sont plus corrélés au manque à gagner induit par l'adoption de ces pratiques, ce qui ouvre la voie à une possible mise en place de paiements pour services environnementaux ;
- l'accompagnement à la transition vers des systèmes plus résilients, pour bénéficier duquel les agriculteurs devront établir un plan de transition approuvé par les autorités nationales. Destiné à compenser les coûts induits par cette transition, le montant versé dans ce cadre sera plafonné à 200 000 euros par agriculteur au cours de la période (soit 28 000 euros par an).
La Commission européenne entendrait ainsi aller au-delà de la simple compensation des surcoûts et des pertes de revenus, afin de privilégier une approche véritablement incitative, tout en demeurant conforme aux engagements relevant de la boîte verte de l'OMC.
Néanmoins, tandis que les mesures vertes bénéficient d'un fléchage budgétaire spécifique dans la PAC actuelle - 25 % de l'enveloppe d'aides directes en faveur des éco-régimes, cofinancement obligatoire de 20 % par les États membres des mesures environnementales du FEADER et obligation de consacrer 35 % de l'enveloppe de ce fonds en faveur de l'environnement et du climat -, tel ne sera plus le cas dans la future PAC.
Plutôt que de fixer des valeurs cibles spécifiques, la Commission opte pour une approche consolidée : elle impose aux États membres de consacrer, dans leurs PPNR, au moins 43 % de leur enveloppe financière totale aux objectifs climatiques et environnementaux.
Par ailleurs, à la différence des éco-régimes, les futures actions agroenvironnementales et climatiques ne pourront plus être financées exclusivement par le budget européen et devront obligatoirement faire l'objet d'un cofinancement national à hauteur de 30 % - soit un taux supérieur à celui applicable jusqu'à présent aux mesures environnementales soutenues par le FEADER.
Boîte à outils de la PAC pour soutenir l'agriculture durable
Source : Cour des comptes européenne, Avis 05/2026 concernant les propositions de règlement du Parlement européen et du Conseil sur la future PAC.
En définitive, l'absence de seuil minimal de dépenses, combinée à l'obligation de cofinancement national, aura pour effet de laisser l'ambition environnementale largement à la discrétion des États membres. Si, comme le rappelle la Commission européenne, les objectifs restent communs, force est de constater que les outils mobilisés, les ressources allouées ou encore les normes applicables pourront varier de manière significative d'un État à l'autre.
De surcroît, à rebours de l'objectif de simplification affiché, la refonte de l'architecture verte et la mise en place de nouveaux instruments, tels que les paiements de transition, sapent la visibilité de long terme nécessaire aux agriculteurs et risquent d'alourdir la charge administrative pesant sur les services de l'État, lesquels achèvent à peine la mise en oeuvre des évolutions issues de la dernière réforme de la PAC.
Les organisations agricoles ont ainsi alerté les membres du groupe de suivi sur la PAC sur la possible disparition des éco-régimes, qui ont permis des avancées tangibles dans l'évolution des pratiques agricoles tout en rencontrant une réelle adhésion de la profession. À cet égard, les travaux du groupe de suivi sur la PAC ont mis en évidence la nécessité d'assurer, sur ce point comme sur d'autres, une continuité entre la programmation actuelle et la future PAC, afin de ne pas compromettre les dynamiques positives déjà engagées.
La proposition de résolution européenne souligne ainsi, la « nécessité de promouvoir des approches équilibrées et pragmatiques en matière d'adaptation au changement climatique et de protection de l'environnement, afin de garantir simultanément la compétitivité des exploitations, la transition durable du secteur et la sécurité alimentaire européenne ».
4. Les recommandations nationales de la Commission concernant la PAC, un palliatif peu convaincant
En réponse aux critiques formulées par plusieurs États membres - dont la France - à l'encontre de la perte du caractère commun de la PAC, la Commission a rappelé qu'elle formulerait, en amont de l'élaboration des PPNR, des « recommandations nationales ».
Ces recommandations, qui doivent être préparées en 2026 entre les États membres et la Commission, sont destinées à guider les États membres dans l'élaboration de leurs plans de partenariat nationaux et régionaux pour 2028-2034, et notamment à garantir que ces derniers soient conformes aux ambitions de la PAC. La Commission procédera ensuite à leur évaluation et pourra, le cas échéant, demander l'ajout de mesures complémentaires ou la modification de certains passages.
Néanmoins, ces recommandations seront dépourvues de caractère contraignant, ce qui en réduit considérablement la portée et soulève des interrogations quant à la capacité réelle de la Commission européenne à peser sur le contenu des PPNR - et partant, sur la cohésion d'ensemble de la politique agricole européenne.
Pour le groupe de suivi sur la PAC, les éléments structurants de la future politique agricole commune, ses objectifs stratégiques et les moyens communs nécessaires à leur réalisation doivent impérativement être définis dans les règlements de base, seuls actes à même de revêtir une portée contraignante.
5. Quelle valeur ajoutée européenne pour la PAC ?
Il serait inexact de présenter l'uniformité comme une caractéristique historique de la PAC : celle-ci n'a jamais été appliquée de manière strictement identique dans l'ensemble des États membres. Il est par ailleurs communément admis que les défis agricoles diffèrent selon les territoires et qu'une marge de flexibilité dans la mise en oeuvre de la politique agricole commune est non seulement légitime, mais nécessaire.
Les travaux du groupe PAC ont néanmoins mis en exergue deux risques majeurs si une flexibilité excessive était accordée aux États membres, leur permettant de concevoir leurs politiques agricoles selon des critères nationaux.
Tout d'abord, et comme cela a déjà été souligné, une telle évolution accentuerait les distorsions de concurrence entre les agriculteurs au sein du marché commun. La Cour des comptes européenne a d'ailleurs souligné, dans son avis 05/26 précité, qu'une flexibilité accrue risquait de « mettre en péril les objectifs communs de la PAC [...] en entraînant des conditions de concurrence inégales pour les agriculteurs et en empêchant une concurrence loyale ainsi que le bon fonctionnement du marché intérieur »42(*).
Ensuite, plus largement, une telle orientation risquerait d'affaiblir la capacité de la PAC à produire une véritable valeur ajoutée européenne, comme l'a rappelé Mme Iliana Ivanova, membre de la Cour des comptes européenne, lors de son audition devant la commission des affaires européennes du Sénat sur l'avis 05/26 de la Cour concernant la future politique agricole commune.
En pratique, dans cet avis, la Cour des comptes européenne a estimé que les dépenses de la PAC apportaient une valeur ajoutée européenne « lorsqu'elles servent à financer des interventions qui permettent de faire face à des défis de dimension européenne qui ne pourraient être surmontés aussi efficacement avec des financements nationaux uniquement », et identifié les principaux défis suivants à mettre en place :
· un système garantissant aux agriculteurs une concurrence loyale et des règles cohérentes dans un marché unique ouvert ;
· un cadre commun de soutien à l'agriculture qui ne fausse pas le marché intérieur et ne le fragmente pas, et une utilisation stratégique des ressources financières qui garantisse un revenu équitable aux agriculteurs ;
· un système renforcé garantissant la sécurité alimentaire, même en cas de crise ;
· une protection coordonnée de l'environnement, du climat et de la biodiversité, ainsi que du savoir-faire en matière d'approvisionnement alimentaire.
Pour le groupe de suivi, si la PAC cesse de répondre aux défis communs propres à l'Union européenne, elle risque de se réduire à un simple instrument de redistribution financière, dépourvu de véritable vision de long terme. Il apparaît dès lors essentiel de préserver la dimension communautaire de cette politique et d'en garantir la valeur ajoutée européenne par le maintien d'une approche commune, cohérente et coordonnée.
* 39 La proposition de règlement PPNR propose une définition de l'« agriculteur », régie « par référence à l'activité agricole en tant qu'activité principale, tout en couvrant aussi les personnes qui l'exercent au moins à un niveau minimal » (article 4).
* 40 Alan Matthews, « An uncommon CAP ? », 16 février 2026.
* 41 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, Stratégie pour le renouvellement des générations dans l'agriculture, COM(2025) 872 final.
* 42 Cour des comptes européenne, Avis 05/2026 concernant les propositions de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les conditions de mise en oeuvre du soutien de l'Union à la politique agricole commune pour la période 2028-2034 et de règlement modifiant le règlement (UE) n° 1308/2013 en ce qui concerne le programme en faveur de la consommation de fruits, de légumes et de lait à l'école (« programme scolaire de l'UE »), les interventions sectorielles, [...], les règles relatives à la disponibilité des approvisionnements en cas d'urgence et de crise grave et les garanties (COM(2025) 553 and 560).