N° 113
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2026-2027
Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 octobre 2026
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi visant à améliorer la gestion des biens des sections de commune,
Par M. Jean-Michel ARNAUD,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : Mme Muriel Jourda, présidente ; MM. Marc-Philippe Daubresse, Olivier Bitz, Mmes Audrey Linkenheld, Cécile Cukierman, MM. Michel Masset, Benjamin Huin, Guy Benarroche, Cédric Chevalier, Fabien Bravi, Mmes Lauriane Josende, Isabelle Florennes, Marie-Pierre de La Gontrie, vice-présidents ; M. Christophe Chaillou, Mmes Jacqueline Eustache-Brinio, Marie Mercier, Olivia Richard, secrétaires ; M. Jean-Michel Arnaud, Mme Nadine Bellurot, MM. Jean-Baptiste Blanc, Hussein Bourgi, Mmes Sophie Briante Guillemont, Agnès Canayer, Evelyne Corbière Naminzo, M. Bastien Coriton, Mme Catherine Di Folco, M. Dimitri Doussot, Mmes Françoise Dumont, Françoise Gatel, Sylvie Josserand, MM. Éric Kerrouche, David Margueritte, Arnaud Marthey, Thani Mohamed Soilihi, Mmes Marie-Pierre Mouton, Corinne Narassiguin, MM. Jean-Jacques Panunzi, Paul Toussaint Parigi, Hervé Reynaud, Pierre Jean Rochette, Pierre-Alain Roiron, Mmes Elsa Schalck, Anne Souyris, M. Francis Szpiner, Mmes Lana Tetuanui, Marie-Claude Varaillas, Dominique Vérien, MM. Louis Vogel, Dany Wattebled.
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Sénat : |
782 (2024-2025) et 114 (2026-2027) |
L'ESSENTIEL
Treize ans après l'adoption de la loi du 27 mai 2013 modernisant le régime des sections de commune, la proposition de loi déposée par Patrick Chaize et Stéphane Sautarel visant à améliorer la gestion des biens des sections de commune entend marquer une nouvelle étape dans la simplification de ce régime peu connu.
Une section de commune est une personne publique sui generis - ni une collectivité territoriale ni un établissement public - partie d'une commune et propriétaire de bien qu'elle administre en lien avec la commune.
Surtout, les habitants du territoire de la section disposent d'un droit de jouissance sur les biens de la section. Ces droits sont historiques : affouage pour se procurer du bois de chauffage, pâture, cueillette... Mais la section peut aussi conclure des baux ruraux avec des exploitants agricoles, générant ainsi des revenus en espèces qui doivent alors être dépensés dans l'intérêt de la section.
La réalité des sections est très hétérogène : certaines couvrent quelques centaines de mètres carrés, d'autres plusieurs milliers d'hectares, parfois sur plusieurs communes. Là où l'agriculture se maintient, les biens sectionaux sont recherchés. Là où elle recule, ils sont délaissés, ce qui alimente les difficultés de gestion, voire leur abandon par les habitants.
Leur régime juridique, considéré comme désuet au début des années 2000, a été fortement remanié en 2013 afin de faciliter le transfert de biens de la section au profit de la commune. Cette proposition de loi prolonge ce mouvement, notamment en permettant la dissolution des sections de commune inactives, rehausse les seuils de constitution d'une commission syndicale et facilite les procédures de transferts de biens au profit de la commune.
La commission, partageant ces objectifs, a adopté cette proposition de loi moyennant quelques amendements de son rapporteur visant à mieux encadrer ces assouplissements.
I. LES SECTIONS DE COMMUNE GÉNÈRENT DES DIFFICULTÉS DE GESTION PERSISTANTES MALGRÉ LA MODERNISATION DE LEUR RÉGIME
A. LES SECTIONS DE COMMUNE, UN RÉGIME ANCIEN ...
1. Une personne publique aux origines incertaines
Les sections de communes sont définies par l'article L. 2411-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) comme « toute partie d'une commune possédant à titre permanent et exclusif des biens ou des droits distincts de ceux de la commune ».
Ces sections sont propriétaires de biens immobiliers, mobiliers ou de droits collectifs et leurs membres, qui sont les habitants ayant leur domicile réel et fixe dans le territoire de la section, n'en ont que la seule jouissance collective. Ces droits ne sont pas transmissibles.
Elles sont la plus connue des différentes formes de propriété collective dont l'origine remonte au droit coutumier gaulois. Les habitants se réunissaient en groupements afin de pouvoir faire usage des bois, pâturages, terres cultivables, étangs.
Ainsi que le précise Jean-François Joye, professeur de droit public à l'université de Savoie-Mont Blanc, et directeur de la chaire « Valoriser les communs fonciers » (Valcom) : « Depuis des siècles, ces systèmes fonciers collectifs ont répondu aux états de nécessité des populations en fonction des époques, le plus souvent en vertu de coutumes locales ou de titres anciens négociés avec des seigneurs ou des congrégations religieuses : faire paître leurs animaux, récolter du bois, cultiver certaines parcelles, etc., en contrepartie de devoirs d'entretien ».
Parallèlement à ces formes anciennes, des sections de commune ont pu naître aux 19ème et 20ème siècle à l'occasion de fusions de communes. Jusqu'en 2013, en cas de fusion de deux ou plusieurs communes, des sections correspondant au territoire de chacune des anciennes communes ainsi fusionnées étaient créées de plein droit. Chacune d'entre elles recevait en principe, par transfert, les biens relevant du domaine privé de l'ancienne commune, à l'exception des édifices et autres immeubles servant à un usage public.
On recense près de 31 000 sections de commune en 2024, couvrant 2 911 km², principalement dans le Massif central. Leurs biens sont avant tout des forêts (66 %) et des pâturages (22 %), loin devant les terres cultivées, du bâti - un four à pain, un lavoir etc. - ou des carrières.
Nombre et part de la surface de sections de communes en France métropolitaine
2. Une gestion en principe par la commune mais qui peut laisser place à une gestion concertée en cas de constitution d'une commission syndicale
La gestion de la section est assurée en principe par le conseil municipal. Toutefois, les membres de la section peuvent élire une commission syndicale afin d'exercer certaines compétences. Par exemple, lorsqu'elle est constituée, elle seule peut décider de la vente de biens de la section.
Toutefois, la commission syndicale n'existe que dans une minorité de sections (la chaire Valcom n'en compte que quelques dizaines sur les près de 31 000 sections). Ainsi, dans l'immense majorité des cas, la gestion quotidienne des biens est assurée par la commune sans organe spécifique représentant les ayants droit.
Les dépenses liées à la gestion d'une section de commune sont assumées par la section elle-même lorsque ses revenus le permettent et, à défaut, par la commune. Ces dépenses sont retracées dans un budget établi en équilibre annexé à celui de la commune ou dans un état spécial annexé au budget de la commune (article L. 2412-1 du CGCT).
Le produit de la vente de biens de la section revient à la section et ne peut être employé que dans son intérêt. En revanche, en cas de vente de la totalité des biens de la section, le produit de la vente est versé à la commune (article L. 2411-17 du CGCT). Enfin, dans la mesure où les revenus en espèces ne peuvent en principe être employés que dans l'intérêt de la section (dernier alinéa de l'article L. 2411-10 du CGCT), une section de commune ne peut pas contribuer au budget de la commune. L'article L. 2412-2 du CGCT le permet toutefois depuis 2013, lorsque les besoins de la section sont satisfaits et qu'il s'agit de financer des travaux d'investissement ou des opérations d'entretien qui ne bénéficient pas exclusivement à la section.