B. TROIS TEXTES CONSTITUANT L'UNE DES DERNIÈRES ÉTAPES DE LA LIBÉRALISATION
Les trois textes communautaires précités comptent parmi les derniers à intervenir dans le cadre du mouvement de libéralisation du secteur des télécommunications puisque, nous l'avons signalé, seules les propositions de directives relatives à l'actualisation de l'ONP et à l'octroi des licences restent encore à être transmises au Sénat au titre de l'article 88-4 de la Constitution.
Élaborés sur le fondement de l'article 90-3 du Traité de Rome, deux des textes visés par la proposition de résolution doivent aboutir, rappelons-le, à une décision prise par la seule Commission européenne. Il s'agit du projet de directive sur les communications mobiles et personnelles (E-509) et du projet de directive sur la libéralisation complète des infrastructures et des services de télécommunications (E-508).
Seule la proposition de directive relative à l'interconnexion dans le secteur des télécommunications (E-467) relève de la compétence du Conseil en vertu de l'article 100 A du Traité.
Cependant, pour mieux apprécier la portée de la proposition de résolution examinée, il convient, au-delà de leurs différences juridiques, de préciser les principales caractéristiques de ces trois textes.
1. Le projet de directive « communications mobiles » (E-509)
Selon les termes mêmes de son article premier, ce projet concerne :
- d'une part, les services autres que les services par satellites, qui consistent, en tout ou partie, en l'établissement de radiocommunications avec un utilisateur mobile, et qui font usage, en tout ou partie, des systèmes de communications mobiles et personnelles ;
- et, d'autre part, les systèmes qui consistent à établir et exploiter une infrastructure de réseaux mobiles, qu'elle soit raccordée ou non aux points de terminaison du réseau public, pour assurer la transmission et la fourniture de services de radiocommunications avec des utilisateurs mobiles.
Le dispositif présenté prévoit la levée de tous les obstacles à la fourniture de services et à l'installation d'infrastructures dans le domaine des communications mobiles.
Son article 3 A exige, notamment, que les États membres veillent à ce que les règles d'octroi de licences aux opérateurs de réseaux mobiles :
- ne contiennent pas de conditions qui ne soient pas justifiées par des exigences essentielles et, dans le cas des systèmes destinés au grand public, par des exigences de service public prises sous la forme de « réglementations de commerce » ;
- garantissent un comportement transparent et non discriminatoire de la part des opérateurs de réseaux fixes et mobiles qui possèdent des équipements communs ;
- ne comportent aucune restriction technique injustifiée.
Parallèlement, au titre de l'article 3 C, les États membres doivent assurer « la levée de toutes les restrictions imposées aux opérateurs de systèmes de communications mobiles et personnelles en ce qui concerne la création de leur propre infrastructure, l'utilisation d'infrastructures tierces ( ( * )7) et le partage d'infrastructures, d'autres installations et de sites, sous réserve qu'ils limitent l'utilisation de ces infrastructures aux activités couvertes par leur licence ou autorisation » .
La Commission européenne propose également (article 3 D) de supprimer les restrictions concernant l'interconnexion entre les systèmes de communications mobiles, ainsi qu'entre ces systèmes et les réseaux publics de télécommunications, tant à l'intérieur d'un même État membre qu'entre plusieurs États membres. A l'appui de cette proposition, elle argue (au 16e considérant) que les possibilités d'interconnexion sont actuellement restreintes, sans justifications techniques, dans plusieurs États membres et que ceci entrave le développement des prestations transfrontalières de services de communications mobiles à l'échelle de l'Union européenne.
Rappelons pour mémoire qu'en France, le marché de la téléphonie mobile est très largement ouvert à la concurrence depuis plusieurs années. Trois opérateurs sont d'ores et déjà autorisés à proposer des services de radiotéléphonie cellulaire (France Télécom Mobiles, Société française de télécommunications, Bouygues Télécom) et des licences ont été délivrés à trois sociétés pour l'exploitation de réseaux « télépoint ». Au total, on compte dans notre pays plus d'un million d'abonnés aux différents réseaux de radiotéléphonie cellulaire, ce chiffre ayant doublé entre juin 1994 et juin 1995 ( ( * )8) .
2. Le projet de directive « libéralisation complète » (E-508)
Ce texte, adopté par la Commission le 19 juillet 1995, modifie la directive 90-388 du 28 juin 1990 dite directive « services », déjà amendée par la directive « satellites » du 19 octobre 1994 et la directive « réseaux câblés » du 11 octobre 1995 citées précédemment (IA 3 a). Il vise ainsi à réaliser, conformément aux résolutions du Conseil du 22 juillet 1993 et du 22 décembre 1994, la libéralisation de la téléphonie vocale et des infrastructures au 1er janvier 1998.
Dans le droit fil des textes antérieurs, il prévoit la possibilité de périodes transitoires pour certains pays. Il pose également le principe de la libéralisation des infrastructures alternatives, au 1er janvier 1996, pour la fourniture des services déjà ouverts à la concurrence.
Sont définis, par ailleurs, dans l'attente des directives d'harmonisation, les règles générales d'octroi des licences, ainsi que le cadre des régimes futurs d'interconnexion et de service universel qui ne sont pas sans soulever d'importants problèmes.
Signalons enfin que, d'une part, le texte de la Commission prévoit la suppression de tous les droits exclusifs pour la fourniture d'annuaires téléphoniques (article 4 B) et que, d'autre part, il proscrit les discriminations entre les fournisseurs de réseaux publics de télécommunications pour l'obtention des droits de passage sur les propriétés publiques et privées, que nécessite l'installation de ces réseaux (article 4 D).
Pour étayer ses propositions, la Commission développe une argumentation à la fois juridique et économique. Elle affirme (aux 3e et 4e considérants) que la directive « services » (90-388) reposait sur le principe selon lequel l'existence de droits exclusifs ou spéciaux dans le domaine des services de télécommunications constituait, fondamentalement, une « infraction à l'article 90 du Traité en liaison avec l'article 59 », parce que ces droits limitaient l'offre de services transfrontaliers.
Selon elle, l'exception admise en 1990 pour la téléphonie vocale s'expliquait parce que les moyens financiers nécessaires au développement du réseau provenaient encore principalement de l'exploitation de ce service et que « son ouverture à la concurrence aurait pu
à cette époque déstabiliser financièrement les organismes de télécommunications et les empêcher de mener à bien la mission particulière qui leur est impartie et consistant en l'établissement et l'exploitation d'un réseau universel, c'est-à-dire possédant une couverture géographique générale et pouvant être fourni, sur demande et dans un délai raisonnable, à tout prestataire de services ou utilisateur » .
Se trouve, en conséquence, avancé l'argument selon lequel les préoccupations qui s'étaient exprimées, en 1990, à l'encontre de l'ouverture immédiate de la téléphonie vocale à la concurrence n'ont plus de raisons d'être aujourd'hui. En effet, à l'époque, « la structure des tarifs des organismes de télécommunications étaient sans relation avec les coûts réels » et une ouverture du marché dans ces conditions « aurait permis aux nouveaux entrants de se concentrer sur les segments les plus profitables comme la téléphonie vocale » . Ces nouveaux entrants auraient alors pu gagner des parts de marché sur la seule base des distorsions tarifaires. Pour la Commission, les efforts substantiels faits depuis pour rééquilibrer les tarifs en fonction des coûts tendent désormais à exclure un tel risque.
Aussi, s'appuie-t-elle sur le fait que le Conseil a reconnu ( ( * )9) à l'unanimité qu'il existe « des moyens moins restrictifs que l'octroi de droits exclusifs ou spéciaux » permettant d'assurer la tâche d'intérêt économique général que constitue le service universel pour estimer que le maintien de ces droits ne se justifie plus et que l'exception admise par la directive « services » doit être supprimée.
Il est, bien entendu, précisé (au 5e considérant) « qu'afin de permettre aux organismes de télécommunications d'achever leurs préparatifs en vue de la concurrence et en particulier le rééquilibrage des tarifs, les États membres peuvent maintenir les droits exclusifs et spéciaux actuels relatifs à la téléphonie vocale jusqu'au 1er janvier 1998 au plus tard » .
S'agissant de la fourniture d'une service universel à l'échelle de l'Union européenne, les orientations générales du texte respectent les résolutions du Conseil du 7 février 1994 et du 18 septembre 1995, qui ont fixé les contours de la politique à mener en ce domaine.
Ainsi, la formule « pay or play » retenue -par les paragraphes b) et c) de l'article 4 C du projet- pour assurer la mise en oeuvre du service universel correspond à celle qu'il est envisagé de retenir, dans notre pays, pour consolider et financer un service public de qualité, à compter de 1998. Cet article 4 C, à l'instar du document relatif aux nouvelles règles du jeu pour les télécommunications soumis à consultation publique en France, prévoit, en effet, que les « fournisseurs de services concurrentiels de téléphonie vocale et de réseaux publics de télécommunications » pourront ou participer directement à l'exécution du service universel, ou contribuer au financement de son coût.
En revanche, tant les règles de financement que les modalités de calcul de ce coût préconisées par la Commission ne sont pas sans être source de préoccupations. Celles-ci seront exposées plus avant.
3. La proposition de directive « interconnexion » (E-467)
La proposition de directive au Parlement européen et au Conseil relative à l'interconnexion dans le secteur des télécommunications, ainsi qu'à la garantie du service universel et de l'interopérabilité par application des principes de fourniture d'un réseau ouvert (ONP) s'inscrit dans le cadre de la procédure de codécision prévue à l'article 100 A du Traité. Elle a été adoptée par la Commission le 19 juillet 1995.
A la date du dernier Conseil, le 27 novembre 1995, cette proposition n'avait pas été examinée par le Parlement. Elle n'avait donc fait l'objet ni d'une position commune, ni d'un débat d'orientation. En l'état d'avancement de la procédure, son adoption ne paraît guère pouvoir s'envisager avant la fin de 1996.
Le texte a pour objectif de fournir un cadre réglementaire harmonisé en matière d'interconnexion des réseaux ( ( * )10) et de services de télécommunications. De ce fait, il contribue à l'établissement de la notion de service universel, dans sa dimension de garantie de communications entre tous les utilisateurs. La proposition ne traite pas spécifiquement du contenu du service universel, mais aborde en détail la question de son financement, et d'abord de son coût, fortement lié à celle des charges d'interconnexion.
Par ailleurs, elle définit les droits et obligations d'interconnexion en fonction des catégories d'acteurs, d'où la nécessité de son articulation avec le projet de directive « libéralisation complète » et la proposition de directive sur les licences.
Le dispositif impose des obligations de transparence comptable aux opérateurs qui fournissent « des réseaux publics de télécommunications et/ou des services publics de télécommunications » (article 8). Il énonce également des principes permettant d'encadrer les tarifs d'interconnexion (article 7).
A ce propos, l'exposé des motifs met en avant :
- qu'un cadre général d'interconnexion aux réseaux et services publics de télécommunications, quelles que soient les technologies sur lesquelles ils s'appuient, est nécessaire en vue d'assurer l'interopérabilité des services de bout en bout pour les utilisateurs européens,
- et que l'existence de conditions équitables, proportionnelles et non discriminatoires d'interconnexion et d'interopérabilité est fondamentale pour favoriser le développement de marchés ouverts et compétitifs.
Dans tous ces domaines, le texte confère aux autorités réglementaires nationales un rôle de contrôle et d'impulsion des accords d'interconnexion et leur reconnaît, en cas de carence, le droit « de dégager un accord » selon des procédures qu'elles fixent elles-mêmes.
Sont parallèlement instituées des procédures de règlement des litiges, par l'autorité de réglementation nationale et au niveau communautaire.
La France a accueilli cette proposition de directive comme une bonne base discussion et, à l'instar de tous ses partenaires, estime important qu'elle soit adoptée définitivement dans les meilleurs délais pour préparer l'échéance de 1998. Elle souhaite, toutefois, s'assurer que les impératifs de sécurité publique et d'ordre public resteront de la responsabilité des États et ne feront pas l'objet de mesures d'harmonisation dans ce cadre.
* (7) Dites aussi infrastructures alternatives, c'est-à-dire, par exemple, en France, les réseaux de la SNCF ou des sociétés d'autoroutes.
* (8) Pour plus de précisions sur le développement de la téléphonie mobile en France, il est possible de se reporter au rapport pour avis établi, par votre rapporteur, au nom de la commission des affaires économiques, sur le budget des Technologies de l'information et de la Poste (Avis Sénat n° 79 présenté par M. Pierre Hérisson ; 1995-1996 ; p. 23 à 25).
* (9) Résolution du Conseil du 22 juillet 1993 sur le réexamen de la situation du secteur des télécommunications et de la nécessité de nouveaux développements sur ce marché (JO n° C 213 du 6.8.1993 ; p. 1).
* (10) Au sens du texte, on entend par « interconnexion » la liaison physique et logique des installations d'organismes fournissant des réseaux et/ou des services de télécommunications, afin de permettre aux utilisateurs d'un organisme de communiquer avec les utilisateurs d'un autre organisme, ou d'accéder aux services fournis par un autre organisme.