E. DES NOUVEAUX PAIEMENTS DIRECTS DÉGRESSIFS, CIBLÉS ET PLAFONNÉS
Les actuels paiements directs (soutien au revenu de base, aide redistributive et aide complémentaire aux jeunes agriculteurs) seraient désormais remplacés par une aide surfacique dégressive, le DABIS (« Degressive Area-Based Income Support »).
L'hectare resterait l'unité principale de paiement, mais la nouvelle aide serait désormais ciblée sur les agriculteurs qui en ont le plus besoin, à travers l'introduction obligatoire :
· d'une différenciation du montant alloué selon les agriculteurs ;
· d'une dégressivité à partir de 20 000 euros ;
· d'un plafonnement à 1000 000 euros par an et par exploitation.
Selon l'article 35.3 de la proposition de règlement relative aux PPNR, l'aide moyenne à l'hectare devrait désormais être comprise dans une fourchette allant de 130 à 240 euros. Cette évolution ouvre la possibilité, pour les États membres bénéficiant actuellement de paiements à l'hectare relativement faibles, d'augmenter significativement ces montants. La Pologne, dont le paiement « DABIS » actuel s'élève à 152 euros par hectares43(*), pourrait théoriquement porter ce montant à 240 euros par hectare - cet exemple illustrant l'ampleur des transformations possibles.
Répartition des paiements
« DABIS » par hectare en 2027
selon les
plans stratégiques de la PAC
Source : Alan Matthews, blog Capreform.
En tout état de cause, la proposition ouvre une grande marge de manoeuvre aux États membres pour transférer des ressources vers la nouvelle aide surfacique, puisqu'aucune contribution nationale n'est requise et qu'il s'agit de la seule intervention de la PAC bénéficiant d'un fléchage budgétaire obligatoire. Ainsi, selon Alan Matthews, « il existe un risque réel de voir un retour à une plus grande dépendance aux paiements à la surface et aux paiements couplés ».
1. Une aide différenciée selon les besoins : le basculement d'un instrument de politique économique vers un outil de politique sociale
Le DABIS repose sur l'idée que le soutien au revenu doit être prioritairement dirigé vers les agriculteurs actifs, et réparti de manière plus équitable, afin de mieux prendre en compte les réalités et les besoins propres aux différentes catégories d'exploitations.
Ainsi, l'article 6 de la proposition de règlement relative à la PAC dispose que « les États membres veillent à ce que le soutien soit principalement destiné aux agriculteurs qui exercent une activité agricole dans leur exploitation ». En parallèle, le règlement établit qu'à partir de 2032, les agriculteurs touchant une retraite ne seront plus éligibles aux aides à la surface, afin de réorienter les ressources vers les personnes dont l'agriculture constitue l'activité principale. Cette évolution vise à répondre aux critiques récurrentes selon lesquelles les subventions bénéficieraient parfois à des propriétaires fonciers exerçant peu ou pas d'activité agricole.
Par ailleurs, afin de réduire les écarts entre les agriculteurs, le nouveau paiement dégressif doit cibler les agriculteurs qui en ont le plus besoin, notamment les jeunes agriculteurs, les nouveaux agriculteurs, les agricultrices, les petites exploitations et exploitations familiales, ainsi que les exploitations en zones présentant des contraintes naturelles. Ainsi, la nouvelle aide surfacique serait désormais étroitement liée à des critères socio-économiques, la différenciation du soutien par groupes d'agriculteurs ou par zone devenant obligatoire.
Si la Commission précise que cette différenciation doit se faire sur la base de « critères objectifs et non-discriminatoires », elle renvoie largement aux États membres le soin de calibrer les aides en définissant :
· la méthode de ciblage (types de revenu à considérer, période de référence choisie) ;
· la nature des critères de différenciation retenus, ces derniers pouvant être exclusifs ou cumulatifs (ex : jeune agriculteur en zone à contrainte) ainsi que les groupes d'agriculteurs ciblés - un montant supérieur devant toutefois être obligatoirement prévu pour les jeunes agriculteurs ;
· la nature de l'aide (forfait ou montant par hectare).
Ainsi, dans la mesure où les différents paramètres permettant de cibler les aides seront laissés à l'appréciation de chaque État membre, l'impact de cette réforme reste difficile à prédire.
La Commission justifie par ailleurs la nécessité de garantir une répartition des soutiens au revenu plus équitable en relevant qu'aujourd'hui, moins de 5 % des bénéficiaires percevait au moins 50 % des soutiens de la PAC, et 20 % perçoivent 80 % des aides. Les travaux du groupe de suivi sur la PAC ont néanmoins montré que la France était l'un des pays les moins inégalitaires sous cet angle, puisque 20 % des exploitations touchent 50 % des aides.
Enfin, cette proposition reviendrait à transformer les aides à l'hectare en instruments de politique sociale, alors qu'elles ont historiquement été conçues comme des outils de politique économique au service de la production agricole. Pour le groupe de suivi sur la PAC, une telle évolution conduirait à remettre en cause le principe du soutien de base au revenu des agriculteurs, accordé de manière transversale, sans considération du niveau de revenu propre à chaque exploitation.
Par conséquent, la proposition de résolution européenne « rappelle que les aides à l'hectare ont historiquement été conçues comme des instruments de soutien à la production agricole et non comme des outils de politique sociale ou de valorisation du foncier ».
2. Une aide dégressive et plafonnée
Selon la proposition de la Commission, la dégressivité débuterait à partir de 20 000 euros d'aides perçues annuellement et serait cumulative, par tranches : 25 % de dégressivité entre 20 000 et 50 000 euros, 50 % entre 50 000 euros et 75 000 euros, 75 % entre 75 000 euros et 100 000 euros, et enfin 100 % (plafonnement) au-delà de 100 000 euros.
Les fonds dégagés par l'application de la dégressivité et du plafonnement devront être réinvestis dans le secteur agricole par les États membres, qui pourront les réaffecter à différents objectifs (soutien aux petites exploitations, innovation, diversification, renforcement des paiements agroenvironnementaux, etc.) Ce mécanisme de redistribution a vocation à promouvoir une répartition plus équilibrée des soutiens, tout en laissant subsister une marge de flexibilité au niveau national.
En pratique, la mise en place de la dégressivité devrait avoir des effets très différents selon les États membres, en fonction notamment de la taille moyenne des exploitations et des modalités selon lesquelles seront définies les aides à l'hectare. Ainsi, l'impact de la dégressivité serait d'autant plus marqué que le montant moyen des paiements par exploitation est élevé ou que la taille des exploitations est répartie de manière inégale.
Ainsi, selon les travaux précités de la Cour des comptes européenne :
· avec un taux de paiement moyen de 130 euros par hectare, la dégressivité s'appliquerait aux exploitations d'une superficie supérieure à 154 hectares, et le plafonnement, aux exploitations de plus de 1 615 hectares ;
· avec un taux de paiement moyen de 240 euros par hectare, la dégressivité s'appliquerait aux exploitations de plus de 83 hectares, et le plafonnement, aux exploitations de plus de 875 hectares.
Incidence estimée de la
dégressivité et du plafonnement
en fonction de la superficie
agricole
Source : Cour des comptes européenne, Avis 05/26 concernant les propositions de règlement du Parlement européen et du Conseil sur la future PAC.
Si, dans ce contexte, de nombreuses parties prenantes auditionnées par le groupe de suivi sur la PAC ont regretté l'impossibilité d'apprécier de manière fine les conséquences de cette réforme, les travaux du laboratoire d'idées Farm Europe offrent néanmoins un premier éclairage sur ses effets potentiels.
Ainsi, selon les estimations réalisées, plus de la moitié de la surface agricole utile de l'Union européenne (54 %) serait affectée par la réduction des aides. Cette proportion atteindrait près des deux tiers (65 %) si l'on exclut les exploitations considérées comme les plus petites, c'est-à-dire celles percevant moins de 5 000 euros d'aides. In fine, près d'un tiers des agriculteurs exploitant plus de 12 hectares verrait leurs aides diminuées du fait de l'instauration de la dégressivité à l'échelle de l'Union européenne.
Cet impact serait particulièrement notable en France, puisque 50 % des agriculteurs percevant plus de 5 000 euros par an seraient concernés par une réduction de l'aide, ceux-ci représentant 73 % de la surface agricole totale française.
L'agriculture française étant caractérisée par une répartition relativement égalitaire - l'essentiel de la force productive française, percevant 71,5 % des aides PAC distribuées, se situe entre 20 000 et 100 000 euros d'aide par exploitation -, elle serait relativement en revanche peu concernée par l'application du plafonnement. Ainsi, seules 49 exploitations dépasseraient ce seuil, selon les informations transmises au groupe de suivi.
Part des paiements potentiellement concernés
20-100k
100k et plus
Moins de 20k
Source : Commission européenne.
NB : graphique réalisé à partir de la part du total des dépenses dans chaque État membre consacrée aux paiements découplés au cours de l'exercice financier 2023.
La mise en oeuvre de ces nouveaux paramètres suscite par ailleurs de nombreuses interrogations, notamment concernant les coûts de fonctionnement induits par la redistribution des fonds « libérés » via la dégressivité et le plafonnement, les modalités d'accès à ces ressources supplémentaires, ainsi que la charge administrative qui en découlera.
Le plafonnement n'est cependant pas perçu de manière négative, dans la mesure où il permettrait également d'anticiper une éventuelle adhésion de l'Ukraine à l'Union européenne et d'éviter que les méga-exploitations ukrainiennes ne captent une part excessive des paiements de la PAC. En effet, selon une étude récente44(*), en l'absence de plafonnement, certains exploitations ukrainiennes pourraient percevoir jusqu'à 4,7 millions d'euros chaque année au titre des paiements directs (voir infra).
Dans ce contexte, la proposition de résolution européenne « souligne qu'il est impossible d'anticiper avec précision les effets de la réforme des paiements directs et demande, a minima, que la nouvelle aide surfacique soit calibrée de manière à éviter tout effet de seuil ou toute rupture d'équité préjudiciable aux agriculteurs ».
* 43 Alan Matthews a reconstitué le montant du paiement DABIS actuel à l'hectare pour chaque État membre, en additionnant le montant des trois paiements directs actuels et en les rapportant au nombre d'hectares de surface potentiellement éligibles.
* 44 Emerson, M. (2023). The Potential Impact of Ukrainian Accession on the EU's Budget--And the Importance of Control Valves [Policy Paper]. International Centre for Defence and Security.