INTRODUCTION
En matière climatique, les records alarmants n'ont malheureusement fait que se succéder au cours des dernières années (voir bilan en Annexe 1), donnant raison aux plus pessimistes, avec notamment une augmentation d'1,5° des températures par rapport au niveau préindustriel, et un accroissement de 11 cm du niveau des océans par rapport à 1993.
La prise de conscience de l'urgence climatique a petit à petit imposé en Europe le constat que la limitation des émissions de gaz à effet de serre constituerait un défi majeur pour notre génération mais aussi pour les générations à venir.
C'est dans ce contexte critique que des politiques de taxation des émissions carbonées s'élaborent peu à peu (voir en Annexe 2), parmi lesquelles le Mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) européen constitue une étape majeure.
Proverbe indien : La Terre n'est pas un don de nos parents, ce sont nos enfants qui nous la prêtent.
I. LE MÉCANISME D'AJUSTEMENT CARBONE AUX FRONTIÈRES : UNE DÉMARCHE VOLONTARISTE CONTRE LES ÉMISSIONS DE GAZ À EFFET DE SERRE
Le Mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF), entré en vigueur le 1er janvier 2026, nettement plus ambitieux que le Système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne (SEQE-UE) sur lequel il s'adosse, constitue un pilier majeur de la politique européenne de lutte contre le dérèglement climatique, et notamment son paquet dit « Fit for 55 » du 14 juillet 2021, qui porte à 55%, l'objectif de diminution des émissions européennes de gaz à effet de serre entre 1990 et 2030.
A. POUR RAPPEL : LE SYSTÈME DE MARCHÉ EUROPÉEN DE PERMIS D'ÉMISSION (SEQE-UE)
1. Un système novateur pour limiter et échanger des quotas d'émission
Découlant directement du Protocole de Kyoto1(*), le système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne (SEQE-UE)2(*) est un mécanisme de droits d' émissions de dioxyde de carbone (CO2) visant à encourager l'amélioration des systèmes de production les plus polluants en vue initialement d'atteindre les objectifs fixés pour l'Union européenne dans le cadre dudit Protocole de Kyoto, soit -8%3(*) par rapport à la situation de 1990, sur la période 2008-2012 .
Le SEQE-UE fonctionne comme un instrument de plafonnement et d'échange : d'une part, il définit pour chaque État-membre, un nombre annuel maximal de quotas d'émission (le «plafond»), exprimé en tonnes d'équivalent-CO2 émises ; d'autre part, il met en place une « bourse du carbone » (ou encore « instrument de Kyoto ») à l'échelle de l'Union européenne, dédiée à leur achat et à leur vente. Lancé en 2005, il constitue le premier et le plus vaste système d'échange de crédits-carbone au monde4(*).
Le plafond global de l'Union européenne pour 2024 concernant les installations fixes et le secteur maritime est fixé à 1 386 051 745 quotas. Ce plafond se voit appliquer annuellement une réduction linéaire de 4.3%5(*), soit 87 924 231 quotas.
La bourse d'échanges des quotas dits « ETS »est gérée, depuis 2012 par la société allemande EEX (European energy exchange)6(*) qui propose un marché au comptant et des marchés de dérivés7(*).
Le SEQE-UE est mis en place selon le phasage suivant :
Phase 1 : 2005-2007 : phase pilote visant à déterminer le prix du carbone et les quotas nationaux.
Phase 2 : 2008-2012 : application du Protocole de Kyoto, avec allocation de quotas aux entreprises (pour le secteur de l'aviation civile8(*), il est prévu des quotas spécifiques, mis en place à compter de 2012) et déploiement du marché de quotas.
Phase 3 : 2013-20209(*) : phase de renforcement du système, avec notamment la diminution progressive des quotas gratuits, qui se voient peu à peu réservés aux secteurs présentant le plus grand risque de délocalisation hors de l'Union européenne, de sorte que les quotas pourront progressivement devenir payants (avec une mise en oeuvre secteur par secteur).
Phase 4 : 2021-2030 : Paquet « Fit for 55 » avec un objectif de diminution de 55% des émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2030 ; application du SEQE-UE au secteur des transports maritimes ; mise en place du MACF et extinction des quotas gratuits dans un certain nombre de secteurs (voir B. 2. ci-après). Un Fonds pour l'innovation est mis en place grâce aux revenus générés par les enchères afin de soutenir les projets innovants dans les secteurs soumis au SEQE-UE10(*).
a) Un fonctionnement incitatif/dissuasif
Ce système se veut incitatif, puisqu'il a pour effet de bénéficier aux entreprises qui réalisent des efforts pour réduire leur empreinte carbone, tandis que celles qui dépassent leur plafond d'émissions se trouvent contraintes d'acheter des quotas auprès d'entreprises environnementalement plus vertueuses.
Quant aux prix, ils fluctuent en fonction du jeu de l'offre (limitée par le plafond établi en vertu du SEQE-UE) et de la demande, ce qui produit également un effet dissuasif lorsque la demande de quotas est importante ou que le plafond est rabaissé.
Le prix du quota (pour 1t d'équivalent CO2) a évolué comme suit au cours des 10 dernières années (en €) :
Source : tradingeconomics.com
Initialement de 5 €/t environ, il s'établit en 2026 aux alentours de 80,5 €/t, multiplié par 16 depuis sa création.
b) Les quotas gratuits : une mesure d'atténuation transitoire
Ce coût non négligeable est à la charge des entreprises européennes, c'est pourquoi l'un des enjeux majeurs de ce dispositif est son acceptabilité financière pour les exploitants - d'autant plus qu'il induit une distorsion de concurrence au profit des pays moins exigeants en matière d'émissions de gaz à effet de serre.
Afin de protéger la compétitivité des industries européennes, une progressivité a été introduite via des quotas gratuits attribués à titre transitoire à chaque exploitant émetteur de gaz à effet de serre, afin d'éviter qu'il se trouve pénalisé par rapport à ses concurrents issus de pays tiers. Ce dispositif transitoire lui laisse ainsi le délai nécessaire pour se tourner vers des modes de production moins carbonés.
Si son quota gratuit ne lui suffit pas, l'exploitant peut l'augmenter grâce à des achats de quotas complémentaires, opérés lors de ventes aux enchères sur des marchés spécifiques ou bien de gré à gré entre deux entreprises. Inversement, un exploitant ayant accompli des efforts de décarbonation pourra revendre ses quotas excédentaires à d'autres entreprises environnementalement moins vertueuses.
Source : op.europa.eu
Les quotas gratuits, déterminés par rapport à l'objectif de réduction d'émissions, ont vocation à diminuer graduellement, jusqu'à extinction totale (au fur et à mesure que le MACF sera mis en place).
Ce système de quotas gratuits permet un pilotage du dispositif, secteur par secteur. Il est renforcé et prolongé dans les secteurs ou sous-secteurs présentant des risques importants de « fuites de carbone » (voir ci-après).
2. Bilan intermédiaire d'application
Le système a d'ores et déjà fait preuve de son efficacité, puisqu'au cours de la période 2005-2025, les émissions de gaz à effet de serre dans les secteurs relevant du SEQE-UE ont diminué d'environ 50 % ; à titre de comparaison, elles n'ont baissé que de 20 % dans les secteurs non couverts11(*).
À ce jour :
Aucun quota gratuit n'est alloué à la production d'électricité.
Dans le secteur maritime (quotas généraux), les quotas mis aux enchères correspondent dorénavant à l'intégralité des émissions des trajets intra-européens, et à 50% des émissions des trajets entre l'UE et le reste du monde12(*).
Pour l'aviation (quotas spécifiques), 15% du plafond était mis aux enchères jusqu'à 2023, et à compter de 2026 la quasi-intégralité des quotas est mise aux enchères (fin des allocations gratuites) ; seuls subsistent 20 millions de quotas réservés pour encourager l'utilisation de carburants durables d'aviation, via le CORSIA, mécanisme mondial de compensation des émissions de CO2 que l'Union européenne met en oeuvre par le biais du SEQE-UE.
Les secteurs ou sous-secteurs considérés comme à risque de fuites de carbone13(*) font l'objet d'un traitement spécifique : ils conservent le maximum possible d'allocations gratuites (facteur d'exposition aux fuites de carbone égal à 100%), ce qui maintient une forme de statu quo jusqu'à la mise en oeuvre du MACF qui a vocation à rétablir des conditions de concurrence équitables par rapport aux produits en provenance de pays non européens.
Source : https://www.ecologie.gouv.fr/politiques-publiques/marches-du-carbone-seqe-ue
Globalement, le plafond global (pour les installations fixes, l'aviation et le maritime) que s'est fixé l'Union européenne pour 2030 correspond à ce jour à un objectif de réduction d'émissions de 62% par rapport au niveau de 2005 dans les secteurs couverts par le SEQE-UE (contre initialement -61% prévus avant la révision de la directive SEQE-UE).
3. Les quatre limites du système
La première limite du système est géographique : en effet, si le SEQE-UE a globalement permis d'atteindre des résultats tangibles au sein de l'Union européenne, il n'a aucune portée hors de ses frontières.
Or, dans une économie mondialisée, cette disparité induit une distorsion de concurrence, de plus en plus importante au fur et à mesure que les quotas gratuits diminuent, par rapport aux importations en provenance de pays moins vertueux en matière d'action climatique.
Cette inégalité de traitement peut elle-même susciter des tentations de délocalisations de production carbonée, dites « fuites de carbone », constituant une limite opérationnelle du SEQE-UE, avec des conséquences particulièrement nuisibles, puisque d'une part, sur le plan des émissions de gaz à effet de serre, elles minent à l'échelle mondiale les efforts européens, et que d'autre part, sur le plan de la souveraineté industrielle, de l'activité économique et de l'emploi, elles aggravent la désindustrialisation au sein de l'Union européenne.
Les secteurs ou sous-secteurs considérés comme « à risque de fuites de carbone » continuant dès lors, à titre de compensation, à bénéficier d'importants quotas gratuits, il s'ensuit mécaniquement une limite sectorielle du système. Or les secteurs concernés se trouvant être précisément les plus émetteurs de gaz à effet de serre, la persistance de quotas gratuits apparaît comme une anomalie qui ne doit y être maintenue qu'à titre temporaire et exceptionnel, sous peine de vider le dispositif d'une bonne partie de son sens, car elle a pour effet d'exclure de la trajectoire de réduction d'émissions carbonées les secteurs où le besoin de décarbonation est le plus criant.
Par ailleurs, structurellement, l'allocation de quotas gratuits a pour effet de dégrader mécaniquement le signal-prix moyen de la tonne de carbone : à titre d'exemple, si on alloue gratuitement 85% des quotas dans un secteur, un prix du quota de 100€/tCO2eq est ressenti comme étant de seulement 15€/tCO2eq. Du fait de cette limite psychologique également, il n'est pas souhaitable de les voir pérenniser.
Ce sont ces problématiques que le MACF va tenter de corriger.
* 1 Signé le 11 décembre 1997 à Kyoto par 191 pays outre l'Union européenne (voir en Annexe 3), le protocole de Kyoto est un traité international affichant pour objectif de diminuer les émissions de gaz à effet de serre (GES) responsables du changement climatique.
Il vise les gaz suivants :
· Le dioxyde de carbone (CO2),
· Le méthane (CH4),
· L' oxyde nitreux (N2O),
· L' hexafluorure de soufre (SF6),
· Les hydrofluorocarbures (HFC),
· Les perfluorocarbures (PFC) ou hydrocarbures perfluorés.
Le protocole contient des objectifs contraignants et quantifiés de limitation et de réduction des gaz à effet de serre : les Parties de l'Annexe I de la Convention-cadre s'engagent globalement à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre d'au moins 5% par rapport aux niveaux de 1990 durant la période 2008-2012.
* 2 Directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans l'Union et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil, transposée dans le droit français aux articles L. 229-5 à L 229-19 (pour la partie législative) et R. 229-5 à R. 229-37-11 (pour la partie règlementaire) du Code de l'Environnement.
* 3 L'objectif spécifique de la France était de -0%, du fait de sa production électrique très décarbonée.
* 4 Le système couvrait en 2009 plus de 10 000 installations des secteurs énergétique et industriel collectivement responsables de près de la moitié des émissions de CO2 et de 40 % du total des émissions de gaz à effet de serre de l'UE.
* 5 Le facteur linéaire de réduction a été augmenté à 4.3% de 2024 à 2027 et à 4.4% de 2028 à 2030 par le paquet « Fit for 55 ».
* 6 En application de l'accord de passation conjointe de marché en vue de la désignation par adjudication de plates-formes d'enchères communes, signé le 9 novembre 2011, renouvelé en 2016, 2021 et 2026.
* 7 Les enchères se déroulent toute l'année au rythme d'environ trois par semaine (d'un volume d'environ 2 millions de quotas).
* 8 Le SEQE-UE couvre environ 350 compagnies d'aviation européennes, soit 48,7 MtCO2 d'émissions issues de l'aviation en 2022. Environ 150 compagnies, représentant 3,2 MtCO2, sont attribuées à la France.
* 9 En 2017, l'UE et la Suisse ont signé un accord de couplage de leurs systèmes d'échange de quotas d'émission, entré en vigueur le 1er janvier 2020.
* 10 Prenant la suite du fonds NER300 de la phase III (2013-2020), le Fonds pour l'Innovation de la phase IV du SEQE (2021-2030) vise à soutenir des projets innovants, situés au stade de leur premier développement commercial, dans les secteurs soumis au SEQE : industries énergo-intensives, énergies renouvelables, stockage de l'énergie, captage et stockage du carbone, mais également depuis la réforme de 2023 les secteurs éligibles au bâtiment, aux transports routier, maritime et ferroviaire et à la production de carburants bas-carbone pour l'aviation, le transport ferroviaire et routier.
Il permet de soutenir, via un appel à projets annuel, jusqu'à 60% des investissements. Depuis la réforme de 2023, il permet de recourir à des mécanismes d'appel d'offres concurrentiels avec un soutien pouvant aller jusqu'à 100 % des coûts, tels que les contrats carbone pour différence. (Source : https://www.ecologie.gouv.fr/politiques-publiques/marches-du-carbone-seqe-ue).
* 11 Source : Wikipedia, article Système d'échanges de quotas d'émissions de l'Union européenne.
* 12 Le SEQE-UE s'applique à partir de 2024 aux compagnies maritimes dans les conditions suivantes :
· Inclusion des navires de jauge brute supérieure à 5000 ;
· Inclusion des émissions de CO2 en 2024, et des émissions de protoxyde d'azote (N2O) et de méthane (CH4) à partir de 2026 ;
· Couverture de 100% des émissions des voyages entre deux ports de l'espace économique européen (EEE) et de 50% des émissions des voyages entre un port de l'EEE et un port en dehors de cet espace ; pour les trajets entre un port d'une région ultrapériphérique et un port d'un même État-membre, jusqu'au 31 décembre 2030, seules 50% des émissions sont comptabilisées.
* 13 Liste recensant une cinquantaine de secteurs, déterminés sur la base d'un indicateur combinant l'intensité carbone et l'exposition au commerce international (si cet indicateur est supérieur à 0.2, le secteur est automatiquement considéré comme à fuites de carbone, et s'il est entre 0.15 et 0.2, il peut l'être en fonction d'analyses complémentaires).