II. UN ACCORD ORGANISANT LA MISE EN oeUVRE OPÉRATIONNELLE DU MACF
À première vue, le présent accord peut apparaître comme un simple texte d'application qui se limite à l'organisation d'un marché public. Pourtant il s'inscrit dans une évolution plus large de l'action de l'Union européenne qui cherche désormais à développer des infrastructures partagées favorisant la mise en oeuvre opérationnelle de ses politiques. La plateforme centrale du MACF répond de cette logique puisqu'elle constitue un outil commun dont la gouvernance doit être organisée collectivement par les États membres et la Commission européenne.
A. UNE PROCÉDURE COMMUNE D'ACQUISITION DE LA FUTIRE PLATEFORME EUROPÉENNE
1. Le choix d'une passation conjointe de marché
L'accord signé le 15 décembre 2025 comporte 40 articles répartis en 6 titres ainsi que 2 annexes. Il ne modifie ni le fonctionnement, ni les objectifs du Mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) établis par le règlement UE 2023/956. Il vise à organiser les modalités selon lesquelles la Commission européenne et les États membres procèderont conjointement à l'acquisition de la plateforme centrale qui devra assurer la vente des certificats MACF. C'est donc un accord préalable nécessaire à la mise en oeuvre opérationnelle du mécanisme.
Le préambule rappelle les fondements juridiques de cette coopération, à savoir le règlement instituant le MACF, le règlement financier de l'Union européenne et les dispositions du Traité sur le fonctionnement de l'UE relatives à la coopération administrative et à la protection des informations confidentielles. La procédure suivie sera donc identique à celle déjà éprouvée dans le passé en matière de passation conjointe de marchés20(*).
Le titre I est composé de 4 articles et est relatif aux dispositions générales.
L'article 1 définit précisément l'objet de l'accord. Il précise qu'il ne porte pas sur la commercialisation des certificats mais sur l'acquisition de la plateforme informatique commune ainsi que sur les prestations liées à son développement, à sa maintenance et à son exploitation. Contrairement à la plateforme commune d'enchères SEQE-UE, la plateforme prévue par le présent accord n'aura pas pour fonction de déterminer le prix des certificats MACF qui continuera d'être calculé par la Commission européenne sur la base des prix des enchères du SEQE-UE communiqués par EEX. La plateforme assurera uniquement l'exécution des opérations d'achat et de rachat des certificats ainsi que la ventilation des recettes entre les États membres. Elle constitue ainsi un outil complémentaire au dispositif existant et non un mécanisme de substitution.
L'article 2 rassemble les principales définitions assurant une clarification terminologique par le biais d'une interprétation homogène des notions employées dans l'accord.
L'article 3 renvoie au régime de passation conjointe prévu par le règlement financier de l'UE qui garantit que l'ensemble des États membres appliqueront des règles identiques de publicité, de mise en concurrence et de sélection des candidats.
L'article 4 confie à la Commission européenne une délégation fonctionnelle lui permettant d'agir au nom des États membres tout au long de la procédure (lancement et conduite du marché, exécution et, le cas échéant, représentation des parties contractante devant les juridictions compétentes). Toutefois cette délégation fonctionnelle ne dessaisit pas les États membres de leurs prérogatives politiques.
Les objectifs de cet accord sont clairs : mutualiser pour accélérer la mise en oeuvre du mécanisme, la sécuriser et la rendre efficace.
Votre rapporteur estime que le choix d'une procédure de passation conjointe répond avant tout à un objectif d'efficacité administrative. L'acquisition d'une plateforme unique commune à l'ensemble des États membres apparaît plus cohérente que le développement de solutions nationales distinctes qui auraient entrainé des coûts supplémentaires, des risques d'incompatibilité technique et surtout une application hétérogène du règlement MACF. Ce choix traduit une logique de mutualisation des moyens plutôt qu'un transfert de compétences supplémentaire au profit de la Commission européenne. Il observe que les 40 articles de l'accord ne résultent pas de la complexité du marché lui-même mais de la nécessité de faire fonctionner 27 acheteurs publics comme s'ils ne constituaient qu'une seule et unique autorité contractante. Si l'on devait faire un parallèle dans le cadre national, cet accord se rapprocherait d'un ensemble regroupant une convention de groupement de commandes, un règlement de consultation et un protocole de gouvernance.
2. Le rôle central confié à la Commission européenne
Le titre II sur l'organisation veille à préserver l'association étroite des États membres aux principales étapes du processus décisionnel délégué à la Commission européenne, et ainsi à préserver l'équilibre entre efficacité et contrôle collectif. Ainsi, les articles 5 à 10 instituent les organes chargés de ces missions.
L'article 5 crée un groupe consultatif réunissant les représentants de chacune des parties contractantes dont le rôle est de permettre le dialogue entre les États membres et la Commission. Il n'intervient pas directement dans le choix du futur titulaire mais il est régulièrement informé des décisions importantes relatives à la procédure ainsi que des difficultés potentielles. L'article 6 précise les modalités de désignation de ses membres et de leurs éventuels observateurs. Il permet une représentation équilibrée des États membres. Les auditions ont permis de préciser que le groupe consultatif ne constitue pas une simple instance d'information et que si la décision finale appartient à la Commission européenne, celle-ci doit informer les États membres de la manière dont elle a pris en compte leurs observations et rechercher les solutions recueillant le plus large soutien. Une réunion peut en outre être organisée à la demande de la majorité des États membres.
Les articles 7 à 10 organisent la désignation et le fonctionnement du comité d'évaluation qui est chargé d'examiner les candidatures et les offres déposées dans le cadre de la procédure. Ce comité désigné, d'après l'article 7, par l'ordonnateur compétent de la Commission européenne, est composé, selon l'article 8, d'au moins trois membres issus de de deux entités administratives distinctes de la Commission (article 8). Les États membres peuvent chacun désigner un observateur qui ne participe pas aux délibérations. L'article 9 prévoit le cadre des critères d'examen des offres. Ainsi, l'évaluation doit être objective, non discriminatoire et fondée sur des critères d'exclusion, de sélection et d'attribution définis dans le dossier de consultation. L'article 10 précise qu'il appartient à la Commission de convoquer et d'organiser les réunions de ce comité.
Le titre III relatif aux procédures de passation des marchés détaille avec précision chacune des étapes nécessaires à l'attribution du marché. Il est composé des articles allant de 11 à 23.
Les articles 11 à 20 confient à la Commission l'ensemble des fonctions dévolues traditionnellement au pouvoir adjudicateur. L'article 11 prévoit, qu'avant tout lancement de procédure, un dossier est soumis au groupe consultatif afin que les États membres puissent formuler leurs observations. Ensuite, selon l'article 12, la Commission doit déterminer la procédure de passation la plus appropriée entre la procédure ouverte, la procédure négociée ou encore le dialogue compétitif. Elle doit également choisir la forme du marché ou des éventuels contrats-cadres qui résulteront de la procédure choisie. L'article 13 prévoit qu'elle prépare le dossier d'appel d'offres en tenant compte, lorsque cela est possible, des observations formulées par les États membres, puis selon l'article 14, elle assure la publicité de la procédure au Journal officiel de l'Union européenne (JOUE) et sur le portail « Financements et appels d'offres ».
La sélection des candidats est prévue par l'article 15. Ce dernier prévoit la création d'un comité chargé de l'ouverture des candidatures et des offres. Les États membres peuvent y assister en qualité d'observateurs. L'article 16 précise les conditions d'exclusion des candidats, alors que l'article 17 énonce les modalités d'attribution du marché. La décision finale revient à la Commission européenne en son nom et au nom des États membres.
L'étape de la signature du marché et son entrée en vigueur sont organisées à l'article 18. Il est clairement établi dans l'article 19 que la Commission européenne est le seul et unique interlocuteur des opérateurs économiques, et qu'elle peut, selon l'article 20, annuler la procédure avant la signature du contrat si les circonstances le justifient. Cette centralisation des échanges permet d'éviter les divergences d'interprétation entre les 27 États membres et sécurise ainsi la procédure.
Afin d'anticiper les différentes hypothèses susceptibles de se présenter au cours de la vie du marché, les articles 21 à 23 prévoient des règles particulières applicables à certaines procédures spécifiques prévues par le règlement financier de l'UE et notamment les modalités de recours à la procédure négociée, au dialogue compétitif et, dans un titre IV spécifique, aux contrats-cadres introduisant des contrats spécifiquement conclus pour assurer le fonctionnement durable de la plateforme.
Votre rapporteur relève que la place centrale reconnue à la Commission européenne dans la conduite de la procédure de marché est strictement encadrée par l'accord. Les États membres demeurent associés aux principales décisions grâce au groupe consultatif et aux différents mécanismes d'information prévus par le texte. Il ne s'agit pas donc pas d'une substitution mais d'une coopération. L'équilibre recherché entre efficacité opérationnelle et participation des États apparait satisfaisant au regard de la nature essentiellement technique du marché concerné. Ainsi, les auditions ont confirmé que la France sera représentée au sein du groupe consultatif par la Direction générale de l'énergie et du climat (DGEC), suppléée par la Direction générale du Trésor, tandis qu'un second représentant de la DGEC siègera comme observateur au comité d'évaluation.
* 20 L'Union européenne a déjà eu recours à une procédure conjointe de passation de marché pour la désignation de la plateforme commune chargée des enchères du système européen d'échange de quotas d'émission (SEQE-UE), aujourd'hui exploitée par European Energy Exchange (EEX).