EXAMEN EN COMMISSION
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous débutons notre réunion par l'examen du rapport de M. Hervé Reynaud sur la proposition de loi visant à la suppression des titres de séjour territorialisés à Mayotte.
M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Mes chers collègues, nous examinons aujourd'hui une proposition de loi déposée par notre collègue Saïd Omar Oili, qui vise à supprimer la territorialisation des titres de séjour délivrés à Mayotte.
Cette question est loin d'être nouvelle pour notre commission. Elle a été soulevée à plusieurs reprises au cours des dernières années et nous en avons encore longuement débattu, voilà un peu plus d'un an, lors de l'examen du projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte.
Elle renvoie, il est vrai, à une difficulté majeure à laquelle notre pays est confronté depuis plusieurs décennies. Comment assurer le rapprochement progressif de Mayotte avec le droit commun de la République, tout en tenant compte d'une situation migratoire et démographique qui demeure sans équivalent sur le territoire national ?
Je crois qu'aucun d'entre nous ne sous-estime l'ampleur des difficultés auxquelles ce département est confronté, ni les attentes légitimes de nos compatriotes mahorais. Notre commission a d'ailleurs pu en prendre toute la mesure lors du déplacement qu'elle a effectué à Mayotte et à La Réunion en septembre 2025. Le rapport qui en est issu a rappelé combien la pression migratoire affectait le fonctionnement des services publics, les conditions de vie de la population et, plus largement, les perspectives de développement du territoire.
C'est dans ce contexte particulièrement difficile que s'inscrit la présente proposition de loi. Mais je voudrais d'emblée attirer votre attention sur une particularité de ce texte, qui me paraît essentielle pour comprendre les termes de notre débat.
Depuis son dépôt en mars 2025, c'est-à-dire avant l'adoption de la loi précitée, le législateur a décidé de supprimer la territorialisation des titres de séjour à Mayotte à compter du 1er janvier 2030. Nous n'avons donc plus aujourd'hui à nous prononcer sur le principe même de cette suppression, mais sur l'opportunité d'en avancer l'entrée en vigueur de plusieurs années.
Or, cette échéance de 2030 n'est pas le fruit du hasard. Elle procède d'un compromis entre l'Assemblée nationale et le Sénat, que nous avons adopté il y a un peu plus d'un an, précisément pour tenir compte des difficultés auxquelles Mayotte reste confrontée. C'est donc à la lumière de ce compromis, et des évolutions intervenues depuis lors, que j'ai souhaité examiner la proposition de loi.
Permettez-moi, tout d'abord, de rappeler brièvement en quoi consiste le dispositif que notre collègue souhaite supprimer. En application de l'article L. 441-8 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda), les titres de séjour délivrés par le préfet de Mayotte n'autorisent, sauf exceptions, le séjour que dans ce département.
Certaines catégories de titres, notamment les cartes de résident et les titres délivrés aux bénéficiaires de la protection internationale, échappent à cette limitation. Mais pour les autres, qui représentent près de 80 % des titres en cours de validité à Mayotte, l'admission au séjour dans ce département ne permet pas de s'établir librement dans le reste du territoire national.
Leurs titulaires doivent, pour se rendre dans un autre département, obtenir une autorisation spéciale délivrée par le préfet de Mayotte, après avis du préfet du département de destination. Ce dernier apprécie notamment le risque que l'intéressé se maintienne irrégulièrement sur son territoire.
Ce régime constitue, à l'évidence, une dérogation importante au droit commun. Il s'inscrit néanmoins dans le cadre des adaptations que l'article 73 de notre Constitution autorise pour tenir compte des caractéristiques et contraintes particulières des départements ultramarins. Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs expressément reconnu, en 2018, que la situation migratoire de Mayotte pouvait justifier de telles différences de traitement.
Les données démographiques illustrent l'ampleur de ces enjeux. Au 1er janvier 2026, Mayotte comptait un peu plus de 323 000 habitants. Selon les estimations communiquées par le préfet, entre 48 % et 55 % de cette population serait de nationalité étrangère.
Dans le même temps, environ 31 000 étrangers disposaient, à la fin de l'année 2025, d'un document les autorisant à séjourner régulièrement sur le territoire. Nous mesurons ainsile caractère exceptionnel de la situation mahoraise et l'importance des enjeux que soulève toute évolution du droit des étrangers dans ce département.
La territorialisation vise précisément à éviter que l'admission au séjour à Mayotte, dans un contexte de très forte pression migratoire, n'ouvre automatiquement la possibilité de s'installer dans les autres départements français.
Je ne voudrais toutefois pas donner le sentiment que ce dispositif ne soulève aucune difficulté. Les auditions que j'ai conduites ont notamment mis en évidence les obstacles qu'il peut représenter pour les étrangers régulièrement admis au séjour à Mayotte, qu'il s'agisse de poursuivre des études, de rejoindre leur famille ou d'accéder à un emploi dans un autre département. La complexité de la procédure d'autorisation spéciale peut également dissuader certains d'entre eux d'engager ces démarches.
Je comprends également les préoccupations exprimées par les élus mahorais, qui considèrent que la maîtrise de l'immigration doit d'abord reposer sur le contrôle des frontières, plutôt que sur la limitation des déplacements des étrangers en situation régulière. L'association des maires de Mayotte et les représentants de l'assemblée de Mayotte ont ainsi défendu, lors de mes auditions, une suppression plus rapide de ce dispositif.
Ces préoccupations sont légitimes et méritent d'être entendues. Mais leur objet excède souvent le champ de la présente proposition de loi. Reconnaître les limites de la territorialisation ne suffit pas, à mon sens, à démontrer que sa suppression immédiate serait opportune.
Car une telle réforme doit être appréciée au regard de l'ensemble de ses conséquences, à Mayotte comme dans les autres départements français - particulièrement à La Réunion.
J'en viens donc au choix fait par le Parlement en 2025, lors de l'examen du projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte, dont Agnès Canayer et Olivier Bitz avaient été les rapporteurs. Vous vous en souvenez certainement, le Sénat s'était alors opposé à une suppression immédiate de la territorialisation, considérant que la situation migratoire ne permettait pas encore de revenir sur ce dispositif. L'Assemblée nationale avait, pour sa part, souhaité inscrire sa suppression dans la loi, tout en acceptant de la reporter au 1er janvier 2030.
C'est finalement ce compromis qui a été retenu en commission mixte paritaire, le choix de cette échéance répondant à plusieurs préoccupations.
Il s'agissait, tout d'abord, de laisser au Gouvernement le temps de renforcer la lutte contre l'immigration irrégulière et de mesurer les effets des nouvelles conditions d'accès au séjour adoptées en 2025. Ce délai devait également permettre de poursuivre la convergence économique et sociale de Mayotte avec les autres départements français, alors que des écarts considérables subsistent encore en matière de développement et d'accès aux services publics.
Le Parlement avait également souhaité mieux anticiper les conséquences de la suppression de la territorialisation sur les déplacements des étrangers vers les autres départements, en particulier La Réunion.
Ce compromis avait donc permis de concilier deux objectifs qui ne me paraissent pas contradictoires : d'un côté, reconnaître la nécessité de faire évoluer le droit applicable à Mayotte vers le droit commun ; de l'autre, tenir compte des conséquences qu'une telle évolution pourrait entraîner dans un contexte migratoire exceptionnel.
La question qui nous est posée aujourd'hui est donc de savoir si les conditions ayant justifié ce calendrier ont suffisamment évolué pour permettre une suppression anticipée.
Les travaux que j'ai conduits ne m'ont pas convaincu que tel était le cas.
En premier lieu, le renforcement des moyens de lutte contre l'immigration irrégulière demeure inachevé. Les efforts engagés par l'État sont incontestables, mais plusieurs dispositifs prévus par la loi de programmation pour la refondation sont encore en cours de déploiement.
Il est également trop tôt pour mesurer les effets du durcissement des conditions d'accès au séjour. Si les premières délivrances de titres ont diminué ces dernières années, cette tendance était déjà engagée avant l'adoption de la loi du 11 août 2025.
Nous ne disposons donc pas encore du recul nécessaire pour apprécier les résultats des réformes que nous avons adoptées voilà à peine plus d'un an.
En deuxième lieu, les conséquences de la suppression de la territorialisation sur les mobilités vers les autres départements demeurent très incertaines.
Au 31 décembre 2025, plus de 24 000 étrangers détenaient à Mayotte un titre de séjour soumis à une limitation territoriale. Combien d'entre eux choisiraient de quitter le département si cette limitation était supprimée ? Et vers quels territoires se dirigeraient-ils ? Nous n'en savons rien. La direction générale des étrangers en France (DGEF) m'a elle-même indiqué qu'aucune projection n'avait été réalisée à ce sujet.
Cette incertitude concerne tout particulièrement La Réunion, dont les élus ont déjà exprimé leurs inquiétudes face au risque d'un transfert des difficultés mahoraises vers leur département.
Enfin, je voudrais rappeler que le Parlement a lui-même prévu, en 2028, la remise d'un rapport évaluant les dispositions dérogatoires applicables à Mayotte en matière d'immigration et de nationalité. Cette évaluation doit précisément nous permettre de mieux apprécier la nécessité de maintenir ces régimes particuliers et les conditions de leur évolution.
Je trouverais donc paradoxal de revenir, dès aujourd'hui, sur un calendrier adopté il y a seulement un an, sans attendre les éléments que nous avons nous-mêmes demandés pour éclairer notre décision.
Vous l'aurez compris, je considère que les conditions d'une suppression anticipée de la territorialisation des titres de séjour à Mayotte ne sont pas réunies.
Je ne méconnais ni les difficultés que ce régime peut entraîner pour les étrangers régulièrement admis au séjour à Mayotte, ni les préoccupations légitimes exprimées par les élus mahorais.
Toutefois, les raisons qui avaient conduit le Parlement à retenir l'échéance de 2030 demeurent, pour l'essentiel, d'actualité. Les mesures de lutte contre l'immigration irrégulière ne sont pas encore pleinement déployées, malgré le renforcement des moyens et des coopérations, et les conséquences territoriales de la réforme restent insuffisamment évaluées.
Dans ces conditions, il ne me paraît ni nécessaire ni opportun de remettre en cause le compromis adopté en 2025, alors qu'une évaluation doit nous être remise en 2028.
Je vous proposerai donc de ne pas adopter l'article unique de cette proposition de loi et, par conséquent, de rejeter le texte, afin de préserver le calendrier retenu par le Parlement.
M. Olivier Bitz. - Je tiens à saluer le travail extrêmement sérieux du rapporteur. Je rejoins en tous points l'analyse qu'il fait de cette proposition de loi et la conclusion logique à laquelle il aboutit.
Je me permets par ailleurs d'indiquer avoir quelques difficultés à comprendre les raisons ayant conduit à l'inscription, à la demande d'un groupe politique, de ce texte à l'ordre du jour des travaux du Sénat.
Cette question a été débattue voilà un an environ. Sur toutes les travées, nous avons convenu que la question migratoire, conjuguée à celle de l'eau, constituait la difficulté majeure du territoire mahorais. Autrement dit, il ne peut y avoir de redressement de Mayotte sans règlement de cette question.
En renonçant aujourd'hui aux titres territorialisés, nous créerions évidemment un appel d'air vers ce territoire, d'autant que nos efforts actuels en matière de convergence sociale le rendent encore plus attractif pour les candidats à l'immigration et qu'une nouvelle filière migratoire se déploie depuis l'Afrique de l'Est et des Grands Lacs.
Ce n'est donc vraiment pas le moment de modifier le dispositif. Nous sommes parvenus au Sénat à une forme de compromis en prévoyant un point d'étape en 2028 - par essence, les dispositions dérogatoires ne sont pas satisfaisantes, mais on ne peut pas, dans le même temps, laisser Mayotte se transformer en cocotte-minute. Tant que le flux migratoire n'est pas tari, il serait inconscient d'ouvrir une possibilité de se rendre en métropole et, surtout, à La Réunion, où l'on voit déjà les conséquences d'une migration via Mayotte. Le groupe qui a déposé ce texte devra s'en expliquer auprès des Réunionnais...
L'ouverture des vannes pourrait conduire à déstabiliser ce territoire d'outre-mer qui se porte bien, alors même qu'elle n'apporterait rien au territoire mahorais, puisque le rythme des arrivées s'accélérerait. La priorité est donc de tarir le flux d'immigration irrégulière. Le Gouvernement a déployé un certain nombre de moyens, mais les objectifs ne sont pas encore atteints.
L'échéance de 2030 pour la fin des titres territorialisés que nous avons acceptée l'an dernier va déjà bien plus loin que ce que nous souhaitions ici, au sein de la commission. Je ne peux donc qu'approuver, au nom du groupe Union Centriste et Indépendants, les conclusions du rapporteur.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Pour m'être rendue avec Mme Agnès Canayer, M. Olivier Bitz et Mme Audrey Linkenheld, à La Réunion et à Mayotte voilà un an environ, je partage l'analyse qui vient d'être exposée.
M. Benjamin Huin. - Nous sommes, pour des raisons différentes de celles du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain (SER), porteur de cette proposition de loi, favorables à la déterritorialisation des titres de séjour dès aujourd'hui.
Nous prenons en effet la question différemment.
Deux arguments sont avancés contre le texte : le risque de créer un appel d'air et une absence de résultats dans la lutte contre l'immigration clandestine à Mayotte. Au-delà des enjeux liés au fait de permettre à de jeunes étrangers en situation régulière qui ont le baccalauréat, réussissent et veulent apporter leur contribution à la Nation de pouvoir le faire en dehors de Mayotte, je veux insister sur ces arguments.
J'entends celui qui concerne l'appel d'air et le développement des filières d'immigration, depuis l'Afrique des Grands Lacs, voire depuis le Maghreb. Mais ces craintes peuvent être dissipées par les chiffres : 37 000 titres de séjour sont délivrés à Mayotte, soit moins de 1 % des titres délivrés par la France ; on comptabilise seulement 3 380 premiers titres délivrés et 5 000 départs annuels de Mayotte vers d'autres départements hexagonaux. L'appel d'air n'est donc pas avéré, d'autant que les titres de séjour délivrés le sont souvent dans le cadre de regroupements familiaux entre Mayotte et les trois autres îles de l'archipel des Comores.
S'agissant du deuxième argument, je suis également d'accord pour dire que la fin de la territorialisation n'apportera rien à la lutte contre l'immigration clandestine à Mayotte. Mais ce n'est pas le sujet, et il ne faut pas craindre que cette suppression conduise à une réduction des moyens qui y sont consacrés.
D'ailleurs, il faut distinguer deux approches : celle qui repose sur le nombre d'étrangers, en situation régulière ou irrégulière, et celle qui tient compte de l'échelle du territoire. Aujourd'hui, tous les services publics de Mayotte sont sous tension : la question de l'eau a déjà été évoquée ; les élèves ont cours un jour sur deux dans le département le plus jeune de France ; la mangrove, trésor de biodiversité, se dégrade ; etc. Toutes ces difficultés s'expliquent notamment par la pression démographique qui s'exerce sur l'île, du fait de l'immigration, mais surtout de la natalité. En réalité, c'est bien le solde naturel, et non le solde migratoire, qui conduit à l'accroissement de la population mahoraise.
Si l'on veut aider Mayotte, il faut donc réduire sa population, ce qui conduit à retourner l'argument de l'appel d'air. En effet, non seulement la suppression des titres de séjour territorialisés ne concernerait qu'un faible contingent de personnes, mais en plus ce contingent de départs, tout à fait absorbable par d'autres territoires en France, soulagerait Mayotte. Il s'agirait donc d'une évolution gagnant-gagnant, qui ne modifierait en rien la volonté - commune, je pense - de lutter contre l'immigration clandestine.
C'est pourquoi, au sein de mon groupe, nous soutenons pleinement cette proposition de loi.
M. Hussein Bourgi. - Je remercie le rapporteur pour son travail, même si nous n'aboutissons pas aux mêmes conclusions, ainsi que M. Olivier Bitz pour sa sollicitude. Il aura l'occasion d'entendre en séance les arguments ayant présidé à l'inscription, à la demande du groupe SER, de cette proposition de loi à l'ordre du jour, arguments auxquels s'ajouteront sans doute ceux de nos collègues sénateurs mahorais, dont M. Benjamin Huin vient de présenter quelques-uns...
Je veux associer à mon propos mon collègue Saïd Omar Oili, qui est à l'origine de cette proposition de loi.
De toute évidence, nous ne pouvons pas attendre 2030 pour supprimer un régime dérogatoire qui accentue la pression sur un territoire parvenu au maximum de ses capacités d'absorption migratoire depuis longtemps, et met en échec toutes les politiques de rattrapage. Tous ceux qui ont visité Mayotte après le cyclone Chido s'accordent à dire que les infrastructures publiques et services publics de base sont exsangues ou obsolètes au regard de la pression démographique. À Mayotte, se concentrent toute la précarité et toute la misère, qu'elles soient issues du territoire ou apportées par les populations qui s'y installent de manière irrégulière.
Mais la suppression immédiate de ces titres est aussi une exigence constitutionnelle. Mayotte est le cent unième département français. Pourquoi devrait-on lui imposer un régime d'exception ? Alors que la République est une et indivisible, la pérennisation de ce dispositif constitue une rupture manifeste d'égalité entre les territoires, surtout rapportée aux infrastructures clairement défaillantes. Le rattrapage ne se fera pas sans réduction de la pression démographique sur ce territoire et, si les adaptations temporaires peuvent se justifier, elles doivent rester proportionnées et ne pas faire office de réponse durable.
Les conséquences des restrictions territoriales sont concrètes. Elles sont une violence faite aux habitants de Mayotte, qui sont des citoyens français, en ce qu'elles concernent l'accès aux soins, l'enseignement supérieur ou encore l'accès aux droits, dans un contexte où les services préfectoraux peinent à répondre à toutes les demandes de renouvellement de titres de séjour.
J'entends l'argument de notre rapporteur, selon lequel la possibilité de rejoindre librement la métropole ou La Réunion viendrait renforcer l'attractivité de Mayotte pour les candidats à l'immigration et créer des difficultés dans d'autres territoires par effet de vases communicants. C'est sur ce fondement que la suppression du dispositif avait été reportée à 2030 et conditionnée, dans une certaine mesure, aux résultats de la lutte contre l'immigration irrégulière.
Mes chers collègues, la politique mise en oeuvre jusqu'à présent a-t-elle objectivement permis de réduire l'immigration irrégulière ? Non ! De même, les titres de séjour territorialisés n'ont jamais empêché l'accroissement des flux correspondants. Il appartient donc au Gouvernement de mettre en place des moyens efficaces de lutte, indépendamment de cette question du régime des visas délivrés à Mayotte.
Cette proposition de loi est un texte de solidarité et d'égalité républicaines. C'est pourquoi nous l'avons inscrite à l'ordre du jour des travaux du Sénat et la soutenons. Nous envoyons ainsi un message aux habitants de Mayotte pour leur dire que nous entendons leurs préoccupations légitimes et, plus largement, pour rappeler que Mayotte est un territoire de la République comme les autres et ne doit pas souffrir d'un régime d'exception.
M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Les auditions que j'ai conduites nous ont permis de mesurer les difficultés sociales auxquelles Mayotte est confrontée. Après le cyclone Chido et l'adoption de la loi du 11 août 2025, les attentes sont fortes et l'examen de cette proposition de loi a permis une certaine libération de la parole. Pour autant, ce texte ne permet pas, à lui seul, de répondre aux difficultés constatées.
La différenciation du droit applicable à Mayotte ne date pas d'aujourd'hui. Elle est bien antérieure à la loi du 11 août 2025, et même antérieure à la départementalisation de Mayotte. Nous avons notamment évoqué, à plusieurs reprises, l'instauration, en 1995, du « visa Balladur », mesure décidée par le gouvernement éponyme.
L'an dernier, nous avons inscrit dans la loi des objectifs, des moyens, des échéances, tout en prévoyant une évaluation des dispositifs dérogatoires en vigueur à Mayotte. Anticiper la déterritorialisation reviendrait à remettre en cause le calendrier que nous avons arrêté, sans disposer du recul nécessaire pour apprécier les effets des mesures adoptées.
Les demandes de titres de séjour répondent souvent à des motifs familiaux et concernent principalement des ressortissants des Comores ou de Madagascar.
Le régime de territorialisation est par ailleurs assorti d'une procédure d'autorisation spéciale. À ce titre, j'ai souhaité entendre l'actuel préfet, ainsi que son prédécesseur, qui était en fonction lors de l'adoption de la loi de 2025 ; les deux affirment qu'anticiper l'échéance fixée n'engendrerait que des difficultés supplémentaires, en suscitant une pression sur les services publics.
La procédure d'autorisation spéciale est généralement dématérialisée, et son instruction est relativement rapide. En 2024, sur 24 demandes d'autorisation spéciale pour déplacements sportifs, 12 ont été accordées, et sur 467 demandes déposées pour un motif d'études, seulement 91 ont été refusées. Quand le motif est légitime, ces autorisations sont donc bien délivrées.
Au regard de l'ensemble de ces éléments, je reste donc favorable au maintien du dispositif et du calendrier arrêtés par le législateur l'an dernier.
Mme Muriel Jourda, présidente. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous revient d'arrêter le périmètre indicatif de la présente proposition de loi.
Je vous propose de considérer que ce périmètre inclut les dispositions relatives à la validité territoriale des titres de séjour et documents de circulation délivrés à Mayotte ainsi qu'aux conditions de circulation de leurs titulaires vers les autres départements.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
Article unique
L'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi n'est pas adopté.
Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera en conséquence sur le texte initial de la proposition de loi déposée sur le Bureau du Sénat.