Projet de loi relatif à la lutte contre les ingérences étrangères dans la vie démocratique

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N° 63

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2026-2027

Enregistré à la Présidence du Sénat le 14 octobre 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi
relatif à la lutte contre les ingérences étrangères dans la vie démocratique (procédure accélérée),

Par Mme Muriel JOURDA,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Muriel Jourda, présidente ; MM. Marc-Philippe Daubresse, Olivier Bitz, Mmes Audrey Linkenheld, Cécile Cukierman, MM. Michel Masset, Benjamin Huin, Guy Benarroche, Cédric Chevalier, Fabien Bravi, Mmes Lauriane Josende, Isabelle Florennes, Marie-Pierre de La Gontrie, vice-présidents ; M. Christophe Chaillou, Mmes Jacqueline Eustache-Brinio, Marie Mercier, Olivia Richard, secrétaires ; M. Jean-Michel Arnaud, Mme Nadine Bellurot, MM. Jean-Baptiste Blanc, Hussein Bourgi, Mmes Sophie Briante Guillemont, Agnès Canayer, Evelyne Corbière Naminzo, M. Bastien Coriton, Mme Catherine Di Folco, M. Dimitri Doussot, Mmes Françoise Dumont, Françoise Gatel, Sylvie Josserand, MM. Éric Kerrouche, David Margueritte, Arnaud Marthey, Thani Mohamed Soilihi, Mmes Marie-Pierre Mouton, Corinne Narassiguin, MM. Jean-Jacques Panunzi, Paul Toussaint Parigi, Hervé Reynaud, Pierre Jean Rochette, Pierre-Alain Roiron, Mmes Elsa Schalck, Anne Souyris, M. Francis Szpiner, Mmes Lana Tetuanui, Marie-Claude Varaillas, Dominique Vérien, MM. Louis Vogel, Dany Wattebled.

Voir les numéros :

Sénat :

913 (2025-2026), 57 et 64 (2026-2027)

L'ESSENTIEL

Déposé le 22 juillet 2026, le projet de loi relatif à la lutte contre les ingérences étrangères dans la vie démocratique vise à renforcer les moyens d'action contre les phénomènes de manipulation de l'information et de déstabilisation.

Les dispositions de ce projet de loi, qui comporte trois articles, s'inscrivent dans une stratégie plus vaste de renforcement des outils de détection, de prévention et de réponse aux phénomènes de manipulation de l'information et aux ingérences étrangères, dans un contexte de renforcement de la menace.

Son article 1^er instaure une nouvelle procédure de référé, applicable y compris en dehors de tout processus électoral, dont l'objet est de faire cesser la diffusion de fausses informations qui sont de nature à porter une atteinte grave et imminente à certains intérêts fondamentaux de la Nation.

L'article 2 étend à l'ensemble des élections la procédure de référé dite « anti-manipulation de l'information », qui permet de faire cesser la diffusion de fausses informations en période électorale.

L'article 3 aggrave les peines encourues au titre du délit de diffusion de fausses informations lors d'une élection, réprimé par l'article L. 97 du code électoral, et crée une circonstance aggravante à ce délit lorsqu'il est commis dans le cadre d'une ingérence étrangère.

Si elle partage l'objectif poursuivi par le projet de loi, la commission n'a pu que relever la portée limitée de ces dispositions et s'est interrogée sur leur efficacité réelle.

Soucieuse de limiter les atteintes à la liberté d'expression et de communication, et en cohérence avec l'objectif du texte de lutter contre les ingérences étrangères, la commission a recentré l'article 1^er sur les fausses informations diffusées à l'instigation d'une puissance, d'une entreprise ou d'une organisation étrangère. Elle a également renforcé les dispositions relatives à la répression pénale des ingérences étrangères.

I. FACE À L'INTENSIFICATION DES INGÉRENCES ÉTRANGÈRES DANS LE DÉBAT DÉMOCRATIQUE, L'ÉTAT A RÉCEMMENT STRUCTURÉ SA RIPOSTE

A. UNE MENACE CROISSANTE POUR LES PROCESSUS DÉMOCRATIQUES, DONT LES RÉCENTES ÉCHÉANCES ÉLECTORALES ONT RÉVÉLÉ LA GRAVITÉ

Les manipulations de l'information occupent une place croissante dans les stratégies étrangères de déstabilisation. Les transformations de l'écosystème numérique, dont le développement de l'intelligence artificielle et des mécanismes de monétisation des contenus, ont considérablement accru les possibilités de production et de diffusion de contenus trompeurs. Le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) fait ainsi état, depuis 2022, d'une menace « croissante, persistante et de plus en plus complexe ».

Les processus électoraux constituent une cible privilégiée de ces opérations, qui peuvent chercher aussi bien à infléchir le choix des électeurs qu'à remettre en cause la régularité des scrutins et, plus largement, à fragiliser la confiance dans les institutions démocratiques. L'annulation du premier tour de l'élection présidentielle roumaine, en décembre 2024, constitue à cet égard un événement sans précédent.

La France n'est pas épargnée par ces tentatives d'ingérence.
Les élections municipales de mars 2026 en ont fourni une nouvelle illustration, avec la détection de quatre ingérences numériques étrangères, dont deux imputées à des modes opératoires pro-russes déjà identifiés et deux impliquant de nouveaux acteurs non étatiques au Vietnam et en Israël.

Ces opérations ont reposé sur la création de faux sites d'information, l'usurpation de l'identité de médias et la diffusion coordonnée de contenus trompeurs sur les réseaux sociaux^1(*).

B. UNE POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LES INGÉRENCES ÉTRANGÈRES PROGRESSIVEMENT ORGANISÉE

1. Une coordination renforcée des autorités publiques, dont les premières expérimentations ont montré l'intérêt

La lutte contre les ingérences étrangères a longtemps reposé sur des dispositifs insuffisamment coordonnés. En juillet 2024, une commission d'enquête du Sénat relevait ainsi l'existence d'un dispositif « étoffé mais à géométrie variable, sans stratégie d'ensemble »^2(*).

Après la création, en juillet 2021, du service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères (VIGINUM), la mise en place du réseau de coordination et de protection des élections (RCPE) en janvier 2026 a constitué une nouvelle étape. Institué à droit constant dans la perspective des élections municipales, ce réseau réunissait les principales administrations et autorités indépendantes compétentes en matière électorale. Il avait pour mission d'apprécier collégialement la menace et de coordonner les mesures de réponse, notamment l'information des candidats et les échanges avec les plateformes.

Organisation du réseau de coordination de protection des élections

Le premier bilan de ce dispositif apparaît encourageant. La coopération avec les plateformes a notamment permis de rendre inaccessibles près de 200 pages, comptes et sites internet inauthentiques^3(*). Le RCPE a d'ailleurs été reconduit à l'occasion des élections provinciales du 28 juin 2026 en Nouvelle-Calédonie, au cours desquelles aucune ingérence numérique étrangère n'a été détectée^4(*).

Le Gouvernement a pérennisé cette organisation par la création en juillet 2026 d'une commission indépendante d'information du public en cas d'ingérences étrangères en contexte électoral^5(*). Composée de trois magistrats issus du Conseil d'État, de la Cour de cassation et de la Cour des comptes, cette commission dispose d'un secrétariat assuré par le SGDSN et bénéficie du concours des autorités administratives et des services compétents.

2. Une stratégie nationale récemment définie, au sein de laquelle le présent projet de loi occupe une place limitée

La publication, en février 2026, de la stratégie nationale de lutte contre les manipulations de l'information d'origine étrangère pour la période 2026-2030 entend donner davantage de cohérence à cette politique. Elle repose sur quatre piliers associant la sensibilisation de la population, la régulation des plateformes numériques, le renforcement des capacités de détection et la coopération internationale.

Le présent projet de loi s'inscrit dans cette stratégie, avec un objet plus circonscrit. Il répond principalement à son objectif n° 11, consacré au renforcement de l'action judiciaire contre les manipulations de l'information^6(*).

II. UN PROJET DE LOI CONSACRÉ AU RENFORCEMENT DES VOIES DE DROIT ET DE LA RÉPONSE PÉNALE

A. LES PROCÉDURES DE RÉFÉRÉ VISANT À OBTENIR LE RETRAIT DE FAUSSES INFORMATIONS EN LIGNE

La loi du 22 décembre 2018^7(*) a créé à l'article L. 163-2 du code électoral une procédure de référé, dite « anti-manipulation de l'information » ou « anti-fake news », qui permet de prescrire aux fournisseurs de services d'hébergement ou de services d'accès à internet de faire cesser la diffusion d'allégations ou d'imputations inexactes ou trompeuses d'un fait de nature à altérer la sincérité du scrutin^8(*). Cette voie de droit n'est ouverte que pendant les trois mois précédant le premier jour du mois du premier tour de certaines élections - l'élection du Président de la République, les élections législatives, sénatoriales et européennes ainsi que les opérations référendaires - et jusqu'à la date du tour de scrutin où celles-ci sont acquises.

Près de huit ans après sa création et comme l'anticipaient les réserves exprimées par le Sénat en 2018, le bilan de la mise en oeuvre de cette procédure est très mitigé : deux recours ont été formés et un seul a fait l'objet d'un jugement, qui a rejeté la requête au motif que les conditions pour y faire droit n'étaient pas réunies.

L'article 1^er propose de créer, sur le modèle de l'article L. 163-2 du code électoral, une nouvelle procédure de référé visant à protéger certains intérêts fondamentaux de la Nation, y compris en dehors des périodes électorales. À ces exceptions près, sa mise en oeuvre obéirait aux mêmes conditions que le référé « anti-manipulation de l'information » :
les allégations ou imputations devraient être manifestement inexactes ou trompeuses et diffusées à la fois de manière délibérée, massive et artificielle ou automatisée ; en outre, ces allégations ou imputations devraient présenter un risque d'atteinte grave et imminente aux intérêts fondamentaux de la Nation que la procédure vise à protéger^9(*).

L'article 2 tend à étendre à l'ensemble des élections le champ d'application du référé prévu par l'article L. 163-2 du code électoral.
Les dispositions en cause seraient déplacées dans un nouvel article L. 48-3 du même code.

B. LA RÉPRESSION PÉNALE DE LA DÉSINFORMATION EN MATIÈRE ÉLECTORALE

L'article 3 porte d'un à trois ans d'emprisonnement et de 15 000 à 45 000 euros d'amende les peines encourues pour le délit prévu à l'article L. 97 du code électoral, qui réprime le recours à de fausses nouvelles, à des bruits calomnieux ou à d'autres manoeuvres frauduleuses ayant pour effet de surprendre ou détourner des suffrages ou de déterminer des électeurs à s'abstenir. Il étend également à cette infraction la circonstance aggravante d'ingérence étrangère prévue à l'article 411-12 du code pénal. La peine d'emprisonnement encourue serait ainsi portée à six ans lorsque les faits sont commis « dans le but de servir les intérêts d'une puissance étrangère ou d'une entreprise ou organisation étrangère ou sous contrôle étranger ».

III. LA POSITION DE LA COMMISSION : UN TEXTE À L'AMBITION MESURÉE, INSUFFISAMMENT TOURNÉ VERS LA LUTTE CONTRE LES INGÉRENCES ÉTRANGÈRES

Si elle partage les objectifs poursuivis par le projet de loi, la commission a relevé que la portée de ses dispositions paraissait très limitée au regard de l'importance des enjeux de la lutte contre la manipulation de l'information et des ingérences étrangères.

Elle a réitéré les réserves qu'elle avait formulées en 2018 quant à l'intérêt et à l'efficacité du recours à des procédures juridictionnelles pour lutter contre la diffusion de fausses informations en ligne, compte tenu de la vitesse de leur propagation. La commission a également relevé qu'en dépit de son intitulé, les dispositions du texte ne visent pas spécifiquement les ingérences étrangères : tel est, en particulier, le cas des dispositions relatives à la lutte contre les fausses informations en ligne, qui s'appliquent à tous les contenus sans considération de leur origine ou de leur rattachement à une ingérence étrangère.

Eu égard à la nécessité de garantir la proportionnalité de l'atteinte portée à la liberté d'expression, qui est l'un des fondements essentiels de la démocratie, la commission a estimé qu'il convenait de conférer une protection particulière au débat public national. Par conséquent, elle a subordonné la mise en oeuvre de la procédure de référé créée à l'article 1er à la circonstance que les contenus en cause soient diffusés par ou pour le compte d'une puissance étrangère, d'une entreprise ou d'une organisation étrangère ou sous contrôle étranger.

Considérant que l'intervention à bref délai du juge des référés était une condition essentielle de cette procédure, la commission a également précisé, aux articles 1^er et 2, que le juge doit statuer dans un délai de 48 heures.

À l'article 3, la commission a approuvé l'aggravation des peines encourues pour le délit prévu à l'article L. 97 du code électoral. Elle a, dans un nouvel article 4, étendu le champ d'application de la circonstance aggravante d'ingérence étrangère à de nouvelles catégories d'infractions, dont les infractions de faux et d'usage de faux et le délit d'outrage, en vue d'assurer une répression plus efficace des crimes et délits commis dans le but de servir des intérêts étrangers.

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La commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Création d'une procédure de référé ayant pour objet le retrait de fausses informations portant atteinte à certains intérêts fondamentaux de la Nation

L'article 1^er crée une procédure de référé qui a pour objet le retrait de fausses informations en ligne portant atteinte à certains intérêts fondamentaux de la Nation.

Elle permettrait au ministère public ou à toute personne ayant intérêt à agir de saisir le juge des référés afin qu'il ordonne au fournisseur de services d'hébergement ou d'un service d'accès à internet le retrait d'allégations ou d'imputations de faits manifestement inexactes ou trompeuses, diffusées de manière délibérée, massive, et artificielle ou automatisée et qui sont de nature à porter une atteinte grave et imminente à certains intérêts fondamentaux de la Nation.

Conformément à l'objectif poursuivi par le projet de loi et afin d'éviter toute atteinte disproportionnée au débat public interne, la commission a adopté un amendement de son rapporteur circonscrivant l'application de la procédure aux contenus dont il existe des raisons plausibles de penser qu'ils relèvent d'une ingérence étrangère. Elle a également adopté plusieurs amendements visant à préciser le dispositif, notamment en fixant à quarante-huit heures le délai dans lequel il doit être statué sur la demande.

Elle a adopté l'article ainsi modifié.

1. Le droit en vigueur

a) Un cadre constitutionnel et conventionnel protecteur de la liberté d'expression

(1) La jurisprudence du Conseil constitutionnel

L'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 consacre la liberté d'expression en ces termes : « La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi. »

Le Conseil constitutionnel regarde la liberté d'expression et de communication comme « d'autant plus précieuse que son exercice est une condition de la démocratie et l'une des garanties du respect des autres droits et libertés »^10(*). Depuis 2020, il considère que, s'agissant des services de communication en ligne, son exercice implique « la liberté d'accéder à ces services et de s'y exprimer »^11(*).

Le Conseil constitutionnel souligne que la liberté d'expression « revêt une importance particulière dans le débat politique et au cours des campagnes électorales », dès lors qu'« elle garantit à la fois l'information de chacun et la défense de toutes les opinions mais prémunit aussi contre les conséquences des abus commis sur son fondement en permettant d'y répondre et de les dénoncer »^12(*).

Il appartient au législateur, seul compétent, en vertu de l'article 34 de la Constitution, pour fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques, de concilier l'exercice de cette liberté avec d'autres exigences constitutionnelles ou des objectifs de valeur constitutionnelle.

Le Conseil constitutionnel admet par exemple que des restrictions apportées à la liberté d'expression et de communication soient justifiées par les exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation^13(*), par les objectifs de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public^14(*) et de prévention des atteintes à l'ordre public et des infractions, dont participe l'objectif de lutte contre le terrorisme^15(*), ou encore par les objectifs de clarté du débat électoral et de respect du principe de sincérité du scrutin^16(*).

Les atteintes portées à l'exercice de cette liberté font l'objet d'un contrôle entier de leur proportionnalité par le Conseil constitutionnel, qui vérifie qu'elles sont nécessaires, adaptées et proportionnées à l'objectif poursuivi^17(*).

Le Conseil constitutionnel a ainsi jugé conforme à la Constitution, dans sa décision n° 2018-773 DC du 20 décembre 2018, la création de la procédure de référé dite « anti-manipulation de l'information » ou « anti-fake news », prévue à l'article L. 163-2 du code électoral (cf. infra), eu égard aux objectifs poursuivis, qui visaient à assurer la clarté du débat électoral et le respect du principe de sincérité du scrutin, ainsi qu'à l'ensemble des garanties dont elle était entourée. Il a relevé qu'en créant une telle procédure, le législateur avait « entendu lutter contre le risque que les citoyens soient trompés ou manipulés dans l'exercice de leur vote la diffusion massive de [fausses] informations sur des services de communication au public en ligne » (paragr. 49).

Le Conseil constitutionnel a toutefois précisé la définition des fausses informations, jugeant que les « allégations ou imputations inexactes ou trompeuses » visées par la loi ne recouvrent ni les opinions, ni les parodies, ni les inexactitudes partielles ou les simples exagérations, mais « sont celles dont il est possible de démontrer la fausseté de manière objective » (paragr. 21). Il a également formulé deux réserves d'interprétation, soumettant la mise en oeuvre de la procédure de référé au caractère manifeste du caractère inexact ou trompeur des allégations ou imputations en cause ainsi que du risque d'atteinte à la sincérité du scrutin (paragr. 23).

(2) La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme

Le droit à la liberté d'expression est protégé par l'article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, aux termes duquel ce droit « comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontière »^18(*). Le paragraphe 2 de cet article prévoit néanmoins que des conditions ou restrictions peuvent être apportées à l'exercice de ces libertés, sous réserve d'être prévues par une loi et d'être « nécessaire dans une société démocratique », pour certains buts légitimes parmi lesquels figurent la sécurité nationale, l'intégrité territoriale et la sûreté publique.

La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) est particulièrement protectrice en ce qui concerne le débat politique et d'intérêt général. La Cour juge que l'article 10 paragraphe 2 de la Convention « ne laisse guère de place pour des restrictions à la liberté d'expression dans deux domaines : celui du discours politique et celui des questions d'intérêt général » (arrêts Sürek c. Turquie du 8 juillet 1999, n° 26682/95, paragr. 61 et Morice c. France du 23 avril 2015, n° 29369/10, paragr. 125).

La Cour tient également compte de la spécificité liée à l'utilisation des services de communication en ligne, relevant que « la possibilité pour les individus de s'exprimer sur Internet constitue un outil sans précédent d'exercice de la liberté d'expression » (arrêt Delfi AS c. Estonie, 16 juin 2015, n° 64569/09, paragr. 110), tout en notant qu'ils s'accompagnent d'un certain nombre de risques, dès lors que « des propos clairement illicites, notamment des propos diffamatoires, haineux ou appelant à la violence, peuvent être diffusés comme jamais auparavant dans le monde entier, en quelques secondes, et parfois demeurer en ligne pendant fort longtemps » (idem). Dans une décision récente, non encore définitive, la CEDH a intégré dans son contrôle de proportionnalité le choix de la plateforme en ligne, en l'espèce Tiktok, et ses caractéristiques en matière d'amplification algorithmique (Miladze c. Géorgie, 19 mai 2026, n° 41585/23, paragr. 76).

En ce qui concerne les restrictions apportées à la publication de certaines informations, la CEDH souligne que les notions de protection de la sécurité nationale, d'intégrité territoriale ou d'ordre public doivent être employées avec retenue et qu'il convient de les interpréter de manière restrictive, en n'y ayant recours que lorsqu'il a été démontré qu'il était nécessaire d'empêcher la publication des informations en cause (Stoll c. Suisse, 10 décembre 2007, paragr. 54 ; Novaya Gazeta et autres c. Russie, 11 février 2025 ; Google LLC et autres c. Russie, 8 juillet 2025, paragr. 71)^19(*).

En matière électorale, la Cour a récemment reconnu, au titre de l'article 3 du protocole additionnel n° 1 à la Convention^20(*), une obligation positive à la charge des États parties à la Convention de prendre les mesures nécessaires visant à protéger l'intégrité des processus électoraux, dans l'éventualité où des ingérences d'un État hostile risqueraient d'entraver les droits des électeurs au point de porter atteinte à leur substance et à leur effectivité (Bradshaw et autres c. Royaume-Uni, 22 juillet 2025, n° 15653/22, paragr. 136).

Selon la professeure Ducoulombier, cette décision révèle une « prise de conscience par la Cour européenne des droits de l'homme de la nécessité d'une réaction des États » en réponse aux ingérences étrangères en matière électorale^21(*). En effet, la Cour a reconnu expressément la gravité de la menace que représentent les ingérences étrangères - de la part d'États comme d'acteurs non étatiques - dans les élections démocratiques, notamment par la désinformation (Bradshaw, paragr. 134 et 135). Tout en relevant qu'il était difficile d'apprécier les effets des campagnes d'influence et de désinformation sur les processus électoraux, la Cour a souligné que cette difficulté « ne devrait pas empêcher les États de prendre des mesures pour défendre les valeurs démocratiques ». Elle a « clairement indiqué que les États ne sont pas tenus d'attendre, avant d'intervenir, que la menace pour la démocratie soit suffisamment établie et imminente » (paragr. 158 et 159).

(3) Le droit dérivé de l'Union européenne

Le règlement (UE) 2022/265 du Parlement européen et du Conseil du 19 octobre 2022 relatif à un marché unique des services numériques et modifiant la directive 2000/21/CE (règlement sur les services numériques), dit « RSN » ou « DSA » (Digital Services Act) a pour objet « d'établir un ensemble ciblé de règles obligatoires uniformes, efficaces et proportionnées au niveau de l'Union » applicables à l'ensemble des fournisseurs de services intermédiaires de la société de l'information proposés sur le territoire de l'Union européenne.

Si les plateformes ne sont en principe pas responsables d'un contenu illicite produit par un de leurs utilisateurs, le règlement leur fait obligation d'instituer un mécanisme de signalement des contenus illicites, de traiter en priorité les signalements provenant de « signaleurs de confiance » et de retirer ou de rendre l'accès impossible à un contenu dès qu'ils ont connaissance de son caractère illicite. Les très grandes plateformes et les très grands moteurs de recherche sont soumis à des obligations particulières en matière d'évaluation et d'atténuation des risques systémiques, parmi lesquels figure la désinformation en ligne.

Étant d'harmonisation maximale, le RSN fait obstacle à ce que les États membres adoptent ou maintiennent des exigences nationales supplémentaires dans les matières relevant de ce règlement, sauf lorsque celui-ci le prévoit expressément.

Les articles 4, paragraphe 3, 5, paragraphe 2, et 6, paragraphe 4, de ce règlement préservent la possibilité, « pour une autorité judiciaire ou administrative, conformément au système juridique d'un État membre, d'exiger du fournisseur de services qu'il mette fin à une infraction ou qu'il prévienne une infraction ». Ces dispositions, dont la portée est éclairée par le considérant 34 du règlement, permettent aux autorités nationales compétentes « d'agir contre un contenu considéré comme illicite ». L'article 3 du règlement définit le contenu illicite comme « toute information qui, en soi ou par rapport à une activité, y compris la vente de produits ou la fourniture de services, n'est pas conforme au droit de l'Union ou au droit d'un État membre qui est conforme au droit de l'Union, quel que soit l'objet précis ou la nature précise de ce droit ».

b) En dépit d'un nombre important de procédures, une absence de réponse judiciaire efficace contre la diffusion de fausses informations

(1) En matière civile, quatre procédures permettent de solliciter le retrait d'une fausse information

En l'état du droit, de nombreuses procédures civiles sont susceptibles d'être mobilisées pour répondre aux enjeux de lutte contre la manipulation de l'information.

(a) Le référé civil de droit commun

Le référé de droit commun permet de prescrire toutes « les mesures conservatoires [...] pour prévenir un dommage imminent ou pour faire cesser un trouble manifestement illicite » (article 835 du code de procédure civile).

Cette procédure peut être introduite par toute personne ayant intérêt à agir, à l'encontre de toute personne susceptible de prendre une mesure de nature à faire cesser le dommage imminent ou le trouble manifestement illicite en cause, au cas d'espèce procéder au blocage, retrait ou au déréférencement des contenus en ligne (auteur, éditeur, hébergeur ou autres).

La saisine du président du tribunal judiciaire se fait par voie d'assignation, la procédure est orale et contradictoire.

Bien qu'il s'agisse d'une procédure d'urgence, la procédure de référé peut en pratique durer plusieurs semaines. Afin d'obtenir une décision plus rapide, il est possible de solliciter auprès du juge des référés l'autorisation d'assigner « d'heure à heure », selon la procédure prévue au deuxième alinéa de l'article 485 du code de procédure civile. Le requérant doit alors démontrer que « le cas requiert célérité » et peut obtenir une date d'audience dans les vingt-quatre ou quarante-huit heures.

La décision rendue au terme d'une procédure de référé bénéficie seulement d'une autorité relative de chose jugée (article 488 du code de procédure civile). Cela signifie qu'outre les voies de recours ouvertes à son égard, elle peut être modifiée ou rapportée par le juge des référés lui-même en cas de circonstances nouvelles.

(b) La procédure « accélérée au fond » de l'article 6-3 de la loi LCEN

La procédure « accélérée au fond » prévue par l'article 6-3 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique (LCEN) permet au président du tribunal judiciaire, statuant selon une procédure accélérée au fond, de prescrire à toute personne susceptible d'y contribuer « toutes les mesures propres à prévenir un dommage ou à faire cesser un dommage occasionné par le contenu d'un service de communication au public en ligne. »

Cette procédure peut être exercée par toute personne présentant un intérêt à agir, et contre toute personne susceptible de procéder au blocage, retrait ou au déréférencement des contenus en ligne, qu'il s'agisse de l'auteur, de l'éditeur, de l'hébergeur voire du fournisseur d'accès à internet.

Conformément aux règles gouvernant la procédure accélérée au fond, la saisine du président du tribunal judiciaire se fait par voie d'assignation à une audience tenue aux jours et heures prévus à cet effet et la procédure est orale et contradictoire (article 481-1 du code de procédure civile).

En dépit de son intitulé, la procédure accélérée au fond peut durer plusieurs semaines, voire davantage. Contrairement à la procédure de référé, la procédure accélérée au fond donne lieu à une décision ayant autorité de chose jugée au principal. Cela signifie que la décision ne peut être remise en cause que par l'exercice des voies de recours.

Une articulation encore incertaine avec les autres procédures

L'articulation de la procédure prévue par l'article 6-3 de la LCEN et de la procédure de référé de droit commun, qui n'a pas été précisée par la Cour de cassation, donne lieu à des jurisprudences divergentes de la part des juridictions du fond.

Certaines décisions retiennent qu'en raison de l'existence d'une procédure particulière prévue par la LCEN, le juge ne peut être saisi selon la procédure de référé de droit commun pour prescrire des mesures visant à prévenir ou faire cesser un dommage occasionné par un service de communication au public en ligne (CA de Paris, 17 février 2023, n° 22/09609 ; CA de Paris, 2 novembre 2023, n° 23/05078 ; TJ de Paris, 2 avril 2024, n° 24/51659), alors même que ces deux procédures ont des finalités distinctes et visent des personnes différentes. D'autres juridictions retiennent au contraire que ces procédures ne sont pas exclusives l'une de l'autre (CA de Bordeaux, 20 septembre 2023, n° 22/05207 ; CA de Paris, 19 octobre 2023, n° 23/03086 ; TJ de Paris, 19 mars 2025, n° 24/58239 ; TJ de Paris, 14 novembre 2025, n° 25/55741).

L'articulation avec le droit de la presse est également peu claire. Si un arrêt récent de la Cour de cassation admet le recours à la procédure prévue à l'article 6-3 de la LCEN pour des contenus dont le caractère manifestement illicite résulte de propos diffamatoires (Civ. 1^ère, 26 février 2025, n° 23-16.762, Bull.), et est donc autonome de sa répression par l'article 29 de la loi du 29 juillet 1881, certains juges du fond ont pu considérer que dès lors que l'auteur du contenu a été cité, les dispositions procédurales de la loi du 29 juillet 1881 doivent recevoir application (TJ de Paris, 9 juillet 2026, n° 25/54633).

(c) Le référé presse

La procédure de référé prévue à l'article 50-1 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ne peut être utilisée que dans certaines hypothèses : messages tendant à la provocation de certains crimes ou délits, pour la contestation de crimes contre l'humanité ; diffamation ou injure aggravée envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance à une ethnie, une nation, une race ou une religion, sexe, orientation sexuelle ou identité de genre ou handicap.

Cette procédure, qui peut être mise en oeuvre à la demande de toute personne justifiant d'un intérêt à agir, vise à l'arrêt de l'ensemble du service de communication au public en ligne et non seulement au retrait d'un contenu précis. Elle est soumise au respect du formalisme strict de l'article 53 de la loi du 29 juillet 1881 ; en dehors des dispositions particulières de cette loi, elle est régie par le droit commun de la procédure devant le juge des référés : la procédure est contradictoire, orale et la décision rendue n'a pas, au principal, autorité de la chose jugée.

(d) Le référé « anti-manipulation de l'information » de l'article L. 163-2 du code électoral

Le référé « anti-manipulation de l'information », issu de l'article 1^er de la loi n° 2018-1202 du 22 décembre 2018 relative à la lutte contre la manipulation de l'information, et codifié à l'article L. 163-2 du code électoral, permet au juge des référés, dans un délai de quarante-huit heures à compter de la saisine, de prescrire aux fournisseurs de services d'hébergement ou de services d'accès à internet toute mesure permettant de faire cesser la diffusion d'allégations ou d'imputations inexactes ou trompeuses d'un fait de nature à altérer la sincérité du scrutin.

En vertu de la décision précitée du Conseil constitutionnel du 20 décembre 2018, le caractère inexact ou trompeur des allégations ou imputations en cause doit être manifeste, de même que le risque d'altération de la qualité du scrutin.

Cette voie de droit n'est ouverte que pendant les trois mois précédant le premier jour du mois de certaines opérations électorales^22(*) et jusqu'à la date du tour de scrutin où celles-ci sont acquises.

Les recours sont portés devant une juridiction unique (III de l'article L. 163-2) : l'article D. 211-7-2 du code de l'organisation judiciaire donne au tribunal judiciaire de Paris la compétence exclusive pour connaître des actions fondées sur ces dispositions.

(2) Des procédures qui ne permettent pas une réponse rapide et efficace

Le Gouvernement soutient que les procédures existantes ne permettent pas une réponse rapide et efficace à la diffusion de fausses informations.

En premier lieu, à l'exception du référé anti-manipulation, ces procédures requièrent la démonstration d'un dommage imminent ou d'un trouble manifestement illicite.

Si les services de la Chancellerie n'ont produit aucun exemple de demande en la matière qui se serait heurtée aux limites liées au maniement de ces notions, ils relèvent que celles-ci paraissent peu adaptées à certaines formes de désinformation. Cette appréciation est partagée par les représentants des juridictions entendus par le rapporteur.

S'agissant du trouble manifestement illicite, qui est défini comme « toute perturbation résultant d'un fait matériel ou juridique qui, directement ou indirectement, constitue une violation évidente de la règle de droit » (Civ. 1^ère, 21 juillet 1987, n° 85-15.044 ; Civ. 2^e, 18 janvier 2018, n° 17-10.636), la Chancellerie souligne qu'« une information peut être manifestement fausse ou trompeuse sans pour autant violer manifestement une règle de droit ; par exemple, toute information manifestement fausse n'est pas forcément diffamatoire, notamment si elle n'est dirigée à l'encontre d'aucun individu en particulier »^23(*).

Le dommage imminent^24(*) est quant à lui défini comme « un dommage qui n'est pas encore réalisé mais qui se produira sûrement si la situation présente doit se perpétuer » (Com., 15 février 1983, n° 82-10.782). Or ce dommage imminent, qui s'apprécie nécessairement à l'égard de l'auteur de la saisine, peut d'ailleurs ne pas résulter directement de la simple diffusion d'un contenu manifestement inexact ou trompeur, ce qui rend malaisée la démonstration de son existence, à plus forte raison dans une procédure d'urgence.

En second lieu, les délais de jugement sont inadaptés à la vitesse de diffusion de fausses informations en ligne.

D'après l'étude d'impact, le délai moyen de jugement des procédures ayant pour objet le blocage, le retrait ou le déréférencement des contenus accessibles en ligne s'élevait, en première instance, à 2,4 mois en 2024 et à 7,7 mois en cas d'appel^25(*).

Les seules procédures permettant d'obtenir une décision rapide, dans un délai de l'ordre de quarante-huit heures, sont le référé anti-manipulation de l'information, dont la mise en oeuvre est néanmoins restreinte aux périodes électorales, et le référé d'heure à heure, dont la mise en oeuvre obéit à des conditions strictes.

Pour ces raisons, le recours à ces procédures demeure très limité. L'étude d'impact rappelle que le nombre de procédures ayant pour objet le blocage, le retrait ou le déréférencement des contenus accessibles en ligne demeure faible : le nombre d'affaires nouvelles s'élevait à 190 en 2024, contre 240 en 2023 et 338 en 2022.

Tel est en particulier le cas de la procédure de référé anti-manipulation de l'information. Celle-ci n'a été mise oeuvre qu'à deux reprises, en 2019 et en 2022, et n'a donné lieu qu'à une décision statuant sur le fond^26(*).

Le jugement du tribunal judiciaire de Paris du 17 mai 2019 (n° 19/53935), illustre le caractère restrictif des conditions de mise en oeuvre de cette procédure, au-delà de son champ d'application temporel. La juridiction a rejeté la demande dont elle était saisie par deux élus, qui tendait au retrait d'une publication en ligne du ministre de l'intérieur relative à l'intrusion de manifestants à l'hôpital de la Pitié-Salpêtrière, estimant :

- d'une part, que si les termes de la publication exagéraient les faits en cause, l'information n'en était pas moins non dénuée de tout lien avec des faits réels, et donc la condition selon laquelle l'allégation doit être manifestement inexacte ou trompeuse n'était pas remplie ;

- d'autre part et au demeurant, que manquait en l'espèce tout élément démontrant l'utilisation des procédés tenant à l'ampleur et aux modalités de diffusion, laquelle diffusion sur un service de communication au public en ligne doit être cumulativement délibérée, massive et artificielle ou automatisée.

Le constat de l'insuffisance de ces procédures a également été fait par la commission d'enquête du Sénat sur les influences étrangères malveillantes, dont le rapport recommande de mettre en place, sur le modèle du référé à l'article L. 163-2 du code électoral, « un dispositif permettant à l'autorité judiciaire de faire cesser la diffusion massive et artificielle de contenus faux ou trompeurs rattachables à une ingérence numérique étrangère et de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation » (recommandation n° 24)^27(*).

2. Le projet de loi

L'article 1^er du projet de loi propose d'instaurer une nouvelle procédure de référé visant à protéger certains intérêts fondamentaux de la Nation, y compris en dehors des périodes électorales.

L'objectif poursuivi est ainsi plus large que celui de la procédure du référé anti-manipulation de l'information, dont la nouvelle procédure - qu'il est proposé d'introduire dans la loi LCEN - s'inspire largement.

La requête serait portée devant le président d'un tribunal judiciaire spécialement désigné par décret, à la demande du ministère public ou de toute personne ayant intérêt à agir.

Les pouvoirs du juge des référés consisteraient, comme pour le référé « anti-manipulation de l'information » de l'article L. 163-2 du code électoral, à prescrire aux fournisseurs de services d'hébergement ou, à défaut, aux fournisseurs d'un service d'accès à internet, les mesures « proportionnées et nécessaires » pour faire cesser la diffusion des fausses nouvelles en cause.

La mise en oeuvre de ces pouvoirs serait soumise à trois conditions cumulatives.

En premier lieu, les contenus en cause devraient être des « allégations ou imputations de fait manifestement inexactes ou trompeuses » ; par l'ajout de l'adverbe « manifestement », la rédaction proposée intègre la réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel émise au sujet de l'article L. 163-2 du code électoral. Le Conseil constitutionnel avait rappelé, à cette occasion, que ces allégations ou imputations ne recouvrent « ni les opinions, ni les parodies, ni les inexactitudes partielles ou les simples exagérations » mais sont celles « dont il est possible de démontrer la fausseté de manière objective » (décision n° 2018-773 DC du 20 décembre 2018, point 21).

En deuxième lieu, ces allégations ou imputations devraient faire l'objet d'une diffusion par le biais d'un service de communication au public en ligne à la fois « délibérée, massive et artificielle ou automatisée ».

En dernier lieu, elles devraient être de nature à porter une atteinte grave et imminente à certains intérêts fondamentaux de la Nation, limitativement énumérés. Il s'agit de l'indépendance de la Nation, l'intégrité de son territoire, sa sécurité, la forme républicaine de ses institutions, les moyens de sa défense et de sa diplomatie et la sauvegarde de sa population en France et à l'étranger, mentionnés à l'article 410-1 du code pénal^28(*). S'y ajoute la préservation du fonctionnement régulier des institutions^29(*), qui est mentionnée comme une composante des intérêts fondamentaux de la Nation par les articles 33-1 et 42-6 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication^30(*).

À la différence de l'article L. 163-2 du code électoral, il n'est pas prévu de délai pour le prononcé de l'ordonnance, la détermination du délai de jugement étant renvoyée à un décret en Conseil d'État.

L'ordonnance du juge des référés serait susceptible d'appel devant le premier président de la cour d'appel. Conformément à l'article 488 du code de procédure civile, elle n'aurait pas, au principal, l'autorité de la chose jugée ; elle ne pourrait toutefois être modifiée ou rapportée en référé qu'en cas de circonstances nouvelles. À la demande du Conseil d'État, il a été ajouté une phrase précisant que le juge peut être saisi par toute personne ayant intérêt à agir selon la même procédure pour « modifier ou rétracter sa mesure ».

S'il a pour objet de lutter contre les ingérences étrangères, le dispositif proposé, tout comme le référé de l'article L. 163-2 du code électoral, n'est pas circonscrit aux fausses informations provenant ou réalisées pour le compte d'acteurs étrangers.

3. La position de la commission

Consciente de la nécessité de protéger la vie publique, y compris en dehors des périodes électorales, contre les entreprises de désinformation et les autres formes d'ingérences étrangères, la commission partage pleinement les objectifs du présent projet de loi.

Si les manipulations de l'information et les entreprises de désinformation sont pratiquées de longue date, la diffusion virale, instantanée et anonyme de contenus permise par les plateformes en ligne, conjuguée à l'usage d'outils d'intelligence artificielle à des fins de création ou de manipulation de contenus (permettant la création de contenus trompeurs très réalistes, les hypertrucages ou deepfakes), tendent à démultiplier le nombre et la portée des entreprises de désinformation et de manipulation de l'information. Celles-ci constituent, comme le relevait le Conseil d'État, « une nouvelle forme de guerre consistant à déstabiliser de l'intérieur le corps social ou les “forces morales” d'un pays »^31(*) et, partant, sont susceptibles de porter atteinte à la souveraineté nationale.

a) Des réserves quant à l'intérêt d'une nouvelle procédure de référé

L'opportunité de la création d'une nouvelle procédure de référé suscite toutefois plusieurs réserves.

Le rapporteur rappelle que la commission s'était opposée, en 2018, à la création de la procédure de référé de l'article L. 163-2 du code électoral. Son rapporteur, Christophe-André Frassa, avait notamment mis en doute l'intérêt de la création d'une nouvelle voie de droit, plutôt qu'une amélioration des procédures existantes. Il formulait également des réserves relatives tant à sa conformité à la Constitution, au regard de l'atteinte portée à la liberté d'expression et des risques d'instrumentalisation, que sur son efficacité, compte tenu notamment des exigences probatoires^32(*).

Si les dispositions de la loi du 22 décembre 2018 ont été jugées conformes à la Constitution, sous les strictes réserves rappelées supra, le bilan très mitigé de la procédure, près de huit ans après sa création, tend à donner raison aux craintes alors exprimées par Christophe-André Frassa quant à l'efficacité de cette procédure.

La nouvelle procédure paraît appeler les mêmes réserves en la matière. Les conditions enserrant sa mise en oeuvre paraissent tellement restrictives qu'il est permis de douter qu'elle trouve un jour à s'appliquer. En outre,
il paraît extrêmement difficile d'apporter la preuve, non seulement du caractère manifestement inexact ou trompeur de certaines affirmations, mais également du fait que leur publication est cumulativement massive, délibérée et artificielle ou automatisée, ainsi que du risque d'atteinte grave et imminente à certains intérêts fondamentaux de la Nation. Il paraît probable que cette preuve s'avère impossible à apporter, et par conséquent que l'exercice d'un recours se révèle le plus souvent contre-productif.

Plus largement, le rapporteur s'interroge sur la pertinence même d'un recours juridictionnel pour lutter contre la manipulation de l'information.
Il peine à concevoir comment une voie de droit, même un référé, permettrait d'apporter une réponse efficace à la diffusion en ligne, de manière quasiment instantanée, de contenus viraux. Ces interrogations rejoignent les réserves formulées par le Conseil d'État : dans son avis sur le projet de loi, réitérant les réserves qu'il avait formulées en 2018^33(*), il a estimé que « la réponse du juge des référés, aussi rapide soit-elle, risque d'intervenir trop tard, eu égard à la vitesse de propagation des fausses informations »^34(*).

Enfin, le choix de créer une nouvelle voie de droit, plutôt que d'améliorer les procédures existantes, est susceptible de nuire à la cohérence et à la lisibilité du droit ainsi que de complexifier l'office du juge. Ce dernier pourra en effet être saisi de demandes aux fondements multiples, dont l'articulation ne sera pas évidente. À cet égard, plusieurs interlocuteurs ont souligné qu'il aurait été souhaitable d'envisager une modification de la procédure accélérée au fond de l'article 6-3 de la LCEN, dont les limites ont été rappelées^35(*), afin de la transformer ou de l'assortir d'une procédure de référé qui permettrait d'obtenir une décision en temps utile.

b) Un nécessaire recentrement du dispositif sur les ingérences étrangères

La liberté d'expression et de communication constitue l'un des fondements essentiels de la démocratie. Elle est également, comme le rappelle le Conseil constitutionnel, l'une des garanties du respect des autres droits et libertés publiques. Aussi le rapporteur est-il attentif à ce que le dispositif proposé soit entouré de garanties suffisantes, afin que les atteintes portées à l'exercice de la liberté d'expression soient strictement proportionnées.

Il relève à cet égard que le nouveau dispositif serait, à la différence du référé de l'article L. 163-2 du code électoral, applicable de manière permanente, y compris en dehors des périodes électorales. Or la limitation à ces périodes a été retenue par le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 20 décembre 2018 précitée, comme l'une des garanties encadrant la procédure de référé. Le commentaire de cette décision expose que cet élément a été pris en compte, par le Conseil constitutionnel, comme participant de la cohérence et de la nécessité du dispositif^36(*).

Eu égard à l'objectif de protéger la vie démocratique des ingérences étrangères, le rapporteur est d'avis que les exigences de nécessité et de proportionnalité commandent qu'une protection particulière soit accordée au débat public national.

Pour ces raisons, son amendement COM-17 ainsi que l'amendement COM-1 déposé au nom de la commission des affaires étrangères et de la défense subordonnent la mise en oeuvre de la nouvelle procédure de référé à la condition que les contenus visés soient diffusés par ou pour le compte d'une puissance étrangère, d'une entreprise ou d'une organisation étrangère ou sous contrôle étranger.

Afin que la charge de la preuve pesant sur le demandeur en la matière ne soit pas excessive, voire insurmontable, seraient seulement exigées des « raisons plausibles de penser » que les contenus en cause sont diffusés à l'instigation d'une puissance étrangère ou d'une entreprise ou organisation étrangère. Le rapporteur observe qu'il pourrait être envisagé en conséquence de revoir les conditions tirées du caractère délibéré, massif et artificiel ou automatisé de la diffusion des fausses nouvelles. Ces exigences paraissent en effet quelque peu redondantes avec celles qui résultent de la démonstration, d'une part, de l'implication - même indirecte - d'une puissance ou d'une organisation étrangère et, d'autre part, du risque d'atteinte grave et imminente à certains intérêts fondamentaux de la Nation.

c) Les autres modifications apportées par la commission

Outre un amendement rédactionnel, la commission a adopté trois autres amendements de son rapporteur.

L'amendement COM-16 rectifie l'imputation des nouvelles dispositions dans la LCEN, en créant un nouvel article 6-3-1.

L'amendement COM-19 supprime la précision selon laquelle le juge peut être saisi par toute personne ayant intérêt à agir, selon la même procédure, pour « modifier ou rétracter sa mesure ». L'intérêt d'un tel ajout ne paraît pas évident au regard des voies qui permettent d'obtenir qu'il soit mis fin aux mesures ordonnées, qu'il s'agisse de l'appel ou de la faculté d'obtenir que l'ordonnance de référé soit modifiée ou rapportée en cas de circonstances nouvelles en application de l'article 488 du code de procédure civile.

L'amendement COM-20 fixe à quarante-huit heures le délai dans lequel le juge des référés comme la cour d'appel doivent statuer. S'agissant d'un élément fondamental de la procédure, la commission a estimé préférable que ce délai soit déterminé par la loi, à l'instar de ce que prévoit l'article L. 163-2 du code électoral ou, en matière administrative, l'article L. 521-2 du code de justice administrative.

La commission a adopté l'article 1^er ainsi modifié.

Article 2
Extension du référé « anti-manipulation de l'information » aux élections locales

Créé par la loi du 22 décembre 2018, le référé « anti-manipulation de l'information » ou « anti-fake news », prévu à l'article L. 163-2 du code électoral, permet de solliciter du juge des référés, qui doit statuer dans un délai de 48 heures, toute mesure permettant de faire cesser la diffusion d'allégations ou d'imputations inexactes ou trompeuses d'un fait de nature à altérer la sincérité du scrutin. Cette voie de droit n'est ouverte que pendant les trois mois précédant le premier jour du mois des élections et jusqu'à la date du tour de scrutin où celles-ci sont acquises. Elle est en outre limitée à un nombre restreint de scrutins : l'élection du Président de la République, les élections législatives, sénatoriales et européennes ainsi que les opérations référendaires.

L'article 2 étend le champ d'application matériel de ce référé à l'ensemble des élections locales, et le déplace dans un article L. 48-3 du code électoral. Il y intègre les réserves d'interprétation formulées par le Conseil constitutionnel dans sa décision sur la loi du 22 décembre 2018 (décision n° 2018-773 DC du 20 décembre 2018), en précisant que doivent être manifestes tant le caractère inexact ou trompeur des allégations ou imputations en cause que le risque d'atteinte à la sincérité du scrutin.

La commission a adopté un amendement rétablissant la précision selon laquelle le juge des référés statue dans un délai de quarante-huit heures.

1. Le projet de loi

L'article 2 prévoit d'étendre le champ d'application matériel de la procédure de référé prévue à l'article L. 163-2 du code électoral à l'ensemble des élections locales (pour la présentation du droit en vigueur, se reporter au commentaire de l'article 1^er).

Le Gouvernement soutient qu'une telle extension serait nécessaire au regard du risque accru d'ingérences étrangères ou de tentatives de déstabilisation, qui toucherait désormais l'ensemble des élections.
Par exemple, lors des élections municipales de mars 2026, quatre opérations d'ingérences numériques étrangères ont été décelées^37(*). Le Gouvernement souligne que la préservation de la sincérité du scrutin doit être garantie par des moyens équivalents, quelle que soit l'élection considérée.

À cet effet, le 1° du I de l'article 2 prévoit de déplacer les dispositions régissant la procédure de référé « anti-manipulation de l'information » dans un nouvel article L. 48-3 du code électoral, afin de permettre son application aux élections régionales, départementales, métropolitaines de Lyon, municipales et communautaires, des conseillers aux assemblées de Corse, de Guyane, de Martinique et de Mayotte, des conseillers territoriaux de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon, des membres de l'assemblée territoriale des îles Wallis-et-Futuna, des membres de l'assemblée de la Polynésie française et des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie. Elle serait également applicable, par le jeu des renvois, aux référendums locaux et consultations de Polynésie française (VIII de l'article 159 et article 159-1 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française), ainsi qu'aux élections des conseillers des Français de l'étranger (II de l'article 15 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France).

Demeureraient en dehors du champ d'application de la procédure, faute d'intervention d'une loi organique, les référendums locaux de droit commun régis par le code général des collectivités territoriales (CGCT)^38(*) et, dans l'éventualité où elle serait menée, une nouvelle consultation sur l'accession à la pleine souveraineté en Nouvelle-Calédonie^39(*). Cette disposition ne serait pas non plus applicable à l'élection des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger, faute de renvoi à ces dispositions au I de l'article 15 de la loi du 22 juillet 2013.

La rédaction proposée intègre les réserves d'interprétation formulées par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2018-773 DC du 20 décembre 2018 (cf. commentaire de l'article 1^er), en exigeant que soient manifestes tant le caractère inexact ou trompeur des allégations ou imputations en cause que le risque d'altération de la sincérité du scrutin.

Les autres conditions qui régissent la mise en oeuvre de la procédure, y compris son champ d'application temporel (limité à la période électorale), ne sont pas modifiées.

Le nouvel article L. 48-3 s'écarte également des dispositions actuelles de l'article L. 163-2 sur deux points. D'une part, la détermination du délai dans lequel le juge des référés et la cour d'appel devront statuer (fixé à quarante-huit heures par l'article L. 163-2) serait désormais renvoyée à un décret en Conseil d'État. D'autre part, au III de l'article, l'emploi du pluriel pour désigner les juridictions compétentes vise à permettre la désignation d'autres juridictions que le tribunal judiciaire de Paris, aujourd'hui seul compétent pour connaître des recours fondés sur l'article L. 163-2.

L'application à l'élection du Président de la République

L'élection du Président de la République est régie par la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, qui a valeur organique. Les dispositions législatives du code électoral ne sont applicables à ce scrutin que dans la mesure où l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962 le prévoit.

Cet article 3 mentionne, au premier alinéa de son II, l'article L. 163-2 du code électoral. Dès lors qu'y sont également mentionnés les articles L. 47 A à L. 52-2 du code électoral, les dispositions du nouvel article L. 48-3 seraient bien applicables à l'élection présidentielle, sans qu'il soit nécessaire de modifier cet article 3.

Toutefois, l'article 4 de la loi du 6 novembre 1962 prévoit que les dispositions du code électoral auxquelles renvoie la présente loi sont applicables dans leur rédaction en vigueur à la date de publication de la loi organique du 29 mars 2021^40(*). Il s'ensuit que l'article L. 163-2 demeurera applicable, dans sa rédaction antérieure à la présente loi, pour l'élection présidentielle de 2027 et jusqu'à l'intervention d'une loi organique actualisant l'article 4 de la loi du 6 novembre 1962.

Les 2° à 6° du I de l'article 2 procèdent à des mesures de coordination dans le code électoral :

- le 2° abroge l'article L. 163-2 ;

- le 3° supprime par conséquent la mention de cet article à l'article L. 306, relatif aux règles applicables aux élections sénatoriales ;

- les 4° et 5° actualisent la version du code électoral applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis-et-Futuna ;

- le 6° abroge un renvoi à l'article L. 558-46 du code électoral, relatif aux dispositions applicables aux opérations référendaires. La rédaction proposée supprime également un renvoi à l'article L. 163-1 du code électoral dont l'abrogation est prévue à l'article 35 du projet de loi « Ddadue »^41(*), qui a été adopté par le Sénat le 18 février 2026 et n'a pas été inscrit, à ce jour, à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

Le II modifie la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen afin, d'une part, d'abroger une référence aux articles L. 163-1 et L. 163-2 du code électoral et, d'autre part, d'actualiser la version de la loi applicable dans les collectivités d'outre-mer.

Le III étend l'abrogation de l'article L. 558-46 du code électoral dans les îles Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie^42(*).

2. La position de la commission

Le rapporteur relève que la portée de ces dispositions devrait s'avérer relativement limitée.

L'extension à ces élections du référé « anti-manipulation de l'information » ne devrait vraisemblablement pas se traduire par une augmentation significative du nombre de recours. Le caractère très restrictif des conditions de sa mise en oeuvre et les exigences en matière probatoire - qui expliquent le bilan très mitigé de cette procédure (cf. commentaire de l'article 1^er) - ne sont pas remis en cause. Au demeurant, sans méconnaître la réalité du risque de déstabilisation et de manipulation de l'information à l'occasion des élections locales, ce risque paraît tout de même bien moindre que pour les élections nationales.

La commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement COM-22 fixant à quarante-huit heures le délai dans lequel il doit être statué sur la demande.

Elle a également adopté deux amendements rédactionnels ou de coordination légistique.

La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3
Aggravation des peines encourues au titre de la diffusion de fausses nouvelles en contexte électoral

L'article 3 porte d'un à trois ans d'emprisonnement et de 15 000 à 45 000 euros d'amende les peines encourues pour le délit prévu à l'article L. 97 du code électoral, qui réprime le recours à de fausses nouvelles, à des bruits calomnieux ou à d'autres manoeuvres frauduleuses ayant pour effet de surprendre ou détourner des suffrages ou de déterminer des électeurs à s'abstenir.

Il étend également à cette infraction la circonstance aggravante liée à la poursuite d'intérêts étrangers prévue à l'article 411-12 du code pénal. La peine d'emprisonnement encourue serait portée à six ans lorsque les faits sont commis « dans le but de servir les intérêts d'une puissance étrangère ou d'une entreprise ou organisation étrangère ou sous contrôle étranger ».

La commission a approuvé le relèvement des peines proposé par le Gouvernement, qu'elle juge cohérente pour mieux proportionner la répression à la gravité des atteintes susceptibles d'être portées au comportement des électeurs.

1. Une incrimination électorale qui n'est plus adaptée aux formes contemporaines de désinformation étrangère

a) Le cadre répressif des manipulations de l'information est fondé sur une pluralité de qualifications pénales

Les manipulations de l'information ne font pas, en droit pénal, l'objet d'une incrimination générale et autonome. Appréhendées par le droit « au détour de notions voisines », elles ne sont pas sanctionnées du seul fait de la fausseté des informations diffusées, mais au regard des procédés mis en oeuvre ou des atteintes susceptibles d'être portées « à d'autres droits et intérêts juridiquement protégés »^43(*).

(1) Des infractions de droit commun permettent d'appréhender les procédés employés pour manipuler l'information

La répression peut, en premier lieu, reposer sur des qualifications de droit commun, telles que l'usurpation d'identité, prévue à l'article 226-4-1 du code pénal, ou le faux et l'usage de faux, réprimés à l'article 441-1 du même code.

Les modes opératoires numériques ouvrent également la voie à des qualifications spécifiques. La publication d'un hypertrucage (deepfake) susceptible d'attribuer à une personnalité publique des propos ou des comportements qu'elle n'a pas tenus peut ainsi relever de l'article 226-8 du code pénal. Les atteintes aux systèmes de traitement automatisé de données peuvent également être retenues lorsque l'opération repose sur la compromission d'un système informatique ou la défiguration d'un site (articles 323-1 à 323-4-1 du code pénal).

Une même opération de désinformation peut ainsi relever de plusieurs qualifications pénales, selon les moyens employés (piratage informatique, usage de faux, etc.) et les atteintes qui en résultent, par exemple le détournement de suffrages. Le cumul de ces qualifications est possible, dans les conditions précisées par la jurisprudence, et permet d'appréhender l'action délictueuse « dans toutes ses dimensions »^44(*).

(2) Des incriminations spécifiques sanctionnant les atteintes portées par la diffusion de fausses informations à certains intérêts juridiquement protégés

Dans certains domaines du droit, le législateur a également prévu des incriminations qui ont trait plus directement au contenu de l'information diffusée. Celles-ci reposent, schématiquement, sur la réunion de trois éléments constitutifs : la fausseté de l'information ou le caractère falsifié ou mensongèrement attribué d'une pièce, un élément intentionnel et une atteinte, effective ou potentielle, à un intérêt juridiquement protégé.

Le droit de la presse en offre les fondements les plus généraux. L'article 27 de la loi du 29 juillet 1881 réprime spécifiquement la diffusion, faite de mauvaise foi, de « nouvelles fausses » lorsqu'elle trouble la paix publique ou est susceptible de la troubler. La notion de trouble à la paix publique a reçu une acception relativement large en jurisprudence, la cour d'appel de Paris ayant notamment retenu l'existence d'un « ferment de désordre, de panique, d'émotion collective et de désarroi » (7 janvier 1988).

Le champ de cette incrimination demeure toutefois étroit au regard des formes contemporaines de circulation de l'information^45(*). La notion de « nouvelle » suppose en particulier l'annonce d'un événement récent et précédemment inconnu du public^46(*). La Cour de cassation a ainsi jugé que cette qualification ne pouvait s'appliquer à de simples commentaires portant sur des faits déjà révélés au public^47(*).

La mobilisation de cette infraction est en outre soumise au régime procédural spécifique des délits de presse, caractérisé notamment par le formalisme de l'acte de poursuite (articles 50 et 53 de la loi du 29 juillet 1881) et une prescription de l'action publique de trois mois révolus à compter du jour de la commission de l'infraction (article 65).

La diffusion d'une fausse nouvelle peut également relever d'autres délits de presse, notamment la diffamation ou les discours de haine (articles 23, 24, 24 bis, 32 et 33).

Le cumul de ces qualifications est possible dès lors que sont protégés des intérêts distincts. La Cour de cassation a ainsi jugé qu'un même fait pouvait être poursuivi à la fois au titre de la diffamation et de la diffusion de fausses nouvelles, la première incrimination protégeant l'honneur et la considération des personnes, tandis que la seconde vise à préserver la paix publique (Crim. 5 mai 1966, 65-90.515, Bull.).

Cette logique sectorielle se retrouve de manière particulièrement nette dans plusieurs autres branches du droit, pour lesquelles le législateur a prévu des incriminations spécifiques lorsque la diffusion d'une information fausse fait naître un risque ou provoque un dommage déterminé. Tel est notamment le cas lorsque la diffusion d'une fausse information est susceptible de compromettre la sécurité d'un aéronef en vol ou d'un navire (article 224-8 du code pénal), de provoquer l'intervention inutile des secours (article 322-14), ou encore lorsqu'elle vise, en vue de servir les intérêts d'une puissance étrangère, à induire en erreur les autorités civiles ou militaires françaises ou à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation (article 411-10).

La même logique se retrouve en matière économique et financière. L'article L. 442-9 du code de commerce réprime la diffusion « d'informations mensongères ou calomnieuses » lorsqu'elle provoque artificiellement une hausse ou une baisse des prix. Les articles L. 465-3-2 et L. 465-3-3 du code monétaire et financier répriment, pour leur part, certaines diffusions ou transmissions d'informations « qui donnent des indications fausses ou trompeuses » susceptibles de fausser le cours d'un instrument financier.

Le droit électoral comporte également une incrimination spécifiquement destinée à réprimer l'atteinte portée au libre exercice du suffrage. Son article L. 97 punit d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende ceux qui, « à l'aide de fausses nouvelles, bruits calomnieux ou autres manoeuvres frauduleuses », ont surpris ou détourné des suffrages ou déterminé un ou plusieurs électeurs à s'abstenir de voter.

La référence aux « bruits calomnieux » et aux « autres manoeuvres frauduleuses » confère à l'infraction un champ potentiellement large et permet d'appréhender des procédés distincts de la seule « fausse nouvelle » au sens restrictif de l'article 27 de la loi de 1881. La chambre criminelle a ainsi retenu la qualification de « manoeuvre frauduleuse » à l'encontre d'un électeur qui avait, avant un scrutin municipal dans une commune de 2 500 habitants, distribué une liste fictive de candidats accompagnée d'un tract invitant à voter pour celle-ci^48(*).

Le délit prévu à l'article L. 97 constitue une infraction de résultat :
il doit être établi que la manoeuvre a effectivement eu un effet sur les suffrages^49(*). Il n'est en revanche pas nécessaire, contrairement à la notion en droit électoral d'« atteinte à la sincérité d'un scrutin », que la manoeuvre soit de nature à changer le résultat de l'élection^50(*).

b) Dans le cadre électoral, un régime répressif peu adapté à la gravité des atteintes qu'il est susceptible de couvrir

(1) Une incrimination jusqu'ici peu mobilisée, dont les formes contemporaines de manipulation électorale renouvellent l'intérêt

La multiplication des opérations de manipulation de l'information en période électorale conduit à s'interroger sur l'opportunité d'améliorer la répression en la matière. La circulaire du garde des sceaux du 21 janvier 2026 invite ainsi les parquets à « mobiliser pleinement » des qualifications pénales « mal identifiées, voire tombées en désuétude ». Elle demande, à ce titre, que la diffusion de fausses nouvelles dans le cadre électoral fasse « l'objet d'enquêtes systématiques et approfondies » sur le fondement de l'article L. 97 du code électoral.

Cette orientation témoigne d'un regain d'intérêt pour une incrimination jusqu'ici très peu mobilisée. Entre 2021 et 2025, seules dix-huit personnes ont été mises en cause pour le délit prévu à l'article L. 97 :

- onze ont été considérées comme non poursuivables, en raison de l'absence d'infraction, d'une caractérisation insuffisante ou d'un défaut d'élucidation ;

- sept seulement ont été considérées comme poursuivables et moins de cinq condamnations ont été prononcées en première instance sur l'ensemble de la période.

Au-delà de la place relativement limitée qu'elle a jusqu'ici occupée dans la pratique judiciaire, la faible mobilisation de cette incrimination peut également s'expliquer par les difficultés tenant à sa caractérisation et à l'identification de ses auteurs^51(*). L'article L. 97 exige en effet de démontrer non seulement le recours à de fausses nouvelles ou à des manoeuvres frauduleuses, mais également leur incidence effective sur le comportement électoral.

(2) Un niveau de peine qui restreint les moyens d'enquête et paraît en décalage avec la gravité des atteintes réprimées

L'article L. 97 trouve son origine dans l'article 107 de la loi électorale du 15 mars 1849, adoptée peu après l'instauration du suffrage universel masculin, qui réprimait déjà le recours aux « fausses nouvelles, bruits calomnieux ou autres manoeuvres frauduleuses » pour surprendre ou détourner les suffrages, provoquer l'abstention ou tenter de le faire. Cette rédaction a été reprise, presque à l'identique, par l'article 40 du décret organique du 2 février 1852, dont est issu l'actuel article L. 97^52(*).

Il en résulte un décalage entre une incrimination calibrée au XIX^e siècle et des comportements dont les modalités et la portée ont depuis profondément changé.

La première conséquence tient aux moyens d'enquête susceptibles d'être mobilisés. L'article L. 97 n'étant puni que d'un an d'emprisonnement, il demeure en deçà du seuil de trois ans retenu pour l'emploi de plusieurs techniques utiles à l'identification des auteurs (cf. infra 2).

La seconde tient à la faiblesse relative des peines encourues au regard de la gravité des atteintes susceptibles d'être réprimées. Fixé à un an d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende, le quantum de la peine n'a en effet jamais fait l'objet d'une réévaluation spécifique^53(*), en dépit du fait que les manipulations de l'information peuvent faire l'objet d'une diffusion sans commune mesure avec celles qui prévalaient lors de l'élaboration de l'incrimination et que les processus électoraux en constituent une cible privilégiée.

La comparaison avec les peines encourues pour certaines infractions voisines fait ressortir cet écart (cf. tableau). Celui-ci est d'autant plus marqué que plusieurs de ces infractions entrent dans le champ de l'article 411-12 du code pénal, qui prévoit un relèvement du maximum de la peine privative de liberté lorsqu'elles sont commises dans le but de servir des intérêts étrangers.

Quantum des peines de diverses infractions

Texte	Article	Objet	Quantum de la peine
Loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse	Art. 27	Diffusion de mauvaise foi de nouvelles fausses ou de pièces fabriquées troublant ou susceptibles de troubler la paix publique	45 000 € d'amende. 135 000 € si atteinte à la discipline ou au moral des armées ou à l'effort de guerre
	Art. 24	Provocation publique à certains crimes ou délits, lorsqu'elle n'est pas suivie d'effet	Selon les hypothèses visées, notamment 5 ans d'emprisonnement et 45 000 € d'amende
	Art. 24 bis	Contestation, négation ou banalisation outrancière de certains crimes internationaux	1 an d'emprisonnement et 45 000 € d'amende
	Art. 32	Diffamation publique	Particulier : 12 000 € d'amende. Diffamation discriminatoire : 1 an et 45 000 €
	Art. 33	Injure publique	Particulier : 12 000 € d'amende. Injure discriminatoire : 1 an et 45 000 €
Code pénal	Art. 224-8	Fausse information compromettant sciemment la sécurité d'un aéronef en vol ou d'un navire	5 ans d'emprisonnement et 75 000 € d'amende Pour le compte d'une puissance étrangère (article 411-12 du code pénal) : 7 ans d'emprisonnement
	Art. 322-14	Fausse alerte relative à une destruction, une dégradation dangereuse ou un sinistre	2 ans d'emprisonnement et 30 000 € d'amende Pour le compte d'une puissance étrangère : 4 ans d'emprisonnement
	Art. 411-10	Fourniture de fausses informations aux autorités françaises en vue de servir des intérêts étrangers et de porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation	7 ans d'emprisonnement et 100 000 € d'amende
Code de commerce	Art. L. 442-9	Manipulation artificielle des prix, notamment par diffusion d'informations mensongères ou calomnieuses	2 ans d'emprisonnement et 30 000 € d'amende. Produits alimentaires : 3 ans et 45 000 €
Code monétaire et financier	Art. L. 465-3-2	Diffusion d'informations fausses ou trompeuses faussant ou susceptibles de fausser le marché	5 ans d'emprisonnement et 100 M€ d'amende, avec mécanisme permettant dans certains cas de porter l'amende jusqu'au décuple de l'avantage retiré
	Art. L. 465-3-3	Transmission d'informations fausses ou trompeuses relatives notamment au calcul d'un indice de référence	5 ans d'emprisonnement et 100 M€ d'amende
Code pénal	Art. 223-1-1	Diffusion d'informations permettant d'identifier ou localiser une personne afin de l'exposer à un risque	3 ans d'emprisonnement et 45 000 € d'amende. Notamment candidat, élu, journaliste ou personne dépositaire de l'autorité publique : 5 ans et 75 000 € Pour le compte d'une puissance étrangère : 6 ans (cas général) ; 7 ans (cas aggravés)
	Art. 226-4-1	Usurpation d'identité ou usage de données permettant d'identifier un tiers	1 an d'emprisonnement et 15 000 € d'amende Pour le compte d'une puissance étrangère : 2 ans
	Art. 226-8	Diffusion sans consentement d'un montage ou d'un contenu visuel/sonore généré algorithmiquement	1 an d'emprisonnement et 15 000 € d'amende. Diffusion via un service de communication au public en ligne : 2 ans et 45 000 € Pour le compte d'une puissance étrangère : 2 ans (cas général) ; 4 ans (diffusion en ligne)
	Art. 313-1 et 313-3	Escroquerie et tentative d'escroquerie par manoeuvres frauduleuses	5 ans d'emprisonnement et 375 000 € d'amende ; la tentative est punie des mêmes peines Pour le compte d'une puissance étrangère : 7 ans d'emprisonnement
	Art. 323-3	Introduction, extraction, transmission, suppression ou modification frauduleuse de données dans un STAD	5 ans d'emprisonnement et 150 000 € d'amende ; 7 ans et 300 000 € pour certains STAD de l'État Pour le compte d'une puissance étrangère : 7 ans (cas général) ; 10 ans (certains STAD de l'État)
	Art. 433-5	Outrage à une personne chargée d'une mission de service public ou dépositaire de l'autorité publique	7 500 € d'amende + TIG pour le cas de base ; 1 an et 15 000 € envers une personne dépositaire de l'autorité publique
	Art. 441-1	Faux et usage de faux	3 ans d'emprisonnement et 45 000 € d'amende

2. Le dispositif proposé renforce la répression du délit prévu à l'article L. 97 du code électoral et tient compte de sa commission au service d'intérêts étrangers

a) Le renforcement des sanctions pénales encourues

Le I de l'article 3 porte d'un à trois ans d'emprisonnement et de 15 000 à 45 000 euros d'amende les peines prévues à l'article L. 97 du code électoral.

Cette revalorisation rapproche le niveau de la peine de celui prévu pour d'autres infractions, notamment le faux et l'usage de faux, également punis de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende.

Au-delà de l'aggravation de la sanction, le relèvement de la peine encourue aurait également des conséquences sur les moyens d'investigation susceptibles d'être mobilisés, tant en enquête préliminaire que dans le cadre d'une information judiciaire. Le seuil de trois ans d'emprisonnement permet en effet de recourir :

- en enquête préliminaire, aux perquisitions sans l'assentiment de la personne concernée (article 76 du code de procédure pénale) ;

- dans le cadre d'une information judiciaire, aux interceptions de correspondances émises par la voie des communications électroniques (article 100 du même code) ;

- dans les deux cadres, à la géolocalisation en temps réel (article 230-32) ainsi qu'à des réquisitions des données de connexion, de trafic ou de localisation, dont les possibilités ne seraient plus limitées à la seule identification de l'auteur d'un délit commis au moyen d'un réseau de communications électroniques (article 60-1-2).

b) L'application d'une circonstance aggravante pour la commission au service d'intérêts étrangers

Le II de l'article 3 complète l'article 411-12 du code pénal afin de soumettre le délit prévu à l'article L. 97 du code électoral à la circonstance aggravante applicable aux infractions commises « dans le but de servir les intérêts d'une puissance étrangère ou d'une entreprise ou d'une organisation étrangère ou sous contrôle étranger »^54(*).

Compte tenu du relèvement à trois ans d'emprisonnement de la peine prévue à l'article L. 97, proposé par le I du même article, l'application de la circonstance aggravante porterait ainsi à six ans d'emprisonnement la peine encourue.

3. La position de la commission : un renforcement justifié du dispositif répressif

a) Un relèvement des peines cohérent, malgré une portée dissuasive incertaine

La commission a souscrit au relèvement du quantum des peines prévu par le projet de loi.

Les sanctions aujourd'hui attachées à l'article L. 97 apparaissent faibles au regard de la gravité de l'atteinte portée au corps social par les manoeuvres qu'il réprime. Elle estime, en conséquence, que cette aggravation respecte les principes de nécessité et de proportionnalité des peines garantis par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

La commission s'est toutefois montrée plus réservée quant à l' « effet dissuasif » que le Gouvernement associe à ce relèvement. Une aggravation de la peine encourue paraît, par elle-même, peu susceptible d'infléchir la conduite d'un État étranger ou d'acteurs agissant pour son compte. Cette portée dissuasive apparaît d'autant plus incertaine que l'efficacité de la répression demeure tributaire de la possibilité de caractériser les faits poursuivis et, le cas échéant, leur rattachement à une finalité d'ingérence étrangère.

b) Une répression des ingérences étrangères dans la vie démocratique qui ne saurait se limiter aux seules manoeuvres électorales

L'extension de la circonstance aggravante prévue à l'article 411-12 du code pénal au délit réprimé par l'article L. 97 du code électoral constitue une évolution bienvenue. Sa limitation à cette seule infraction ne permet toutefois pas de tirer toutes les conséquences de la diversité des qualifications pénales susceptibles d'être mobilisées pour réprimer les manipulations de l'information.

Les opérations conduites au service d'intérêts étrangers ne poursuivent, en effet, pas exclusivement des objectifs électoraux. Certaines visent plus largement à affaiblir la confiance dans les institutions et leurs représentants ou à exacerber les tensions au sein de la société. Les comportements mis en oeuvre à cette fin peuvent relever d'infractions distinctes de celles prévues par le droit électoral.

À l'initiative de son rapporteur, la commission propose par conséquent d'étendre le champ matériel de l'article 411-12 du code pénal, en incluant notamment le délit réprimé à l'article L. 97 du code électoral.
Cette extension fait l'objet d'un nouvel article 4, introduit par l'amendement COM-25 du rapporteur.  Par cohérence, son amendement COM-24 supprime les II et III de l'article 3, dont les dispositions sont reprises dans ce dispositif élargi.

La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4 (nouveau)
Extension du champ de la circonstance aggravante applicable aux infractions commises dans le but de servir des intérêts étrangers

La commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, l'amendement COM-25 portant article additionnel qui tend à élargir le champ de la circonstance aggravante prévue à l'article 411-12 du code pénal à diverses infractions susceptibles d'être mobilisées dans le cadre d'opérations d'ingérences étrangères.

1. Une circonstance aggravante propre aux ingérences étrangères, applicable à certaines infractions de droit commun

a) Un champ d'application limité à certaines atteintes aux personnes et aux biens

L'article 411-12 du code pénal institue une circonstance aggravante applicable à certaines infractions commises « dans le but de servir les intérêts d'une puissance étrangère ou d'une entreprise ou d'une organisation étrangère ou sous contrôle étranger ».

Issu d'un amendement adopté par la commission des lois du Sénat à la loi du 25 juillet 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères en France^55(*), ce dispositif répond au constat que les ingérences étrangères ne prennent pas nécessairement la forme des infractions traditionnelles d'espionnage, de trahison ou d'intelligence avec une puissance étrangère. Elles peuvent également reposer sur des infractions de droit commun commises pour le compte ou au bénéfice d'un acteur étranger.

Exemples d'actes de déstabilisation commis pour le compte d'acteurs étrangers

Plusieurs opérations présumées d'ingérence étrangère ont reposé ces dernières années sur des dégradations ou des mises en scène dans l'espace public.

Le 12 septembre 2025, la procureure de la République de Paris, Laure Beccuau, indiquait que neuf dossiers de cette nature avaient été ouverts depuis octobre 2023. Parmi eux figuraient les 250 étoiles de David apposées sur des murs franciliens à l'automne 2023, les 500 inscriptions représentant des mains rouges réalisées en mai 2024, notamment sur le Mémorial de la Shoah, ainsi que les dépôts de cercueils près de la tour Eiffel en juin 2024 et de têtes de porc devant plusieurs mosquées en septembre 2025.

Ces opérations présentent des modes opératoires similaires. Elles reposent sur le recrutement, souvent à l'étranger, d'exécutants chargés de commettre des actes matériels dont les images sont ensuite diffusées et amplifiées sur les réseaux sociaux.

L'affaire dite des « mains rouges » a donné lieu à un jugement du tribunal correctionnel de Paris le 31 octobre 2025. Quatre ressortissants bulgares ont été condamnés à des peines de deux à quatre ans d'emprisonnement ferme pour des faits de dégradation aggravée et d'association de malfaiteurs. Pour déterminer les peines, le tribunal a expressément tenu compte de la finalité de déstabilisation de l'opération, relevant que les prévenus avaient accepté de participer à une « opération coordonnée depuis l'étranger », dans le but d'« agiter l'opinion publique » et d'« aggraver la fragmentation de la société française ».

Les faits étant antérieurs à la loi du 25 juillet 2024, la circonstance aggravante d'ingérence étrangère prévue à l'article 411-12 du code pénal ne pouvait leur être appliquée.

Le législateur a ainsi privilégié l'aggravation des sanctions attachées à des infractions existantes plutôt que la création d'une incrimination autonome d'ingérence étrangère. L'application de cette circonstance aggravante suppose d'établir, au-delà des éléments constitutifs de l'infraction, que les faits ont été commis dans le but particulier de servir des intérêts étrangers.

Elle conduit à relever le maximum de la peine privative de liberté encourue, soit d'un degré sur l'échelle des peines prévue par l'article 411-12, soit au double lorsque l'infraction est punie de trois ans d'emprisonnement au plus.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 411-12 couvre deux grandes catégories d'infractions :

- Les atteintes à la personne humaine, mentionnées au titre II du livre II du code pénal^56(*). Outre les violences et les menaces, sont notamment concernées les atteintes à la vie privée, la captation clandestine de paroles ou d'images, les atteintes au secret des correspondances, l'usurpation d'identité ou certaines infractions relatives aux données personnelles ;

- Les atteintes aux biens, qui comprennent les appropriations frauduleuses prévues au titre I^er du livre III du code pénal, notamment le vol, l'escroquerie et les détournements, ainsi que les destructions, dégradations et détériorations et les atteintes aux systèmes de traitement automatisé de données, prévues aux chapitres II et III du titre II du même livre. En sont exclus le recel et le blanchiment, en ce qu'ils constituent des infractions portant sur le produit ou les suites d'une infraction préalable.

Ce dispositif permet ainsi d'aggraver les peines encourues pour certaines infractions de droit commun commises à des fins de désinformation, telles que l'usurpation d'identité, les atteintes à la vie privée ou aux systèmes de traitement automatisé de données.

Son champ d'application ne recouvre toutefois pas l'ensemble des qualifications susceptibles de réprimer de telles opérations. En particulier, les infractions relatives aux faux, à la diffusion de fausses informations ou à certaines atteintes au fonctionnement des institutions échappent à cette circonstance aggravante.

b) Des conséquences sur les moyens d'enquête et l'organisation des poursuites

Au-delà du relèvement des peines encourues, l'application de la circonstance aggravante prévue à l'article 411-12 est susceptible d'ouvrir l'accès à des moyens d'enquête renforcés.

Le 11° de l'article 706-73-1 du code de procédure pénale permet en effet de recourir aux techniques spéciales d'enquête prévues en matière de criminalité et de délinquance organisées lorsque cette circonstance porte la peine d'emprisonnement encourue à au moins cinq ans.

Sous réserve des conditions propres à chacune de ces mesures, les enquêteurs peuvent notamment recourir à des opérations de surveillance et d'infiltration, aux perquisitions de nuit, à la sonorisation de lieux ou de véhicules ou encore à la captation de données informatiques^57(*).

Ces possibilités présentent un intérêt particulier pour l'identification des auteurs d'opérations d'ingérence, qui peuvent agir de manière coordonnée, sous couvert d'identités fictives ou depuis l'étranger.

La poursuite de ces infractions s'inscrit également dans un cadre de coordination renforcée de l'action judiciaire. En application de l'article 702 du code de procédure pénale, les infractions aggravées sur le fondement de l'article 411-12 du code pénal relèvent de la compétence de neuf tribunaux judiciaires spécialisés en matière militaire (Bordeaux, Lille, Lyon, Marseille, Metz, Paris, Rennes, Toulouse et Cayenne). Le procureur de la République et le tribunal judiciaire de Paris peuvent connaître de ces mêmes infractions, quel que soit le lieu où elles ont été commises.

La circulaire du garde des sceaux du 21 janvier 2026 affirme, à cet égard, une centralisation des affaires d'ingérences étrangères auprès du parquet de Paris, auquel elle reconnaît une « compétence exclusive de fait »^58(*). Une telle centralisation présente notamment l'avantage de faciliter les échanges entre l'autorité judiciaire et les services de renseignement.

2. Le dispositif proposé : une extension de la circonstance aggravante à un ensemble cohérent d'infractions

À l'initiative de son rapporteur, la commission a estimé que le champ actuel de l'article 411-12 du code pénal ne permettait pas de tirer toutes les conséquences de la diversité des infractions susceptibles de concourir à une opération d'ingérence étrangère.

Comme précédemment exposé (cf. commentaire de l'article 3), une même opération de manipulation de l'information peut reposer sur plusieurs qualifications pénales, selon les procédés employés et les atteintes qui en résultent. Or, dans sa rédaction actuelle, l'article 411-12 ne permet de prendre en compte le but de servir des intérêts étrangers que pour certaines d'entre elles.

La commission a donc souhaité étendre le champ matériel de l'article 411-12 à d'autres infractions susceptibles d'être commises dans le cadre de telles opérations, afin de renforcer la cohérence du dispositif.

En premier lieu, elle a étendu cette circonstance aggravante aux atteintes à l'autorité de l'État, prévues au titre III du livre IV du code pénal. Cette catégorie comprend notamment les entraves à l'exercice des libertés publiques et au fonctionnement des assemblées délibérantes (article 431-1), le délit d'outrage (article 433-5) ainsi que les infractions de corruption et de trafic d'influence (notamment les articles 432-11, 433-1 et 433-2).

En deuxième lieu, la commission a souhaité couvrir les atteintes à la confiance publique, prévues au titre IV du même livre, en particulier les infractions de faux et d'usage de faux (articles 441-1, 441-2 et 441-4).

En troisième lieu, elle a étendu le dispositif à plusieurs incriminations prévues par des législations spéciales, susceptibles de sanctionner des manipulations de l'information portant atteinte à différents intérêts juridiquement protégés.

Cette extension concerne d'abord le délit de détournement de suffrages ou de provocation à l'abstention par de fausses nouvelles ou d'autres manoeuvres frauduleuses, prévu à l'article L. 97 du code électoral, dont l'aggravation des peines était initialement envisagée à l'article 3 du projet de loi. Elle vise également les infractions de manipulation des prix (article L. 442-9 du code de commerce) et des marchés financiers (articles L. 465-3-2 et L. 465-3-3 du code monétaire et financier) par la diffusion d'informations fausses ou trompeuses.

Enfin, sont également concernés certains délits de presse punis d'une peine d'emprisonnement^59(*) : la provocation publique à certains crimes ou délits (article 24 de la loi du 29 juillet 1881), la contestation de crimes internationaux (article 24 bis), ainsi que la diffamation et l'injure à caractère discriminatoire (articles 32 et 33).

Le choix de ces infractions tient à la nature et à la gravité particulières des comportements qu'elles répriment, dont les conséquences dépassent les seules atteintes aux droits des tiers pour intéresser plus largement la sauvegarde de l'ordre public^60(*). Le législateur a d'ailleurs déjà tenu compte de cette spécificité en aménageant certaines règles procédurales de la loi du 29 juillet 1881, notamment par l'allongement du délai de prescription à un an et l'assouplissement des conditions de son interruption (article 65-3 de la loi de 1881)^61(*).

Lorsqu'elles sont commises dans le but de servir des intérêts étrangers, ces infractions présentent une dimension supplémentaire, en ce qu'elles deviennent les instruments d'opérations de déstabilisation dont les effets dépassent les atteintes à l'ordre public initialement réprimées.
Le recours à une circonstance aggravante permet de tenir compte de cette finalité particulière sans créer de nouvelles incriminations ni modifier les éléments constitutifs des délits concernés. Il permet ainsi de renforcer leur répression à la hauteur de leur gravité tout en préservant les garanties de fond et de procédure qui leur sont attachées.

La commission a adopté l'article 4 ainsi rédigé

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 14 OCTOBRE 2026

M. Marc-Philippe Daubresse, président. - Nous examinons à présent le rapport et le texte de la commission sur le projet de loi relatif à la lutte contre les ingérences étrangères dans la vie démocratique.

Je salue la présence parmi nous de Rachid Temal, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur ce texte.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Ce projet de loi vise à renforcer les moyens de l'État contre les phénomènes de manipulation de l'information et de déstabilisation.

Les ingérences étrangères dans la vie politique d'un pays existent de longue date. La nouveauté réside aujourd'hui dans les moyens techniques importants qui peuvent être mis au service de ces ingérences, notamment les réseaux sociaux et l'intelligence artificielle. Ceux-ci permettent, par la diffusion virale de fausses informations très faciles à fabriquer, de donner une portée considérable aux opérations de manipulation de l'information.
Le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) fait état, depuis 2022, d'une menace qu'il qualifie de « croissante, persistante et de plus en plus complexe ».

Les ingérences étrangères ne relèvent pas d'une vue de l'esprit. L'actualité récente en offre des exemples frappants : l'élection présidentielle roumaine de 2024 a été annulée par la Cour constitutionnelle de Roumanie au motif que des opérations coordonnées de manipulation des algorithmes avaient eu lieu, notamment sur TikTok. Un candidat initialement crédité de 1 % des voix s'est ainsi retrouvé à 23 % en l'espace de quelques jours.
La Russie se voit très habituellement attribuer d'autres opérations de désinformation : en Allemagne, pour les élections législatives de 2025, et en Moldavie, où ont été constatées des tentatives d'achat de voix sur internet à l'occasion des élections de 2024.

La France n'est pas épargnée. Les élections municipales nous en ont fourni une nouvelle illustration, alors même que nous pouvions penser que les scrutins locaux seraient moins exposés. Quatre ingérences numériques étrangères ont été détectées à cette occasion : deux relevant de modes opératoires russes déjà connus, et deux impliquant de nouveaux acteurs non étatiques venant du Vietnam et d'Israël. Ces opérations ont reposé sur la création de faux sites d'information, l'usurpation de l'identité de médias et la diffusion coordonnée de contenus trompeurs sur les réseaux sociaux.

Nous n'avons guère de raison de penser que les prochaines échéances électorales majeures - l'élection présidentielle, puis probablement les législatives - seront épargnées là où les municipales ne l'ont pas été. D'ailleurs, les premiers retours du SGDSN démontrent que la campagne est déjà engagée pour des puissances ou des entreprises étrangères cherchant à nous déstabiliser, dont il est attendu que les opérations s'amplifient.

Ce texte s'inscrit dans une politique plus globale de développement des capacités de détection et de réponse aux ingérences étrangères. Il est important de rappeler qu'il ne constitue pas l'alpha et l'oméga de l'action de l'État en la matière.

En 2024, une commission d'enquête du Sénat, dont je salue le rapporteur, Rachid Temal, qualifiait le dispositif existant d'« étoffé, mais à géométrie variable, sans stratégie d'ensemble ». Ce dispositif s'appuie en particulier sur le service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères (Viginum), créé en 2021 auprès du SGDSN.

Une stratégie nationale de lutte contre les manipulations de l'information d'origine étrangère a été publiée en février. Elle repose sur quatre piliers : la sensibilisation de la population - un élément essentiel -, la régulation des plateformes numériques, le renforcement des capacités de détection et la coopération internationale.

À l'occasion des élections municipales, un réseau de coordination et de protection des élections (RCPE) a été mis en place ; l'ensemble des groupes et partis politiques ont été pleinement informés de ses travaux. Il réunissait les principales administrations et autorités indépendantes, notamment l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom), compétentes en matière électorale. La menace faisait l'objet d'une appréciation collégiale et les mesures de réponse étaient coordonnées, notamment l'information des candidats, dont j'ai pu mesurer la réalité lors de mes auditions, et les échanges avec les plateformes pour retirer les contenus relevant d'ingérences étrangères.

De l'avis des partis que j'ai entendus, le RCPE a plutôt bien fonctionné, au point que cette organisation a été pérennisée. Un décret du 22 juillet dernier a créé une commission indépendante d'information du public en cas d'ingérences étrangères en contexte électoral. Elle est composée de trois magistrats indépendants issus du Conseil d'État, de la Cour de cassation et de la Cour des comptes. Son secrétariat est assuré par le SGDSN. Elle exercera le même rôle que le RCPE : informer les candidats, et éventuellement le public, et dialoguer avec les plateformes. L'intérêt de cette commission réside dans son indépendance à l'égard du Gouvernement, qui est de nature à renforcer sa légitimité. Cette commission est compétente pour toutes les élections à l'exception de l'élection du Président de la République. Dans le cadre de ce scrutin, la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale en vue de l'élection présidentielle (CNCCEP) s'est reconnue compétente pour exercer des attributions comparables.

Un autre pilier de la stratégie du Gouvernement réside dans le renforcement de l'action judiciaire : deux circulaires de politique pénale et civile ont été publiées en janvier dernier pour rappeler aux parquets les voies et moyens de droit existants en matière de lutte contre les ingérences étrangères et de manipulations de l'information.

J'ai souhaité rappeler le contexte dans lequel s'inscrit ce texte pour apprécier le sens et la portée du projet de loi que nous examinons. Comme vous le verrez, ce texte a une ambition assez limitée. Le Gouvernement indique qu'il s'agit de combler les lacunes du droit et de disposer de nouveaux outils contre les ingérences étrangères, notamment, mais pas exclusivement, dans le cadre électoral. Si ce texte évoque dans son titre la lutte contre les ingérences étrangères, les procédures qu'il crée ou modifie ne servent pas exclusivement à lutter contre elles.

Face à ces ingérences, il faut favoriser un consensus politique dans notre pays - ce fut le cas lors de la mise en oeuvre du RCPE pour les élections municipales -, afin de montrer un front uni. C'est pourquoi j'ai consulté les principaux partis politiques, en tentant de recueillir leur assentiment sur les principales modifications que je vous présenterai.

Le projet de loi comporte trois articles.

Les articles 1^er et 2 ont trait aux procédures civiles de référé visant à obtenir le retrait de fausses informations en ligne.

Vous vous souvenez de la création en 2018, à l'article L. 163-2 du code électoral, d'une procédure de référé dite « anti-manipulation de l'information » ou « anti-fake news ». Elle permet, sous 48 heures, de prescrire à un fournisseur de services d'hébergement ou d'accès à internet de faire cesser la diffusion d'allégations ou d'imputations inexactes ou trompeuses d'un fait de nature à altérer la sincérité du scrutin. Cette voie de droit n'est ouverte que dans les trois mois précédant le premier jour du mois du premier tour de certaines élections : l'élection présidentielle, les élections législatives, sénatoriales et européennes, ainsi que les opérations référendaires.

Notre commission n'était pas favorable à la création de cette procédure. Le rapporteur, Christophe-André Frassa, nourrissait quelques doutes sur sa conformité à la Constitution : toute atteinte à la liberté d'expression doit être envisagée avec la plus grande retenue. Son autre interrogation, qui reste entière, portait sur l'efficacité d'une réponse en référé face à la diffusion de contenus en ligne qui font le tour de la planète à une vitesse sans commune mesure avec celle de la justice, même si le juge devait trancher sous 48 heures. L'intérêt de saisir le juge demeure très limité.

Le débat sur la conformité à la Constitution a été tranché par le Conseil constitutionnel, qui a néanmoins formulé une réserve d'interprétation qui contraint encore davantage la mise en oeuvre de cette procédure : doivent être manifestes tant le caractère inexact ou trompeur des contenus en cause que le risque d'atteinte à la sincérité du scrutin.

Huit ans après son entrée en vigueur, le bilan de cette mesure apparaît très limité : deux recours ont été formés. Un seul a donné lieu à un jugement : la requête a été rejetée parce que les conditions n'étaient pas réunies. Dans le second cas, l'assignation a été annulée.

Le Gouvernement souligne les limites des autres procédures actuelles, raison pour laquelle il serait nécessaire de créer un nouveau dispositif.

C'est l'objet de l'article 1^er. Cette nouvelle procédure s'inspire très largement de celle que je viens de détailler. Elle a également pour objet le retrait de fausses informations en ligne, mais l'intérêt poursuivi n'est plus le même : il s'agit de prévenir les atteintes à certains intérêts fondamentaux de la Nation, en dehors de tout contexte électoral. Cette procédure pourrait donc être mise en oeuvre à tout moment, et non seulement lors des campagnes électorales.

Les autres conditions sont identiques à celles du référé anti-manipulation de l'information : les allégations ou imputations doivent être manifestement inexactes ou trompeuses, et diffusées en ligne à la fois de manière délibérée, massive et artificielle ou automatisée. En outre, l'atteinte qu'elles sont susceptibles de porter aux intérêts fondamentaux de la Nation en cause doit être grave et imminente.

Cette mesure ne va pas sans poser quelques difficultés.

La première est d'ordre probatoire, avec des conditions très restrictives - ce qui est, au demeurant, assez normal puisqu'il est question de brider la liberté d'expression.

La temporalité soulève une autre difficulté : cette procédure aura un temps de décalage par rapport à la diffusion des informations.

En outre, le dispositif n'est pas limité aux ingérences étrangères : il a vocation à s'appliquer à toutes les formes de contenu, y compris dans le débat public national. Or, comme le rappelle le Conseil constitutionnel, la liberté d'expression et de communication est l'un des piliers de la démocratie et la garantie de tous les autres droits. Nous devons donc être extrêmement attentifs lorsque nous encadrons son exercice, notamment s'agissant du débat public national. Il n'en va pas de même s'agissant des discours et contenus qui participent d'une ingérence étrangère : il s'agit alors de défendre ce débat public, et la vie démocratique, contre des puissances ou des entreprises étrangères qui cherchent à l'affaiblir ou à l'influencer.

C'est pourquoi je souhaite limiter ce dispositif à ce que son titre annonce véritablement : les ingérences étrangères. Ne pas le faire risquerait de relancer les soupçons sur la volonté de brider les propos de telle ou telle personnalité politique, au prétexte d'une atteinte aux intérêts de la Nation.
Si nous pouvons donner une utilité à ce texte - et vous savez mes réserves sur son effectivité -, c'est de rassembler les acteurs de la vie politique autour de la volonté de protéger notre démocratie des ingérences étrangères.

Je présenterai donc un amendement tendant à cibler les contenus diffusés par ou pour le compte d'une puissance étrangère, d'une entreprise ou d'une organisation étrangère ou sous contrôle étranger. Afin que la charge probatoire ne soit pas excessive, il faudrait des « raisons plausibles de penser » que les contenus sont diffusés à l'instigation de telles entités. Cette rédaction rejoint une recommandation de la commission d'enquête du Sénat, qui avait proposé de se calquer sur le référé électoral.

J'observe que dès lors que nous nous en tenons aux ingérences étrangères, nous aurions pu alléger certaines des conditions qui encadrent la mise en oeuvre de la procédure. Autant les conditions doivent rester strictes lorsqu'il s'agit du débat public national, afin de protéger la liberté d'expression - comme le rappelait à juste titre le président du tribunal judiciaire de Paris lors de son audition -, autant nous pourrions envisager de les alléger dès lors que le dispositif ne concernerait plus que les ingérences étrangères, car il ne s'agit plus alors de liberté d'expression. Je ne suis pas allée jusque-là, faute d'avoir pu en conférer avec les groupes et partis, mais cette réflexion pourra être poursuivie en vue de la séance publique.

Mes autres amendements tendent à apporter des modifications assez mineures au texte. Alors que le référé électoral était enserré dans un délai de 48 heures, il nous a été indiqué que la fixation du délai serait renvoyée à un décret. Je propose de l'intégrer dans la loi, car ce délai est une dimension essentielle de la procédure.

À l'article 2, nous reprenons le référé électoral pour l'étendre à l'ensemble des élections locales. Dont acte - je ne suis pas très enthousiaste, puisqu'il ne s'est pas révélé d'une grande utilité pour les autres scrutins.
Je préconiserai de conserver le dispositif tel quel, moyennant quelques amendements rédactionnels.

L'article 3 modifie l'article L. 97 du code électoral, qui réprime pénalement les fausses nouvelles ou les manoeuvres frauduleuses ayant détourné des suffrages ou provoqué l'abstention des électeurs. Les peines prévues par cette disposition ancienne, issue d'un texte de 1849, paraissent aujourd'hui relativement faibles au regard de l'échelle des peines.
Par conséquent, le projet de loi propose de porter les peines encourues d'un à trois ans d'emprisonnement et de 15 000 à 45 000 euros d'amende.

Relever la peine d'emprisonnement encourue à trois ans présente surtout un intérêt pour les enquêtes : il permet de recourir à certains moyens d'investigation qui ne sont pas ouverts pour les infractions punies d'un an d'emprisonnement.

Le Gouvernement propose également d'appliquer à ce délit une circonstance aggravante créée par le Sénat en 2024 pour les infractions commises dans le but de servir des intérêts étrangers, ce qui porterait alors la peine encourue à six ans d'emprisonnement.

Les ingérences étrangères peuvent reposer sur des procédés très divers, parmi lesquels peuvent figurer le faux, l'usurpation d'identité,
la diffamation ou la corruption. Je vous proposerai, par un article additionnel, d'étendre cette circonstance aggravante aux atteintes à l'autorité de l'État, aux atteintes à la confiance publique et à plusieurs infractions prévues par des législations spéciales réprimant la diffusion d'informations fausses ou trompeuses.

Compte tenu de ses ambitions mesurées, le texte a un périmètre relativement restreint. Il n'a pas trait au financement des campagnes électorales et des partis politiques - sujet sur lequel nos collègues ont déposé des amendements et qui mériterait un texte à part entière et qui serait bien accueilli par l'ensemble des groupes politiques. Il ne vise ni les règles relatives à la propagande électorale ni la transparence des médias. Lors de l'examen des amendements, je vous demanderai de nous en tenir au champ étroit de ce texte, ce qui n'exclut nullement d'évoquer ces autres sujets ultérieurement.

M. Rachid Temal, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. - Je partage l'avis de la rapporteure au sujet de l'ambition et du périmètre du texte, bien trop limités. J'étais rapporteur de la commission d'enquête sur les politiques publiques face aux opérations d'influences étrangères, présidée par Dominique de Legge. Notre rapport, adopté à l'unanimité, proposait une stratégie d'ensemble. Le Gouvernement propose un premier élément, mais nous pourrions en ajouter beaucoup d'autres, par exemple la création d'un observatoire des ingérences étrangères.

Ce texte a néanmoins le mérite d'exister. S'il ne change pas la donne, il propose quelques avancées. Il n'aborde pourtant pas la question des moyens : aujourd'hui, Viginum compte moins de 60 équivalents temps plein (ETP), quand on estime qu'en Chine un million de personnes travaillent dans ce domaine, et qu'en Russie des moyens importants y sont consacrés.
Il y a donc un problème d'échelle. Il faut aussi parvenir à construire un écosystème, que ce soit dans les entreprises ou les hôpitaux, que nous avions entendus lors des auditions de notre commission d'enquête. La formation et la capacité à se prémunir des ingérences sont aussi capitales. L'avancée proposée par le Gouvernement correspond certes à une recommandation du rapport. Nous aurions toutefois souhaité un texte plus large, une concertation plus grande.

Permettez-moi de vous donner un exemple concret : en décembre 2025, une vidéo a été diffusée sur Facebook prétendant qu'il y avait un coup d'État en France. Elle a fait 14 millions de vues, et les plateformes ont refusé de la retirer. Autre exemple : les noms de domaine de sites créés pour dupliquer des médias lors des élections municipales de mars 2026 avaient été déposés dès le mois de février 2025. Nous faisons face à de véritables stratégies d'ensemble. Durant les travaux de notre commission d'enquête, nous avions auditionné des représentants des plateformes, qui défendent la liberté d'expression, comme chacun le sait ; ce sont les seuls qui nous ont demandé des auditions à huis clos. Le 14 mai 2024, au lendemain des émeutes en Nouvelle-Calédonie, nous avions entendu le représentant de la plateforme X chargé de ces questions, qui en partant m'a donné son numéro de portable au cas où il y aurait un nouveau problème.

Il y a aussi des enjeux plus globaux. Comme l'a rappelé Muriel Jourda, il y a toujours eu des ingérences, par exemple avec les « Macron Leaks » en 2017 ou encore avec le Brexit. Toutefois, avec l'intelligence artificielle générative, la menace passe à un autre niveau et on change totalement de paradigme.
Il faudra d'ailleurs poser la question du statut des plateformes, qui vivent non pas de l'information, mais de la publicité et de la vente de nos données.

Le texte ne permet pas de répondre à ces questions. Néanmoins, notre commission a émis un avis favorable à l'adoption du texte, sous réserve de l'adoption d'un amendement que j'ai déposé en tant que rapporteur pour avis, identique à un amendement de Mme Jourda. J'ai en outre déposé à titre personnel divers autres amendements, qui risquent d'être déclarés irrecevables au titre de l'article 45.

M. Jean-Baptiste Blanc. - Ma question porte sur le coût et l'impact relatif des dispositions prévues dans ce projet de loi. Les chiffres actuels montrent que les mécanismes existants sont peu utilisés. On voit mal comment le renforcement des moyens de riposte à la disposition des pouvoirs publics visé par le projet de loi pourrait être mis en oeuvre à moyens humains et matériels constants. La création, de toutes pièces, par l'article 1^er, d'une procédure de référé permettant de solliciter le retrait de fausses informations portant atteinte à certains intérêts fondamentaux de la Nation suppose un effort supplémentaire des juridictions concernées, d'autant que le tribunal judiciaire de Paris, qui aurait en la matière une compétence exclusive, doit se prononcer dans un délai de 48 heures à compter de la saisine. De même, l'élargissement du référé anti-manipulation de l'information à l'ensemble des élections politiques prévu à l'article 2 devrait entraîner une hausse significative du contentieux, à moins que l'on ne reconnaisse que les critères restrictifs de cette procédure la vouent à l'échec, ainsi que la page 52 de l'étude d'impact le laisse entendre. Quels moyens financiers et humains seraient donc consacrés à la mise en oeuvre de ce dispositif pour assurer son effectivité ?

Mme le rapporteur a déjà répondu à ma seconde question, portant sur la délimitation du champ d'application du projet de loi : seules les ingérences étrangères sont-elles bien visées, comme l'indique l'intitulé du projet de loi, ou le domaine d'application du texte est-il plus large, étant donné que les articles ne reprennent pas cette formulation ?

Mme Cécile Cukierman. - Je le dis avec beaucoup d'humilité : il me semble que nous ne mesurons, ni collectivement ni individuellement, l'ampleur du risque que représentent des ingérences étrangères. Il s'agit de défendre nos valeurs face à des attaques qui les détournent. Le rapport l'illustre : la difficulté consiste à maintenir l'équilibre entre la préservation de nos valeurs, qui font la force de la démocratie française, et la lutte contre ceux qui s'immiscent dans ses failles pour peser sur elle, indépendamment du temps électoral d'ailleurs.

Permettez-moi de rappeler les termes de l'article 4 de la Constitution : « Les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage. [...] La loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation. » Nous sommes au coeur de notre capacité à nous prémunir des ingérences. Notre responsabilité collective, à nous parlementaires, est de faire bloc pour assurer la sincérité des débats à venir au cours du moment démocratique essentiel dans notre pays que sera l'année 2027. Lutter contre les ingérences, ce n'est pas pour autant lutter contre la contradiction ; ce n'est pas lutter contre les propos des uns ou des autres ni contre les réactions qu'ils entraînent. On peut évidemment regretter la place des réseaux sociaux, où l'on ne cesse de s'invectiver, mais c'est un autre débat.

Les ingérences étrangères ne sont pas un phénomène nouveau. Nous en avons peut-être été les victimes dans l'histoire - je ne sais pas ce que la France a fait ailleurs dans le monde, et je n'accuserai personne -, mais il me semble qu'il y a un jeu mondial en la matière, qui trouvait une forme d'équilibre durant la guerre froide, et dans lequel, à la suite des recompositions géopolitiques, on ne sait plus très bien qui fait quoi.

Le projet de loi déposé par le Gouvernement peut donc prêter à sourire : s'il y a bien une vérité, c'est que les équipes qui réalisent des opérations d'ingérence dans un hangar ou dans une cabane à l'étranger - je ne vise aucun pays en particulier - se moquent totalement de ce que nous allons voter. Nous pouvons bien renforcer la répression pénale, elles ne risquent pas grand-chose. Certes, il n'en va pas de même pour les ingérences qui impliquent une intervention humaine sur le territoire, les équipes pouvant être arrêtées. Mais nous savons bien que lorsqu'on arrête une personne, d'autres peuvent prendre le relais.

Dès lors, pourquoi légiférer ? Il me semble que nous devons légiférer pour dire à nos concitoyens que, ensemble, au-delà de notre diversité et de notre adversité politique, qui fait que nous sommes parfois adversaires, voire ennemis, dans le combat politique, nous nous assurons que ce sont nous qui fixons les règles du jeu, et qu'elles ne doivent pas être décidées par d'autres. Tel est l'enjeu du projet de loi.

Je salue les amendements déposés par le rapporteur. Il me semble - vous ne m'entendrez peut-être jamais le répéter - que nous avons l'obligation de voter ce texte de manière unanime, afin d'envoyer un signal fort tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de notre pays. Beaucoup de choses sont faites. Les partis politiques doivent se saisir de ces questions, notamment en matière de formation, qui est une nécessité absolue. La chose est complexe : il faut être en permanence en alerte, et faire preuve d'une attention particulière à la sécurité informatique. Mais lutter contre les ingérences passe avant tout par une culture commune de la vigilance que nous devons adopter, collectivement et individuellement.

M. Christophe Chaillou. - Nous pouvons tous largement souscrire aux constats de nos rapporteurs. Le rapport de M. Rachid Temal l'illustre, la France fait partie des pays en première ligne, confrontés à des attaques majeures, massives et qui progressent. Au regard de tels enjeux, fondamentaux, le texte a une portée extrêmement limitée. Il comporte certaines difficultés que le rapporteur s'est efforcé de limiter en déposant divers amendements.

Ainsi que Cécile Cukierman l'a indiqué, nous devons privilégier une approche consensuelle de ce texte, similaire à la ligne de conduite que nous avions adoptée au cours des auditions. Nous avons constaté que, dans toute la diversité du spectre des familles politiques, il y avait un accord de principe sur la nécessité de jouer collectif. Nous ne pouvons qu'être favorables à ce projet de loi, tout en reconnaissant que les instruments proposés, notamment la création d'un référé par l'article 1^er, s'avéreront très peu adaptés aux situations. Madame le rapporteur, vous avez rappelé les interrogations formulées en 2018 lors de la création du référé en matière électorale. Finalement, une seule décision a été rendue, notamment parce que le Conseil constitutionnel, afin de protéger la liberté d'expression, a fortement encadré le dispositif.

Nous allons donc nous prononcer sur un dispositif qui sera très sûrement peu utilisé et peu opérationnel, mais qui est nécessaire pour exprimer notre volonté de lutter contre les ingérences étrangères. Nous soutiendrons sans difficulté les amendements déposés par le rapporteur, mais le texte ne répondra pas à tous les enjeux, et nous devrons probablement regarder collectivement les outils adaptés. La question des moyens ne sera pas réglée, en particulier pour Viginum. Nous avons le devoir d'avancer rapidement et collectivement sur ce sujet.

Mme Sophie Briante Guillemont. - Notre groupe, évidemment, regrette le manque d'ambition générale de ce texte, mais cela ne nous empêchera pas de le voter, car nous partageons l'idée qu'il faut un consensus politique sur cette question.

Recentrer le texte sur les ingérences étrangères ne nous pose aucun problème ; en revanche, il me semble regrettable d'enlever de facto la question du financement des campagnes électorales du texte, alors qu'il est tout à fait possible d'aborder la question sous l'angle des ingérences étrangères, et de nous priver ainsi d'un débat important.

Tel est le sens des amendements que nous avons déposés : j'entends l'argument selon lequel nous pourrions étudier une proposition de loi entièrement consacrée à cette question, mais nous n'aurons pas tant d'occasions d'examiner des textes législatifs avant la prochaine élection présidentielle. D'ailleurs, il y a quelques semaines, une note du Secrétariat général du Gouvernement relative au financement des campagnes présidentielles a fuité, montrant qu'il est possible de financer indirectement une campagne présidentielle à l'aide d'un prêt personnel souscrit à l'étranger, ce qui est normalement totalement interdit.

J'admets que ce texte est centré sur les ingérences étrangères, mais il me semble que nous devons traiter en urgence la question du financement de la prochaine campagne présidentielle. Les amendements que je propose à ce sujet me semblent avoir un lien direct avec l'objet du texte, et j'aimerais que nous puissions avoir le débat, ne serait-ce qu'en séance.

Mme Cécile Cukierman. - Très rapidement, sans chercher à rouvrir le débat sur le financement des campagnes électorales qui revient lors de nombreuses élections, je tiens à dire que, si les banques françaises jouaient le jeu de la démocratie, cela limiterait aussi le recours à d'autres financements. Je le dis clairement : il y a un vrai sujet du financement de la vie démocratique et du pluralisme démocratique, qui se pose avec acuité au moment de l'élection présidentielle en raison des montants impliqués.

Nous sommes tous des élus, et nous avons tous dû boucler des comptes de campagne : même pour une campagne sénatoriale, les choses sont parfois un peu plus compliquées que ce que la loi prévoit. Les banques françaises ont l'obligation de se trouver du côté de la démocratie, et doivent devenir l'un des acteurs de la lutte contre le recours à des financements étrangers.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Nous partageons tout ce qui a été dit, et nous voterons naturellement en faveur de ce texte. Je remercie le rapporteur de la qualité de son rapport : vous avez pris le sujet suffisamment en amont pour désamorcer d'éventuels problèmes. Nous devrons toutefois revenir sur ce sujet : les choses vont tellement vite sur les réseaux sociaux que nous n'avons pas fini de légiférer à ce propos. La lutte contre les ingérences étrangères n'est pas un sujet théorique, en particulier dans les outre-mer.

Mme Isabelle Florennes. - Notre groupe soutient également les propositions de notre rapporteur, et nous saluons le travail de cohérence et de consensus qu'elle a conduit : il est important de montrer un front uni dans la lutte contre les ingérences étrangères. L'étude de la question avait d'ailleurs donné lieu à une audition conjointe menée avec l'ancien président de la commission de la culture, Laurent Lafon.

Il faut également saluer le travail mené depuis cinq ans par Viginum, précurseur à l'échelon européen, qui a depuis été suivi par certains pays. Il est important que la représentation nationale appuie ce travail, au moyen de ce texte, qui envoie un message important. Pour cette raison, nous le soutiendrons, bien évidemment.

Mme Lana Tetuanui. - Dans la continuité des propos de mon collègue de Mayotte, je souhaite indiquer que si le texte est louable, il faut aller plus loin. L'océan Pacifique est le terrain de jeu de puissances étrangères : entre la Chine, qui avance ses pions, et les États-Unis de l'administration Trump qui cherchent à en extraire les terres rares.
J'ai dénoncé à deux reprises, lors de séances de questions au Gouvernement, les ingérences étrangères dans nos territoires du Pacifique. Nous, sénateurs, les dénonçons, mais l'État ne dit rien : il n'y a aucune communication, et nous avons le sentiment d'être les spectateurs de ces ingérences étrangères, alors même que trois territoires du Pacifique - Wallis-et-Futuna, la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie - servent de porte-avions. Je tenais à partager ma crainte : nous devons aller plus loin. Il est toujours bon de légiférer sur les ingérences étrangères, mais il faut que l'État, au sens large du terme, s'empare de cette question.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Monsieur Blanc, pour ce qui est du coût et de l'impact du projet de loi, ils devraient être limités. La procédure de référé créée par l'article 1^er devrait relever de la compétence exclusive du tribunal judiciaire de Paris, qui n'a pas semblé inquiet. Du fait des conditions très strictes qui gouvernent l'exercice de cette procédure, les magistrats ne pensent pas être submergés par les recours.

L'élargissement de la procédure du référé « anti-manipulation de l'information », à l'article 2, pourrait s'accompagner d'une extension du nombre de juridictions compétentes. Si tant est que l'activité soit plus importante, elle sera mieux répartie sur l'ensemble du territoire.

J'en conviens avec Rachid Temal, le vrai coût de la lutte contre les ingérences étrangères réside dans le travail de détection et d'investigation, à l'instar de celui réalisé notamment par Viginum. L'aspect juridictionnel ne sera pas le domaine le plus coûteux.

Je suis entièrement d'accord avec les propos de Cécile Cukierman : en effet, il faut faire bloc. L'accueil des partis politiques a été unanime sur la question, et j'espère que nous ferons bloc, au-delà de cette commission, durant l'examen du texte en séance publique.

Christophe Chaillou, vous avez souvent été présent aux auditions que j'ai menées : vous êtes bien placé pour savoir que le texte ne répond pas à l'ensemble des enjeux, nous en convenons, mais nous ne pouvons pas faire l'impasse sur la réponse qu'il apporte.

Je comprends le sujet soulevé par Sophie Briante Guillemont, et la question du financement des campagnes électorales est importante, et celle du financement étranger des partis politiques tout particulièrement. Pour autant, elle ne me paraît pas présenter de lien avec les dispositions initiales du projet de loi ; c'est pourquoi je proposerai de les déclarer irrecevables au titre de l'article 45 de la Constitution. Au-delà de ces considérations, il me semble que si nous sommes parvenus à un accord collectif sur ce texte, c'est justement parce que le périmètre du texte est circonscrit. Il est d'ailleurs toujours compliqué de changer les règles électorales, surtout une année d'élections. Nous pouvons espérer trouver un endroit pour examiner un texte dédié, que j'appelle également de mes voeux.

Comme l'ont souligné nos collègues de Mayotte et de la Polynésie française, les ingérences étrangères sont une réalité dans les territoires d'outre-mer. Nous aurons peut-être l'occasion de nous exprimer sur le sujet lors de la séance publique. Mais ni notre commission ni le projet de loi ne pourront régler de telles difficultés. Nous sommes toutefois entièrement d'accord : nous ne devons pas baisser la garde.

M. Marc-Philippe Daubresse, président. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous appartient d'arrêter le périmètre indicatif du projet de loi.

Je vous propose de considérer que ce périmètre inclut les dispositions relatives aux procédures permettant d'obtenir le retrait de fausses informations publiées sur des services de communication en ligne, et à la répression des comportements visant à perturber les opérations électorales ainsi que des infractions commises dans le but de servir les intérêts d'une entité étrangère.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement rédactionnel  COM-16 vise à corriger une erreur de numérotation.

L'amendement COM-16 est adopté, de même que l'amendement rédactionnel  COM-18.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Nous avons déjà longuement présenté les amendements identiques COM-17 et COM-1, qui tendent à limiter la procédure instaurée par l'article 1^er aux ingérences étrangères.

Les amendements identiques  COM-17 et  COM-1 sont adoptés.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement  COM-8 de M. Daubet vise à créer une injonction à communiquer au ministère public les données de nature à permettre l'identification des personnes à l'origine des contenus et à leur financement. Nous comprenons l'intention de l'auteur de l'amendement, mais cela reviendrait à modifier substantiellement l'objet de la procédure. L'avis est donc défavorable.

L'amendement COM-8 n'est pas adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement  COM-19 vise à corriger une difficulté terminologique. Sa portée est presque uniquement rédactionnelle.

L'amendement COM-19 est adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement  COM-10 de M. Daubet prévoit que le juge des référés transmette l'ordonnance au ministère public et aux ministres intéressés. L'avis est défavorable.

L'amendement COM-10 n'est pas adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Par l'amendement  COM-20, je vous propose de fixer dans la loi à 48 heures le délai de jugement de la procédure de l'article 1^er, conformément à ce que le Gouvernement prévoyait de préciser par décret. La rapidité de la procédure est l'une de ses composantes essentielles : je vous propose d'inscrire ce délai dans la loi.

L'amendement COM-20 est adopté.

L'article 1^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement  COM-2 de M. Temal vise à porter de trois à six mois avant le premier jour du mois du tour du scrutin le délai pendant lequel le référé anti-manipulation de l'information est applicable. Or le Conseil constitutionnel a estimé qu'un délai de trois mois était l'une des conditions de la constitutionnalité du dispositif. Je ne pense pas qu'il soit opportun de l'augmenter ainsi : l'avis est défavorable.

L'amendement COM-2 n'est pas adopté.

L'amendement rédactionnel COM-21 est adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement  COM-9 a pour la procédure prévue à l'article 2 le même objet que celui de l'amendement COM-8 à l'article 1^er. L'avis est défavorable.

L'amendement COM-9 n'est pas adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - De même, l'amendement  COM-11 tend à reprendre l'objet de l'amendement COM-10 à l'article 1^er. L'avis est également défavorable.

L'amendement COM-11 n'est pas adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement  COM-22 vise à prévoir un délai de 48 heures pour la procédure prévue par l'article 2, comme le prévoit déjà l'article L. 163-2 du code électoral.

L'amendement COM-22 est adopté, de même que l'amendement de coordination COM-23.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement  COM-5 vise à instaurer une peine supplémentaire de confiscation générale du patrimoine en cas de détournement des suffrages par des manoeuvres commises au service d'intérêts étrangers. Cette peine est actuellement appliquée lors d'affaires de grand banditisme. Le droit pénal permet déjà la confiscation des instruments et des produits de l'infraction, ainsi que, sous certaines conditions, des biens dont l'origine ne peut être justifiée. Aller jusqu'à une confiscation générale me semble excessif : l'avis est défavorable.

L'amendement COM-5 n'est pas adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement  COM-24 a pour objet de supprimer l'extension de la circonstance aggravante prévue aux alinéas 2 et 3 de l'article 3, que je propose d'intégrer à un dispositif plus large prévu par l'amendement COM-25.

L'amendement COM-24 est adopté. En conséquence, l'amendement  COM-15 devient sans objet.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement  COM-6 de M. Daubet, qui vise à autoriser le recours à des techniques spéciales d'enquête, est déjà satisfait par le texte.

L'amendement COM-6 n'est pas adopté.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Après l'article 3

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Ainsi que je l'évoquais, l'amendement  COM-25 tend à élargir la circonstance aggravante applicable aux infractions commises dans le but de servir des intérêts étrangers à d'autres infractions que celles prévues à l'article L. 97 du code électoral visé par le texte.

L'amendement COM-25 est adopté et devient article additionnel.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement  COM-12 me semble satisfait : la précision qu'il tend à introduire est superfétatoire.

L'amendement COM-12 n'est pas adopté.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les amendements  COM-3 de M. Temal et  COM-14 de Mme Briante Guillemont ont pour objet de préciser les règles de financement des candidats et des partis politiques. Ils prévoient que les influenceurs ne puissent pas être rémunérés à des fins de propagande électorale : cela me semble assez loin de notre sujet.

Les amendements COM-3 et COM-14 sont déclarés irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement  COM-7 tend à tend à créer un délit autonome de financement ou de fourniture de moyens destinés à manipuler un scrutin. De tels comportements peuvent déjà être appréhendés sur le fondement de la complicité, prévue à l'article 121-7 du code pénal. L'objectif est d'aller beaucoup plus loin et de s'inspirer de l'infraction prévue pour le financement du terrorisme. Il me semble difficile de transposer ce régime en matière électorale : l'avis est défavorable.

L'amendement COM-7 n'est pas adopté.

Les amendements  COM-4 et  COM-13 sont déclarés irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.

Le projet de loi est adopté, à l'unanimité, dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Les sorts des amendements examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 1^er
Mme Muriel JOURDA, rapporteur	16	Correction d'une erreur de numérotation	Adopté
Mme Muriel JOURDA, rapporteur	18	Amendement rédactionnel	Adopté
Mme Muriel JOURDA, rapporteur	17	Limitation aux contenus diffusés à l'instigation d'une puissance étrangère	Adopté
M. TEMAL, rapporteur pour avis	1	Limitation aux contenus diffusés à l'instigation d'une puissance étrangère	Adopté
M. DAUBET	8 rect.	Injonction de communication au ministère public des données de nature à permettre l'identification des personnes à l'origine des contenus et à leur financement	Rejeté
Mme Muriel JOURDA, rapporteur	19	Suppression de la précision selon laquelle le juge peut être saisi par toute personne ayant intérêt à agir pour modifier ou mettre fin à la mesure	Adopté
M. DAUBET	10 rect.	Transmission de la décision au procureur de la République et aux ministres compétents	Rejeté
Mme Muriel JOURDA, rapporteur	20	Fixation à 48 heures du délai de jugement	Adopté
Article 2
M. TEMAL, rapporteur pour avis	2	Augmentation de trois à six mois avant le premier tour du scrutin du champ d'application temporel du référé « anti-manipulation de l'information »	Rejeté
Mme Muriel JOURDA, rapporteur	21	Amendement rédactionnel	Adopté
M. DAUBET	9 rect.	Injonction de communication au ministère public des données de nature à permettre l'identification des personnes à l'origine des contenus et à leur financement	Rejeté
M. DAUBET	11 rect.	Transmission de la décision au procureur de la République et aux ministres compétents	Rejeté
Mme Muriel JOURDA, rapporteur	22	Fixation à 48 heures du délai de jugement	Adopté
Mme Muriel JOURDA, rapporteur	23	Amendement de coordination	Adopté
Article 3
M. DAUBET	5 rect.	Instauration d'une peine de confiscation générale du patrimoine en cas de manoeuvres électorales commises au service d'intérêts étrangers et renforcement des peines applicables aux personnes morales.	Rejeté
Mme Muriel JOURDA, rapporteur	24	Suppression de l'extension reprise à l'article additionnel après l'article 3	Adopté
Mme BRIANTE GUILLEMONT	15 rect.	Extension de la circonstance aggravante prévue à l'article 411-12 du code pénal	Rejeté
M. DAUBET	6 rect.	Application des techniques spéciales d'enquête aux manoeuvres électorales commises dans le but de servir des intérêts étrangers	Rejeté
Article(s) additionnel(s) après l'article 3
Mme Muriel JOURDA, rapporteur	25	Élargissement de la circonstance aggravante liée aux intérêts étrangers à de nouvelles catégories d'infractions	Adopté
M. DAUBET	12 rect.	Inscription de la sincérité du scrutin à l'article L. 562-1 du code monétaire et financier	Rejeté
M. TEMAL, rapporteur pour avis	3	Interdiction du recours rémunéré aux influenceurs à des fins de propagande électorale	Irrecevable art. 45, al. 1 C (cavalier)
Mme BRIANTE GUILLEMONT	14 rect.	Encadrement des prêts et cotisations d'origine étrangère aux partis politiques et aux candidats et renforcement des pouvoirs de contrôle de la CNCCFP	Irrecevable art. 45, al. 1 C (cavalier)
M. DAUBET	7 rect.	Création d'un délit autonome de financement ou de fourniture de moyens destinés à manipuler un scrutin	Rejeté
M. TEMAL, rapporteur pour avis	4	Élargissement de l'accès de la CNCCFP aux fichiers bancaires et patrimoniaux	Irrecevable art. 45, al. 1 C (cavalier)
M. DAUBET	13 rect.	Extension des obligations de transparence des financements étrangers aux médias d'information en ligne	Irrecevable art. 45, al. 1 C (cavalier)

RÈGLES RELATIVES À L'APPLICATION DE L'ARTICLE 45 DE LA CONSTITUTION ET DE L'ARTICLE 44 BIS DU RÈGLEMENT DU SÉNAT

Si le premier alinéa de l'article 45 de la Constitution, depuis la révision du 23 juillet 2008, dispose que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis », le Conseil constitutionnel estime que cette mention a eu pour effet de consolider, dans la Constitution, sa jurisprudence antérieure, reposant en particulier sur « la nécessité pour un amendement de ne pas être dépourvu de tout lien avec l'objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie » ^62(*).

De jurisprudence constante et en dépit de la mention du texte « transmis » dans la Constitution, le Conseil constitutionnel apprécie ainsi l'existence du lien par rapport au contenu précis des dispositions du texte initial, déposé sur le bureau de la première assemblée saisie^63(*).

Pour les lois ordinaires, le seul critère d'analyse est le lien matériel entre le texte initial et l'amendement, la modification de l'intitulé au cours de la navette restant sans effet sur la présence de « cavaliers » dans le texte^64(*). Pour les lois organiques, le Conseil constitutionnel ajoute un second critère : il considère comme un « cavalier » toute disposition organique prise sur un fondement constitutionnel différent de celui sur lequel a été pris le texte initial^65(*).

En application des articles 17 bis et 44 bis du Règlement du Sénat, il revient à la commission saisie au fond de se prononcer sur les irrecevabilités résultant de l'article 45 de la Constitution, étant précisé que le Conseil constitutionnel les soulève d'office lorsqu'il est saisi d'un texte de loi avant sa promulgation.

En application du vademecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des Présidents, la commission des lois a arrêté, lors de sa réunion du mercredi 14 octobre 2026, le périmètre indicatif du projet de loi n° 913 (2025-2026) relatif à la lutte contre les ingérences étrangères dans la vie démocratique.

Elle a considéré que ce périmètre incluait les dispositions relatives :

- aux procédures permettant d'obtenir le retrait de fausses informations publiées sur des services de communication en ligne ;

- à la répression des comportements visant à perturber les opérations électorales ainsi que des infractions commises dans le but de servir les intérêts d'une entité étrangère.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Représentants des partis politiques

La France insoumise

M. Manuel Bompard, coordinateur national, député des Bouches-du-Rhône

Le Parti communiste français

Mme Cécile Cukierman, sénatrice de la Loire

Les Écologistes

M. Thomas Dossus, sénateur du Rhône

Le Parti socialiste

M. Floran Vadillo, directeur général

Le Parti radical

Mme Nathalie Delattre, présidente, sénatrice de la Gironde

Le Mouvement démocrate

M. Philippe Latombe, député de Vendée

Mme Anne-Caroline Berthet, directrice générale

Les Républicains

M. Dominique de Legge, ancien sénateur d'Ille-et-Vilaine

L'Union des démocrates et indépendants

M. Olivier Henno, secrétaire général, sénateur du Nord

Le Rassemblement national

M. Christopher Szczurek, sénateur du Pas-de-Calais

Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN)

M. Nicolas Roche, secrétaire général

M. Gwénaël Jézéquel, conseiller relations institutionnelles et communication

Direction des missions de l'administration territoriale et de l'encadrement supérieur (DMATES)

M. Alex Gadré, chef du bureau des élections politiques

Mme Juliette Destarac, adjointe au chef du bureau des élections politiques

Mme Nadège Belorgey, chargée d'études juridiques

Direction des affaires civiles et du sceau (DACS)

M. Clément Douté, chef du bureau de la procédure civile générale

Mme Stéphanie Soler, chargée de mission auprès de la sous-directrice du droit civil

Mme Céline Delcoigne, rédactrice au bureau de la procédure civile générale

Cour de cassation

Mme Agnès Martinel, présidente de la deuxième chambre civile

Tribunal judiciaire de Paris (audition conjointe)

M. Peimane Ghaleh-Marzban, président du tribunal judiciaire de Paris

Mme Laure Beccuau, procureure de la République près le tribunal judiciaire de Paris

Table ronde de professeurs d'université

M. Jean-Philippe Derosier, professeur de droit public à l'université de Lille

Mme Peggy Ducoulombier, professeure de droit public à l'université de Strasbourg

M. Romain Rambaud, professeur de droit public à l'université Grenoble-Alpes

LISTE DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES

Direction des affaires criminelles et des grâces (DACG)

Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom)

Association des services internet communautaires (ASIC)

Fédération française des télécoms (FFT)

M. Thomas Hochmann, professeur de droit public à l'université Paris Nanterre

LA LOI EN CONSTRUCTION

Pour naviguer dans les rédactions successives du texte, visualiser les apports de chaque assemblée, comprendre les impacts sur le droit en vigueur, le tableau synoptique de la loi en construction est disponible sur le site du Sénat à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl25-913.html

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* ¹ SGDSN/VIGINUM, Protection du débat public contre les ingérences numériques étrangères durant les élections municipales des 15 et 22 mars 2026, juin 2026

* ²  Rapport n° 739 (2023-2024), Lutte contre les influences étrangères malveillantes. Pour une mobilisation de toute la Nation face à la néo-guerre froide, déposé le 23 juillet 2024, page 109.

* ³ SGDSN/VIGINUM, Protection du débat public contre les ingérences numériques étrangères durant les élections municipales des 15 et 22 mars 2026, juin 2026, p. 23

* ⁴ SGDSN/VIGINUM, Protection du débat public contre les ingérences numériques étrangères durant les élections provinciales en Nouvelle-Calédonie de juin 2026, septembre 2026.

* ⁵ Décret n° 2026-646 du 22 juillet 2026 portant création d'une commission indépendante d'information du public en cas d'ingérences étrangères en contexte électoral.

* ⁶ En complément, le garde des sceaux a publié, les 21 et 26 janvier 2026, deux circulaires de politique pénale et civile rappelant les moyens juridiques pouvant être respectivement mobilisés face aux ingérences étrangères et aux manipulations de l'information.

* ⁷ Loi n° 2018-1202 du 22 décembre 2018 relative à la lutte contre la manipulation de l'information.

* ⁸ Conformément à la réserve d'interprétation formulée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2018-773 DC du 20 décembre 2018, tant le caractère inexact ou trompeur des affirmations ou imputations en cause que le risque d'atteinte à la sincérité du scrutin doivent être manifestes.

* ⁹ L'indépendance de la Nation, l'intégrité de son territoire, sa sécurité, la forme républicaine de ses institutions, les moyens de sa défense et de sa diplomatie, la sauvegarde de sa population en France et à l'étranger et le fonctionnement régulier des institutions.

* ¹⁰ Décision n° 2009-580 DC du 10 juin 2009, point 15. Avant cette décision, le Conseil jugeait qu'il s'agissait d'une liberté fondamentale « d'autant plus précieuse que son existence est une des garanties essentielles du respect des autres droits et libertés et de la souveraineté nationale » (décision n° 84-141 DC, 11 octobre 1984,cons. 37).

* ¹¹ Décision n° 2020-801 DC du 18 juin 2020, paragr. 4.

* ¹² Décision n° 2018-773 DC du 20 décembre 2018, paragr. 22.

* ¹³ Décisions n° 2024-1117/1118 QPC du 17 janvier 2025, paragr. 11, et n° 2026-907 DC du 6 août 2026, paragr. 21.

* ¹⁴ Décision n° 2018-773 DC du 20 décembre 2018, paragr. 14.

* ¹⁵ Décision n° 2018-706 QPC du 18 mai 2018, paragr. 20.

* ¹⁶ Décision n° 2018-775 DC du 20 décembre 2018, paragr. 49.

* ¹⁷ Décision n° 2009-580 DC du 10 juin 2009, cons. 15. Voir, par ex., les décisions n° 2010-3 QPC du 28 mai 2010, cons. 6, n° 2019-780 DC du 4 avril 2019, paragr. 8, et n° 2020-801 DC du 18 juin 2020, paragr. 5 à 9.

* ¹⁸ Cette liberté est également garantie, dans des termes analogues, par l'article 11 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

* ¹⁹ La CEDH juge de longue date que la protection de la liberté d'expression qui résulte de l'article 10 de la Convention vaut pour toute personne, physique et morale (Autronic AG c. Suisse, 22 mai 1990, n° 12726/87). Elle a récemment précisé qu'en bénéficiaient également les plateformes en ligne, au titre des contenus publiés sur les services de communication en ligne qu'elles proposent ou qu'elles hébergent (Delfi AS c. Estonie, préc. ; Google LLC et autres c. Russie, préc.).

* ²⁰ Aux termes duquel : « Les Hautes Parties contractantes s'engagent à organiser, à des intervalles raisonnables, des élections libres au scrutin secret, dans les conditions qui assurent la libre expression de l'opinion du peuple sur le choix du corps législatif. »

* ²¹ Audition du 6 octobre 2026.

* ²² Il s'agit de l'élection du Président de la République, des élections législatives, sénatoriales et européennes ainsi que des opérations référendaires.

* ²³ Réponse de la direction des affaires civiles et du sceau au questionnaire du rapporteur.

* ²⁴ Si l'article 6-3 de la LCEN n'exige qu'un dommage, sans le qualifier de grave ou d'imminent, la jurisprudence, du fait notamment des exigences inhérentes à la protection de la liberté d'expression, aboutit à un résultat relativement proche, exigeant une gravité proportionnée aux mesures demandées (voir TJ de Paris, 10 octobre 2025, n° 25/52961, TJ de Paris, 10 mars 2026, n° 25/58655).

* ²⁵ Il s'est révélé impossible d'obtenir la déclinaison de ces délais par procédure, les services du ministère de la justice faisant valoir que la nomenclature des affaires civiles ne permet pas de distinguer selon les différentes procédures visant au retrait, déréférencement ou blocage de contenu en ligne.

* ²⁶ La seconde instance, en 2022, a donné lieu à une annulation de l'assignation, au motif que l'avocat du demandeur était inscrit au barreau de Reims et qu'il ne pouvait postuler devant le tribunal judiciaire de Paris (ordonnance du 16 juin 2022, n° 22/54368).

* ²⁷ Lutte contre les influences étrangères malveillantes. Pour une mobilisation de toute la Nation face à la néo-guerre froide, rapport n° 739 (2023-2024), tome I, de M. Dominique de Legge, président, et de M. Rachid Temal, rapporteur, fait au nom de la commission d'enquête du Sénat sur les politiques publiques face aux opérations d'influences étrangères visant notre vie démocratique, notre économie et les intérêts de la France sur le territoire national et à l'étranger afin de doter notre législation et nos pratiques de moyens d'entraves efficients pour contrecarrer les actions hostiles à notre souveraineté, juillet 2024.

* ²⁸ Sont omises les composantes suivantes des intérêts fondamentaux de la Nation définis par l'article 410-1 du code pénal : l'équilibre du milieu naturel et de l'environnement, les éléments essentiels du potentiel scientifique et économique, notamment agricole, de la Nation et de son patrimoine culturel.

* ²⁹ Notion dont le Conseil constitutionnel a jugé qu'elle ne revêtait aucun caractère équivoque (n° 2018-773 DC du 20 décembre 2018, paragr. 61).

* ³⁰ L'article L. 562-1 du code monétaire et financier, qui propose une définition de l'ingérence étrangère, évoque le « fonctionnement régulier [des] institutions démocratiques » distinctement des intérêts fondamentaux de la Nation.

* ³¹ Conseil d'État, La souveraineté, étude annuelle 2024, p. 423.

* ³²  Avis n° 667 (2017-2018) de M. Christophe-André Frassa sur la proposition de loi relative à la lutte contre les fausses informations, fait au nom de la commission des lois du Sénat, 17 juillet 2018.

* ³³ Avis n° 39461-39462, 19 avril 2018.

* ³⁴ Avis n° 411021, 16 juillet 2026.

* ³⁵ Voir également : Les zones grises de l'information - Mieux réguler pour protéger la démocratie, rapport d'information n° 875 (2025-2026) de Laurent Lafon, Agnès Evren et Sylvie Robert, au nom de la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport, juillet 2026.

* ³⁶ Commentaire des décisions n° 2018-773 DC et n° 2018-774 DC du 20 décembre 2018, p. 16.

* ³⁷ Protection du débat public contre les ingérences numériques étrangères durant les élections municipales des 15 et 22 mars 2026, rapport public, juin 2026.

* ³⁸ L'article L.O. 1112-14-2 du CGCT précise que l'ensemble des dispositions du code électoral sont applicables dans leur rédaction résultant de la loi n° 2016-1048 du 1^er août 2016 rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales.

* ³⁹ L'article 219 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie fige l'application du code électoral à sa version en date du 20 avril 2018.

* ⁴⁰ Loi organique n° 2021-335 du 29 mars 2021 portant diverses mesures relatives à l'élection du Président de la République.

* ⁴¹  Projet de loi n° 118 (2025-2026) portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, d'information, de transport, de santé, d'agriculture et de pêche.

* ⁴² Le guide de légistique du Secrétariat général du Gouvernement et du Conseil d'État (4^e éd., 2026) rappelle qu'« une disposition abrogée qui a été antérieurement rendue applicable outre-mer continue à s'y appliquer si l'abrogation n'a pas elle-même été étendue. Sauf volonté contraire, il convient donc de veiller à étendre les abrogations de dispositions, qu'elles soient ou non codifiées » (fiche 3.6.1., p. 476).

* ⁴³ Philippe Mouron, « De la rumeur aux fausses informations », Légicom, 2018/1, n° 60, p. 53 et s.

* ⁴⁴ Crim., 15 décembre 2021, n° 21-81.864 (paragr. 20) admet le cumul de qualifications pénales pour des faits procédant d'une action unique caractérisée par une seule intention coupable, à l'exception des cas où la première infraction est l'élément constitutif ou la circonstance aggravante de la seconde et où elle est une infraction spéciale incriminant une modalité de l'action sanctionnée par la seconde.

* ⁴⁵ L'article 27 ne permet ainsi pas nécessairement d'appréhender la circulation virale d'une information déjà diffusée (Emmanuel Dreyer, « Fausse bonne nouvelle : la loi du 22 décembre 2018 relative à la lutte contre la manipulation de l'information », Légicom, 2018/1, n° 60, p. 75-95).

* ⁴⁶ Il s'agit d' « un événement arrivé récemment, fait à quelqu'un qui n'en a pas encore connaissance » (Crim. 13 avr. 1999, n° 98-83.798, Bull.).

* ⁴⁷ Crim., 13 avril 1999, n° 98-83.798

* ⁴⁸ Cass. crim., 27 janvier 1988, n° 86-95.668.

* ⁴⁹ Dans un arrêt du 19 février 1987, la chambre criminelle de la Cour de cassation a ainsi considéré que le délit était caractérisé dès lors que les juges du fond ont constaté que les nouvelles données par un préfet de police à la suite d'une explosion étaient fausses, que celui-ci, qui savait que ses déclarations seraient reprises par la presse, ne pouvait ignorer leur fausseté et, enfin, que ces fausses nouvelles ont eu pour effet de détourner des suffrages (Cass crim., 19 février 1987, n° 85-91.705, publié au Bulletin).

* ⁵⁰ Dans l'arrêt du 27 janvier 1988 précité, la chambre criminelle a jugé qu'un détournement de suffrages pouvait être constitué alors même que la manoeuvre n'avait pas été de nature à fausser le résultat du scrutin. Dans le cas d'espèce, treize bulletins correspondant à cette liste fictive ont finalement été utilisés lors du scrutin (Cass. crim., 27 janvier 1988, n° 86-95.668).

* ⁵¹ Comme l'a souligné la Cour de cassation dans sa réponse au questionnaire du rapporteur. Voir également Diane de Bellescize, « Fake news : une loi polémique, qui pose plus de questions qu'elle n'en résout », Constitutions, 2018, p. 559.

* ⁵² L'écriture retenue depuis 1852 n'a toutefois pas conservé la répression de la tentative, du fait de la « difficulté de préciser le délit qui n'est pas consommé » (Georges de Kéguelin de Rozières, Crimes et délits électoraux, Paris, Arthur Rousseau, 1904, page 73).

* ⁵³ Les modifications intervenues depuis 1852 ont seulement résulté de réformes générales de revalorisation ou d'harmonisation des amendes pénales. Après avoir été fixée en 1852 à un mois à un an d'emprisonnement et de 100 à 2 000 francs d'amende, la loi du 30 décembre 1977 a relevé l'amende à 20 000 francs. Celle du 30 décembre 1988 a fixé la peine à un an d'emprisonnement et 100 000 francs d'amende, devenus 15 000 euros.

* ⁵⁴ Créée par la loi n° 2024-850 du 25 juillet 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères en France.

* ⁵⁵ Article 8 de la loi n° 2024-850 du 25 juillet 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères en France. Voir également le rapport n° 595 (2023-2024) de Mme Agnès Canayer sur cette proposition de loi, fait au nom de la commission des lois du Sénat, déposé le 15 mai 2024.

* ⁵⁶ Ce champ d'application ne couvre en revanche pas les crimes contre l'humanité (titre I^er du livre I), qui font l'objet d'un régime autonome et sont, pour les principales, déjà punis de la réclusion criminelle à perpétuité.

* ⁵⁷ Prévues aux articles 706-80 et suivants du code de procédure pénale.

* ⁵⁸ Circulaire du garde des sceaux du 21 janvier 2026 relative à la mobilisation de l'autorité judiciaire dans la lutte contre les ingérences étrangères, page 3.

* ⁵⁹ La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme n'interdit pas, par principe, les peines d'emprisonnement en matière de délits de presse, mais considère que leur prononcé n'est compatible avec la liberté d'expression que dans des « circonstances exceptionnelles », appréciées au regard de la nature et de la gravité des faits (CEDH, Gde ch., 17 décembre 2004, Cumpãnã et Mazãre c. Roumanie, n° 33348/96, § 115).

* ⁶⁰ Le Conseil constitutionnel a notamment qualifié les provocations à la haine ou à la discrimination d'« abus de l'exercice de la liberté d'expression et de communication qui portent atteinte à l'ordre public et aux droits des tiers » (décision n° 2015-512 QPC du 8 janvier 2016, cons. 5).

* ⁶¹ Dans sa décision n° 2024-1088 QPC du 17 mai 2024 (paragr. 25), le Conseil constitutionnel a reconnu que ces aménagements répondaient à l'objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public.

* ⁶² Cf. commentaire de la décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010 - Loi portant réforme des retraites.

* ⁶³ Cf. par exemple les décisions n° 2015-719 DC du 13 août 2015 - Loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne et n° 2016-738 DC du 10 novembre 2016 - Loi visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias.

* ⁶⁴ Décision n° 2007-546 DC du 25 janvier 2007 - Loi ratifiant l'ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 relative à l'organisation de certaines professions de santé et à la répression de l'usurpation de titres et de l'exercice illégal de ces professions et modifiant le code de la santé publique.

* ⁶⁵ Décision n° 2020-802 DC du 30 juillet 2020 - Loi organique portant report de l'élection de six sénateurs représentant les Français établis hors de France et des élections partielles pour les députés et les sénateurs représentant les Français établis hors de France.