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Projet de loi autorisant la ratification du traité d'entente et de coopération entre la République française et l'Ukraine

 

C. LA DIPLOMATIE DE L'UKRAINE INDÉPENDANTE

La politique extérieure de l'Ukraine indépendante a été conditionnée, dès le début de l'année 1992, par le souci des autorités ukrainiennes de prendre leurs distances par rapport à l'ex « grand frère », et de faire confirmer par les puissances occidentales l'appartenance de l'Ukraine à la communauté internationale. L'enjeu était, à travers une diplomatie parfois incisive dans ses débuts, plus réaliste aujourd'hui, d'oublier l'époque où l'Ukraine était le « fantôme de l'Europe 1(*».

1. Des relations difficiles avec Moscou

Le désaccord entre Moscou et Kiev s'enracine dans l'histoire de la domination de l'Ukraine par la Russie. Depuis l'indépendance de l'Ukraine, le conflit entre les deux pays tient à la question de Crimée précédemment évoquée (voir supra. C.3). à la dépendance énergétique de Kiev à l'égard de Moscou, au partage de l'héritage militaire soviétique, et aux réticences qu'inspire à l'Ukraine la CEI (Communauté des États indépendants). Notons que les volets économiques et politiques du contentieux opposant l'Ukraine à la Russie sont très étroitement liés. Moscou faisant valoir l'argument énergétique pour obtenir gain de cause dans le cadre des négociations politiques.

a) Le problème posé par le partage de l'héritage militaire soviétique

Le conflit lié à l'héritage militaire de l'URSS s'articule autour de la flotte de la mer Noire d'une part, et des armes nucléaires d'autre part.

Il remonte à l'exigence, exprimée dès la proclamation de l'indépendance par le président Leonid Kravtchouk, que toutes les forces soviétiques présentes sur le territoire ukrainien deviennent ukrainiennes, et que les officiers prêtent serment à l'État ukrainien.

(1) Le partage de la flotte de la mer Noire

Seule des quatre flottes soviétiques à échapper à la souveraineté russe, la flotte de la mer Noire revêt pour Moscou un intérêt stratégique déterminant, bien qu'elle semble inférieure aux autres en équipements. Le partage des quelque 350 bâtiments de la flotte de la mer Noire a donné lieu à une longue série de négociations, rendues plus difficiles encore par les velléités sécessionnistes de la Crimée.

Les premiers accords, conclus en juin 1992 à Dagomys et en août 1992 à Moukhalatka prévoyaient une exploitation et un financement communs des bases, et la mise en place d'un commandement conjoint jusqu'en 1995 en attendant un partage définitif. Le 17 juin 1993 un nouvel accord passé entre Boris Eltsine et Leonid Kravtchouk stipulait le partage équitable des 350 bâtiments, provoquant l'hostilité des officiers qui hissaient le drapeau russe sur plus de 200 bâtiments. En septembre 1993 un accord signé à Massandra mais dénoncé aussitôt par l'Ukraine, transférait à la Russie la part ukrainienne en échange d'une remise de la dette contractée par Kiev à l'égard de Moscou. L'Ukraine s'engageait également à louer à la Russie des bases navales, dont Sébastopol. L'accord conclu en avril 1994. et lui aussi dénoncé par Kiev, prévoyait un partage de la flotte à raison de 80 à 85% pour la Russie et 15 à 20 % pour l'Ukraine.

Depuis 1995, la présence à la tête de l'État ukrainien de I.. Koutehma partisan d'une ligne de conduite plus réaliste à l'égard de Moscou, pourrait permettre la normalisation progressive de la situation.

La question de la flotte de la mer à ainsi paru aboutir le 9 juin 1995. lors de la conclusion d'un accord par lequel la Russie garde la base de Sébastopol, et obtient 81,7 % des bâtiments, le fait que cet accord élude les aspects techniques du dossier (statut de Sébastopol. conditions financières de la mise à disposition des bases navales, durée du bail ...) empêche néanmoins de considérer comme réglé le problème du partage de la mer Noire.

(2) La question nucléaire

Jusqu'à son adhésion au Traité de non prolifération en tant qu'État non nucléaire, en novembre 1994, l'Ukraine avait laissé planer un doute sur ses intentions réelles en matière nucléaire.

La polémique qui s'est engagée à cet égard dès décembre 1991 n'a-t-elle été qu'un « immense marchandage » visant à « vendre » au plus haut prix la dénucléarisation de l'Ukraine et à obtenir les compensations les plus élevées de la part de Moscou tout autant que des États-Unis, ou bien l'Ukraine a-t-elle réellement envisagé être la troisième puissance nucléaire mondiale avec 1700 ogives ? 1(*)

Dès l'indépendance, en revendiquant la propriété de l'arsenal nucléaire ex-soviétique se trouvant sur son ex-territoire, l'Ukraine est revenue sur sa décision, exprimée en 1990 lors de sa déclaration de souveraineté, de devenir un État neutre partie au TNP en tant qu'État non nucléaire. Kiev refusa également d'admettre le protocole de Lisbonne (23 mai 1992) signé entre les États-Unis et les quatre républiques nucléaires ex-soviétiques, qui reconnaissait à la Russie la qualité d'unique héritière de l'arsenal nucléaire soviétique, seule responsable de l'application du traité Start I.

Reportant régulièrement la ratification du traité Start I. en assortissant à chaque fois celle-ci de nouvelles conditions financières, le Parlement ukrainien vota, en juillet 1993, une résolution selon laquelle l'Ukraine assurait le «  contrôle administratif  » des armes nucléaires se trouvant sur son territoire, ce qui posait la question de l'entretien de missiles et d'ogives dont Moscou gardait le contrôle opérationnel.

En novembre 1993. le Parlement ukrainien autorisa la ratification de Start I avec, entre autres réserves, le fait que l'Ukraine n'était pas concernée par l'article 5 du protocole de Lisbonne relatif à l'adhésion au TNP.

En définitive, au terme d'une nouvelle série de négociations entre Kiev. Moscou et Washington, l'accord du 14 janvier 1994 prévoit l'élimination des armes nucléaires du territoire ukrainien. La version dont le Parlement autorise la ratification exige néanmoins que l'Ukraine conserve 46 missiles SS24 et 42 bombardiers lourds. En adhérant au TNP, l'Ukraine a, par ailleurs, rappelé son droit de propriété sur les armes déployées sur son territoire. Ce point devrait pourtant être vidé de son objet quand sera achevé le transfert vers la Russie des armes nucléaires stationnées en Ukraine, soit à la fin de l'année 1995.

Le différend militaire entre Moscou et Kiev a néanmoins pris une tournure moins inquiétante que dans les toutes premières années de l'indépendance, quand les aspects militaires de celle-ci contribuaient à l'affirmation de l'identité nationale ukrainienne.

b) L'arme économique aux mains de Moscou

Ainsi que votre rapporteur l'a évoqué plus haut, la dépendance énergétique très étroite dans laquelle se trouve l'Ukraine par rapport à la Russie, qui lui fournit 80 % de son pétrole, confère évidemment à Moscou de puissants arguments dans le règlement des contentieux entre les deux pays.

Les aspects économiques du conflit entre la Russie et l'Ukraine ont pris un tour particulièrement dramatique en mars 1994, quand la firme russe Gasprom suspendit ses livraisons de gaz à l'Ukraine, mettant ainsi la production industrielle ukrainienne en péril. En avril 1994, l'Ukraine consentit à céder une part de ses bâtiments de la flotte de la mer Noire pour rembourser une part de sa dette énergétique. Celle-ci représente, à cette époque, quelque 600 millions de dollars, l'ensemble de la dette contractée par l'Ukraine à l'égard de la Russie s'élevant à 3,6 milliards de dollars. L'accord signé le 14 janvier 1994 entre Kiev, Moscou et Washington prévoyant l'élimination des armes nucléaires du territoire ukrainien est assorti de l'annulation d'un passif de 1 500 milliards de roubles.

c) Les réticences de l'Ukraine à l'égard de la CEI

La Communauté des États indépendants a été créée le 8 décembre 1991 à Minsk par les présidents russe, ukrainien et biélorusse. Huit autres ex-républiques soviétiques ont adhéré à la CEI dès le 21 décembre 1991. Aujourd'hui, la CEI rassemble la totalité des anciennes républiques de l'URSS, à l'exception des trois États baltes.

Or, pour des raisons tenant notamment à l'héritage d'une longue tutelle russe, l'Ukraine privilégie très nettement l'affirmation de son indépendance par rapport à son appartenance à la CEI. C'est ainsi que, fondateur de la Communauté des États indépendants, l'Ukraine n'en a pas ratifié la Charte. Le président ukrainien assiste aux différents sommets, tantôt comme membre de la Communauté, tantôt comme simple observateur, en fonction des intérêts de l'Ukraine indépendante.

En dépit de réserves durables sur l'efficacité de la CEI, l'attitude de l'Ukraine à l'égard de la Communauté paraît, depuis l'élection du président Koutchma, moins hostile : Kiev appartient désormais à part entière à l'union économique de la CEI. En revanche, l'Ukraine n'envisage toujours pas de faire partie de l'espace de sécurité de la CEI, et s'oppose durablement à ce que la Communauté des États indépendants soit reconnue comme une organisation internationale qui ne manquerait pas, selon les autorités de Kiev, d'être contrôlée par Moscou. En effet, l'Ukraine considère la CEI comme une formule transitoire destinée à liquider la succession soviétique et à accompagner le passage à l'indépendance. C'est pourquoi elle veille à éviter que la création de la CEI ne se solde par la restauration de l'autorité de Moscou sur les anciennes républiques soviétiques.

Depuis l'élection du président Koutchma néanmoins, l'Ukraine cherche à normaliser ses relations avec l'ancien « grand frère », essentiellement en négociant la restauration, au sein de la CEI, de liens économiques favorables à son développement, tout en demeurant très ferme sur le terrain de l'indépendance politique.

C'est pour ces raisons que, inquiet de l'émergence d'un axe Moscou-Minsk susceptible de préfigurer une évolution vers une CEI plus intégrationniste. l'Ukraine souhaite faire contrepoids à ces relations privilégiées entre la Russie et la Biélorussie en faisant reconnaître par l'Occident sa vocation européenne, tout en sachant qu'elle n'est pas destinée à adhérer à l'Union européenne ni à l'OTAN.

2. Un souci permanent de reconnaissance par la Communauté internationale

L'adhésion de l'Ukraine au Traité de non prolifération en tant qu'État non nucléaire a permis le développement des relations entre Kiev et l'Occident et notamment, la levée de l'hypothèque américaine sur le soutien du FMI aux réformes en cours. Le souci de l'Ukraine est de faire reconnaître son appartenance à la communauté internationale, sans que celle-ci puisse la considérer comme une dépendance de Moscou. C'est ainsi que la contribution ukrainienne aux opérations de maintien de la paix (consacrée dans son intégralité, soit 1 152 hommes, à la FORPRONU) plaçait l'Ukraine au 21e rang des membres de l'ONU. L'Ukraine a désormais des représentations diplomatiques dans les pays suivants (outre la France) : États-Unis. Canada. Allemagne. Italie. Autriche. République tchèque. Biélorussie. Russie. Espagne. Belgique. Royaume-Uni. Inde. Roumanie. Hongrie, Israël. Turquie. Pologne. Finlande. Suisse. Iran. Un ambassadeur ukrainien est accrédité auprès de l'Union européenne.

En ce qui concerne les questions de sécurité l'Ukraine craint la restauration d'une nouvelle ligne de fracture entre deux blocs et de ce fait, s'inquiète comme la Russie du projet d'élargissement de l'OTAN.

N'ayant pas vocation à être admise à l'OTAN, l'Ukraine s'efforce de participer à toutes les enceintes auxquelles elle a accès : CCNA. OSCE. Conseil de l'Europe, relations de partenariat avec l'Union européenne.

Le projet du président Kravtchouk tendant à créer une « zone de stabilité et de sécurité » en Europe centrale et orientale atteste l'importance qu'attache l'Ukraine à sa participation à un système de sécurité paneuropéen, afin d'éviter que l'Ukraine ne se retrouve dans une nouvelle « zone grise » entre deux blocs reconstitués, et ne soit rejetée de facto dans la sphère d'influence russe.

Dans cet esprit, l'Ukraine a été la première république de CEI à s'être engagée dans le Partenariat pour la paix, dont elle a signé le document cadre dès février 1994. Dans son programme individuel de partenariat, l'Ukraine sollicite le concours de l'OTAN pour l'organisation de ses forces militaires (élaboration du budget, planification de la défense, doctrine et stratégie, dispositions législatives).

De même, l'Ukraine participe au Pacte de stabilité en Europe. Elle a ainsi présenté une liste d'accords de bon voisinage avec la Bulgarie, la Hongrie, la Pologne et la Slovaquie. L'Ukraine a fait également des déclarations d'apaisement concernant des questions sensibles de minorités et de coopération transfrontières (Hongrie. Pologne. Slovaquie)

* 1 Benoist-Méchin. Ukraine, le fantôme de l'Europe 1991

* 1 Rapport Ramsès 1996 p. 67