N° 377
SÉNAT
SECONDE SESSION ORDINAIRE DE 1983-1984
Annexe au procès-verbal de la séance du 12 juin 1984.
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de Législation, du Suffrage universel du Règlement et d'Administration générale (1) sur la proposition de résolution de MM. Pierre-Christian TAITTINGER, Étienne DAILLY, Pierre CAROUS et Félix CICCOLINI, tendant à modifier les articles 39, 44, 49, 74, 76 et 79 du Règlement du Sénat.
Par M. Étienne DAILLY,
Sénateur.
(1) Cette Commission est composée de : MM. Jacques Larché, président; Edgar Tailhades, Louis Virapoullé, Charles de Cuttoli, Paul Girod, vice-présidents; Charles Lederman, François Collet, Pierre Salvi, Germain Authié, secrétaires; Jean Arthuis, Alphonse Arzel, Gilbert Baumet, Marc Bécam, Christian Bonnet, Raymond Bouvier, Pierre Brantus, Pierre Ceccaldi-Pavard, Michel Charasse, Félix Ciccolini, Henri Collette, Étienne Dailly, Michel Darras, Luc Dejoie, Jacques Eberhard, Edgar Faure, Jean Geoffroy, François Giacobbi, Jean-Marie Girault, Daniel Hoeffel, Charles Jolibois, Mme Geneviève Le Bellegou-Béguin, MM. Bastien Leccia, Roland du Luart, Jean Ooghe, Charles Ornano, Hubert Peyou, Roger Romani, Marcel Rudloff, Michel Rufin, Jacques Thyraud, Jean-Pierre Tizon, Dick Ukeiwé.
Voir le numéro :
Sénat : 239 (1983-1984)
Règlement. - Amendements - Commissions spéciales - Déclarations du Gouvernement - Questions écrites - Questions orales.
MESDAMES, MESSIEURS,
La résolution qui vous est proposée en conclusion du présent rapport résulte de deux initiatives du Bureau de la Haute Assemblée :
1. La première initiative s'était limitée à prier les vice-présidents du Sénat de faire l'inventaire des modifications à apporter au Règlement pour l'actualiser, mieux pour traduire dans les textes des solutions pour la plupart déjà entrées en vigueur et couramment appliqués.
Réunis les 3 et 9 mai 1981, les vice-présidents du Sénat ont soumis, le 8 avril suivant, leurs propositions à M. le Président du Sénat et ces dernières ont été approuvées par le Bureau du Sénat le 13 mai 1981.
Ces réformes concernaient :
- la détermination du texte servant de base à la discussion (art. 42-6 du Règlement) ;
- la coordination des textes en navette (art. 42 alinéas 10 et 11 du Règlement) ;
- la procédure de seconde délibération (art. 43 du Règlement) ;
- les modalités d'appel des questions sans débat et de réponse au Ministre (art. 78 du Règlement) ;
- la détermination des modalités de la nomination à la représentation proportionnelle des groupes lorsque le texte constitutif d'un organisme impose une telle nomination (création d'un article 110 du Règlement).
La commission des Lois, sur la suggestion de votre Rapporteur, a décidé de saisir cette occasion pour procéder à ces régularisations et de les inclure dans la résolution qu'elle vous propose.
2. La seconde initiative a revêtu la forme d'une proposition de résolution n° 239 (1983-1984) présentée par les quatre vice- présidents du Sénat.
Un nouveau groupe de travail, animé par eux, avait été chargé par le Bureau d'étudier certains problèmes réglementaires qui s'étaient récemment posés au cours des débats. Le 13 décembre 1983, ce groupe a soumis au Bureau du Sénat - qui les a approuvées - trois réformes que votre commission des Lois, à son tour, vous demande d'adopter dans la rédaction qui lui a été proposée.
Ces trois réformes concernaient :
- la possibilité de débat ou de réponse à la suite de la lecture d'une déclaration du gouvernement à la tribune du Sénat (art. 39 du Règlement) ;
- le droit de procéder à la discussion commune de certains amendements ainsi que de demander la réserve ou priorité d'amendements (art. 44 et 49 du Règlement) ;
- l'extension de la compétence de la délégation du Bureau désignée pour examiner la recevabilité des propositions de loi ou de résolution, à la recevabilité des questions écrites ou orales (art. 74, 76 et 79 du Règlement).
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L'analyse des diverses dispositions constituant ladite proposition de résolution qui vous est aujourd'hui soumise figure ci-après, dans le corps du tableau comparatif.
EXAMEN DES ARTICLES
Observations :
L'article 10 du Règlement prévoit que pour la nomination des membres des commissions spéciales, une liste de candidats est établie par les Présidents des commissions permanentes. Ceux-ci élaborent donc une liste fondée sur l'équilibre numérique à respecter entre les différentes commissions intéressées. Deux éléments soulignent l'inadéquation de cette procédure :
- l'expérience montre que les présidents des groupes politiques établissent, eux aussi, une liste des candidats suivant la proportionnelle des groupes, et, dans la pratique, la fusion des deux listes soulève des difficultés qui exigent parfois plusieurs réunions des Présidents des commissions permanentes ;
- les commissions spéciales ont le même rôle que les commissions permanentes, seuls leur caractère temporaire et la spécialité de leur objet les en distinguant.
Il apparaît donc préférable d'unifier les procédures de désignation des commissions permanentes et des commissions spéciales en disposant que ces dernières seront désormais composées, elles aussi, à la proportionnelle des groupes.
Observations :
Il convient d'ouvrir l'initiative d'une demande de constitution de commission spéciale aux Présidents de groupes et de commissions, étant bien entendu que la décision doit finalement être prise par le Sénat.
Observations :
Il s'agit d'inscrire dans le Règlement l'obligation d'une ultime réunion de la commission saisie au fond pour examiner, avant de passer à la discussion des articles, les derniers amendements et sous-amendements qu'elle n'aurait pu examiner auparavant. Il arrive quelquefois que les commissions omettent de le faire, ce qui entraîne le droit, notamment pour le Gouvernement, de déclarer irrecevables les amendements non examinés par la commission, en application du deuxième alinéa de l'article 44 de la Constitution et de l'alinéa 5 de l'article 49 du Règlement du Sénat qui dispose que « le Sénat ne délibère sur aucun amendement s'il n'est soutenu lors de la discussion, non plus que sur les amendements qui n'ont pas été soumis à la commission avant l'ouverture du débat lorsque le Gouvernement s'oppose à leur examen ».
Observations :
Le groupe de travail animé par les vice-présidents du Sénat a souhaité que lorsque la lecture d'une déclaration est annoncée par le Gouvernement, la Conférence des présidents soit réunie pour décider si cette déclaration sera ou non suivie d'un débat. Lorsqu'elle décide qu'il y aura débat il appartiendra à la Conférence des présidents de préciser également si les Présidents des commissions intéressées peuvent intervenir et pour quelle durée.
Dans le cas où la déclaration ne serait pas suivie d'un débat, le groupe de travail a demandé qu'un orateur de chaque groupe puisse néanmoins répondre mais pour une durée maximum de cinq minutes et une seule fois, aucune nouvelle réponse ne pouvant donc être admise ensuite si un ministre intervient à nouveau.
Votre Commission a adopté cette modification.
Observations :
L'alinéa 2 de l'article 42 du Règlement impose que la discussion du rapport d'une commission mixte paritaire soit ouverte par le représentant du Gouvernement. Or, le Gouvernement n'assiste pas aux réunions de la C.M.P. Il ne saurait donc en présenter les travaux. La tâche en revient au Rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire et c'est d'ailleurs ainsi que le Sénat procède toujours. La Commission souhaite en conséquence mettre les textes en accord avec la pratique et propose donc de supprimer, dans le texte de l'alinéa 2 de l'article 42, les mots : «... ainsi que les textes élaborés par une commission mixte paritaire... ».
Observations :
Cet article doit être rapproché de la modification qu'il vous a proposé d'introduire à l'article 20 du Règlement (voir ci-dessus : Propositions de la Commission - Art. 3). Si la commission saisie au fond a, après l'examen des derniers amendements et sous-amendements, substantiellement modifié les conclusions de son rapport, il importe en effet qu'elle en tienne informé le Sénat.
Observations :
L'objet de cet article est de préciser, de façon explicite, le texte sur lequel le Sénat est appelé à délibérer.
La modification à l'alinéa a) envisage l'hypothèse dans laquelle l'Assemblée nationale a rejeté le projet de loi déposé, en premier lieu, sur son Bureau et prévoit que c'est bien néanmoins ce texte que le Sénat doit alors examiner.
La modification de l'alinéa b) est formelle : les projets de loi votés par l'Assemblée nationale ne sont pas transmis au Sénat par elle mais par le Gouvernement.
L'alinéa nouveau b bis) est destiné à combler un vide du Règlement. Lorsque, le 28 juin 1980, le Sénat a, pour la première fois, été appelé à discuter en deuxième lecture un projet de loi qu'il avait déjà voté en première lecture mais que l'Assemblée nationale avait ensuite rejeté, aucune procédure réglementaire ne permettait de déterminer le texte devant servir de base aux discussions. Il a alors été décidé d'utiliser celle établie, après de nombreuses expériences, par l'Assemblée nationale et qui fait l'objet de l'article 109, deuxième alinéa de son Règlement. Il convient donc de confirmer ce qui n'est encore qu'une référence jurisprudentielle.
La modification apportée à l'alinéa c) exprime la conviction qu'il n'est pas convenable d'interdire à une proposition d'initiative sénatoriale - même lorsque la commission est opposée à son adoption - d'être soumise à l'appréciation du Sénat. Encore faut-il préciser la procédure utilisable lorsque les conclusions négatives de la commission sont elles-mêmes repoussées : tel est l'objet de la modification proposée.
Observations :
Il s'agit de permettre la mise en harmonie d'articles déjà votés dans les mêmes termes par les Assemblées, avec des décisions prises ultérieurement.
Ainsi, a-t-il fallu, le 9 mai 1978, renvoyer un texte à l'Assemblée nationale pour faire modifier une date, inscrite dans un article conforme mais déjà dépassée en raison de la durée des navettes : la rigueur des articles 42-10 et 11 interdisait en effet au Sénat de procéder lui-même à cet ajustement qui relevait pourtant de la simple coordination.
Les Présidents de séance, après accord du Bureau, appliquent d'ailleurs déjà la modification suggérée qui figure à l'article 108 du Règlement de l'Assemblée nationale.
Observations :
Cet article introduit trois modifications d'inégale importance.
Il est tout d'abord précisé que la seconde délibération peut porter sur tout ou partie du texte en discussion.
Il est ensuite décidé que les débats, ouverts sur la demande de nouvelles délibérations, obéiront à des règles analogues à celles régissant les discussions relatives aux exceptions d'irrecevabilité, questions préalables, motions préjudicielles, etc., qui figurent à l'alinéa 8 de l'article 44 du Règlement.
Il est enfin admis - et cette fois, de manière explicite - que les sénateurs pourront eux-mêmes sous-amender les propositions émanant du Gouvernement ou de la commission, ces propositions ne constituant en fait que des amendements au texte voté par le Sénat et renvoyé à la commission pour deuxième délibération. C'est d'ailleurs cette procédure qui a déjà été appliquée, le 15 novembre 1978, mais une Conférence des présidents avait dû être spécialement convoquée pour en décider.
Observations :
La rédaction actuelle de l'alinéa 3 de l'article 44 du Règlement ne permet pas aux rapporteurs des commissions saisies pour avis de s'exprimer avant l'adoption éventuelle de la question préalable et le rejet corrélatif du texte. Seul le rapporteur de la commission saisie au fond est en effet certain d'être, en toute hypothèse, entendu. Votre Commission estime nécessaire de conférer le même droit aux rapporteurs des commissions saisies pour avis de telle sorte que le Sénat puisse avoir eu l'opportunité d'entendre lesdits avis.
Observations :
La possibilité d'un renvoi en commission même pour un texte prioritaire peut s'avérer très utile.
Actuellement, lorsqu'un problème imprévu se pose au cours de la discussion en séance publique, la commission est parfois contrainte de demander une suspension de séance pour se réunir, ce qui revient en fait à un renvoi. Mais il n'est pas possible à un sénateur de demander formellement le renvoi en commission. L'Assemblée nationale a expressément prévu cette faculté et le Conseil constitutionnel n'y a fait aucune objection dans la mesure où cela ne fait pas échec à la priorité gouvernementale ce qui est le cas dès lors que la Commission, sauf accord du Gouvernement, présente ses conclusions au cours de la même séance.
Observations :
L'alinéa 2 de l'article 49 du Règlement fixe impérativement l'ordre de discussion des amendements. Si on le prend à la lettre, il ne permet ni les discussions communes ni les réserves ou priorités d'amendement.
Or, pour la clarté des débats, il est parfois nécessaire de réserver un amendement ou de l'appeler en priorité, en particulier lorsqu'il conditionne, du fait de son contenu, l'insertion d'un autre amendement se plaçant pourtant techniquement avant lui dans le texte ou lorsque des amendements qui s'enchevêtrent ou se recoupent pourraient être satisfaits par un amendement de synthèse ou de conciliation à condition que celui-ci puisse être appelé avant eux.
Le Règlement de l'Assemblée nationale, est plus souple sur ce point que celui du Sénat. Il prévoit la réserve aussi bien pour les amendements que pour les articles.
Il vous est donc proposé d'étendre à la discussion des amendements les demandes de réserve ou priorité dont le Règlement actuel limite l'usage à la discussion des articles.
Observations :
Cet article tire la conséquence de la modification proposée par l'article 11 de la proposition pour l'alinéa 5 de l'article 44 du Règlement du Sénat, qui autorise précisément le renvoi en commission d'un texte prioritaire pour autant toutefois que les conclusions de la commission soient présentées au cours de la même séance sauf si le Gouvernement a accepté un report d'ordre du jour.
Observations :
L'article 47 bis du Règlement dispose que la première partie de la loi de finances fait l'objet d'un vote séparé, le texte adopté ne devant pas être remis en cause lors du vote sur l'ensemble de la loi. Toutefois, pour tenir compte de la nécessité d'ajuster l'article d'équilibre figurant dans la première partie, au total des dépenses figurant dans la deuxième partie, une coordination s'avère toujours nécessaire.
La procédure applicable à cette coordination ne peut être que celle de l'article 43, alinéas 1 à 3, qui n'ouvre cette possibilité qu'aux seuls sénateurs. Le Gouvernement en est donc exclu.
Or, la commission des Finances n'est pas en mesure de procéder à l'estimation du total exact des dépenses consécutives aux amendements adoptés par le Sénat. Aussi a-t-elle toujours refusé d'assurer elle-même cette nécessaire coordination. C'est donc le Gouvernement qui dépose l'amendement chiffré correspondant.
Il y a donc lieu de lui ouvrir réglementairement cette possibilité.
Tel est l'objet de la modification proposée par la commission des Lois.
Observations :
Il s'agit uniquement de soumettre les sous-amendements aux mêmes règles de forme que les amendements, ce qui est déjà le cas dans la pratique.
Observations :
Il s'agit - après avoir autorisé à l'article 44, alinéa 6, les demandes de réserve ou priorité d'amendements - d'autoriser également la discussion commune d'amendements qu'interdit une interprétation littérale de l'article 49, alinéa 2, du Règlement. Cette modification est doublement nécessaire :
- d'une part, en raison de l'invocation par certains ministres de l'article 49, alinéa 2, pour s'opposer à la discussion commune de certains amendements ;
- d'autre part, pour tenir compte de la pratique du Sénat qui, à plusieurs reprises et sans équivoque, a marqué son attachement aux discussions communes puisqu'elles seules permettent à tous les auteurs d'amendements d'exposer en temps utile l'ensemble de leurs propositions.
Observations :
Il s'agit de soumettre les sous-amendements à la même règle de procédure que les amendements, c'est-à-dire à l'obligation du dépôt sur le Bureau du Sénat.
Observations :
Il est souhaitable que les problèmes que peut poser l'interdiction d'insérer dans les questions écrites et orales des imputations d'ordre personnel à l'égard de tiers nommément désignés (art. 74, 76 et 79 du Règlement) soient soumis, en cas de litige, à la délégation du Bureau chargée, en application de l'article 24, alinéa 4, du Règlement, de juger de la recevabilité des propositions de loi ou de résolution.
Observations :
Cet article étend aux questions orales la procédure d'examen de leur recevabilité que l'article précédent institue pour les questions écrites.
Observations :
La nouvelle procédure qu'il vous est proposé de mentionner dans le Règlement est appliquée depuis octobre 1981 lors de toutes les séances de questions orales sans débat.
Il est en effet apparu inutile de donner la parole à l'auteur de la question pour simplement en rappeler les termes, ce « rappel » étant parfois utilisé par certains sénateurs pour développer longuement leur question, alors même que cette phase est conçue pour être brève. Les présidents de séance étaient d'ailleurs conduits à interrompre les auteurs en les invitant à reprendre leur argumentation après la réponse du ministre.
Observations :
Cet article précise que la procédure d'examen de la recevabilité des questions écrites (art. 74 du Règlement) et des questions orales (art. 76 du Règlement) s'applique également aux questions orales suivies de débat.
Observations :
Le caractère imprécis de la rédaction actuelle de l'alinéa 3 de l'article 82 pose des problèmes aux présidents de séance. « Priorité » indique qu'il peut y avoir plusieurs réponses, mais n'en précise ni les bénéficiaires, ni les limites. Il convenait de combler cette lacune.
Dès lors que cet article du Règlement se trouvait remis en question, certains membres de la Commission ont fait observer qu'il était, hélas, fréquent que lors d'une séance entièrement consacrée à des questions orales avec débat, sans pour autant que le débat ait été organisé conformément à l'article 29 bis du Règlement, l'auteur de la dernière question et les orateurs inscrits ne disposent pas du temps nécessaire pour la développer. Ils ont en conséquence proposé - et la Commission l'a admis - de réduire les temps de parole des auteurs des questions et des intervenants respectivement de trente à vingt minutes et de vingt à dix minutes. Dès lors, elle a décidé que les temps de réponse seraient de dix minutes pour l'auteur de la question et de cinq minutes pour chacun des orateurs.
Observations :
La loi n° 77-807 du 19 juillet 1977 a profondément remanié l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des Assemblées parlementaires.
Elle y a, notamment, inséré plusieurs alinéas nouveaux si bien que celui relatif au respect du secret imposé aux membres d'une commission d'enquête ou de contrôle est passé du sixième au douzième rang.
Cet alinéa étant visé à l'article 100 du Règlement du Sénat, il convient de rectifier celui-ci en conséquence.
Observations :
Cet article a pour objet, d'une part, de mettre la rédaction du Règlement du Sénat en harmonie avec l'évolution institutionnelle des diverses Assemblées européennes, d'autre part, d'unifier les procédures d'élaboration des rapports.
Observations :
Aucune disposition générale du Règlement ne prévoit les modalités de la désignation à la représentation proportionnelle lorsque le texte constitutif d'un organisme impose une telle représentation. Seuls le Bureau (art. 3) et les Commissions (art. 8) font l'objet de dispositions précises. Il convient de combler cette lacune.